南方周末記者　周小鈴發(fā)自濟(jì)南、珠海、泉州 南方周末特約撰稿 張坤 南方周末實(shí)習(xí)生 高越

下午五點(diǎn)半，濟(jì)南工地上的工人下班，一起坐著電瓶車返回姚家莊。

南方周末實(shí)習(xí)生　?　張坤　?　攝

社會(huì)融合綜合排名第一的城市是濟(jì)南。合肥、泉州、珠海、哈爾濱分別在住房保障、隨遷子女教育、社會(huì)保障和衛(wèi)生健康四個(gè)維度上做得最好。

超大城市和小城市都存在公共服務(wù)不足的現(xiàn)象，計(jì)劃單列市的融合程度最優(yōu)，直轄市最低。

2021年3月初，國(guó)家衛(wèi)生健康委流動(dòng)人口服務(wù)中心發(fā)布《中國(guó)城市流動(dòng)人口社會(huì)融合評(píng)估報(bào)告》（No.2）（下稱“報(bào)告”）。

這本267頁(yè)的報(bào)告顯示，社會(huì)融合綜合排名第一的城市是濟(jì)南。合肥、泉州、珠海、哈爾濱分別在住房保障、隨遷子女教育、社會(huì)保障和衛(wèi)生健康四個(gè)維度上做得最好。

報(bào)告副主編、國(guó)家衛(wèi)生健康委流動(dòng)人口服務(wù)中心研究員劉金偉對(duì)南方周末記者解釋，數(shù)據(jù)來(lái)自原衛(wèi)計(jì)委開(kāi)展的全國(guó)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)、全國(guó)性統(tǒng)計(jì)年鑒和公報(bào)及政策文件。覆蓋分布于全國(guó)60個(gè)城市的18萬(wàn)流動(dòng)人口。

滿分100分，60個(gè)城市公共服務(wù)融合平均得分60.87，最低42.01分，最高73.65分。報(bào)告指出，被評(píng)估城市流動(dòng)人口公共服務(wù)融合度普遍較低。

住房保障，合肥排第一

困擾外來(lái)人口的首要問(wèn)題是住房。2012年，住建部發(fā)布《公共租賃住房管理辦法》，把在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人口列為申請(qǐng)對(duì)象。

報(bào)告顯示，在60個(gè)樣本城市中，80%以上的流動(dòng)人口靠個(gè)人獲得住房，其中租房占58%，買房占23%。由雇主提供免費(fèi)住房的占7.7%，而住在由政府提供的廉價(jià)房、公租房的人數(shù)僅為0.8%。住房保障，是報(bào)告中四個(gè)維度里平均得分最低的。

住房保障方面，合肥排第一。據(jù)《合肥晚報(bào)》報(bào)道，合肥累計(jì)投入資金約36億元建設(shè)公租房11.93萬(wàn)套，發(fā)放住房租賃補(bǔ)貼約6000萬(wàn)元。重點(diǎn)對(duì)象為外來(lái)務(wù)工群體、新就業(yè)大學(xué)生及產(chǎn)業(yè)人才。

合肥規(guī)定，外來(lái)務(wù)工人口年滿18周歲、持有市區(qū)居住證；有完備的勞動(dòng)合同且勞動(dòng)剩余期限滿一年；在就業(yè)地所在區(qū)連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)18個(gè)月以上；本人及家庭成員在市區(qū)內(nèi)無(wú)私有住房就可申請(qǐng)公租房。

外來(lái)務(wù)工者可在公租房和住房租賃補(bǔ)貼兩種保障方式中擇其一。公共租賃住房，須通過(guò)抽簽、搖號(hào)等方式確定資格和選房順序，且須由用人單位來(lái)租。租賃補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)分別為300元/月一戶和200元/月一戶，連續(xù)領(lǐng)取期限不超過(guò)24個(gè)月。

報(bào)告中，住房保障排名最低的是臺(tái)州，外來(lái)人口不僅需要滿足擁有居住證、簽訂勞動(dòng)合同至少一年，連續(xù)繳納社保6個(gè)月、直系親屬無(wú)住房等條件，還要持有專業(yè)技能證書(shū)，人均年收入須低于上年度市區(qū)城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入。

對(duì)于超大城市來(lái)說(shuō)，資源緊張，流動(dòng)人口住房保障排名靠后，但保障手段更多元。如北京面向“新北京人”推出專項(xiàng)分配公租房和共有產(chǎn)權(quán)房政策，還要求從中拿出不少于30%的房源，面向符合條件的非京籍家庭配租配售。

現(xiàn)實(shí)生活中，城中村是絕大部分外來(lái)人口的落腳之地，容納著不具備申請(qǐng)保障性住房條件的人們。在外來(lái)人口社會(huì)融合度排名第一的濟(jì)南，也不例外。

孫萍一家生活在濟(jì)南流動(dòng)人口集中的歷下區(qū)姚家莊。2012年，她和丈夫在老鄉(xiāng)介紹下從河北邯鄲來(lái)到濟(jì)南。

原先，她生活在離姚家莊三公里遠(yuǎn)的丁家村。2017年，丁家村因改造為政府保障房項(xiàng)目而拆遷，孫萍一家搬到姚家莊。

她曾經(jīng)在一家超市當(dāng)收銀員，丈夫開(kāi)了一家外賣店。不久前，她辭了超市的工作，幫丈夫做外賣。生意好時(shí)，店里月入八千余元。

報(bào)告中稱，兩成外地人在落腳城市買了房，孫萍就是其中之一。2016年，她在距離濟(jì)南四十多公里外的章丘區(qū)，以每平方米5000元的價(jià)格買下一套房，現(xiàn)在已經(jīng)漲到8000元。

午飯時(shí)間，姚家莊里最熱鬧。南方周末記者擠在一個(gè)簡(jiǎn)陋的小餐館，人們?nèi)宄扇旱刈诘桶鸟R扎上搭伙吃飯，素菜十幾元，葷菜二三十元。

一桌人剛從山東臨沂來(lái)到濟(jì)南，“哪里有活就去哪”。姚家莊的很多房，租給工地工人，他們有的自己出錢，有的老板出。月租300元左右，房?jī)?nèi)僅有簡(jiǎn)陋的書(shū)桌和床。

城中村里的人，大部分不考慮在濟(jì)南落戶，要么是因?yàn)榧胰嗽诶霞遥词潜г節(jié)舷M(fèi)水平高。有人聽(tīng)到落戶的問(wèn)題后，挑眉反問(wèn)南方周末記者，“你知道這里的房?jī)r(jià)多高嗎？”

條件準(zhǔn)入、積分、購(gòu)房，三條入學(xué)之路

孩子能不能在當(dāng)?shù)厣蠈W(xué)，也是外來(lái)人口最犯愁的問(wèn)題。

以往由于教育資源與戶籍制度掛鉤，外來(lái)務(wù)工人員的子女只能在戶籍地接受義務(wù)教育，因此形成了大量的留守兒童。

1992年，國(guó)家允許隨遷子女在居住地申請(qǐng)借讀，1998年鼓勵(lì)專門(mén)成立打工子弟學(xué)校，招收隨遷子女。2012年后，戶籍制度松動(dòng)，隨遷子女得以通過(guò)落戶來(lái)解決入學(xué)問(wèn)題，各地政府也開(kāi)始探索以“居住證”為入學(xué)依據(jù)的政策。

報(bào)告中，福建泉州是隨遷子女教育單項(xiàng)評(píng)分最高的城市。

在泉州，一名住在主城區(qū)的女司機(jī)對(duì)南方周末記者說(shuō)，她跟丈夫從老家河南到泉州開(kāi)出租車已有十多年。靠開(kāi)車掙下的錢，買了一套市區(qū)的房子，兩部出租車。夫婦倆都是農(nóng)村戶口，至今未在泉州落戶。

“遷不遷問(wèn)題不大。在泉州市中心城區(qū)（外來(lái)人口子女的教育資源）跟戶籍子女是一樣的?！彼暮⒆釉谌菀恢弊x公立學(xué)校，義務(wù)教育階段學(xué)校只收學(xué)雜費(fèi)、書(shū)本費(fèi)。

據(jù)泉州市教育局的公告，在泉州中心城區(qū)，外來(lái)人口只需滿足在本地兩證（居住證、勞動(dòng)合同）均達(dá)到一年以上，子女即可入讀公立小學(xué)。

泉州教育局發(fā)文稱，泉州在2002年取消進(jìn)城務(wù)工人員子女的借讀費(fèi)，2006年取消學(xué)雜費(fèi)，2012年公辦高中免學(xué)費(fèi)，目前，有93%以上隨遷子女就讀于公立學(xué)校。

上述司機(jī)補(bǔ)充，與中心城區(qū)不同，隨遷子女在泉州的下轄市晉江讀書(shū)相對(duì)難一些?！罢f(shuō)是取消‘借讀費(fèi)，但實(shí)際會(huì)收一筆‘贊助費(fèi)。”

晉江是泉州外地人口最多的地方，也是“中國(guó)鞋都”。根據(jù)泉州2020年統(tǒng)計(jì)年鑒，晉江常住人口211.9萬(wàn)人，占全市常住人口的1/4。

陳埭鎮(zhèn)是晉江制鞋產(chǎn)業(yè)最集中的地方，街上隨處可見(jiàn)各類鞋材供應(yīng)門(mén)店。蘇厝村又是這里外來(lái)人口最集中的地方之一。

在蘇厝村，南方周末記者向一名派出所民警求證，對(duì)方告知不遠(yuǎn)處有一所公辦小學(xué)，外來(lái)人口只需繳納8000元贊助費(fèi)，就可入學(xué)，入學(xué)后跟戶籍生一樣免收學(xué)雜費(fèi)。

李計(jì)英是河南人，租住在蘇厝村，在離村子一公里外的酒店做客房清潔工作。2010年，她和丈夫來(lái)到晉江，兒子在老家讀到四年級(jí)，為了免受親人分離之苦，2017年把孩子轉(zhuǎn)來(lái)了晉江。

“剛開(kāi)始就交個(gè)幾千塊，現(xiàn)在麻煩多了?！崩钣?jì)英念叨著，手里麻利地?fù)Q好了一床被褥。晉江規(guī)定隨遷子女入學(xué)須提供父母一方的兩證（居住證、勞動(dòng)合同/社保繳費(fèi)憑證）。她弄不懂，都由丈夫操辦。

隨遷子女教育除了條件準(zhǔn)入外，也有城市或部分城市里人口密集的區(qū)縣采取積分入學(xué)制，如上海、廣州、珠海，以及濟(jì)南的歷下區(qū)。

在濟(jì)南歷下區(qū)，積分入學(xué)的隨遷子女需滿足年齡要求，且在歷下區(qū)連續(xù)居住一年以上；父母任一方持有該區(qū)居住證、參與社保至少一年。錄取時(shí)，區(qū)教育局根據(jù)隨遷子女的學(xué)位數(shù)量劃定控制線，志愿學(xué)校按照積分高低錄取。

孫萍也想讓孩子在歷下區(qū)上學(xué)，但由于積分制，難以保證一定能錄上。最終，孫萍夫婦還是讓孩子在買了房子的章丘區(qū)完成學(xué)業(yè)。

“最快的辦法還是購(gòu)房?！痹谥楹Ｏ阒迏^(qū)前山小學(xué)造貝校區(qū)門(mén)前，一位年輕媽媽在等女兒放學(xué)之余，跟其他家長(zhǎng)閑聊。在她女兒就讀的學(xué)校里大多是戶籍生。為了讓孩子上學(xué)，她買房落戶，但由于造貝小學(xué)只是“村小”，她開(kāi)始物色另一所學(xué)校的學(xué)區(qū)房，計(jì)劃在孩子升學(xué)前買下來(lái)。

在珠海，購(gòu)房、落戶、積分制都能解決隨遷子女入學(xué)問(wèn)題。但在造貝村，許多隨遷子女仍只能去上私立學(xué)校，因?yàn)樗麄兊母改纲I不起房，積分也遙不可及。

對(duì)于個(gè)人能力強(qiáng)的流動(dòng)人口而言，積分落戶更靈活，更體現(xiàn)其優(yōu)勢(shì)。但對(duì)個(gè)人能力稍弱者來(lái)說(shuō)，積分制的門(mén)檻比條件準(zhǔn)入制更高。

社保水平仍然較低

目前，中國(guó)已建立起覆蓋人數(shù)最多的社會(huì)保障計(jì)劃，但由于社保異地轉(zhuǎn)移接續(xù)、各地繳納政策執(zhí)行不到位等原因，流動(dòng)人口的社會(huì)保障水平仍然較低。

報(bào)告顯示，60城流動(dòng)人口社保平均得分僅45.21分。得分最高的是珠海，90.91分，最低是金華，20.01分。

在五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)中，養(yǎng)老保險(xiǎn)得分最高，52.64分，剩余四項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)平均得分在20-26分之間。

養(yǎng)老保險(xiǎn)得分高，與人社部在2014年推出的“全民參保登記計(jì)劃”有關(guān)。該計(jì)劃以城鎮(zhèn)里的中小微企業(yè)、靈活就業(yè)人員、穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工及城鄉(xiāng)間流動(dòng)就業(yè)和居住的農(nóng)民為擴(kuò)圍重點(diǎn)。

總體來(lái)看，規(guī)模越大的城市，社會(huì)保障得分越高。北京、上海、深圳進(jìn)入前十，珠海名列榜首。

是否參保，很大程度取決于流動(dòng)人口自己的意愿。有人不認(rèn)為自己會(huì)在大城市長(zhǎng)久生活，有人則將社保支出視為負(fù)擔(dān)。外來(lái)人口往往是在申請(qǐng)居住證或?yàn)殡S遷子女準(zhǔn)備入學(xué)材料時(shí)，才想到參加社會(huì)保險(xiǎn)。

造貝村是珠海外地人集中的地方。劉霏在珠海造貝村經(jīng)營(yíng)一家雜貨店，她四十多歲，廣東揭陽(yáng)人。由于此前沒(méi)有辦理居住證和社保，她的兒子只能在附近一所私立學(xué)校讀六年級(jí)。為了讓兒子順利在珠海參加中考，劉霏的丈夫以靈活就業(yè)人員的身份參與了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

根據(jù)珠海市社保繳納政策，非本地戶籍人口，且無(wú)法提供本地營(yíng)業(yè)執(zhí)照的個(gè)體商販，無(wú)法購(gòu)買社保。在造貝村擺攤賣衣服的阿珍就屬于這一類。阿珍34歲，她和丈夫是廣東梅州人，靠擺攤賣衣服謀生，她試過(guò)買社保，但由于擺攤沒(méi)法辦營(yíng)業(yè)執(zhí)照，又不能以個(gè)人名義交，因此作罷。

在報(bào)告的四項(xiàng)指標(biāo)中，衛(wèi)生健康得分較高。

在流動(dòng)兒童健康管理上，各地對(duì)流動(dòng)兒童的預(yù)防接種和計(jì)劃免疫工作完成度接近理想值。在婦女健康服務(wù)上，計(jì)劃生育和孕產(chǎn)婦服務(wù)兩項(xiàng)評(píng)分較高。

這得益于2009年中國(guó)啟動(dòng)新醫(yī)改，要求基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化。2010年，時(shí)任衛(wèi)生部長(zhǎng)陳竺表示，要把基本公共衛(wèi)生服務(wù)延伸至流動(dòng)人口。

衛(wèi)生健康排名前十的城市中，有七個(gè)被納入衛(wèi)計(jì)委流動(dòng)人口衛(wèi)生和計(jì)劃生育基本公共服務(wù)第一批試點(diǎn)城市。

珠海的阿珍對(duì)南方周末記者回憶，懷第一胎時(shí)，每?jī)蓚€(gè)月做一次產(chǎn)檢，有些檢查是免費(fèi)的，“沒(méi)花太多錢”。但她從未留意過(guò)村里的健康宣講活動(dòng)，“應(yīng)該是有戶口的人才能參加吧?！?/p>

報(bào)告顯示，目前衛(wèi)生健康最大的困難在于流動(dòng)人口健康檔案的建立。

超大城市更難

從地方政府發(fā)布的流動(dòng)人口相關(guān)政策來(lái)看，各地都緊跟中央發(fā)布的文件精神，積極推動(dòng)流動(dòng)人口融入城市，推行的政策大同小異，但流動(dòng)人口感知到政策執(zhí)行的效果卻不明顯。

報(bào)告中，60個(gè)城市，公共服務(wù)融合狀況“一般”的占比最高，28.33%。融合狀況“最好”的城市僅3.33%。

在社會(huì)融合總榜中，濟(jì)南第一。劉金偉告訴南方周末記者，因?yàn)闈?jì)南四項(xiàng)得分偏上，無(wú)明顯弱項(xiàng)，且自身流動(dòng)人口數(shù)量少，壓力不大。

從城市類別上看，超大城市和小城市都存在公共服務(wù)不足的現(xiàn)象，計(jì)劃單列市的融合程度優(yōu)于其他類型城市（計(jì)劃單列市，指經(jīng)濟(jì)發(fā)展上單列、地方財(cái)政對(duì)接中央的城市，包括大連、青島、寧波、廈門(mén)、深圳），直轄市的融合狀況最低。

原因在于，超大城市的流動(dòng)人口多、流動(dòng)性大，公共資源難以跟上社會(huì)需求；小城市財(cái)政力量較弱，一旦流動(dòng)人口增加，資源供不應(yīng)求。

2014年，廣州市成立來(lái)穗人員服務(wù)管理局（簡(jiǎn)稱“來(lái)穗局”），在全國(guó)省會(huì)城市、副省級(jí)城市中為首例。來(lái)穗局隸屬于市政府，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌分散在其他職能部門(mén)的來(lái)穗人員服務(wù)管理工作。

來(lái)穗局相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)南方周末記者表示，對(duì)于北京、上海、廣州、深圳這類超大城市來(lái)說(shuō)，外來(lái)人員服務(wù)管理的難點(diǎn)在于流動(dòng)性大、體量大、需求多元。

來(lái)穗局成立后通過(guò)網(wǎng)格化、出租屋管理、信息化管理等手段掌握來(lái)穗人員數(shù)量。而緩解公共資源緊張的局面，則有賴于地方的財(cái)政能力。

對(duì)于廣州在此次排名中靠后的情況，該負(fù)責(zé)人認(rèn)為，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不同也會(huì)導(dǎo)致結(jié)果差異。以住房為例，2016年至今，廣州向流動(dòng)人口供應(yīng)公租房2.3萬(wàn)套，占市本級(jí)供應(yīng)量的38%。2016年推出來(lái)穗人員融合行動(dòng)計(jì)劃，2020年的實(shí)施效果評(píng)估顯示來(lái)穗人員服務(wù)管理滿意度89.2%。

（應(yīng)受訪者要求，孫萍、劉霏、阿珍為化名）