譚志琴

中國的城市化正處于快速發(fā)展階段，土地問題是城市化進(jìn)程中最為常見的問題。迫切需要在城市化的范疇內(nèi)解決土地問題，例如城市的財(cái)產(chǎn)土地、土地流通、對(duì)城市發(fā)展的限制、提高土地使用效率、盡量減少農(nóng)業(yè)用地的損失以及對(duì)國家、集體和個(gè)人的土地權(quán)利。改善土地管理制度，使土地成為可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重要組成部分。土地所有權(quán)，包括農(nóng)村地區(qū)的集體所有權(quán)制度，可以保護(hù)農(nóng)民的實(shí)際利益。在城市化的背景下改善土地規(guī)劃以促進(jìn)城市和農(nóng)村發(fā)展，可將城市和農(nóng)村發(fā)展結(jié)合起來，避免盲目的城市化，因?yàn)樗行У卮龠M(jìn)了農(nóng)村投資和消費(fèi)需求。

由于城市化進(jìn)程中土地資源有限，限制了其發(fā)展，以至于城市面積的擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)用地和建筑用地的改變以及對(duì)農(nóng)業(yè)用地的占領(lǐng)給農(nóng)業(yè)用地資源的管理帶來了巨大壓力。加快健康城市化的發(fā)展需要改變土地資源的管理問題。所謂的“城市化”只是指農(nóng)村人口不斷向城市遷移，完善與土地有關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)問題、加大土地資源的管理力度、增加土地的使用范圍，促進(jìn)土地的可持續(xù)發(fā)展。在城市發(fā)展的過程中的資源環(huán)境對(duì)于城市可持續(xù)至關(guān)重要，為城市地區(qū)的土地?cái)U(kuò)張和健康城市化發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)和理論支持。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地經(jīng)濟(jì)的問題

土地規(guī)劃不合理

首先，在城市化的背景下，一部分農(nóng)村人口流入城市，農(nóng)村大多數(shù)人口進(jìn)入城市，以至于耕地面積變小，甚至出現(xiàn)土地荒廢的狀況，導(dǎo)致在大部分農(nóng)村地區(qū)土地進(jìn)行有效開發(fā)和規(guī)劃。例如，以國土資源部2018年底的數(shù)據(jù)為例，11793萬，閑置土地84.24萬畝，核準(zhǔn)未交付土地303.44萬畝，占當(dāng)年城鎮(zhèn)總面積的78%。其次，土地利用不高，土地利用粗放，由于不同行業(yè)和不同利益群體的規(guī)劃存在差異，嚴(yán)重浪費(fèi)資源，例如，對(duì)公園設(shè)施進(jìn)行大量的規(guī)劃，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國有各級(jí)各類開發(fā)區(qū)3836個(gè)，各省平均有100多個(gè)，不僅數(shù)量眾多，每個(gè)開發(fā)區(qū)的面積往往超過10或20平方公里。為了促進(jìn)城市化發(fā)展，大量征用了農(nóng)民的生產(chǎn)用地，以至于農(nóng)民的生活無法得到有力的保障。近年來，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雖然取得了一定的成效，但絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍處于較低的發(fā)展水平，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局分散，導(dǎo)致了一些粗放型的開發(fā)利用農(nóng)業(yè)用地。工業(yè)化落后于城市化，工業(yè)區(qū)比重較高，城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)不合理，致使我國工業(yè)區(qū)的發(fā)展面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)城市地區(qū)的利用率較低。

土地管理制度不完善

由于我國國情，土地流轉(zhuǎn)，集中度大，很難在行政管理上形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。在城市化不斷發(fā)展的背景下，對(duì)于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移需要一定的時(shí)間。如以城市為例，耕地、森林、水面和荒地的比例分別為11.2%、6%、11.1%和6.5%，只有約11%的轉(zhuǎn)移區(qū)域進(jìn)入了專門區(qū)域生產(chǎn)。穩(wěn)定國家與國家的關(guān)系，維護(hù)農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)，要遵守相應(yīng)的原則，建立健全制度管理，由于集體產(chǎn)權(quán)制度沒有大規(guī)模劃分，大量的土地政策缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆梢?guī)章制度來進(jìn)行管理。有形的公共土地市場尚未形成，直接導(dǎo)致大量的土地成本交易，缺乏一個(gè)完整的土地市場和對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化政治環(huán)境的支持，這減緩了農(nóng)村市場的發(fā)展，在一定程度上限制了城市化進(jìn)程。農(nóng)業(yè)資產(chǎn)的逐步顯現(xiàn)為謀求自身發(fā)展，解決資金困難問題，一些地方政府通過土地增加了過多的資金，甚至直接參與了土地開發(fā)。這也導(dǎo)致了泡沫的隱患經(jīng)濟(jì)，所以建立公平的城鄉(xiāng)市場，規(guī)范土地利用是非常重要的。

土地利用污染嚴(yán)重，農(nóng)民失地問題影響社會(huì)穩(wěn)定

在城市化發(fā)展的過程中，由于過于注重強(qiáng)調(diào)城市化和工業(yè)化的發(fā)展，以至于大量的城市企業(yè)、工廠和城市住宅的開始增加，導(dǎo)致水土流失、大氣污染、水質(zhì)惡化等環(huán)境問題的產(chǎn)生。2011年中國水環(huán)境嚴(yán)重不足的城市有660多個(gè)。根據(jù)2012年環(huán)境監(jiān)測資料，87%的城市河流受到污染，其中16%為嚴(yán)重污染被污染了延伸。有許多嚴(yán)重的生態(tài)問題，如土壤污染。因過度使用地下水、城市和居民生活垃圾、河流、湖泊和空氣污染等嚴(yán)重生態(tài)問題而造成的土地補(bǔ)貼，由于經(jīng)濟(jì)制約，無法保證及時(shí)有效地改善環(huán)境問題。此外，違反征地行為關(guān)系到農(nóng)民的權(quán)益，農(nóng)民失地的情況不斷增多，會(huì)對(duì)我國社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生不良影響，不符合建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的理念。

解決城鎮(zhèn)化土地經(jīng)濟(jì)問題的策略

科學(xué)規(guī)劃土地，提高土地利用率

科學(xué)規(guī)劃是指解決城市化過程中土地使用規(guī)劃和城市規(guī)劃之間的關(guān)系問題，同時(shí)考慮到長期利益應(yīng)該協(xié)調(diào)當(dāng)前和未來的長期利益、個(gè)人和集體使用、土地使用規(guī)劃和城市規(guī)劃之間的關(guān)系。對(duì)土地使用規(guī)劃系統(tǒng)和農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)行綜合管理；前瞻性的土地使用規(guī)劃問題，城市化進(jìn)程中的制度和政策以及工業(yè)轉(zhuǎn)讓的準(zhǔn)備工作確保了土地資源的最佳科學(xué)分配。今年以來，自然資源部結(jié)合土地利用立法審查，推進(jìn)國家審批權(quán)下放改革，通過優(yōu)化研究審批流程，更新審批方式，從而促進(jìn)用地、用礦、用海的審批力度。有關(guān)地方要抓緊抓好前期的準(zhǔn)備工作。按時(shí)完成土地審批有關(guān)補(bǔ)正工作。當(dāng)前要集中力量、全面完成已經(jīng)受理的各類建設(shè)項(xiàng)目用地審批，一季度確定現(xiàn)有倉儲(chǔ)項(xiàng)目，全力支持企業(yè)繼續(xù)工作和生產(chǎn)，全力保障后續(xù)項(xiàng)目實(shí)施。應(yīng)提高土地使用的透明度，建立適當(dāng)?shù)谋O(jiān)測系統(tǒng)，科學(xué)規(guī)劃土地，提高土地利用率

完善土地市場，建立健全法律管理體系

土地流動(dòng)不僅與國家糧食安全有關(guān)，而且與城市的可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)，因此，有關(guān)政府部門要對(duì)土地流動(dòng)的控制和管理進(jìn)行完善，在考慮到不減少基本農(nóng)業(yè)用地總數(shù)和提高其使用質(zhì)量的基礎(chǔ)上，在城市化的框架內(nèi)，及時(shí)調(diào)整有關(guān)條例，積極促進(jìn)農(nóng)村土地的流動(dòng)。社會(huì)主義農(nóng)村建設(shè)的新要求，提高農(nóng)民對(duì)土地流動(dòng)重要性的認(rèn)識(shí)，加快農(nóng)村城市化和剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)讓的速度。通過在城市就業(yè)、土地承包、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和建立新的農(nóng)村社會(huì)保障制度。全面貫徹落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制。一是根據(jù)機(jī)構(gòu)改革實(shí)際，對(duì)自然資源管理領(lǐng)域的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章進(jìn)行梳理，選購發(fā)放涵蓋土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、海洋、測繪等領(lǐng)域相關(guān)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的實(shí)用工具書，提高依法行政能力水平?？h委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)、分管副縣長、全縣自然資源系統(tǒng)每個(gè)辦公室一冊。

加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，完成可持續(xù)發(fā)展

目前，由于土地使用權(quán)較為混亂，土地政策缺乏連續(xù)性，對(duì)土地的環(huán)境狀況產(chǎn)生了一定的影響，因此需要在加強(qiáng)體制、機(jī)構(gòu)和體制的基礎(chǔ)上，建立盡可能嚴(yán)格的土地使用權(quán)制度。尊重和利用地球的每一寸土地，同時(shí)注重當(dāng)前的挑戰(zhàn)和長期的發(fā)展目標(biāo)日期經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和資源之間的關(guān)系。必須堅(jiān)定地致力于不忽略環(huán)境保護(hù)，注重眼前的濫用并通過商業(yè)化、保護(hù)喪失的土地，公正和公平地處理各種用途之間的關(guān)系，特別是無土地農(nóng)民的利益。簡而言之，在城市化方面，尋求新的對(duì)策和政策機(jī)制，對(duì)于鞏固城市化土地的資源基礎(chǔ)和保持持續(xù)的城市化發(fā)展是重要的，我們必須不斷地探索。

結(jié) 語

城市化是我國城市發(fā)展的新方向，城市地區(qū)土地使用具有復(fù)雜性、敏感性和緊迫性，要求以綜合方式合理規(guī)劃土地使用，充分利用多方面的空間結(jié)構(gòu)，提高土地的集中程度。需要澄清對(duì)農(nóng)村土地的集體權(quán)利，保護(hù)農(nóng)民的利益，提高土地使用的效率，實(shí)現(xiàn)土地的密集使用，完成城市和農(nóng)村建設(shè)的土地規(guī)劃，保護(hù)農(nóng)業(yè)用地，維護(hù)國家、集體和個(gè)人在土地權(quán)利。

（六盤水市自然資源局）

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