胡春艷, 王 晟, 周付軍

(中南大學(xué) 公共管理學(xué)院， 湖南 長沙 410083)

隨著我國城市化進程加速,城市生活垃圾產(chǎn)生量迅速增加,給城市生態(tài)環(huán)境治理帶來了巨大的壓力和挑戰(zhàn)[1]。黨的十八大以來國家高度重視這一問題,先后制定和出臺了《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》(發(fā)改環(huán)資〔2016〕2851號)和《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案》(國辦發(fā)〔2018〕128號),明確提出地方政府應(yīng)堅持創(chuàng)新驅(qū)動、多元協(xié)同以大力推行垃圾焚燒PPP(public-private partnership,簡稱PPP)模式,鼓勵各類社會資本積極參與城市垃圾無害化處理設(shè)施的投資、建設(shè)和經(jīng)營。根據(jù)行業(yè)的統(tǒng)計分析數(shù)據(jù),2020年是垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)新一輪的發(fā)展高峰期,不少企業(yè)會加大投資、釋放產(chǎn)能,同時地方政府也會進一步推進垃圾焚燒PPP項目的建設(shè)?？梢灶A(yù)見,在資源日益匱乏的情況下,垃圾焚燒發(fā)電將成為未來垃圾處理的主流方式。近年來,在中央和地方政府大力推動下,城市垃圾焚燒項目充分利用PPP模式優(yōu)勢,極大地促進了政府和社會資本的責(zé)任履行,取得了較為明顯的治理成效(如湖南益陽城市生活垃圾焚燒項目);然而,也有相當(dāng)數(shù)量的PPP項目正在面臨或已經(jīng)破產(chǎn)和失責(zé)(如北京六里屯城市垃圾焚燒項目)。PPP項目建設(shè)周期長、投入成本大,一旦失敗,將會帶來難以估量的經(jīng)濟和社會損失。影響PPP項目成敗的因素是多方面的,本文擬從“責(zé)任實現(xiàn)”角度,基于PPP各個階段的責(zé)任劃分和實施、對失責(zé)行為的追究和懲罰力度,分析城市垃圾焚燒PPP項目成功或破產(chǎn)失責(zé)的原因,進而探討PPP項目中的責(zé)任實現(xiàn)問題和可能的解決路徑。

一、 文獻回顧

PPP的研究是在西方新公共管理背景下興起的, 對于PPP項目的基本概念、如何運營和規(guī)范等問題已經(jīng)形成了比較成熟的理論體系, 涉及的文獻非常繁多, 本文從“責(zé)任”的視角進行梳理。

第一,PPP項目中責(zé)任的重要性。PPP模式合作主體包括公共部門和私人部門,它們既形成了合作伙伴關(guān)系,也建立了雙方的責(zé)任體系[2]。隨著PPP模式應(yīng)用的增加,探討其責(zé)任問題不僅是一項重要的政治或行政議題,同時也是一項復(fù)雜的公共治理議題。一方面PPP項目具有很強的“行政屬性”,政府方兼具監(jiān)管者和平等合作主體的雙重角色,肩負(fù)著重要的公共責(zé)任[3];另一方面相較于英美等國PPP模式,中國的PPP模式中私人部門的參與程度更深,需要承擔(dān)更多的社會責(zé)任[4]。有研究具體指出,應(yīng)該根據(jù)PPP項目的不同階段和公私雙方的不同特點與優(yōu)勢,構(gòu)建清晰分明的權(quán)責(zé)體系、創(chuàng)建適當(dāng)?shù)膯栘?zé)程序和問責(zé)結(jié)構(gòu)[5],有效加強公私合作伙伴之間的信任與合作,使PPP中的責(zé)任更能得以實現(xiàn)[6]。

第二,影響PPP項目成功的因素。PPP項目成功的關(guān)鍵因素之一就是政府和社會資本雙方權(quán)責(zé)分明的關(guān)系[7],部分PPP項目業(yè)績不佳、公私伙伴關(guān)系產(chǎn)生爭議的根本原因是公共部門的責(zé)任模糊和問責(zé)松懈[8],PPP強調(diào)公私雙方共同承擔(dān)責(zé)任。此外,也有學(xué)者從風(fēng)險、成本收益、社會政治影響、專業(yè)知識、合作伙伴協(xié)作和績效測量六個視角探討PPP中的責(zé)任實現(xiàn)問題[9]。相較于傳統(tǒng)單一責(zé)任主體而言,多元主體共同參與下的合作模式PPP責(zé)任實現(xiàn)變得更為復(fù)雜[10]。政府和私營部門都是由有理性、有經(jīng)濟頭腦的人組成,若風(fēng)險大于利益,任何一方都不會加入伙伴關(guān)系,但如果每個合作伙伴都能將一些固有的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給另一個合作伙伴,則可有效分擔(dān)風(fēng)險和劃分責(zé)任,從而建立牢固的伙伴關(guān)系[11],任何偏離共同目標(biāo)或不遵守契約的行為最終都將受到嚴(yán)格的問責(zé)、追究和懲罰。所以無論從理論層面還是實踐層面來說,完善的責(zé)任機制是保障整個PPP項目有序運行的關(guān)鍵性因素。

既有研究在很大程度上推動了PPP實踐發(fā)展,但是系統(tǒng)研究PPP責(zé)任實現(xiàn)機制的成果尚且不多。在倡導(dǎo)高質(zhì)量發(fā)展體制背景下,我國PPP發(fā)展更應(yīng)重視創(chuàng)新和改革,完善問責(zé)程序,克服制度困境,保障責(zé)任實現(xiàn),從新的視域下積極探索突破PPP項目發(fā)展的瓶頸[12]。在PPP項目中建立并完善責(zé)任機制,既能懲處雙方的失責(zé)行為,也能規(guī)制事前事后的機會主義行為,從而建立平等且牢固的公私合作伙伴關(guān)系,推動PPP回歸公共產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新供給機制的本源,促進公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共價值目標(biāo)的實現(xiàn),夯實PPP可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)[13]。綜上,本研究以垃圾焚燒PPP項目為例,從PPP項目全生命周期探索各個階段的責(zé)任問題及其深層原因,以期為保障PPP責(zé)任實現(xiàn)提供參考和借鑒。

二、 核心概念及分析框架

1. 核心概念

(1) 責(zé)任(responsibility)

責(zé)任職能是有組織的人類活動的固有特色[14]。從法理學(xué)角度來看,如果人們的行為不負(fù)責(zé)任,則應(yīng)該且必須受到強制性的懲罰;從政治學(xué)和行政學(xué)角度來看,責(zé)任強調(diào)和突出的是國家機關(guān)和行政人員,必須嚴(yán)格遵守法律,依法依規(guī)地行使法律賦予的權(quán)力、履行法定的義務(wù)和承擔(dān)法定的責(zé)任[15]。在中國的政治環(huán)境下,政府的權(quán)力來自人民,政府在獲得權(quán)力的同時也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任[16]。

(2) 問責(zé)(accountability)

問責(zé)是對任何公共或私營組織機構(gòu)的一種基本要求,更是民主政治和現(xiàn)代化法治國家建設(shè)必不可少的部分。Bovens認(rèn)為“從狹義來說,問責(zé)是行為人(actor)和“論壇”(forum)之間的一種關(guān)系,在這種關(guān)系中,行為人有責(zé)任解釋和證明其行為的合法性,論壇也可以提出問題和作出判定[17]。問責(zé)的深層意蘊是“事先預(yù)防”,而不是“事后追責(zé)”,不是簡單地對失責(zé)行為實行的懲罰措施,而是一個復(fù)雜有爭議的問題。科學(xué)的問責(zé)制度要集中體現(xiàn)問責(zé)的目的性、責(zé)任的明確性和手段的規(guī)范性。因此,問責(zé)應(yīng)該是包括責(zé)任確立、責(zé)任實施、責(zé)任追究的完備體系。

(3) PPP責(zé)任

政府提供公共服務(wù)和配置資源的權(quán)力由人民授予,其被視為公私伙伴關(guān)系中公眾的代表,因而在PPP項目中負(fù)有重要責(zé)任[18]。有權(quán)必有責(zé),政府把提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的權(quán)力下放給社會資本方時,社會資本方也同樣肩負(fù)責(zé)任。所以,在PPP項目中存在多重委托代理關(guān)系,政府和社會資本雙方都肩負(fù)長期綜合的責(zé)任,都是委托代理人的身份,委托人與代理人之間存在層級責(zé)任。但由于不同利益相關(guān)者之間存在多重責(zé)任關(guān)系,PPP項目參與者之間的責(zé)任又不能僅限于委托代理關(guān)系。有學(xué)者主要從權(quán)利與義務(wù)兩方面對PPP責(zé)任進行了闡釋,認(rèn)為從廣義上PPP責(zé)任是政府與公司雙方合作時應(yīng)明確的份內(nèi)的權(quán)利,從狹義上則是雙方承擔(dān)的違反義務(wù)的后果[2]。由此,本文認(rèn)為PPP責(zé)任是指在公私伙伴關(guān)系中,政府和社會資本雙方基于平等地位,根據(jù)契約精神達(dá)成共識并簽訂合同后,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)和履行的義務(wù)。

2. 分析框架

PPP責(zé)任實現(xiàn)的內(nèi)在要求不光是注重實現(xiàn)績效和經(jīng)濟效益,更需要體現(xiàn)公共價值和公共利益。問責(zé)理論為PPP責(zé)任的實現(xiàn)提供了理論基礎(chǔ)。PPP責(zé)任的三大構(gòu)成要素為:責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任客體。責(zé)任主體即由誰承擔(dān)責(zé)任,在PPP項目中,政府和社會資本雙方根據(jù)簽訂的合同來分擔(dān)具體責(zé)任,雙方皆是責(zé)任的主體。責(zé)任客體即對誰負(fù)責(zé),PPP項目的主要目的是為了滿足社會公眾的需求,其提供的產(chǎn)品和服務(wù)具有很強的公共性,因此責(zé)任的客體是社會公眾。責(zé)任內(nèi)容即對什么負(fù)責(zé),根據(jù)國家財政部PPP五個階段的定義和劃分,責(zé)任主體在各個階段都有其對應(yīng)的具體責(zé)任。

在識別階段,政府應(yīng)該充分評估PPP可能遇到的可控和不可控風(fēng)險,識別風(fēng)險類型,擬定風(fēng)險分配方案,明確風(fēng)險分配方式,制定合理規(guī)避和承擔(dān)風(fēng)險的措施,并做好規(guī)劃、環(huán)評、財承和物有所值等可行性分析。

在準(zhǔn)備階段,政府要做到系統(tǒng)全面規(guī)制,加強審核監(jiān)管,建立規(guī)范的程序制度和管理模式,制定周全的應(yīng)對突發(fā)情況的預(yù)案。

在采購階段,政府要本著公平公正公開的原則進行招投標(biāo)工作,嚴(yán)格篩選有資質(zhì)、有實力、有信譽的社會資本方,明確雙方的責(zé)權(quán)關(guān)系,簽訂完善的項目合同。

在執(zhí)行階段,雙方的責(zé)任重點在于項目的績效,雙方應(yīng)完善績效考核方案,根據(jù)項目合同對項目的進展展開實時評估,根據(jù)考核評價結(jié)果,對發(fā)現(xiàn)的責(zé)任問題及時處理,減少和避免損失。

在移交階段,主要是根據(jù)雙方簽訂合同所規(guī)定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)對項目的完成情況進行驗收。重點關(guān)注項目質(zhì)量,將項目的質(zhì)量與支付嚴(yán)格掛鉤,驗收合格后實現(xiàn)項目的資產(chǎn)交割。

只有明確劃分責(zé)任、忠實履行責(zé)任、嚴(yán)格追究失責(zé),PPP各個階段的責(zé)任才能得以實現(xiàn),從而保障項目的順利運行。PPP全生命周期的責(zé)任實現(xiàn)分析框架如圖1所示。

圖1 PPP全生命周期的責(zé)任實現(xiàn)分析框架

三、 案例分析

在責(zé)任實現(xiàn)分析框架下,根據(jù)成功和失敗兩類PPP案例各自的特點,對PPP責(zé)任的三要素即責(zé)任主體、責(zé)任客體和責(zé)任內(nèi)容展開具體分析。探究項目的五個階段中,不同項目在風(fēng)險、規(guī)制、合作、績效和質(zhì)量五個方面的表現(xiàn),評估PPP責(zé)任的實現(xiàn)情況,從而進一步總結(jié)成功案例責(zé)任實現(xiàn)的經(jīng)驗,并探究失敗項目責(zé)任難以實現(xiàn)的原因。

本文依據(jù)案例資料的完備性、可獲得性以及案例的代表性三個原則,選取成功和失敗兩個類型的案例。首先,通過實地調(diào)研和訪談獲得大量一手資料,最終選取了三個湖南省省級和國家級示范性垃圾焚燒PPP項目:湖南衡陽城市垃圾焚燒PPP項目(簡稱湖南衡陽項目)、湖南永州城市垃圾焚燒PPP項目(簡稱湖南永州項目)、湖南益陽城市垃圾焚燒PPP項目(簡稱湖南益陽項目)。這些項目均取得了不錯的經(jīng)濟效益,并贏得了廣泛的社會認(rèn)可。其次,依據(jù)世界銀行對失敗PPP的界定(失敗的PPP有兩種形式,一類是指社會資本合作伙伴通過向政府合作部門轉(zhuǎn)移或出售其經(jīng)濟利益來退出合作關(guān)系,即被取消,另一類則是指合作一方或雙方要求終止合同或申請仲裁,即陷入困境[19]),從政府和媒體所披露信息中篩選了三個運行不佳的案例:北京六里屯城市垃圾焚燒PPP項目(簡稱北京六里屯項目)、天津雙港城市垃圾焚燒PPP項目(簡稱天津雙港項目)、湖北仙桃城市垃圾焚燒PPP項目(簡稱湖北仙桃項目)。以上六個城市垃圾焚燒項目均采用BOT(建設(shè)—運營—移交)模式運行。

1. 成功案例

成功案例在項目實施的全生命周期中,責(zé)任劃分明確,履行到位,追責(zé)嚴(yán)格。政府和社會資本雙方風(fēng)險分配合理,制定了完善的項目實施方案,采取多種方式積極防范風(fēng)險。此外政府規(guī)制扎實全面,注重項目考核、項目績效和項目質(zhì)量,始終把社會效益和公共價值放在首位。

(1) 湖南衡陽項目:風(fēng)險共擔(dān)與嚴(yán)格問責(zé)

在識別和準(zhǔn)備階段,衡陽市政府嚴(yán)格制定了科學(xué)合理的風(fēng)險分配方案,各項規(guī)制清晰、全面、有力。在市委市政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下,由市財政和住建等政府部門聯(lián)合制定了《衡陽市城市垃圾焚燒發(fā)電廠PPP項目實施方案》等配套保障性政策文件,確保了項目運轉(zhuǎn)有章可循、有據(jù)可查。在采購階段高起點、高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃設(shè)計,兼顧了各方利益簽訂了《衡陽市城市生活垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目特許經(jīng)營協(xié)議》,并建立了項目溝通互動機制,積極暢通交流渠道,建立了穩(wěn)固的合作伙伴關(guān)系。在執(zhí)行和移交階段雙方根據(jù)建立的考核獎補制度,按季度考核,并按績效付費。此外項目對垃圾收集、轉(zhuǎn)運、處理環(huán)節(jié)的全過程實行“數(shù)字化、視頻化、定位化”信息化監(jiān)管。政府遵照合同辦事,按照設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)進行驗收,對不達(dá)標(biāo)情況根據(jù)責(zé)任主體,嚴(yán)格追責(zé)問責(zé)。

(2) 湖南永州項目:規(guī)范監(jiān)管與明晰責(zé)任

永州市政府前期工作扎實到位,項目啟動之初就成立了監(jiān)管中心對項目實時監(jiān)控,同時委托第三方進行檢測,客觀地進行評估監(jiān)測。在準(zhǔn)備階段,政府主導(dǎo)建立了完善的組織領(lǐng)導(dǎo)和管理運行制度,頒布了《永州市中心城區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電項目招投標(biāo)文件》,合法合規(guī)地建立工作程序,公開公正地開展招投標(biāo)工作。在采購階段,政府擇優(yōu)選擇資質(zhì)過硬、管理和財政能力強、安全可靠的合作伙伴,統(tǒng)籌各方利益簽訂了《永州市生活垃圾焚燒發(fā)電特許經(jīng)營協(xié)議》,將模糊的責(zé)任清晰化。雙方共同組建項目工作領(lǐng)導(dǎo)小組,強化溝通和互動,設(shè)計科學(xué)的建設(shè)方案,建立了牢固的合作伙伴關(guān)系。在執(zhí)行和移交階段,公私雙方整合實施項目,形成一體化項目群,有效提高了項目的推進效率。與此同時,雙方秉持合同至上,質(zhì)量至上原則,根據(jù)已制定的績效考核方案進行考核、評價和驗收。

(3) 湖南益陽項目:高度重視與通力合作

益陽市政府在識別階段堅持尊重科學(xué)又尊重民意,一方面積極開展前期規(guī)劃、物有所值評價、財政承受能力評估和環(huán)評等工作,并依據(jù)風(fēng)險分配原則,建立了風(fēng)險分擔(dān)機制,實現(xiàn)了風(fēng)險最優(yōu)配置;另一方面廣泛聽取群眾意見,提前化解社會穩(wěn)定風(fēng)險。在準(zhǔn)備階段政府扎實推進準(zhǔn)備工作,不斷完善工作機制,充分發(fā)揮工作組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用,嚴(yán)格監(jiān)督項目進展。市政府專門成立了以分管副市長為組長,市住建局、市財政局等13個部門為成員單位的垃圾焚燒項目建設(shè)工作組,先后20余次召集協(xié)調(diào)會議或項目現(xiàn)場解決實際問題。在采購階段,政府堅持公平公正公開的原則,嚴(yán)格篩選有實力且信譽度高的優(yōu)質(zhì)合作方,并同社會資本方簽訂《益陽市城市生活垃圾焚燒發(fā)電項目特許經(jīng)營協(xié)議》,明確了雙方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù),特別是項目設(shè)施的運營維護、垃圾處理費支付及政府的監(jiān)督管理等內(nèi)容,并按照相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)約定了政府和社會資本方(項目公司)的責(zé)任,明確了考核要求及處罰措施,促使雙方在相互信任、通力合作的基礎(chǔ)上建立合作伙伴關(guān)系。在執(zhí)行和移交階段,公私雙方制定了嚴(yán)格項目實施的績效考核方案,進一步細(xì)化考核辦法,加強運營監(jiān)管,并按建設(shè)質(zhì)量進行驗收。

2. 失敗案例

在失敗案例項目的識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交階段中,政府和社會資本均存在多種失責(zé)問題,具體表現(xiàn)如下。

(1) 北京六里屯項目:規(guī)制乏力與問責(zé)低效

在識別和準(zhǔn)備階段,政府責(zé)任履行不到位,未進行系統(tǒng)規(guī)劃和科學(xué)研判,尤其是環(huán)評不達(dá)標(biāo),針對風(fēng)險的識別也出現(xiàn)嚴(yán)重偏差。此外相關(guān)配套政策預(yù)見性不足,未嚴(yán)格遵守項目實施程序。這一系列失責(zé)問題,不僅造成了經(jīng)濟損失,還導(dǎo)致嚴(yán)重的“鄰避效應(yīng)”、社會矛盾突出、政府公信力大大受損。在采購階段合同存在明顯漏洞,雙方的權(quán)利與責(zé)任沒有得到明確約定。在執(zhí)行階段雙方都未注重項目的績效考核,技術(shù)未達(dá)標(biāo),發(fā)現(xiàn)問題沒有及時處理,導(dǎo)致環(huán)境破壞越來越嚴(yán)重,居民強烈反對,項目不得不從“緩建”到“停建”再到“移址”。最終由于缺乏完善且有效的問責(zé)機制,相關(guān)政府部門責(zé)任人幾乎沒有承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,或者說擔(dān)責(zé)和受懲處力度不大,導(dǎo)致難以挽回?fù)p失。

(2) 天津雙港項目:角色偏差與權(quán)責(zé)模糊

在識別和準(zhǔn)備階段,政府角色定位出現(xiàn)了偏差,沒有承擔(dān)應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù),比如環(huán)評、規(guī)劃和財承等前期工作不扎實、不到位,未擔(dān)負(fù)監(jiān)管責(zé)任。在采購階段,合同的設(shè)計不規(guī)范、質(zhì)量低,政社雙方責(zé)權(quán)關(guān)系模糊,給公私雙方責(zé)任主體留下了解釋空間,導(dǎo)致責(zé)任雙方就項目具體責(zé)任歸屬出現(xiàn)可辯解、詮釋和變通的局面,項目責(zé)任無法落實。在執(zhí)行階段,雙方績效評估存在重大漏洞,一方面沒有動態(tài)監(jiān)測污染排放,另一方面高估項目預(yù)期收益,且缺乏政府財政補貼,導(dǎo)致社會資本成本收益失衡,出現(xiàn)較大虧損?，F(xiàn)今企業(yè)叫屈,公眾不買賬,項目進退維谷,政府被迫進行回購,重新規(guī)劃選址搬遷[20]。就項目問責(zé)力度而言,難以彌補對社會和生態(tài)環(huán)境造成的損害。

(3 )湖北仙桃項目:監(jiān)管疏漏與能力制約

在識別、準(zhǔn)備、采購和執(zhí)行階段,雙方責(zé)任主體皆未承擔(dān)應(yīng)盡責(zé)任和義務(wù),釀成重大的群體性事件,項目最終失敗。究其原因,一方面是政府在項目識別和準(zhǔn)備階段中風(fēng)險意識不足、監(jiān)管疏漏,在宣傳教導(dǎo)、項目選址和環(huán)評等關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在嚴(yán)重的缺陷。這導(dǎo)致在采購和執(zhí)行階段,周邊居民普遍反對,甚至出現(xiàn)恐慌,紛紛抵制,加之投訴渠道堵塞,媒體曝光,上訪乃至群體事件不斷出現(xiàn)。另一方面社會資本方專業(yè)能力不足,項目質(zhì)量不達(dá)標(biāo),違背項目建設(shè)要求,導(dǎo)致項目深陷困境,雙方的合作關(guān)系破裂,項目不得不叫停暫緩。最終上級政府對仙桃市委市政府進行嚴(yán)厲問責(zé),主要負(fù)責(zé)人被嚴(yán)重警告甚至撤職,并依法追究社會資本方的法律和社會經(jīng)濟損失責(zé)任。

四、 基于案例的PPP項目成功和失敗因素

從責(zé)任實現(xiàn)的視角,對上述六個案例進行深層次的剖析,有以下幾點發(fā)現(xiàn)。

1. PPP項目成功的關(guān)鍵要素

PPP項目的成功因素有很多,但關(guān)鍵要素是公私雙方之間的信任、責(zé)任與合作,即在PPP項目中的公私雙方能否做到相互信任、相互履責(zé)和相互合作。

首先,在三個成功PPP項目的開展過程中,公私雙方相互信任。在湖南益陽項目中市政府積極發(fā)揮其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用,雙方共同制定科學(xué)的項目實施方案,嚴(yán)格遵守契約精神,規(guī)制好各種風(fēng)險并簽訂項目合同,使項目運轉(zhuǎn)過程中能夠有章可循、有據(jù)可查,從而建立牢固的平等合作伙伴關(guān)系。

其次,公私雙方需要相互履責(zé)。PPP項目中的責(zé)任是相互的,無論是政府方還是社會資本方都需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。湖南衡陽項目中探索建立了PPP項目責(zé)任機制,即在PPP項目的識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交各個階段內(nèi),明確公私雙方的責(zé)任,使其切實履行責(zé)任,并對失責(zé)行為進行嚴(yán)格問責(zé)。

最后,互幫互助非常重要。湖南永州項目中公私雙方將各自的前期準(zhǔn)備工作做到扎實到位,在項目運行階段彼此幫助,暢通信息渠道,增加雙方的溝通交流,在項目實施過程中發(fā)現(xiàn)問題能夠及時處理,盡可能避免損失。此外還可以吸納外部社會力量參與到項目中來。湖南益陽項目在項目的識別和準(zhǔn)備階段就積極地宣傳教導(dǎo),及時公開項目信息,自覺接受公眾監(jiān)督和回應(yīng)公眾意見。如果PPP項目中的公私雙方都能重視社會效益,有序擴大公眾參與,那么項目就容易得到社會公眾的理解和支持,將“鄰避效應(yīng)”化為“鄰利效應(yīng)”,最大程度擺脫垃圾處理項目的“塔西佗陷阱”,提高PPP項目的成功率。

2. PPP項目失敗的關(guān)鍵致因

(1) 權(quán)責(zé)邊界模糊,公私雙方歸責(zé)困難

上述失敗PPP項目中,均存在責(zé)權(quán)關(guān)系不明、邊界模糊的問題,導(dǎo)致項目追責(zé)問責(zé)艱難。在我國現(xiàn)有的法律框架下,PPP項目主要涉及合同法、政府采購法、招投標(biāo)法以及民法等,這些法律法規(guī)內(nèi)容較為分散,它們的適用范圍有限且責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)不一,導(dǎo)致PPP責(zé)任主體的權(quán)責(zé)關(guān)系模糊不清、難以均衡[21]。從理論上來說,責(zé)任邊界越是模糊,責(zé)任主體對具體責(zé)任履行情況的解釋和爭辯空間也就越大,導(dǎo)致責(zé)任被推脫或逃脫的概率變大?，F(xiàn)實環(huán)境下政府行政權(quán)力過大,又缺乏相關(guān)的PPP條例和法規(guī)的約束,公私雙方很難處于真正平等的合作地位。PPP模式應(yīng)是一種建立在平等合作和契約精神的基礎(chǔ)上,由公私雙方發(fā)揮其各自稟賦的優(yōu)勢,并遵照法律簽訂合同實施建設(shè)的項目模式。

(2) 監(jiān)管考核缺位,責(zé)任難以精準(zhǔn)落實

在天津雙港和湖北仙桃項目中發(fā)現(xiàn)存在監(jiān)管和考核缺位問題。首先是項目質(zhì)量考核主體不當(dāng),缺乏第三方機構(gòu)參與,考核是由實施機構(gòu)或者是政府的財政部門等實施,出現(xiàn)了財政部門既是付款主體又是考核主體,造成了項目考核評價的結(jié)果缺乏公信力。其次是考核目標(biāo)模糊,未嚴(yán)格按照項目合同,注重項目質(zhì)量。再則績效監(jiān)測的指標(biāo)、方法和方式不恰當(dāng),如績效指標(biāo)的設(shè)置不科學(xué)、與項目質(zhì)量掛鉤度不強,考核方式單一。最后是考核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,監(jiān)測結(jié)果運用存在問題,導(dǎo)致考核的結(jié)果未能與項目的資金支付嚴(yán)格掛鉤。

PPP項目的監(jiān)管和考核是PPP問責(zé)機制中不可或缺的一部分[22],現(xiàn)有的監(jiān)管和考核程序亟待完善。一方面是因為PPP項目缺乏信息披露機制,容易造成監(jiān)管困難,發(fā)現(xiàn)并解決問題具有明顯的滯后性。政府方在采購階段可能無法識別和考察到社會資本方的綜合實力,而社會資本方可能在技術(shù)專長和項目經(jīng)驗方面占據(jù)信息優(yōu)勢,這使得監(jiān)督和監(jiān)測社會資本方的績效變得困難[23]。另一方面,項目信息的透明度和有效公眾參與[24],社會參與能夠加強公眾對PPP項目的信任和支持程度[25],促進PPP責(zé)任實現(xiàn)。此外,項目監(jiān)管和考核的主體和目標(biāo)不明確,也易導(dǎo)致難以精準(zhǔn)進行績效考核與質(zhì)量評價。

(3) 責(zé)任主體能力不足,責(zé)任履行困難

上述三個失敗案例項目中,政府方雖都承擔(dān)了很大責(zé)任,但往往都是組織集體責(zé)任,其具體責(zé)任人承擔(dān)的責(zé)任較少,未嚴(yán)格將PPP責(zé)任履行情況與官員的獎懲密切掛鉤。PPP是一種全新的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給模式,這種全新模式不僅會帶來新的角色定位和職能分工,而且要求公私雙方都具備較高的專業(yè)能力。通過PPP模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù),與傳統(tǒng)的由單一政府部門或者市場提供公共產(chǎn)品和服務(wù)有很大不同,政府具有多重代表身份,它既是項目發(fā)起者和參與者,又是監(jiān)管者。這種“混合組織形式”的合作方式,他們的角色定位和職能分工一旦出現(xiàn)偏差,就會直接影響雙方責(zé)任的分配,出現(xiàn)責(zé)任難以追究落實的問題。加之社會資本相較于政府方處于天然弱勢地位,尤其當(dāng)社會資本方不是國企或者央企,是普通民營企業(yè)的情況下,他們抵抗風(fēng)險和承擔(dān)責(zé)任的能力明顯較弱,極易造成履責(zé)困難。

(4) 多元主體利益沖突,責(zé)任實現(xiàn)受阻

上述失敗案例幾乎都缺乏完善的利益整合機制,導(dǎo)致公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量因私人的逐利行為以及政府的機會主義行為而嚴(yán)重受損。在多元主體參與PPP項目的運營和管理過程中,常會面臨“權(quán)益化”“碎片化”“非協(xié)同”的困境。這不僅容易誘發(fā)雙方產(chǎn)生價值沖突和利益摩擦進而產(chǎn)生“離心力”,而且使PPP責(zé)任難以實現(xiàn),導(dǎo)致項目失敗。究其原因主要是多元主體對PPP項目的價值理解和利益訴求存在天然差異,公共部門與私人部門的利益訴求在長期的項目合作過程中總是處于博弈狀態(tài)[26],具有追逐自我利益傾向。這種利益的碰撞和沖突,阻礙PPP責(zé)任的實現(xiàn)。

五、 促進PPP項目責(zé)任實現(xiàn)的優(yōu)化策略

為進一步保障和落實PPP責(zé)任,促進項目成功實施,本文針對案例實踐中所暴露出的問題,圍繞PPP項目的全生命周期,從法律、行政、專業(yè)和道德責(zé)任四個角度來構(gòu)建PPP責(zé)任履行機制。

1. 加強頂層立法,強化法治保障

法律能起到約束行為主體行為的關(guān)鍵作用。完備的法律保障體系不僅是PPP項目成功實施的關(guān)鍵所在,還是實現(xiàn)責(zé)任的最終保障。在PPP項目中公私雙方要明確“法無授權(quán)不可為,法定職責(zé)必須為”的原則,制定權(quán)責(zé)對等的責(zé)任清單,并納入PPP法律法規(guī)體系。同時,法律上的安排一定要務(wù)實且具有可操作性,將責(zé)任的劃分、歸屬和承擔(dān)變得清晰化合法化。雙方合同的違約條款要完備,任何一方違約都要承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任,明確賠償方式、范圍和計算方式等,同時加重違約成本和懲處力度,以此來敦促和防止故意違約。比如,若社會資本方違約,已完成的工程直接無償或者低價歸于政府,挽回公共利益的損失。此外雙方還要建立行之有效的再談判和仲裁爭議解決機制,這是目前較為可行的辦法,能擺脫隨意性的人治,依靠專業(yè)化的規(guī)范和法律程序制度進行追責(zé)問責(zé),充分吸取責(zé)任無法落實的教訓(xùn),使PPP責(zé)任走向制度化、規(guī)范化。在實地的調(diào)研和訪談過程中,政府和社會資本方往往都是期望通過協(xié)商和談判解決爭議,而非通過法律訴訟途徑,因為這不光會耗費大量的人力物力財力,還會增加時間成本,給整個項目帶來系統(tǒng)性風(fēng)險。

此外隨著社會公眾的公民意識不斷增加,其對知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等政治法律訴求愈來愈強烈,傾向于采取積極態(tài)度與公私雙方進行協(xié)商溝通。因此要從法律層面明確社會公眾參與問責(zé)的主體身份,進一步提高PPP項目的透明度和公眾參與度,賦予公眾實際的參與權(quán)和決策權(quán),賦予社會許可法律效力[27]。通過引導(dǎo)公眾在PPP項目中廣泛、深入、實質(zhì)性參與,實現(xiàn)內(nèi)外共同問責(zé),使公眾在PPP項目實施過程中起到“助推器”的作用。

2. 做好引導(dǎo)規(guī)范,落實監(jiān)管責(zé)任

在成功案例中,政府成立專門工作組,建立完善的工作機制,切實履行協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的職責(zé)。具體而言,在項目的識別、準(zhǔn)備和采購階段政府應(yīng)該建立嚴(yán)謹(jǐn)縝密的研判機制,聚焦和深度探討環(huán)評、可行性、財承等工作,按照項目實施的相關(guān)政策法規(guī),嚴(yán)格對項目進行審核和監(jiān)管。與此同時,政府應(yīng)該進行積極宣傳,加強與公眾的互動,及時向社會公布項目信息。比如在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)快速發(fā)展的今天,公私雙方可以利用互聯(lián)網(wǎng)新媒體技術(shù)搭建一個信息共享平臺,不僅可以提高PPP項目的公開透明度,起到實時的監(jiān)督作用,還能拓寬和優(yōu)化參與問責(zé)的方式和途徑,使得公私雙方彼此能夠主動、及時、全面地回應(yīng)公民意見和訴求,提高公眾對公共產(chǎn)品和服務(wù)的滿意度。

在項目的執(zhí)行和移交階段,公私雙方要保持靈活暢通的合作關(guān)系,一旦遇到風(fēng)險,及時跟進處理。當(dāng)項目發(fā)生價值和利益沖突時,公私雙方應(yīng)該更加緊密合作,相互信任,而并非一味地追求自身損失最小化,忽視社會公共利益。雙方應(yīng)該在平等互利的關(guān)系上,進行談判和協(xié)商,降低項目風(fēng)險。這些需要倚靠政府方切實履行監(jiān)管考核的行政責(zé)任,充分調(diào)動和協(xié)調(diào)公私雙方以及社會公眾多方主體,發(fā)揮其相互約束監(jiān)督作用,并且細(xì)化項目實施方案和實化配套保障措施,合理利用和配置資源。政府對合作伙伴和公眾負(fù)責(zé),社會資本要對政府和公眾負(fù)責(zé),社會公眾也要切實發(fā)揮其作為外部的第三方主體力量,積極參與表達(dá)和監(jiān)督。三者共同構(gòu)筑內(nèi)外并重、上下聯(lián)動的立體監(jiān)督與多元參與機制,才能彰顯問責(zé)的有效、民主和持續(xù)性,最大限度地提高PPP項目的成功率。

3. 提升合作能力,保障精準(zhǔn)擔(dān)責(zé)

采用PPP模式來為社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù),其主要目的就是緩解政府的財政壓力,發(fā)揮社會資本的效率和專業(yè)優(yōu)勢。在PPP項目的前期準(zhǔn)備階段,地方政府治理能力越強,越能夠吸引社會資本方參與投資,同時社會資本的資金和專業(yè)技術(shù)儲備越豐富,也越能夠獲得政府方的青睞[28]。在這一背景下,實施PPP項目一方面要防止PPP成為地方政府將其異化為投融資工具,忽視其原本服務(wù)和改善民生的宗旨;另一方面也要防止社會資本方只關(guān)注經(jīng)濟效益,不考慮社會和生態(tài)的公共效益。

對于政府而言,要進一步提高其PPP專業(yè)能力,突破傳統(tǒng)行政管理的瓶頸,實現(xiàn)政府從事務(wù)性管理者向真正的項目監(jiān)管者身份轉(zhuǎn)變。全面引入不和政社雙方產(chǎn)生直接的利益和價值沖突的第三方專業(yè)咨詢公司,參與項目的全生命周期咨詢,從專業(yè)性角度給予項目最科學(xué)的建議,彌補政社雙方各自的局限性。在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn),大部分的PPP項目,政府都積極引入專業(yè)咨詢公司全程參與項目的實施,以此提升政府決策的專業(yè)性、客觀性和科學(xué)性。

4. 打造聯(lián)合艦隊,培養(yǎng)合作向心力

公私雙方要本著利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的平等原則,以及“共商、共建、共享、共贏”的合作理念,建立“聯(lián)合艦隊”的信任體系。政府一方面要構(gòu)建公平公正公開的競爭環(huán)境,賦予社會資本更多自主決策權(quán);另一方面需加強項目全生命周期的監(jiān)管力度,依法依規(guī)將符合條件的PPP項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算管理。通過樹立契約精神,重諾履約增強社會資本長期投資信心,保障社會資本方的合法權(quán)益。此外政府應(yīng)與社會資本方共同建立項目質(zhì)量終身責(zé)任制,培養(yǎng)雙方的責(zé)任意識與責(zé)任擔(dān)當(dāng),提高履責(zé)能力[29],以此加強PPP行業(yè)誠信建設(shè),形成PPP項目中公私雙方的道德責(zé)任。通過提升行業(yè)整體的質(zhì)量和誠信,調(diào)動社會資本的積極性,使政社雙方形成“向心力”,整合雙方的價值沖突和利益矛盾,達(dá)到合作共贏的最優(yōu)局面。

綜上所述,在城市垃圾焚燒PPP項目中,責(zé)任的實現(xiàn)不僅有助于解決城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的“垃圾圍城”污染問題,實現(xiàn)垃圾處理的減量化、資源化和無公害化,還能突破政府環(huán)境治理的瓶頸,實現(xiàn)“無廢城市”的生態(tài)環(huán)境建設(shè)目標(biāo)。實踐表明,在PPP模式的發(fā)展和創(chuàng)新的過程中,亟需通過不斷加強法律法規(guī)體系建設(shè)、完善監(jiān)管考核制度、提升雙方專業(yè)能力和樹立行業(yè)道德觀念等來保障PPP項目的責(zé)任實現(xiàn),從而進一步規(guī)范PPP項目的推廣和應(yīng)用,為社會提供更高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)。