李 睿，高端陽，鄧 洋，馮穎琪

(1.中國人民大學 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院， 北京 100010；2.中共中央黨校(國家行政學院) 社會和生態(tài)文明教研部， 北京 100098)

一、引言

扶貧開發(fā)信息的數(shù)字化管理可實現(xiàn)對幫扶對象的動態(tài)追蹤與監(jiān)控，有助于政府實時掌握其多元信息，為具體扶貧政策的確立與調(diào)整提供依據(jù)，因而數(shù)字化管理的水平也一定程度上影響著扶貧工作的成效。當前，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利[1]，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接成為“十四五”時期的重要任務[2]。在鞏固脫貧成果的過程中，對脫貧戶進行信息監(jiān)測、動態(tài)追蹤成為重要的工作環(huán)節(jié)。2021年中央一號文件《中共中央國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》中也明確提出，“開展農(nóng)村低收入人口動態(tài)監(jiān)測，健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制”[3]。返貧監(jiān)測的數(shù)字化管理是原有扶貧開發(fā)信息數(shù)字化管理在新形勢下的延續(xù)，同樣也是技術治理理念在欠發(fā)達地區(qū)的一場治理試驗。但如美國社會學家奧格本在文化墮距理論中指出的那樣，在文化變遷的過程中物質(zhì)文化變遷要先于非物質(zhì)文化的變遷，非物質(zhì)文化中制度的變遷又先于風俗民情的變遷，最后變遷的才是價值觀念[4]。因此，返貧監(jiān)測的數(shù)字化管理雖然脫胎于原有扶貧開發(fā)信息的數(shù)字化管理系統(tǒng)中，但由于制度建設的周期仍然不長，該項系統(tǒng)究竟能否發(fā)揮出預設的制度績效以助力脫貧成果的鞏固，并且其傳遞出的技術治理理念能否在欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村真正落地仍然值得探究。

從發(fā)展歷史來看，早期扶貧信息的采集與管理以實地調(diào)研、文檔記錄、匯總報告的形式為主。隨著扶貧工作的深入推進，這樣的工作方式愈發(fā)不適應我國的現(xiàn)實國情，容易造成信息收集不全面、反饋延遲、監(jiān)督不力的問題。為此，我國逐步將數(shù)字化管理工作融合到扶貧開發(fā)工作中。特別是精準扶貧工作開展以來，我國將扶貧開發(fā)信息的數(shù)字化管理作為重點工作，頒布了《全國扶貧開發(fā)信息化建設規(guī)劃》《國務院關于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃的通知》等一系列政策，制定了包括扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)軟件研發(fā)、扶貧開發(fā)數(shù)據(jù)中心建設、扶貧對象動態(tài)管理、數(shù)據(jù)清洗、“回頭看”、扶貧開發(fā)數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)比對和共享在內(nèi)的七項要求[5-6]。但從現(xiàn)實來看，一定時期內(nèi)該項任務的落實情況并不樂觀，甚至存在 “精準填表”的現(xiàn)象[7]。

有鑒于此，國內(nèi)外學者也曾圍繞數(shù)字化管理進行探討，并取得了較為豐碩的研究成果。韋伯認為傳統(tǒng)中國的治理技藝主要依靠儒士熟練運用儒學經(jīng)典，而諸如稅務管理等計量技術則相對落后，這為帝國治理帶來了巨大難題[8]。黃仁宇認為，以道德治理代替技術治理是近代中國失敗的根源，“當一個人口眾多的國家，個人行動全憑儒家簡單粗淺而又無法固定的原則所限制，而法律又缺乏創(chuàng)造性，則其社會發(fā)展的程度，必然受到限制，即便是宗旨善良，也不能補助技術之不及”[9]。隨著研究的推進，有學者將數(shù)字化管理上升至國家信息能力的層面，認為數(shù)字化管理是國家技術治理的一種形式[10]。有的學者基于精準扶貧視角，將精準扶貧信息的數(shù)字化管理視為國家社會基層治理的一種方式，將國家自上而下收集數(shù)據(jù)的過程稱為“數(shù)字下鄉(xiāng)”，分析了“數(shù)字下鄉(xiāng)”的邏輯及其后果[11]。

脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利后，原有的扶貧開發(fā)信息數(shù)字化管理系統(tǒng)仍然可以在新階段與新任務的情境下發(fā)揮新的作用，即由原來的信息收集變?yōu)閷τ诿撠毴罕姷男畔⒈O(jiān)測與及時預警。另外，從該項系統(tǒng)的治理意義來看，數(shù)字化管理系統(tǒng)雖然是技術治理視閾中的一項物質(zhì)創(chuàng)新，是一項圍繞貧困地區(qū)國家技術治理的深度試驗，需要從中提取出現(xiàn)實的經(jīng)驗以更好服務于未來農(nóng)村振興，為下一步數(shù)字鄉(xiāng)村的建設以及技術治理理念的落地提供經(jīng)驗參考?；诖?，本研究以S區(qū)的41個脫貧村作為研究對象，圍繞“返貧監(jiān)測的數(shù)字化管理系統(tǒng)建設情況、存在怎樣的問題、未來應著重加強哪些方面的建設”等問題，通過實地調(diào)研，對村兩委、扶貧干部、農(nóng)戶進行訪談，總結出數(shù)字化管理整體流程，梳理運行流程中存在的問題并分析問題背后深層次的原因，最后就如何在今后更好地釋放數(shù)字化管理潛能提出政策建議。

二、S區(qū)數(shù)字化管理的運作程序

S區(qū)地處秦嶺東段南麓，是所屬市的政治、經(jīng)濟和文化中心。全區(qū)下轄30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，總面積2672平方公里，人口54萬，轄 14 個鎮(zhèn)、4個街道辦事處、253 個行政村、31個社區(qū)居委會[12]。筆者于2018年年底多次前往該地實地調(diào)查，依托當?shù)馗咝５牡谌皆u估項目，選取S區(qū)2018年的41個脫貧村為調(diào)研區(qū)域，以村兩委、幫扶單位工作人員為訪談對象，還對3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進行訪談； 2020年年底筆者研究團隊又對該區(qū)域進行了一次回訪，從而整理出調(diào)查資料。

結合研究內(nèi)容，著重考察了S區(qū)的數(shù)字化管理建設情況。S區(qū)政府在扶貧具體實踐中引入數(shù)字化管理手段，逐漸形成了以數(shù)據(jù)采集、錄入管理、使用共享與監(jiān)督管控四方面為主的數(shù)字化管理程序，并在全面脫貧后，依托數(shù)字化管理平臺進行防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶政策制定。

首先是數(shù)據(jù)采集。主要包括建檔立卡、數(shù)據(jù)清洗與暗訪、“回頭看”三項工作，此階段的理想效果是將監(jiān)測對象和幫扶過程的基本信息初步以數(shù)字呈現(xiàn)。S區(qū)在2018年時共制作大型宣傳牌196面，刷寫固定標語1013條，懸掛橫幅434條，召開各類會議281場次，印制駐村包扶工作隊記實手冊1000冊、工作手冊3000余冊，宣傳彩頁2萬冊、宣傳手冊3萬本；通過對監(jiān)測對象進行逐戶訪談，獲取監(jiān)測對象基本信息，獲得了大量的第一手信息。

其次是錄入管理。即在數(shù)據(jù)采集的基礎上借助相關技術手段實現(xiàn)數(shù)字化，使這些信息成為工作開展的依據(jù)。S區(qū)對信息錄入與管理的工作要求為“四化”：網(wǎng)格化、清單化、圖表化與精準化。通過建立檔案、將第一手信息錄入到大數(shù)據(jù)平臺、圖像影音資料、GIS系統(tǒng)等實現(xiàn)了將監(jiān)測對象的基本情況、幫扶工作的開展情況及考核成效立體展現(xiàn)。

再次是信息使用與共享。該項工作的目標在于通過大數(shù)據(jù)平臺對監(jiān)測對象和項目運行情況進行動態(tài)監(jiān)測，實現(xiàn)基礎數(shù)據(jù)和需求信息互聯(lián)互通。大數(shù)據(jù)綜合服務平臺從省到市、縣、鄉(xiāng)、村逐級建立幫扶信息網(wǎng)絡，實現(xiàn)了監(jiān)測對象動態(tài)管理、幫扶措施監(jiān)管落實、幫扶成效分析評估、績效考核獎懲有據(jù)的工作閉環(huán)機制。

最后為成效監(jiān)督。S區(qū)逐步建立防止返貧跟蹤督查機制，包括緊盯重點工作、重點任務和時間節(jié)點，采取隨機抽查、專項檢查、聯(lián)合督查等形式，定期不定期對各鎮(zhèn)辦、幫扶單位脫貧攻堅工作進行跟蹤問效；制定嚴厲的考核辦法，引入第三方評估機制，采取量化考核的方式，確保幫扶任務的全面完成；將核查情況特別是識別準確率列入工作考核的重要內(nèi)容并與資金分配掛鉤。S區(qū)通過以上四個環(huán)節(jié)使數(shù)字化管理形成了一個較為完整的閉環(huán)。

三、S區(qū)數(shù)字化管理中存在的問題

雖然S區(qū)數(shù)字化管理體系初步得以建成，并在返貧動態(tài)監(jiān)測中有所成效，但在實地運作中仍舊存在較多問題，主要有以下三方面。

(一)數(shù)據(jù)采集：監(jiān)測對象不合作

作為政府從農(nóng)戶手中獲取數(shù)據(jù)的主要渠道，這一環(huán)節(jié)運行的質(zhì)量將直接影響數(shù)字化建設的成效。在訪談過程中，普遍存在農(nóng)戶在回答收入情況含糊不清的情景。例如，C村一戶張姓人家(全家五人，夫妻二人和孩子三人)，女主人在回答收入時對收入含糊隱瞞。她表示家中主要收入來源是男主人，一年中半年在S區(qū)包車運輸，半年在S區(qū)打零工；女主人在家進行黃芪種植，收獲時夫妻倆會請各自的母親來幫忙并給予一定的工資。按照她的說法，男主人“一年掙不了幾個錢”，中藥材種植“就幾分地，300斤吧”，而對家中情況表示為“倆女娃還得上學，男娃剛出生也得花錢，一年掙不了幾個錢”。這種模糊的說法使評估員很難獲得精準的數(shù)據(jù)，只能憑借經(jīng)驗估計。此外，作為數(shù)據(jù)采集的主力，基層公務人員需要通過入戶考察、民主評議、結果公示等多個連續(xù)環(huán)節(jié)獲取監(jiān)測戶和人口的基本情況，面臨著復雜的農(nóng)村社會環(huán)境以及各種突發(fā)事件。同時，這項工作也是上級政府考核鞏固脫貧攻堅成果的重要指標，基層公務人員面臨著較大的工作壓力。有村干部將他們的工作總結為“三多一少”: 做的事多，跑的路多，挨的罵多，拿的錢少。

(二)信息錄入：系統(tǒng)重疊，管理不便

數(shù)字化平臺建設過程中，S區(qū)缺乏統(tǒng)一的共享平臺與溝通機制，不同層級的數(shù)據(jù)系統(tǒng)未得到有效合并，從而形成了“信息孤島”。除了S區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局要求各村數(shù)據(jù)錄入到數(shù)據(jù)平臺系統(tǒng)外，S區(qū)衛(wèi)計部門還在開展健康扶貧工作時，要求各鎮(zhèn)(中心)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務中心組成由衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務中心職工和村醫(yī)組成的健康扶貧摸底調(diào)查工作隊，掌握因病致貧返貧人員的基本情況，包括罹患病種、確診日期、確診狀態(tài)、診療機構、醫(yī)療總費用及新農(nóng)合報銷費用等內(nèi)容，將這些信息統(tǒng)一錄入S區(qū)健康扶貧大數(shù)據(jù)平臺中，其他部門同樣存在相似情況。在建立防止返貧致貧監(jiān)測預警和幫扶機制的實施過程中，也提出將監(jiān)測對象基本情況同時錄入扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)和脫貧攻堅大數(shù)據(jù)平臺。而多個工作部門“分頭行動”、不同工作系統(tǒng)不僅加重了工作任務，還可能造成管理不便。

(三)信息使用與共享：低層次應用

自2014年起，國家花大力氣進行建檔立卡并進行動態(tài)更新的建設，但從實際情況來看，大部分地區(qū)數(shù)字化應用水平比較低，仍然停留在文檔處理、通知信息等低層次的應用，沒能與數(shù)據(jù)分析、政策制定進行有機結合。S區(qū)貧困村均建立了檔案室，存有紙質(zhì)版文件并配備計算機。紙質(zhì)版文件大致分為四類：文件類，即各級政府出臺的相關文件、建檔立卡的工作文件、產(chǎn)業(yè)政策及上報文件；表格類，包括貧困村民家庭人口、山林(耕地)面積、人均收人、住房情況及致貧或返貧原因等的入戶調(diào)查表，經(jīng)過農(nóng)戶自評、群眾互評、代表測評、村級核評和鄉(xiāng)鎮(zhèn)審評的精準扶貧戶、困難戶、貧困戶、低保戶的登記表等；記錄類，即工作會議記錄、工作決議、評議情況和培訓活動等；公示類，即向上級報送的困難戶、貧困戶的公示材料和公示情況等。計算機的設置是為方便貧困戶數(shù)據(jù)錄入、動態(tài)追蹤與分析。不過，檔案室的建設存在兩方面的問題：一是相關檔案資料搜集整理不及時、缺乏條理，存在很大的改進空間。主要體現(xiàn)在不能及時整理并保管會議文件、進行會議記錄，不能隨時更新監(jiān)測戶的變動情況，不能及時歸檔上報的材料與表格；二是大數(shù)據(jù)平臺仍待完善?；鶎庸珓杖藛T缺乏必要的數(shù)據(jù)意識，仍然以傳統(tǒng)紙質(zhì)版記錄方式為主，并未完全將數(shù)據(jù)輸入到大數(shù)據(jù)平臺中，也沒有將數(shù)據(jù)付諸之后的決策政策，因此數(shù)據(jù)也未得到有效利用，沒有在精準管理的過程中發(fā)揮作用。

四、S區(qū)數(shù)字化管理問題的原因探究

(一)監(jiān)測對象的數(shù)字化困境

數(shù)字化困境是指在農(nóng)村數(shù)字化進程中，由于監(jiān)測對象數(shù)字化素養(yǎng)能力低、數(shù)字化建設中配合度不高、數(shù)字平臺建設和計算機普及程度不高[13-15]，影響了第一手數(shù)據(jù)獲取的質(zhì)量和效率，對基層人員的數(shù)字化管理工作帶來障礙，無法構成有效幫扶行為的情境。農(nóng)戶是數(shù)據(jù)的源頭，但在傳統(tǒng)家計模式下，農(nóng)民的數(shù)字敏感度較低，沒有明確的收入觀念與記錄習慣，因此當問及不同收入類型、尚存可能的返貧致貧問題時，往往呈現(xiàn)出模糊性、隨意性，不利于準確評估；同時，幫扶資源的稀缺性使得農(nóng)戶間開展利益博弈，許多村民為了獲取更多的幫扶資源隱瞞收入，對數(shù)字獲取形成一定干擾；在“等、靠、要”與平均分配的思想作用下，有些監(jiān)測對象認為扶貧就是給自己錢，幫扶人員單方面努力就能脫貧，積極性不高。此外，在信息采集的過程中，基層公務人員需要填寫成百上千份表格，有的村干部表示：“表格要填的東西太多、太復雜了，一些項目名稱村民不知道啥意思，像生產(chǎn)性收入、財產(chǎn)性收入，有時費盡口舌向農(nóng)民都解釋不清，甚至有的名稱我們自己不了解，需要抓緊時間先培訓學習一下?！?此外，此前未成形的大數(shù)據(jù)平臺與未普及的計算機也在一定程度上限制了監(jiān)測對象進入數(shù)字化世界。

(二)信息孤島現(xiàn)象與基層干部業(yè)務能力欠佳

在技術層面上，S區(qū)數(shù)字化管理平臺建設呈現(xiàn)條塊分割的特點，各層級自行開發(fā)自己的系統(tǒng)，有各自的衡量標準，從而出現(xiàn)了一個個“信息孤島”，而且在各個“信息孤島”的探索程度也不同，這種缺乏標準化、兼容性與協(xié)同度的分化使得信息資源難以共享。在非技術層面上，基層公務人員思想認識不到位、技術素質(zhì)參差不齊，也造成了數(shù)字化管理推進困難?；鶎庸珓杖藛T的一種觀點是“我們與數(shù)字化、高科技的東西距離遙遠，尚不具備數(shù)字化管理的條件，想繼續(xù)等”。BQ鎮(zhèn)的一位工作人員接受訪談時談到“我也不會用電腦和打印機，就把那些政策文件抄下來再去發(fā)，貧困戶的檔案、會議記錄也是，等以后有機會用電腦再說吧”；或者將數(shù)字化管理視為信息設施與信息技術問題，認為只要有計算機、打印機，鋪設網(wǎng)絡線，建立網(wǎng)站就實現(xiàn)了數(shù)字化管理。此外，由于市、縣(區(qū))檔案業(yè)務指導技術力量有限并缺乏相關專業(yè)培訓，基層公務人員對于檔案和計算機業(yè)務不熟悉，業(yè)務素質(zhì)層次不齊，導致檔案資料收集不及時、分類不準確、組卷不合理、管理不到位等問題。

(三)政績導向的考核體系與觀念

“短期內(nèi)出效益”的政績導向與為了凸顯幫扶工作成效的政績訴求交織，在一定程度上會導致基層公務人員淺顯的理解數(shù)字化管理。在上級層層下達的硬性指標下，幫扶隊為了在規(guī)定時間內(nèi)完成任務、達到收入等考核指標的要求，常常耗費大量的精力收集數(shù)據(jù)，只注重到達驗收結果時數(shù)據(jù)是否發(fā)生變動，難以兼顧監(jiān)測對象的長期發(fā)展能力與其他方面的發(fā)展[16]。在盲目收集數(shù)據(jù)的過程中，幫扶人員逐漸樹立了數(shù)據(jù)獲取十分重要的觀念，同時將獲取的基本數(shù)據(jù)視為工作的目的而非科學開展工作的一種途徑手段。

政績導向下，上級官員依據(jù)農(nóng)戶收入增長、產(chǎn)業(yè)扶貧開展、是否存在返貧等量化指標考核基層公務人員，同時將幫扶效果通過自身考核、第三方評估等考核方式進行排名，并與獎懲結合，基層公務人員有著強烈的獲取獎勵或晉升動力來完成這些任務，可以取得激勵并推動工作人員積極工作的正面效果，但也會內(nèi)生出一定的負面作用，比如基層公務人員產(chǎn)生美化數(shù)據(jù)的傾向，甚至還會引起區(qū)域之間的惡性競爭。

此外，扶貧開發(fā)中，某些開發(fā)項目的推廣作為一種政績的體現(xiàn)，錯誤的誘導大量基層公務人員不顧及本村實際情況與市場經(jīng)濟，發(fā)展同質(zhì)化產(chǎn)業(yè)，同樣造成了基層公務人員扶貧工作的淺層次化。B鎮(zhèn)工作人員說道：“盡管達到脫貧目標了，但有些工作不注重市場需求，上面給出政策，下面跟風照搬，農(nóng)戶也不知道市場什么情況，比如說全種植一樣的藥材，要是市場飽和，賣不出價錢甚至賣不出去，還是得政府救濟”。

五、結論與建議

扶貧開發(fā)信息的數(shù)字化管理是改善扶貧開發(fā)工作、衡量扶貧效果的科學方式。實踐證明，扶貧開發(fā)信息的數(shù)字化管理為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了有力的數(shù)據(jù)支持，而返貧監(jiān)測的數(shù)字化管理不僅為進一步開展常態(tài)化監(jiān)測和幫扶提供抓手，還有力推動了數(shù)字化鄉(xiāng)村建設的落地。通過實地調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)S區(qū)形成了以數(shù)據(jù)采集、錄入管理、使用共享與監(jiān)督管控四方面為主的數(shù)字化管理系統(tǒng)，為當?shù)胤地毐O(jiān)測工作的開展提供了良好的基礎。但在實際運作中，數(shù)字化建設工作尚存在監(jiān)測對象不合作、信息錄入系統(tǒng)重疊、使用共享層次較低的問題。主要原因在于監(jiān)測對象存在數(shù)字化困境，基層干部的業(yè)務能力欠佳，政績導向的考核體系觀念。

為進一步釋放數(shù)字化管理潛能，助力鄉(xiāng)村振興，本文提出如下對策建議：首先，消除農(nóng)戶的數(shù)字化困境。通過開展專題培訓和多種宣傳方式，提高農(nóng)戶對數(shù)字化管理的接納和認識程度，培育農(nóng)戶的數(shù)字化意識，最大程度提高后續(xù)數(shù)據(jù)反饋的準確度，與此同時，要兼顧不同群體對數(shù)字技術的接納程度。制定合理的進程安排。

其次，提升基層公務人員的數(shù)字能力。基層公務人員作為國家與社會交匯的直接結點，承擔著政策執(zhí)行、貫徹國家意志的重任。數(shù)字能力的提升需要通過建立健全數(shù)字農(nóng)村建設管理能力培訓制度，加強對基層公務人員的技術培訓，革新其理念并打造過硬的業(yè)務能力。此外，也要培植其數(shù)字化管理的職業(yè)素養(yǎng)?？梢酝ㄟ^指派專員學習、推進發(fā)達地區(qū)的技術扶持等方式，規(guī)范后發(fā)地區(qū)基層公務人員的技術使用。

再次，引導基層公務人員樹立正確的政績觀。基層公務人員在政績導向、任務考核的情景下高效率推進數(shù)據(jù)采集、信息錄入，但一味追求數(shù)據(jù)表現(xiàn)不適應部分已脫貧人口自我發(fā)展能力不足、部分已脫貧地區(qū)發(fā)展基礎相對薄弱的情況，因而需要進一步強化以人民為本、促發(fā)展為重的政績觀念。

最后，應審慎客觀對待技術治理績效。精準扶貧中的數(shù)字化管理深刻反射出國家治理的技術路徑轉(zhuǎn)向。在技術治理的過程中，國家不僅力圖將紛繁復雜的社會圖景指標化、數(shù)字化、清晰化以更好地呈現(xiàn)于國家面前，實現(xiàn)國家對于社會基礎的穿透。同時，技術治理還附著強烈的工具理性，代表著國家對于可度量、可精確的治理績效的期許和要求。無論是在精準扶貧中對于數(shù)字化管理系統(tǒng)的建設和使用，或是近年來地方治理創(chuàng)新中搭建的綜合治理平臺、大數(shù)據(jù)技術驅(qū)動、網(wǎng)格化管理等，均是以技術的方式虹吸基層公務人員至國家搭建的技術系統(tǒng)中，以實現(xiàn)對于良好治理績效的追求。但技術治理附著的工具理性則會對價值理性產(chǎn)生某種消解，從數(shù)字指標而言，治理績效是可以量度的，并且在壓力型體制之下，數(shù)字層面的績效可以在短期內(nèi)實現(xiàn)躍升，但技術治理的績效提升是否帶來價值層面的滿意度的提升仍然有待進一步探討。但可以推測的一點是，由于中國正處于多重轉(zhuǎn)型的社會之中，以國家之眼建構的技術治理的指標很難完全囊括和拼湊完整的社會圖景，另一個客觀現(xiàn)實則是，中國的基層社會自治仍然有待進一步發(fā)育，社會群體的利益碎片化也較為明顯，因而好的治理績效可能更依賴于基層公務人員與公眾的溝通與協(xié)商。從S區(qū)的數(shù)字化實踐來看，傾向技術治理產(chǎn)生績效的同時，也應該思考如何給基層公務人員從系統(tǒng)中適度解綁，以使他們回歸與公眾溝通的生活世界之中。