嚴(yán)長(zhǎng)安

2020年1月3日，習(xí)近平總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議并發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，使成渝地區(qū)成為具有全國(guó)影響力的重要經(jīng)濟(jì)中心、科技創(chuàng)新中心、改革開放新高地、高質(zhì)量生活宜居地。會(huì)議明確指出，要唱好“雙城記”、建好經(jīng)濟(jì)圈，成渝地區(qū)要強(qiáng)化公共服務(wù)共建共享。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，伴隨成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈這一國(guó)家戰(zhàn)略的落地，如何強(qiáng)化和整合成渝地區(qū)公共服務(wù)成為建設(shè)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈開好局、起好步，取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的重要環(huán)節(jié)。

一、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共服務(wù)共建共享的障礙

（一）共建共享合作共贏理念差異

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共服務(wù)共建共享，涉及四川省和重慶市兩個(gè)省級(jí)行政區(qū)域，即便兩省市地緣相接、人緣相親、文化一脈，但依然存在價(jià)值偏好不一、供給主體復(fù)雜、需求主體多樣等現(xiàn)象。公共服務(wù)共建共享，要立足整個(gè)成渝地區(qū)，使公共服務(wù)資源更加有效、合理、科學(xué)地配置，需要樹立堅(jiān)定的合作共贏理念。但現(xiàn)實(shí)是，一方面，因?yàn)榈胤秸饔冒l(fā)揮在行政區(qū)域內(nèi)的有效性，促使地方政府不得不追求行政范圍內(nèi)的利益最大化，或多或少存在“本位主義”“地方保護(hù)主義”等現(xiàn)象，最終結(jié)果可能就是利益的驅(qū)使導(dǎo)致公共服務(wù)碎片化;另一方面，由于公共服務(wù)共建共享的特殊性質(zhì)，每個(gè)成員即各個(gè)地方政府都十分清楚，無論是否付出了成本或者多少成本，均能夠共享公共服務(wù)，所以難免有地方政府存在不勞而獲、坐享其成的想法。這可能會(huì)形成公共服務(wù)供給過剩與供給不足共存的尷尬情景，對(duì)整個(gè)區(qū)域公共服務(wù)共建共享的統(tǒng)籌規(guī)劃造成阻力。

（二）公共服務(wù)供給模式單一

長(zhǎng)期以來，公共服務(wù)供給內(nèi)容都由各地方政府自行決定，加之政府部門嚴(yán)格的管理審批制度，顯性的市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，造成民營(yíng)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體等參與公共服務(wù)的區(qū)間范圍狹小，逐漸形成了以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)供給運(yùn)營(yíng)模式。政府主導(dǎo)型公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)模式具有能充分發(fā)揮行政、財(cái)政等優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)多方參與，高效整合資源的特點(diǎn)，但同時(shí)政府主導(dǎo)型公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)模式也有不少弊端。比如，因?yàn)楦骷?jí)政府位階有序，信息難免內(nèi)嵌于層級(jí)之中傳遞、反饋，造成決策滯后;政府主導(dǎo)型公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)模式的土地、資金等生產(chǎn)要素幾乎來源于財(cái)政，既讓政府承擔(dān)著壓力，而且其資本敏感性也跟不上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)節(jié)奏;政府主導(dǎo)的公共服務(wù)更加強(qiáng)調(diào)公益性，相應(yīng)的盈利效果就弱，在一定程度上影響參與各方的積極性，服務(wù)主觀能動(dòng)性的不足，又會(huì)造成公共服務(wù)質(zhì)量的下降。政府主導(dǎo)型公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)模式有利有弊，但相對(duì)單一的公共服務(wù)供給模式使得區(qū)域公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制難以形成，對(duì)實(shí)現(xiàn)成渝地區(qū)整體利益以及成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的可持續(xù)發(fā)展不具備操作性。

（三）地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)差異

在推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共服務(wù)共建共享的過程中，由于地方政府體制性差異，相應(yīng)的事權(quán)財(cái)權(quán)也會(huì)不同。成都作為四川的省會(huì)城市，是四川省的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技中心，重慶則是“大城市+大農(nóng)村”的直轄市。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈，雖然是以成都、重慶這兩個(gè)國(guó)家一線城市為中心，但在四川板塊還包括自貢、瀘州、南充、綿陽(yáng)、德陽(yáng)、內(nèi)江、樂山、眉山、宜賓、廣安、雅安、資陽(yáng)、遂寧等地級(jí)市，從城市等級(jí)體系來看，四川省區(qū)域內(nèi)除了成都為特大城市以外，自貢、綿陽(yáng)、南充、瀘州為大城市，雅安為小城市，其余城市為中等城市。這種行政區(qū)劃分割，可能會(huì)妨礙社會(huì)政策整合，制約公共服務(wù)共建共享進(jìn)程。

二、強(qiáng)化成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共服務(wù)共建共享的建議

（一）建立公共服務(wù)共建共享協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制

合作共贏是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共服務(wù)共建共享的核心要義，這種協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制是建立在成渝共同利益之上的。由于區(qū)域公共服務(wù)超出了行政管轄范圍，只有多元主體的政府之間精誠(chéng)合作才能完成。依據(jù)不同種類的公共服務(wù)特殊性質(zhì)，可通過不同方式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)功能的統(tǒng)籌整合。同樣，為強(qiáng)化成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共服務(wù)共建共享，可以籌建公共服務(wù)共建共享領(lǐng)導(dǎo)小組，由四川或重慶的分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，兩地財(cái)政局局長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，成員包括發(fā)改委、經(jīng)信委、文旅委、衛(wèi)健委、住建委、教委、農(nóng)委、人社局、民政局、交通局、規(guī)資局、環(huán)保局、公安局等部門負(fù)責(zé)同志，辦公室設(shè)在財(cái)政局。公共服務(wù)共建共享領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室負(fù)責(zé)制定推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共服務(wù)共建共享的方針政策、規(guī)章制度，協(xié)調(diào)成渝與中央之間、成渝地區(qū)之間的關(guān)系，梳理調(diào)解成渝本行政區(qū)域內(nèi)各區(qū)縣內(nèi)部關(guān)系，監(jiān)督管理地方政府協(xié)議事項(xiàng)的執(zhí)行。此外，除開政府間的協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制，私營(yíng)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體等也可加強(qiáng)合作，構(gòu)建行業(yè)交流協(xié)商平臺(tái)，在政府協(xié)商范圍框架內(nèi)，制定認(rèn)可度高、操作性強(qiáng)的措施、章程，推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共服務(wù)共建共享工作的進(jìn)一步發(fā)展。

（二）完善公共服務(wù)共建共享多元運(yùn)營(yíng)模式

完善多元的公共服務(wù)共建共享運(yùn)營(yíng)模式，對(duì)提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平具有十分重大的意義。當(dāng)前，公共服務(wù)仍然是政府主導(dǎo)型模式為主，由于政府主導(dǎo)型公共服務(wù)自身的局限性，難免會(huì)存在公共服務(wù)成本與效率的矛盾、質(zhì)量與數(shù)量的矛盾等問題。與政府主導(dǎo)型模式不同，具有市場(chǎng)基因的企業(yè)主導(dǎo)型模式，由于熟悉市場(chǎng)、貼近市場(chǎng)、契合市場(chǎng)，再加之運(yùn)營(yíng)機(jī)制靈活，能夠適時(shí)適應(yīng)市場(chǎng)變化實(shí)現(xiàn)低成本高效率的調(diào)整;第三方主導(dǎo)型模式則主要指政府、企業(yè)之外的行業(yè)協(xié)會(huì)、非營(yíng)利性組織，因?yàn)槠渌袡?quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，并且僅僅只有經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，同時(shí)，無追求利潤(rùn)的最大化逐利沖動(dòng)，所以第三方主導(dǎo)型公共服務(wù)更加專業(yè)，更有質(zhì)量。同樣，企業(yè)主導(dǎo)型、第三方主導(dǎo)型與政府主導(dǎo)型公共服務(wù)一樣存在諸多缺陷，比如，企業(yè)主導(dǎo)型公共服務(wù)追求短期投入，快速收益，拒絕長(zhǎng)期性和高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，這在一定程度上不符合公共服務(wù)供給的初衷。鑒于此，唯有完善多元的公共服務(wù)共建共享運(yùn)營(yíng)模式，采取多元主體聯(lián)合供給公共服務(wù)，才能滿足成渝地區(qū)廣大人民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求。另外，在推進(jìn)公共服務(wù)共建共享多元運(yùn)營(yíng)體系的形成過程中，要科學(xué)、合理地運(yùn)用不同模式，發(fā)揮優(yōu)點(diǎn)，摒棄缺點(diǎn)。

（三）構(gòu)建公共服務(wù)共建共享配套保障制度

在共建共享公共服務(wù)過程中，不可避免地牽扯到成渝區(qū)域內(nèi)各地方政府以及人民群眾的切身利益，縱觀國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，以配套保障制度創(chuàng)新為抓手是普遍共識(shí)。一是構(gòu)建財(cái)政保障機(jī)制。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈涉及的區(qū)域范圍大、人口多，地區(qū)與地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，所面臨的困難、問題不盡一致，因此要保證公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，必須要構(gòu)建財(cái)政保障機(jī)制，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以各地一般預(yù)算支出為參照指標(biāo)，合理確定公共服務(wù)投入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例，通過探索建立四川、重慶橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，結(jié)合成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，逐步縮小公共服務(wù)財(cái)政投入差距，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的共建共享。二是構(gòu)建利益補(bǔ)償機(jī)制。著眼公共服務(wù)的“共建”“共享”原則，針對(duì)不同類型的公共服務(wù)，采用不同的利益補(bǔ)償方式。例如，對(duì)于各方都受益的公共服務(wù)項(xiàng)目，要按照受益程度提前約定投資比例，完成產(chǎn)權(quán)分割和利益劃定;對(duì)一方受益有損的公共服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的普遍原則，建立相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制。三是構(gòu)建評(píng)價(jià)問責(zé)機(jī)制。公共服務(wù)共建共享的評(píng)估應(yīng)公開、透明，無論是政府主導(dǎo)型、企業(yè)主導(dǎo)型，還是第三方主導(dǎo)型公共服務(wù)，均應(yīng)該讓公共服務(wù)的受益者參與其中，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督的正能量。將公共服務(wù)共建共享的評(píng)價(jià)納入政績(jī)考核體系，以此強(qiáng)化對(duì)各級(jí)官員的激勵(lì)作用，同時(shí)，加強(qiáng)公共服務(wù)的審計(jì)、監(jiān)督、檢查，嚴(yán)格執(zhí)行問責(zé)制度，保證公共服務(wù)資金使用的合法、合理、高效，最終有序推進(jìn)公共服務(wù)的共建共享。

作者單位：中共重慶市豐都縣委黨校

責(zé)任編輯：張 波