陳鐘琪

毛澤東同志曾指出，黨的政治路線確定以后，干部是決定因素。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，從嚴(yán)治黨，關(guān)鍵是要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。干部是國家治理的關(guān)鍵，而對干部德行的考量是判斷官員合格與否的重要指標(biāo)。但是，如何考量官德？如何量化官德？官德的內(nèi)涵和社會道德的內(nèi)涵是一樣的嗎？如何對官德進(jìn)行客觀公正的考察？當(dāng)下官員失德行為頻發(fā)，建立完備有效的官德考察制度必要且緊迫，有助于推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨和推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我國古代政府一直努力對官員德行進(jìn)行有效的考察，此方面的歷史經(jīng)驗已為當(dāng)下所借鑒。本文擬從古代官德考察制度的發(fā)展中歸納總結(jié)其發(fā)展趨勢，提煉經(jīng)驗，為當(dāng)前建立官德考察制度提供啟示。

一、我國古代官德考察制度的發(fā)展趨勢

我國古代官德考察可以追溯至上古時期，那時便出現(xiàn)了傳賢不傳子的禪讓和起到維護(hù)地方秩序和考察地方官員的作用的巡狩。但此時對官員官德的考察還不是定制，無專門機(jī)構(gòu)，也無專人負(fù)責(zé)，不能稱之為制度。歷朝歷代政府努力健全對官員官德的考察，使得考察周期日趨固定，考察的機(jī)構(gòu)專門化，考察內(nèi)容和依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)明確化，官德考察制度化?？v觀其發(fā)展，有以下五大趨勢：

（一）考察制度化

一是考察依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化。錢穆認(rèn)為就中國以往政治論，宰相權(quán)給皇帝拿去一定壞，用人無客觀標(biāo)準(zhǔn)一定也要壞[1]?？v觀我國古代官德考察制度的發(fā)展，一個明顯的趨勢就是考察標(biāo)準(zhǔn)日趨精準(zhǔn)明確。最早的官德考察標(biāo)準(zhǔn)可以追溯到夏商時期的“三宅三俊”，但是其標(biāo)準(zhǔn)還是過于籠統(tǒng)。西周時期采取的“六計課群吏”，標(biāo)準(zhǔn)就較為明確了。秦朝時期的考評標(biāo)準(zhǔn)“五善五失”，不僅提供正面依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，還提供了反面的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。再到兩漢考察地方官員的“六條問事”，選拔人才的“四科取士”，魏晉時期的九品中正制依據(jù)的“中正六條”，隋朝的“巡察六條”，唐朝的“四善二十七最”，明朝的“八法”，清朝的“四格八法”，可以看出對官員官德考察的依據(jù)愈發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，評價更為客觀，而這些評價標(biāo)準(zhǔn)也為官員乃至整個社會樹立了正確的價值導(dǎo)向。

二是考察時間周期化。我國上古時期就規(guī)定“三載考績，三考黜陟”，西周時期三年一次大比，五年一巡守，也就是每三年開展一次大規(guī)模的審計，君主每五年到地方考察一次。秦漢時期都是每年上計，每年巡視。而漢朝的考課還特別規(guī)定每年小考，三年大考。魏晉時期，中央集權(quán)受到削弱，對官員的考課變?yōu)椴欢ㄆ谂e行。但是政府也努力地施行有規(guī)律的考課，如北魏孝文帝時期，將考課與任期結(jié)合，三年小滿，六年秩滿。唐朝每年小考評定等級，三到五年任期滿大考綜合考評決定擢升。明朝將考滿的周期延長，官滿三年為一考，六年再考，九年通考黜陟。而京官的考察六年一察，謂之“京察”，外官三年一察，謂之“外察”。清朝考滿為歷俸計年之法：即一年一考，三考為滿。此外，魏晉以后的歷朝政府多將官德考察與任期結(jié)合，每年考察，任期滿根據(jù)考察結(jié)果進(jìn)行擢升。由此可見，每逢亂世，無法定期對官員官德進(jìn)行考察，但在和平時期，政府都是積極將官德考察發(fā)展為定制。

三是考察機(jī)構(gòu)專門化。上古時期一般由君主或者君主臨時指定的人員對官員進(jìn)行考察，但沒有設(shè)置專門負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)和人員。到春秋戰(zhàn)國時期，相國、郡守等都可以巡視地方，而非君主一人可為之，這可以視作考察官員制度化的一項重要發(fā)展。秦朝時設(shè)專人——御史大夫，監(jiān)察百官，漢朝更是設(shè)置了專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)：御史臺，并將全國劃分為十三部，設(shè)置了十三名刺史。隋朝進(jìn)一步擴(kuò)大了監(jiān)督考察機(jī)構(gòu)，一律由中央指派監(jiān)察御史。唐朝的監(jiān)督機(jī)構(gòu)承繼隋朝，但地方監(jiān)察御史也較隋朝更多，中央機(jī)構(gòu)設(shè)置更加壯大，設(shè)立了“一臺三院”，即中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)“御史臺”，負(fù)責(zé)考察官吏選拔，以及下設(shè)臺院、殿院、察院。三院各有側(cè)重，職責(zé)明確，分工配合，制度完備。宋朝設(shè)置了審官院和考課院，還提高了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位。明朝的監(jiān)察機(jī)構(gòu)更為龐大，中央有都察院，設(shè)六科給事中，地方有十三道監(jiān)察御史，直接對皇帝負(fù)責(zé)。由此可見，考察機(jī)構(gòu)總的發(fā)展趨勢是機(jī)構(gòu)日趨龐大，分工日益明確，日漸獨立行使考察權(quán)利。

（二）考察對象擴(kuò)大化

在官德考察制度發(fā)展的初期，分封制還很普遍，地方諸侯比較強(qiáng)大，上古時期的巡狩，夏商周時期的巡守，秦朝時的巡行皆是主要考察地方諸侯。到隋朝時期，官德考察制度越發(fā)成熟，中央集權(quán)政府建立，政府將地方所有品級的官員都納入考察對象，主要考察廉潔情況。而唐朝時期，將流外官吏，也就是沒有品級的小官吏也納入考察的范圍，按照四等第法進(jìn)行考察。唐朝以后，政府皆是將所有官吏都納入官德考察之中。由此可見，官德考察制度發(fā)展的一大明顯趨勢便是考察范圍日趨擴(kuò)大，政府將所有官吏都納入考察制度管理范疇之中。

（三）考察類別精準(zhǔn)化

官德考察制度的發(fā)展日趨精準(zhǔn)，一是針對不同類型的官員。按文官和武員、地方官員和中央官員，朝廷制定不同的考核標(biāo)準(zhǔn)、考察周期和負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。以明朝為例，考察官員的磨勘法采取文官三年一考，武官五年一考，而對文官的考察又按地方官和外官有所不同，京官六年一察，地方官三年一察?？疾炝鞒桃惨蚱芳壊煌灰粯?，四品以上吏部將檔案材料提交皇帝參考，然后由吏部考察。五品以下由所在衙門的堂上官考察，按規(guī)定的內(nèi)容格式寫評語，上報皇帝。二是針對不同級別的官員。按官員品級高低和有無品級進(jìn)行不同的考察。以唐朝為例，對有品級的官員按“四善二十七最”為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考察，而對流外官員按四等第進(jìn)行考察，流外官吏經(jīng)三考逐級升轉(zhuǎn)，可以成為正式品官?？偟膩碚f，對地方官考察較中央官員更頻繁，對中央官員重德的考察，對地方官員重才的考察。

（四）考察結(jié)果等級化

秦漢時期對官員的考察結(jié)果分為“最”和“殿”兩個等級，“最”說明考察良好，可以升遷;“殿”則相反。魏晉時期的九品中正制將官員分為九個品級，吏部依據(jù)評語和官員考察結(jié)果的等級來對官員進(jìn)行升遷與罷黜。到隋唐時期，因為確立了科舉制，將官員選拔與官員考察分離開?？婆e劃分的復(fù)雜自不必說，隋唐及此后的歷朝政府還是將科舉之外的考察結(jié)果劃分等級，只是較魏晉時期的九品中正制簡單，如唐朝將流外官按考察劃分為上中下三個等級，優(yōu)秀者可以成為正式品官，而考察為下者則被免職。宋元明清也是將官員的考察結(jié)果劃分三等，但明朝不僅根據(jù)考評結(jié)果給予物質(zhì)和職位方面的獎懲，還重視精神上的獎懲。對稱職官員賜宴、賜物、賜敕。有過稱職者為中，宴而不坐。而不稱職官員“不預(yù)宴，序立于門，宴者出，然后退?！盵2]可以看出，對官員官德的考察結(jié)果劃分愈加復(fù)雜，這樣的發(fā)展趨勢是為了對官員官德考察的結(jié)果便于使用，政府根據(jù)結(jié)果對官員進(jìn)行獎懲。

（五）考察導(dǎo)向明確化

從漢朝的察舉孝廉到科舉取士，政府不僅在人才選拔中考察下級官員的官德，還通過科舉取士這樣的方式來對人才的價值觀進(jìn)行引導(dǎo)。以漢朝為例，武帝時設(shè)置“四科取士”，將“德行高妙，志節(jié)清白”[3]作為取士之首要考察的品行。常科中的“光祿四行”，是以“質(zhì)樸敦厚遜讓有行者”[4]這四項道德規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)對官員進(jìn)行考察選拔。而特科也是以道德考察為主，最看重“賢良方正”。政府選拔官員以官員的德行高低為主，這實際上是引導(dǎo)了社會價值觀發(fā)展的方向。古人推崇“萬般皆下品，唯有讀書高”的社會價值觀，而讀書則是為了“學(xué)而優(yōu)則仕”，十年寒窗就是為了能有朝一日金榜題名，以出仕來實現(xiàn)自身價值。讀書人以參加科舉考試為目的而讀書，科舉考試中倡導(dǎo)的廉潔忠誠等價值觀便深入這些儲備人才心中，又通過這些社會精英的領(lǐng)導(dǎo)，被大眾所接受，成為整個社會所推崇的價值觀。

二、對當(dāng)代建立官德考察制度的啟示

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：歷史是最好的老師。我國官德考察制度發(fā)展運(yùn)行數(shù)千年，制度成熟，經(jīng)驗豐富，可以為當(dāng)下構(gòu)建官德考察體制提供有益借鑒。

（一）官德考察過程及依據(jù)要規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化

對官德進(jìn)行考察不容易，最重要的一個原因是因為考察沒有標(biāo)準(zhǔn)化，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)模糊，考察內(nèi)容難以量化，這些都導(dǎo)致了考察難以操作，考察過程人為因素干擾大，考察結(jié)果難以使用。漢朝的察舉孝廉制度就因為過于注重名聲，而未制定明確的考察標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分官員刻意作秀以獲虛名。我國當(dāng)下要建立健全官德考察體制，需要借鑒古代經(jīng)驗教訓(xùn)。制定依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定考察范圍，規(guī)范考察流程和結(jié)果的應(yīng)用，這樣做一來是為了便于操作;二來是盡可能降低考察過程中的人為因素影響。

（二）官德考察制度的設(shè)計要精準(zhǔn)化

隨著時代的發(fā)展，國情日趨復(fù)雜，官員隊伍也日漸龐大，分工更加細(xì)致，不同崗位的官員需要的專業(yè)素養(yǎng)也不一致。但是現(xiàn)在的相關(guān)考察沒有突出個性，造成考察容易流于形式，既“考不精”也“考不準(zhǔn)”。古代官德考察的一個發(fā)展趨勢就是日漸精準(zhǔn)化，針對不同職位不同等級的官員采取不同的考察標(biāo)準(zhǔn)和考察周期。我國當(dāng)下應(yīng)該在忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)這幾點基本要求上根據(jù)不同級別，不同類別的官員進(jìn)行不同方式、內(nèi)容不同、依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)更為匹配的官德考察，對考察結(jié)果的應(yīng)用也應(yīng)該有所不同，這樣才能把考察落到實處，將官德考察制度真正貫徹執(zhí)行。

（三）考察機(jī)構(gòu)和人員需獨立于其他權(quán)力機(jī)構(gòu)之外

察舉制和九品中正制失敗的直接原因是官員的考評選拔權(quán)被士族豪強(qiáng)掌握，成為士族門閥壯大自身，打擊異己，把持政權(quán)的工具，從來造成“上品無寒士，下品無士族”的現(xiàn)象。鑒于此經(jīng)驗教訓(xùn)，以后的政府十分重視增強(qiáng)考察機(jī)構(gòu)和人員的地位、考察權(quán)利和獨立性，考察機(jī)構(gòu)和人員直接對君王負(fù)責(zé)。官德考察是將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的一種手段，必須獨立于其他權(quán)力之外，才能不受其他權(quán)利的干擾和影響，真正發(fā)揮作用。當(dāng)下建立官德考察制度應(yīng)該以法律法規(guī)作為保障，強(qiáng)化考察機(jī)構(gòu)的獨立性，考察機(jī)構(gòu)依法獨立行使考察權(quán)，且直接對全體人民負(fù)責(zé)。此外，還應(yīng)當(dāng)建立對考察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察以及對考察結(jié)果的復(fù)核，避免出現(xiàn)考察人員獨斷專行和錯判。

（四）官德考察需構(gòu)建順暢的民意表達(dá)和收集渠道

我國古代的官德考察制度非常重視民眾的意見，舉孝廉和九品中正制就非常重視群眾輿論。錢穆先生認(rèn)為中國對官員的選拔與西方民主選舉制度不同，中國一是從“眾”，一是從“賢”，而賢人可以代表群眾輿論和民眾意見。[1]所以說到底，群眾是評判官員的唯一主體，因為官員是為人民服務(wù)的，人民對官員的德行最有發(fā)言權(quán)。習(xí)近平總書記曾說：“干部好不好不是我們說了算，而是老百姓說了算?！钡钦绾握莆照嬲拿褚?。古今中外，都不乏官員為謀一己私利，刻意作秀，操縱民意。這一點，我國古代也有豐富的經(jīng)驗可以借鑒。古代君王會派專人負(fù)責(zé)采集各地的民歌民謠，監(jiān)察官員會定期或不定期地以公開或秘密的方式巡察地方，收集民意。政府設(shè)置諫官，諫官們收集民意，進(jìn)諫君王。所以必須構(gòu)建順暢的民意表達(dá)和收集渠道，使人民發(fā)言的途徑豐富而通暢，做到下情能夠上傳，發(fā)揮民眾輿論監(jiān)督的重要作用。

三、結(jié)語

縱觀我國古代數(shù)千年歷史，我國古代的官德考察制度經(jīng)歷了漫長的發(fā)展歷程，考察依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)從模糊到明確，考察范圍從只考察高級官員擴(kuò)大到所有官員，考察流程從簡單到專業(yè)規(guī)范，考察機(jī)構(gòu)也從無到有，逐漸壯大。此外，還從選拔考課不分到將官員考察與官員選拔區(qū)分開來。該制度發(fā)展日趨成熟，成為提高歷朝政府有效運(yùn)行的重要保障和引導(dǎo)社會風(fēng)氣的風(fēng)向標(biāo)。黨的十九大根據(jù)現(xiàn)在的國情和未來的發(fā)展趨勢提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。建立有效的官德考察制度不僅可以健全我國的國家制度體系，還是制度執(zhí)行能力的重要保障。所以當(dāng)前應(yīng)當(dāng)借鑒我國古代官德考察制度發(fā)展的豐富經(jīng)驗教訓(xùn)，克服官德考察不可量化等難點，建構(gòu)完備的官德考察制度。

基金項目：中共重慶市委黨校一般課題“中國歷史上的吏治改革對新時代全面從嚴(yán)治吏的啟示研究”（項目編號：CQDX2019A-001）階段性成果。

參考文獻(xiàn)：

[1]錢穆.中國歷代政治得失[M].北京：中華書局，2012.

[2]張廷玉等.明史·選舉[M].北京：中華書局，1974：1721.

[3]范曄.后漢書[M].北京：中華書局，1965：3559.

[4]班固.漢書[M].北京：中華書局，1962：287.

作 者：中共重慶市委黨校黨建教研部教師

責(zé)任編輯：粟 超