陳鐘琪
毛澤東同志曾指出,黨的政治路線確定以后,干部是決定因素。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),從嚴(yán)治黨,關(guān)鍵是要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。干部是國(guó)家治理的關(guān)鍵,而對(duì)干部德行的考量是判斷官員合格與否的重要指標(biāo)。但是,如何考量官德?如何量化官德?官德的內(nèi)涵和社會(huì)道德的內(nèi)涵是一樣的嗎?如何對(duì)官德進(jìn)行客觀公正的考察?當(dāng)下官員失德行為頻發(fā),建立完備有效的官德考察制度必要且緊迫,有助于推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨和推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我國(guó)古代政府一直努力對(duì)官員德行進(jìn)行有效的考察,此方面的歷史經(jīng)驗(yàn)已為當(dāng)下所借鑒。本文擬從古代官德考察制度的發(fā)展中歸納總結(jié)其發(fā)展趨勢(shì),提煉經(jīng)驗(yàn),為當(dāng)前建立官德考察制度提供啟示。
一、我國(guó)古代官德考察制度的發(fā)展趨勢(shì)
我國(guó)古代官德考察可以追溯至上古時(shí)期,那時(shí)便出現(xiàn)了傳賢不傳子的禪讓和起到維護(hù)地方秩序和考察地方官員的作用的巡狩。但此時(shí)對(duì)官員官德的考察還不是定制,無(wú)專門機(jī)構(gòu),也無(wú)專人負(fù)責(zé),不能稱之為制度。歷朝歷代政府努力健全對(duì)官員官德的考察,使得考察周期日趨固定,考察的機(jī)構(gòu)專門化,考察內(nèi)容和依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)明確化,官德考察制度化??v觀其發(fā)展,有以下五大趨勢(shì):
(一)考察制度化
一是考察依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化。錢穆認(rèn)為就中國(guó)以往政治論,宰相權(quán)給皇帝拿去一定壞,用人無(wú)客觀標(biāo)準(zhǔn)一定也要壞[1]??v觀我國(guó)古代官德考察制度的發(fā)展,一個(gè)明顯的趨勢(shì)就是考察標(biāo)準(zhǔn)日趨精準(zhǔn)明確。最早的官德考察標(biāo)準(zhǔn)可以追溯到夏商時(shí)期的“三宅三俊”,但是其標(biāo)準(zhǔn)還是過(guò)于籠統(tǒng)。西周時(shí)期采取的“六計(jì)課群吏”,標(biāo)準(zhǔn)就較為明確了。秦朝時(shí)期的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)“五善五失”,不僅提供正面依據(jù)標(biāo)準(zhǔn),還提供了反面的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。再到兩漢考察地方官員的“六條問(wèn)事”,選拔人才的“四科取士”,魏晉時(shí)期的九品中正制依據(jù)的“中正六條”,隋朝的“巡察六條”,唐朝的“四善二十七最”,明朝的“八法”,清朝的“四格八法”,可以看出對(duì)官員官德考察的依據(jù)愈發(fā)標(biāo)準(zhǔn),評(píng)價(jià)更為客觀,而這些評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也為官員乃至整個(gè)社會(huì)樹(shù)立了正確的價(jià)值導(dǎo)向。
二是考察時(shí)間周期化。我國(guó)上古時(shí)期就規(guī)定“三載考績(jī),三考黜陟”,西周時(shí)期三年一次大比,五年一巡守,也就是每三年開(kāi)展一次大規(guī)模的審計(jì),君主每五年到地方考察一次。秦漢時(shí)期都是每年上計(jì),每年巡視。而漢朝的考課還特別規(guī)定每年小考,三年大考。魏晉時(shí)期,中央集權(quán)受到削弱,對(duì)官員的考課變?yōu)椴欢ㄆ谂e行。但是政府也努力地施行有規(guī)律的考課,如北魏孝文帝時(shí)期,將考課與任期結(jié)合,三年小滿,六年秩滿。唐朝每年小考評(píng)定等級(jí),三到五年任期滿大考綜合考評(píng)決定擢升。明朝將考滿的周期延長(zhǎng),官滿三年為一考,六年再考,九年通考黜陟。而京官的考察六年一察,謂之“京察”,外官三年一察,謂之“外察”。清朝考滿為歷俸計(jì)年之法:即一年一考,三考為滿。此外,魏晉以后的歷朝政府多將官德考察與任期結(jié)合,每年考察,任期滿根據(jù)考察結(jié)果進(jìn)行擢升。由此可見(jiàn),每逢亂世,無(wú)法定期對(duì)官員官德進(jìn)行考察,但在和平時(shí)期,政府都是積極將官德考察發(fā)展為定制。
三是考察機(jī)構(gòu)專門化。上古時(shí)期一般由君主或者君主臨時(shí)指定的人員對(duì)官員進(jìn)行考察,但沒(méi)有設(shè)置專門負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)和人員。到春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期,相國(guó)、郡守等都可以巡視地方,而非君主一人可為之,這可以視作考察官員制度化的一項(xiàng)重要發(fā)展。秦朝時(shí)設(shè)專人——御史大夫,監(jiān)察百官,漢朝更是設(shè)置了專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu):御史臺(tái),并將全國(guó)劃分為十三部,設(shè)置了十三名刺史。隋朝進(jìn)一步擴(kuò)大了監(jiān)督考察機(jī)構(gòu),一律由中央指派監(jiān)察御史。唐朝的監(jiān)督機(jī)構(gòu)承繼隋朝,但地方監(jiān)察御史也較隋朝更多,中央機(jī)構(gòu)設(shè)置更加壯大,設(shè)立了“一臺(tái)三院”,即中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)“御史臺(tái)”,負(fù)責(zé)考察官吏選拔,以及下設(shè)臺(tái)院、殿院、察院。三院各有側(cè)重,職責(zé)明確,分工配合,制度完備。宋朝設(shè)置了審官院和考課院,還提高了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位。明朝的監(jiān)察機(jī)構(gòu)更為龐大,中央有都察院,設(shè)六科給事中,地方有十三道監(jiān)察御史,直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。由此可見(jiàn),考察機(jī)構(gòu)總的發(fā)展趨勢(shì)是機(jī)構(gòu)日趨龐大,分工日益明確,日漸獨(dú)立行使考察權(quán)利。
(二)考察對(duì)象擴(kuò)大化
在官德考察制度發(fā)展的初期,分封制還很普遍,地方諸侯比較強(qiáng)大,上古時(shí)期的巡狩,夏商周時(shí)期的巡守,秦朝時(shí)的巡行皆是主要考察地方諸侯。到隋朝時(shí)期,官德考察制度越發(fā)成熟,中央集權(quán)政府建立,政府將地方所有品級(jí)的官員都納入考察對(duì)象,主要考察廉潔情況。而唐朝時(shí)期,將流外官吏,也就是沒(méi)有品級(jí)的小官吏也納入考察的范圍,按照四等第法進(jìn)行考察。唐朝以后,政府皆是將所有官吏都納入官德考察之中。由此可見(jiàn),官德考察制度發(fā)展的一大明顯趨勢(shì)便是考察范圍日趨擴(kuò)大,政府將所有官吏都納入考察制度管理范疇之中。
(三)考察類別精準(zhǔn)化
官德考察制度的發(fā)展日趨精準(zhǔn),一是針對(duì)不同類型的官員。按文官和武員、地方官員和中央官員,朝廷制定不同的考核標(biāo)準(zhǔn)、考察周期和負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。以明朝為例,考察官員的磨勘法采取文官三年一考,武官五年一考,而對(duì)文官的考察又按地方官和外官有所不同,京官六年一察,地方官三年一察??疾炝鞒桃惨蚱芳?jí)不同而不一樣,四品以上吏部將檔案材料提交皇帝參考,然后由吏部考察。五品以下由所在衙門的堂上官考察,按規(guī)定的內(nèi)容格式寫評(píng)語(yǔ),上報(bào)皇帝。二是針對(duì)不同級(jí)別的官員。按官員品級(jí)高低和有無(wú)品級(jí)進(jìn)行不同的考察。以唐朝為例,對(duì)有品級(jí)的官員按“四善二十七最”為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考察,而對(duì)流外官員按四等第進(jìn)行考察,流外官吏經(jīng)三考逐級(jí)升轉(zhuǎn),可以成為正式品官??偟膩?lái)說(shuō),對(duì)地方官考察較中央官員更頻繁,對(duì)中央官員重德的考察,對(duì)地方官員重才的考察。
(四)考察結(jié)果等級(jí)化
秦漢時(shí)期對(duì)官員的考察結(jié)果分為“最”和“殿”兩個(gè)等級(jí),“最”說(shuō)明考察良好,可以升遷;“殿”則相反。魏晉時(shí)期的九品中正制將官員分為九個(gè)品級(jí),吏部依據(jù)評(píng)語(yǔ)和官員考察結(jié)果的等級(jí)來(lái)對(duì)官員進(jìn)行升遷與罷黜。到隋唐時(shí)期,因?yàn)榇_立了科舉制,將官員選拔與官員考察分離開(kāi)??婆e劃分的復(fù)雜自不必說(shuō),隋唐及此后的歷朝政府還是將科舉之外的考察結(jié)果劃分等級(jí),只是較魏晉時(shí)期的九品中正制簡(jiǎn)單,如唐朝將流外官按考察劃分為上中下三個(gè)等級(jí),優(yōu)秀者可以成為正式品官,而考察為下者則被免職。宋元明清也是將官員的考察結(jié)果劃分三等,但明朝不僅根據(jù)考評(píng)結(jié)果給予物質(zhì)和職位方面的獎(jiǎng)懲,還重視精神上的獎(jiǎng)懲。對(duì)稱職官員賜宴、賜物、賜敕。有過(guò)稱職者為中,宴而不坐。而不稱職官員“不預(yù)宴,序立于門,宴者出,然后退?!盵2]可以看出,對(duì)官員官德的考察結(jié)果劃分愈加復(fù)雜,這樣的發(fā)展趨勢(shì)是為了對(duì)官員官德考察的結(jié)果便于使用,政府根據(jù)結(jié)果對(duì)官員進(jìn)行獎(jiǎng)懲。
(五)考察導(dǎo)向明確化
從漢朝的察舉孝廉到科舉取士,政府不僅在人才選拔中考察下級(jí)官員的官德,還通過(guò)科舉取士這樣的方式來(lái)對(duì)人才的價(jià)值觀進(jìn)行引導(dǎo)。以漢朝為例,武帝時(shí)設(shè)置“四科取士”,將“德行高妙,志節(jié)清白”[3]作為取士之首要考察的品行。??浦械摹肮獾撍男小?,是以“質(zhì)樸敦厚遜讓有行者”[4]這四項(xiàng)道德規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)官員進(jìn)行考察選拔。而特科也是以道德考察為主,最看重“賢良方正”。政府選拔官員以官員的德行高低為主,這實(shí)際上是引導(dǎo)了社會(huì)價(jià)值觀發(fā)展的方向。古人推崇“萬(wàn)般皆下品,唯有讀書高”的社會(huì)價(jià)值觀,而讀書則是為了“學(xué)而優(yōu)則仕”,十年寒窗就是為了能有朝一日金榜題名,以出仕來(lái)實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。讀書人以參加科舉考試為目的而讀書,科舉考試中倡導(dǎo)的廉潔忠誠(chéng)等價(jià)值觀便深入這些儲(chǔ)備人才心中,又通過(guò)這些社會(huì)精英的領(lǐng)導(dǎo),被大眾所接受,成為整個(gè)社會(huì)所推崇的價(jià)值觀。
二、對(duì)當(dāng)代建立官德考察制度的啟示
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):歷史是最好的老師。我國(guó)官德考察制度發(fā)展運(yùn)行數(shù)千年,制度成熟,經(jīng)驗(yàn)豐富,可以為當(dāng)下構(gòu)建官德考察體制提供有益借鑒。
(一)官德考察過(guò)程及依據(jù)要規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化
對(duì)官德進(jìn)行考察不容易,最重要的一個(gè)原因是因?yàn)榭疾鞗](méi)有標(biāo)準(zhǔn)化,依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)模糊,考察內(nèi)容難以量化,這些都導(dǎo)致了考察難以操作,考察過(guò)程人為因素干擾大,考察結(jié)果難以使用。漢朝的察舉孝廉制度就因?yàn)檫^(guò)于注重名聲,而未制定明確的考察標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致部分官員刻意作秀以獲虛名。我國(guó)當(dāng)下要建立健全官德考察體制,需要借鑒古代經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。制定依據(jù)標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定考察范圍,規(guī)范考察流程和結(jié)果的應(yīng)用,這樣做一來(lái)是為了便于操作;二來(lái)是盡可能降低考察過(guò)程中的人為因素影響。
(二)官德考察制度的設(shè)計(jì)要精準(zhǔn)化
隨著時(shí)代的發(fā)展,國(guó)情日趨復(fù)雜,官員隊(duì)伍也日漸龐大,分工更加細(xì)致,不同崗位的官員需要的專業(yè)素養(yǎng)也不一致。但是現(xiàn)在的相關(guān)考察沒(méi)有突出個(gè)性,造成考察容易流于形式,既“考不精”也“考不準(zhǔn)”。古代官德考察的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)就是日漸精準(zhǔn)化,針對(duì)不同職位不同等級(jí)的官員采取不同的考察標(biāo)準(zhǔn)和考察周期。我國(guó)當(dāng)下應(yīng)該在忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)這幾點(diǎn)基本要求上根據(jù)不同級(jí)別,不同類別的官員進(jìn)行不同方式、內(nèi)容不同、依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)更為匹配的官德考察,對(duì)考察結(jié)果的應(yīng)用也應(yīng)該有所不同,這樣才能把考察落到實(shí)處,將官德考察制度真正貫徹執(zhí)行。
(三)考察機(jī)構(gòu)和人員需獨(dú)立于其他權(quán)力機(jī)構(gòu)之外
察舉制和九品中正制失敗的直接原因是官員的考評(píng)選拔權(quán)被士族豪強(qiáng)掌握,成為士族門閥壯大自身,打擊異己,把持政權(quán)的工具,從來(lái)造成“上品無(wú)寒士,下品無(wú)士族”的現(xiàn)象。鑒于此經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),以后的政府十分重視增強(qiáng)考察機(jī)構(gòu)和人員的地位、考察權(quán)利和獨(dú)立性,考察機(jī)構(gòu)和人員直接對(duì)君王負(fù)責(zé)。官德考察是將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的一種手段,必須獨(dú)立于其他權(quán)力之外,才能不受其他權(quán)利的干擾和影響,真正發(fā)揮作用。當(dāng)下建立官德考察制度應(yīng)該以法律法規(guī)作為保障,強(qiáng)化考察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,考察機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立行使考察權(quán),且直接對(duì)全體人民負(fù)責(zé)。此外,還應(yīng)當(dāng)建立對(duì)考察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察以及對(duì)考察結(jié)果的復(fù)核,避免出現(xiàn)考察人員獨(dú)斷專行和錯(cuò)判。
(四)官德考察需構(gòu)建順暢的民意表達(dá)和收集渠道
我國(guó)古代的官德考察制度非常重視民眾的意見(jiàn),舉孝廉和九品中正制就非常重視群眾輿論。錢穆先生認(rèn)為中國(guó)對(duì)官員的選拔與西方民主選舉制度不同,中國(guó)一是從“眾”,一是從“賢”,而賢人可以代表群眾輿論和民眾意見(jiàn)。[1]所以說(shuō)到底,群眾是評(píng)判官員的唯一主體,因?yàn)楣賳T是為人民服務(wù)的,人民對(duì)官員的德行最有發(fā)言權(quán)。習(xí)近平總書記曾說(shuō):“干部好不好不是我們說(shuō)了算,而是老百姓說(shuō)了算?!钡钦绾握莆照嬲拿褚狻9沤裰型?,都不乏官員為謀一己私利,刻意作秀,操縱民意。這一點(diǎn),我國(guó)古代也有豐富的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。古代君王會(huì)派專人負(fù)責(zé)采集各地的民歌民謠,監(jiān)察官員會(huì)定期或不定期地以公開(kāi)或秘密的方式巡察地方,收集民意。政府設(shè)置諫官,諫官們收集民意,進(jìn)諫君王。所以必須構(gòu)建順暢的民意表達(dá)和收集渠道,使人民發(fā)言的途徑豐富而通暢,做到下情能夠上傳,發(fā)揮民眾輿論監(jiān)督的重要作用。
三、結(jié)語(yǔ)
縱觀我國(guó)古代數(shù)千年歷史,我國(guó)古代的官德考察制度經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程,考察依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)從模糊到明確,考察范圍從只考察高級(jí)官員擴(kuò)大到所有官員,考察流程從簡(jiǎn)單到專業(yè)規(guī)范,考察機(jī)構(gòu)也從無(wú)到有,逐漸壯大。此外,還從選拔考課不分到將官員考察與官員選拔區(qū)分開(kāi)來(lái)。該制度發(fā)展日趨成熟,成為提高歷朝政府有效運(yùn)行的重要保障和引導(dǎo)社會(huì)風(fēng)氣的風(fēng)向標(biāo)。黨的十九大根據(jù)現(xiàn)在的國(guó)情和未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,而國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。建立有效的官德考察制度不僅可以健全我國(guó)的國(guó)家制度體系,還是制度執(zhí)行能力的重要保障。所以當(dāng)前應(yīng)當(dāng)借鑒我國(guó)古代官德考察制度發(fā)展的豐富經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),克服官德考察不可量化等難點(diǎn),建構(gòu)完備的官德考察制度。
基金項(xiàng)目:中共重慶市委黨校一般課題“中國(guó)歷史上的吏治改革對(duì)新時(shí)代全面從嚴(yán)治吏的啟示研究”(項(xiàng)目編號(hào):CQDX2019A-001)階段性成果。
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作 者:中共重慶市委黨校黨建教研部教師
責(zé)任編輯:粟 超