彭碧丹

一、建筑垃圾消納場行政審批規(guī)定的現(xiàn)狀

在2020年前，我國無專門針對建筑垃圾的法律、法規(guī)文件，其管理僅由部門或地方規(guī)章支撐，法律效力較弱。2020年4月29日，第十三屆全國人大常委會第十七次會議對《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》進行第二次修訂，其中明確將建筑垃圾單獨作為一大類進行管理，我國建筑垃圾的依法治理進入一個全新時期。

新的《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定，各級政府是建筑垃圾污染環(huán)境防治工作責任的第一主體，要依法強制推動建筑垃圾的分類處理、回收利用和全過程管理。從新法實施之日起，縣級以上地方政府應(yīng)當建立“兩制度、一體系”，即“建筑垃圾分類處理制度”“建筑垃圾全過程管理制度”和“建筑垃圾回收利用體系”。國務(wù)院有關(guān)部門、縣級以上地方政府及其有關(guān)部門在編制國土空間規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃時，應(yīng)當統(tǒng)籌生活垃圾、建筑垃圾、危險廢物等固體廢物的轉(zhuǎn)運、集中處置等設(shè)施建設(shè)需求，保障轉(zhuǎn)運、集中處置等設(shè)施用地。

在部門規(guī)章層面，《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》《建設(shè)部關(guān)于納入國務(wù)院決定的十五項行政許可的條件的規(guī)定》和《城市建筑垃圾管理規(guī)定》等規(guī)章明確提出，設(shè)置建筑垃圾消納場應(yīng)當向有管理權(quán)限的市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門提出申請，經(jīng)核準后方可處置。

各地還根據(jù)城市建筑垃圾管理實際情況制定了各種地方政府規(guī)章，對建筑垃圾消納場的設(shè)置做出更為具體的要求，如《北京市人民政府關(guān)于加強垃圾渣土管理的規(guī)定》《深圳市建筑廢棄物管理辦法》《福州市建筑垃圾管理規(guī)定》《重慶市建筑垃圾管理規(guī)定》和《貴陽市建筑垃圾管理規(guī)定》等。各地早前通常將建筑垃圾消納場審批設(shè)為市級行政許可，后隨著“放管服”改革工作的推進，很多城市將該項行政許可下放至區(qū)級。

二、設(shè)置建筑垃圾消納場行政審批中存在的問題

（一）社會負外部性顯著

目前，我國絕大部分建筑垃圾采用露天堆放和填埋的方式進行處理，在建筑垃圾消納場運營過程中，如發(fā)生填埋工藝不規(guī)范、裝備設(shè)施不完善、管理缺失等問題，將可能對水體、大氣和土壤等環(huán)境造成直接或間接的污染，對人體健康和市容環(huán)境衛(wèi)生等各方面產(chǎn)生不良影響。此外，建筑垃圾消納場的選址往往位于城郊或鄉(xiāng)村，在運輸過程中，車輛揚塵和噪聲對運輸途中及消納場周邊居民的身心健康亦產(chǎn)生了較大影響，相關(guān)投訴時有發(fā)生。有的建筑垃圾消納場由于管理體制不健全、從業(yè)人員缺乏相關(guān)專業(yè)知識、配套設(shè)施失檢失修等原因，出現(xiàn)多種類垃圾混合填埋、堆高過高、堆土未進行梯級壓實和堆體含水率過高等問題，可能形成安全隱患，甚至造成重大安全事故。而且，消納場停運后，監(jiān)管部門無法找到相關(guān)責任主體進行整治，給城市土地規(guī)劃和利用留下障礙。

（二）審批條件及審批流程不規(guī)范

《建設(shè)部關(guān)于納入國務(wù)院決定的十五項行政許可的條件的規(guī)定》對城市建筑垃圾處置核準條件作出了要求，然而并未對申請人條件、選址要求、相關(guān)技術(shù)方案及從業(yè)人員資質(zhì)等條件作出詳細規(guī)定，因此，審批條件和審批流程由各地相關(guān)管理部門依照各地地方規(guī)定進行制定。這導(dǎo)致建筑垃圾消納場的審批條件缺乏統(tǒng)一法律約束。在這種情況下，由于各個城市環(huán)境衛(wèi)生管理部門管理水平不一，一些地區(qū)，尤其是欠發(fā)達地區(qū)對建筑垃圾消納場審批條件和審批流程的把控容易出現(xiàn)偏差。比如，在審批條件中，有些地方并沒有對特許經(jīng)營權(quán)、選址意見書和環(huán)境影響評價等進行要求，然而在建筑垃圾消納場的實際建設(shè)和運營過程中，這些往往起到十分關(guān)鍵的作用。同時，由于缺少建筑垃圾環(huán)境污染定量指標的相關(guān)規(guī)定，相關(guān)職能部門在對建筑垃圾消納場進行管理和執(zhí)法時有一定的阻力。

（三）行政效率低

在現(xiàn)實工作中，由于建筑垃圾消納場選址的用地性質(zhì)、安全評估、生態(tài)紅線劃定等認定需要經(jīng)過城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護、國土資源、林業(yè)綠化、安全生產(chǎn)監(jiān)督等諸多市、區(qū)級職能部門和消納場所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)），審批流程長，申辦存在著諸多問題和阻力。同時，許多建筑垃圾消納場為了滿足城市建設(shè)需要，淪為“應(yīng)急性工程”，在無合法許可手續(xù)，或手續(xù)不完善的情況下運營，甚至有“黑消納場”悄然而生，給相關(guān)部門的管理工作造成巨大困難。

三、問題產(chǎn)生的原因

（一）行政許可類型不明確

出現(xiàn)這些問題的根本原因是，地方行政審批機關(guān)對“設(shè)置建筑垃圾消納場”這項行政許可的類型沒有明確。根據(jù)《行政許可法》中對行政許可設(shè)定事項的描述，建筑垃圾處置核準或運輸核準的行政許可類型為普通許可，該許可主要適用于污染和其他公害的防治、生態(tài)環(huán)境的保護，其特征是相對人行使法定權(quán)利或者從事法律沒有禁止但附有條件的活動的準許。而建筑垃圾消納場的行政許可類型本質(zhì)上為特許，其審批的實質(zhì)是對“土地使用權(quán)”（國有土地或農(nóng)村集體土地）的審批，是賦予相對人對有限土地資源和公共資源進行開發(fā)利用權(quán)力的事項。

在審批程序上，特許的審批程序比普通許可更為嚴格。如城市生活垃圾填埋場的審批，根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》《城市生活垃圾管理辦法》等法律法規(guī)要求，其行政許可類型為特許，由地方人民政府設(shè)立特許經(jīng)營權(quán)，其選址、設(shè)計方案等過程均需進行技術(shù)性審查，并由其他部門進行前置審批，且審批部門需要對該許可承擔法律責任。由于建筑垃圾消納場的行政許可類型不確定，現(xiàn)行法律法規(guī)對其行政審批流程缺乏通則性的管理，缺乏與土地資源開發(fā)利用相關(guān)的國土、環(huán)境、住建、水務(wù)等技術(shù)性方案的前置審批，這樣看似簡化了審批程序，提高了行政效率，但實際上回避了許多實質(zhì)性問題。

（二）行政許可實施主體權(quán)責不明確

各地行政審批機關(guān)給建筑垃圾消納場頒發(fā)《建筑垃圾消納場運營許可證》或《建筑垃圾受納證》作為審批結(jié)果，但這樣的審批結(jié)果無法解決建筑垃圾消納場建設(shè)過程中面臨的很多實際問題，原因主要在于，其建設(shè)過程中需要面對的行政許可主體并非單一的城市環(huán)境衛(wèi)生主管部門，各種其他的前置審批要求始終客觀存在。

具體而言，建筑垃圾消納場的選址查證以規(guī)劃部門作為行政主體，測繪圖紙成果、建筑施工圖紙成果等確認以住建部門為行政主體，農(nóng)村集體土地使用權(quán)確認以國土資源部門為行政主體，占林占水源地及其對周邊環(huán)境污染的情況查證以環(huán)保部門為行政主體。不能對建設(shè)過程中涉及的具體行政許可實施主體進行清楚認定，建筑垃圾消納場的環(huán)境污染、安全隱患和土地占用等問題將形成管理真空。

四、解決對策

（一）確定行政許可類型

要建立合理流暢的建筑垃圾消納場審批流程，并確保審批過程的公平性，就不能脫離土地使用權(quán)來設(shè)置建筑消納場的行政許可。一方面，建筑垃圾消納場占用的土地，無論是國有土地還是農(nóng)村集體用地，都是共有態(tài)的環(huán)境資源，而建筑垃圾消納場具有獨占性和排他性，取得許可的相對人獲得了利益。另一方面，建筑垃圾消納場既承擔了公益義務(wù)，又對公共利益有顯著影響，這類場所的設(shè)置、關(guān)閉都應(yīng)當經(jīng)行政機關(guān)同意核準。因此，建議將其行政許可類型確定為特許，并由地方政府設(shè)立特許經(jīng)營權(quán)，行政機關(guān)通過公開招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。

（二）規(guī)范行政許可審批條件

首先，從法律法規(guī)層面，優(yōu)化設(shè)置建筑垃圾消納場的審批條件。通過對建筑垃圾消納場典型案例的分析，提取經(jīng)驗，對審批流程制定通則性的法律規(guī)定。其次，從規(guī)劃層面，由縣級以上地方政府確定城市建筑垃圾消納場選址，制定包括源頭減量、分類處理、消納設(shè)施和場所布局及建設(shè)在內(nèi)的建筑垃圾污染環(huán)境防治工作規(guī)劃。再次，從行政審批層面，按照國務(wù)院發(fā)布的《精簡審批事項規(guī)范中介服務(wù)實行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準制度的工作方案》要求，將規(guī)劃選址和用地預(yù)審兩項要求明確設(shè)置為建筑垃圾消納場的前置審批條件，由相關(guān)行政主體依托國土空間開發(fā)規(guī)劃及“三線一單”的工作成果，對相關(guān)土地使用和對環(huán)境的影響等情況進行認定，簡化、豁免其他前置審批。

（三）優(yōu)化行政審批流程

建立并聯(lián)審批制度，申請人向城市環(huán)境衛(wèi)生管理部門提交審批材料，由環(huán)境衛(wèi)生主管部門受理后，聯(lián)合相關(guān)行政主體進行同步審批，形成申請事項一頭受理、一單到底的審批格局。整合行政資源，提高行政效率，減少相對人與審批機關(guān)見面的機會。這樣，既有利于保障行政許可的公平性，又有利于行政主體依法行政。

參考文獻

[1]魯官友.新固廢法力推“建筑垃圾分類處理、回收利用和全過程管理”[N].中國建材報，2020-9-18（004）

[2]王羅春等.建筑垃圾處理與資源化[M].北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2017：2-3

[3]中國應(yīng)急管理編輯部.廣東深圳光明新區(qū)渣土受納場重大滑坡事故調(diào)查報告[J]. 中國應(yīng)急管理，2016（6）：77-85

[4]車小清. 貴陽市建筑垃圾處置管理淺談[J].城市管理與科技，2018（2）：74-75

[5]左玉輝.環(huán)境經(jīng)濟學(xué)[M].北京：高等教育出版社.2003：117-122

[6]龐曉媚等. 城市規(guī)劃許可及審批探討[J].規(guī)劃管理，2014（12）：54-58

（責任編輯：榮榮）