王偉 劉保華 張壯峰 李波 楊秀生

摘 要：本文聚焦國(guó)家應(yīng)急管理體制改革頂層設(shè)計(jì)方略，研究我國(guó)應(yīng)急管理體制機(jī)制形成與發(fā)展進(jìn)程，突出研究機(jī)構(gòu)改革后的中國(guó)特色應(yīng)急管理體系在實(shí)踐工作中存在的問(wèn)題，分析新變化給地震應(yīng)急管理工作所帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，努力為新時(shí)代中國(guó)特色應(yīng)急管理體制下地震應(yīng)急能力提升提供有針對(duì)性的政策意見(jiàn)和建議。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代;中國(guó)特色;地震應(yīng)急管理

分類(lèi)號(hào)：P315.9;D63

引言

2018年3月21日，全國(guó)人大審議并通過(guò)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，決定組建應(yīng)急管理部，進(jìn)行資源的整合和優(yōu)化配置，把分散在各個(gè)部門(mén)的各類(lèi)機(jī)構(gòu)整合在一起，進(jìn)行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件，做到專(zhuān)兼常備、平戰(zhàn)結(jié)合、反應(yīng)快速，開(kāi)啟了具有中國(guó)特色的應(yīng)急管理體制新起點(diǎn)。改革工作不是一蹴而就的，既是一個(gè)不斷融合的過(guò)程，也是一個(gè)持續(xù)學(xué)習(xí)的過(guò)程。由于以前的條塊分組，各自為政，在大的災(zāi)難發(fā)生時(shí)，不同部門(mén)的應(yīng)急隊(duì)伍需要到現(xiàn)場(chǎng)才能整合成一個(gè)整體的隊(duì)伍，這就需要一個(gè)磨合的時(shí)間，需要從職能上進(jìn)行優(yōu)化，從業(yè)務(wù)上進(jìn)行梳理，從流程上進(jìn)行再造，用新發(fā)展理念來(lái)構(gòu)建新時(shí)代中國(guó)特色的應(yīng)急管理體系。

一.基本現(xiàn)狀

1.國(guó)外應(yīng)急管理現(xiàn)狀

目前，國(guó)外應(yīng)急管理模式主要有美國(guó)模式、日本模式、俄羅斯模式。美國(guó)模式的總特征為“行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，中央?yún)f(xié)調(diào)，地方負(fù)責(zé)”;俄羅斯模式的總特征為“國(guó)家首腦為核心，聯(lián)席會(huì)議為平臺(tái)，相應(yīng)部門(mén)為主力”;日本模式的總特征為“行政首腦指揮，綜合機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，中央會(huì)議制訂對(duì)策，地方政府具體實(shí)施”。

2.我國(guó)應(yīng)急管理發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

（1）我國(guó)應(yīng)急管理發(fā)展歷程

我國(guó)的應(yīng)急管理大體經(jīng)歷了四個(gè)階段：第一階段是建國(guó)以來(lái)至改革開(kāi)放初期，是由專(zhuān)門(mén)部門(mén)應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種的應(yīng)急管理體制;第二階段是改革開(kāi)放以來(lái)至2003年防治“非典”期間，是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議制度共同參與的應(yīng)急管理體制;第三階段自“非典”結(jié)束至2018年4月應(yīng)急管理部成立，是強(qiáng)化政府綜合管理職能的應(yīng)急管理體制，從常規(guī)化轉(zhuǎn)向綜合協(xié)調(diào)型;第四階段自應(yīng)急管理部成立至今，我國(guó)應(yīng)急管理工作步入了新時(shí)代，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實(shí)現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，全面提升全社會(huì)抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力。

（2）新時(shí)代應(yīng)急管理體制優(yōu)勢(shì)

一是適應(yīng)了我國(guó)特有的政治體制。十九大報(bào)告中，“新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略”中的14個(gè)“堅(jiān)持”。第一個(gè)“堅(jiān)持”即是：堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。這一政治體制地方服從中央，下級(jí)服從上級(jí)，在黨和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，能夠迅速整合黨、政、軍及社會(huì)各界力量，對(duì)突發(fā)性事件進(jìn)行快速、有效處置，真正做到“一方有難，八方支援”。

二是整合優(yōu)化了應(yīng)急力量和資源。應(yīng)急管理部的組建，有效避免多頭管理、責(zé)任不明、推諉扯皮的現(xiàn)象，體現(xiàn)了“一類(lèi)事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)”的優(yōu)化、協(xié)同、高效原則，健全了公共安全體系，整合優(yōu)化了應(yīng)急力量和資源，形成了統(tǒng)一指揮、專(zhuān)常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制。

（3）我國(guó)地震應(yīng)急管理發(fā)展歷程

地震應(yīng)急是人們面對(duì)突發(fā)性“地震事件”，為減輕地震災(zāi)害和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定而采取的緊急對(duì)策行動(dòng)。我國(guó)的地震應(yīng)急管理大體經(jīng)歷了5個(gè)階段。

第1階段（1966-1976年）：從1966年河北邢臺(tái)地震到1976年河北唐山地震，這一時(shí)期是我國(guó)大陸地震頻度高，強(qiáng)度大的地震活躍時(shí)期。這個(gè)時(shí)期的地震應(yīng)急，以破壞性地震后的緊急救援為主，當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門(mén)對(duì)緊急救援缺乏必要的準(zhǔn)備，絕大多數(shù)處于被動(dòng)狀態(tài)。

第2階段（1976-1988年）：從1976年河北唐山地震到1988年云南瀾滄—耿馬地震。這個(gè)時(shí)期我國(guó)大陸地震活動(dòng)水平雖然相對(duì)較低，但每年仍有多次破壞性地震發(fā)生，破壞性地震的緊急救援仍是地震應(yīng)急的主要任務(wù)。這期間，對(duì)以前實(shí)踐的做法進(jìn)行全面總結(jié)、認(rèn)真反思，著眼于怎樣應(yīng)對(duì)未來(lái)地震做深入研究，在實(shí)際的地震應(yīng)急中做了積極探索（楊懋源，2004）。

第3階段（1988-1998 年）：從1988年云南瀾滄—耿馬地震到1998年《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》頒布實(shí)施。在“依法治國(guó)”方略的指導(dǎo)下， 1995年頒布實(shí)施了《破壞性地震應(yīng)急條例》、1998年頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》，在法律上明確防震減災(zāi)工作包括地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、地震災(zāi)害預(yù)防、地震應(yīng)急，震后救災(zāi)與重建，肯定了地震應(yīng)急在防震減災(zāi)中的地位與作用，地震應(yīng)急由被動(dòng)應(yīng)急轉(zhuǎn)向有準(zhǔn)備應(yīng)急。

第4階段（1998-2018年）：從1998年《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》頒布實(shí)施到2018年應(yīng)急管理部成立。這期間，雖然應(yīng)急力量還是分散在各個(gè)部門(mén)、委員會(huì)，但由于把地震應(yīng)急工作納入法制化管理的軌道，有了預(yù)案，逐步改變了過(guò)去破壞性地震發(fā)生后被動(dòng)應(yīng)急的狀態(tài)，多數(shù)破壞性地震后的應(yīng)急工作快速、有效、高效。

第5個(gè)階段（2018年至今）：從2018年應(yīng)急管理部成立，我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代中國(guó)特色應(yīng)急管理期。將國(guó)家的應(yīng)急資源和力量做進(jìn)一步的整合和優(yōu)化，除原有的安全生產(chǎn)救援隊(duì)伍外，還將地震、防汛抗旱、地質(zhì)滑坡、森林防火、草原防火等救援力量整合在一起，可以使我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的成效最大化、最優(yōu)化。

（4）我國(guó)地震應(yīng)急管理現(xiàn)狀

隨著《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》、《破壞性地震應(yīng)急條例》為主的配套行政法規(guī)和地方立法的不斷健全。國(guó)家、省、市、縣、社區(qū)以及部門(mén)、行業(yè)地震應(yīng)急預(yù)案體系不斷完善，已形成“橫行到邊、縱向到底”的地震應(yīng)急預(yù)案全覆蓋。以消防地震救援隊(duì)為骨干力量，以解放軍、武警部隊(duì)為突擊力量，以志愿者、社會(huì)基層救援隊(duì)為輔助力量的地震災(zāi)害緊急救援體系已經(jīng)形成。目前，已經(jīng)建立國(guó)家地震災(zāi)害緊急救援隊(duì)1支（480人）、省級(jí)地震救援隊(duì)76支（12443人）、市級(jí)地震救援隊(duì)1000多支（10.6萬(wàn)人）、縣級(jí)地震救援隊(duì)2100支（13.4萬(wàn)人）、地震救援志愿者隊(duì)伍1.1萬(wàn)支（69.4萬(wàn)人）。國(guó)家、省級(jí)（直轄市、自治區(qū)?。┚筛咝?、準(zhǔn)軍事化的地震現(xiàn)場(chǎng)工作隊(duì)，有力地支持了災(zāi)區(qū)政府的抗震救災(zāi)工作。國(guó)家地震烈度速報(bào)與預(yù)警工程全面實(shí)施，京津冀、川滇交界和福建地區(qū)地震預(yù)警示范網(wǎng)建成，臺(tái)灣海峽6.2級(jí)地震和四川興文5.7級(jí)地震預(yù)警服務(wù)初顯成效。

二、存在問(wèn)題

1.“一案三制”已不能完全適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展需要

我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的核心框架是“一案三制”，即應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制，體制是基礎(chǔ)，機(jī)制是關(guān)鍵，法制是保障，預(yù)案是前提，它們是應(yīng)急管理體系不可分割的核心要素。

應(yīng)急管理部組建以后，地震應(yīng)急管理工作有三大顯著變化：一是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”變?yōu)椤凹薪y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”;二是由地震主管部門(mén)牽頭的“按照職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)”的應(yīng)急管理模式變?yōu)閼?yīng)急管理部具體負(fù)責(zé)的“統(tǒng)一指揮、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效”的應(yīng)急管理模式;三是整合優(yōu)化了國(guó)家應(yīng)急資源和力量，綜合協(xié)調(diào)能力明顯增強(qiáng)。但是，原有的防震減災(zāi)體系有“網(wǎng)破、線斷、人散”現(xiàn)象，短時(shí)期內(nèi)新的組織體系需要磨合，地震災(zāi)害防控功能發(fā)揮有所下降。面對(duì)這種現(xiàn)狀，具體如何實(shí)現(xiàn)資源共享、協(xié)同行動(dòng)，如何建立健全更為科學(xué)、更為現(xiàn)代、更為精細(xì)的應(yīng)急處置手段和方式，具有新時(shí)代中國(guó)特色的應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制和應(yīng)急預(yù)案，已成為應(yīng)急管理亟待解決的問(wèn)題。

2.地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警水平有待進(jìn)一步提高

自然災(zāi)害類(lèi)應(yīng)急管理的重點(diǎn)是提高監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)水平和預(yù)警能力，地震監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警是防震減災(zāi)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是開(kāi)展震害防御、應(yīng)急救援和地震科學(xué)研究的重要基礎(chǔ)。我國(guó)地震監(jiān)測(cè)工作經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，盡管已取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但仍然存在許多問(wèn)題和不足，主要表現(xiàn)在：

（1）地震監(jiān)測(cè)臺(tái)網(wǎng)布局有待優(yōu)化

總體來(lái)看，“九五”以來(lái)，我國(guó)地震監(jiān)測(cè)臺(tái)站數(shù)量大幅增加，臺(tái)網(wǎng)密度逐年提高。但相對(duì)于我國(guó)地震活動(dòng)頻度高、大陸型地震活動(dòng)特征復(fù)雜等特點(diǎn)，地震監(jiān)測(cè)臺(tái)網(wǎng)（點(diǎn)）密度仍然不高，地震監(jiān)測(cè)能力仍顯不足。在地域上，地震監(jiān)測(cè)臺(tái)網(wǎng)布局“西疏東密”，在我國(guó)西部地區(qū)，雖然地震多，但由于受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的限制，臺(tái)站建設(shè)難度大，臺(tái)網(wǎng)密度明顯低于東部地區(qū)。在空間上，受技術(shù)水平和建設(shè)經(jīng)費(fèi)的制約，目前的監(jiān)測(cè)臺(tái)站主要局限在地面或地表淺層布設(shè)，在空間、地下和海洋方面的探索還有很長(zhǎng)的路要走。

（2）地震預(yù)警系統(tǒng)有待完善

地震預(yù)警信息可為政府應(yīng)急決策提供依據(jù)，社會(huì)公眾可以根據(jù)地震預(yù)警信息及時(shí)采取避震逃生措施，大幅減少人員傷亡，地震預(yù)警還可為重大工程提供安全保障服務(wù)。對(duì)于地震預(yù)警來(lái)說(shuō)，“時(shí)間就是生命”，時(shí)效性要以“秒”計(jì)，是真正的“秒處理技術(shù)”。若要警報(bào)發(fā)出的快，則需要對(duì)地震信息處理的快。然而，目前地震預(yù)警的處理技術(shù)現(xiàn)狀是，處理速度越快，誤差就越大。

3.震災(zāi)防御基礎(chǔ)薄弱，與預(yù)防為主的要求相去甚遠(yuǎn)

（1）抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)普遍有待提高

目前，“農(nóng)村不設(shè)防、城市設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)低”的現(xiàn)象還不同程度的存在。許多建筑物的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)也還不高，民眾的防震減災(zāi)意識(shí)、能力也還不夠，甚至過(guò)分依賴(lài)于政府投入支持，充分地利用社會(huì)和市場(chǎng)資源提高地震設(shè)防能力還不夠，特別是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，又不斷涌現(xiàn)出防震抗震新問(wèn)題。比如，現(xiàn)在城市建筑高層越來(lái)越多，疏散逃避更加困難;水庫(kù)大壩越建越高，蓄水量越來(lái)越大，甚至建了許多梯級(jí)大壩，這些對(duì)防抗地震災(zāi)害也提出了很高的要求;高速鐵路越來(lái)越普遍，客流量大，速度快，地震發(fā)生之后的反應(yīng)時(shí)間很有限，一旦遇到破壞性地震，后果不堪設(shè)想;還有一個(gè)新出現(xiàn)的情況是核電站越來(lái)越多，如果核電站的防災(zāi)措施不到位或地震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)，就有可能出現(xiàn)類(lèi)似日本福島核事故的情況。

（2）應(yīng)急避難場(chǎng)所設(shè)施有待完善

我國(guó)應(yīng)急避難場(chǎng)所普遍存在“重建輕管”的現(xiàn)象，城市應(yīng)急避難場(chǎng)所大多停留在建設(shè)與布局層面，忽視了應(yīng)急避難場(chǎng)所運(yùn)行和管理。應(yīng)急避難場(chǎng)所的具體建設(shè)工作往往涉及規(guī)劃、建設(shè)、地震、人防等多個(gè)部門(mén)，而附設(shè)避難場(chǎng)所功能的公共綠地、學(xué)校、體育場(chǎng)等項(xiàng)目的建設(shè)及其后續(xù)管理則由其權(quán)屬單位負(fù)責(zé)，由于這些資源在平時(shí)和災(zāi)時(shí)的功能不同，導(dǎo)致應(yīng)急避難場(chǎng)所平時(shí)和災(zāi)時(shí)管理內(nèi)容模糊，管理責(zé)任人不明確，維護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源未知，配套設(shè)施不完善，應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足，應(yīng)急指揮系統(tǒng)欠缺，很難在災(zāi)害真正來(lái)臨時(shí)發(fā)揮避難功能，最多只能稱(chēng)其為應(yīng)急疏散場(chǎng)所，還達(dá)不到應(yīng)急避難場(chǎng)所的標(biāo)準(zhǔn)。

（3）地震科普宣教有待加強(qiáng)

國(guó)家層面雖然非常重視防震減災(zāi)宣傳，也做了很多頂層設(shè)計(jì)，但經(jīng)費(fèi)投入不足，基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，專(zhuān)業(yè)宣教人才匱乏，宣傳產(chǎn)品不足，宣傳形式單調(diào)，防震減災(zāi)宣傳頻率低，不能滿(mǎn)足公眾需求;社會(huì)公眾防震減災(zāi)意識(shí)普遍不高，防震減災(zāi)知識(shí)掌握普遍較少;防震減災(zāi)宣傳方式與公眾獲取信息的渠道存在偏差，信息傳達(dá)不暢。因此，必須探索、創(chuàng)新防震減災(zāi)宣傳教育形式，完善防震減災(zāi)宣傳教育機(jī)制，提高防震減災(zāi)宣傳教育實(shí)效，增強(qiáng)全社會(huì)防震減災(zāi)意識(shí)和能力，不斷縮小社會(huì)公眾日益增長(zhǎng)的防震減災(zāi)知識(shí)需求與防震減災(zāi)宣傳教育滯后之間的矛盾（王偉，2018）。

4.應(yīng)急救援能力有待提升

（1）應(yīng)急救援力量協(xié)調(diào)作戰(zhàn)能力需要加強(qiáng)

應(yīng)急管理的事件大體分為四類(lèi)事件：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、醫(yī)療救助和社會(huì)安全事件。這些災(zāi)害在現(xiàn)代社會(huì)，特別是城市化進(jìn)程中有時(shí)候是難以分清楚的。比如發(fā)生了地震，一般叫做自然災(zāi)害，實(shí)際上也涉及到房屋損毀、機(jī)器損壞、水壩潰塌等，這其中產(chǎn)生的傷者則需要醫(yī)療人員的救助，這又涉及到醫(yī)療救助領(lǐng)域，所以在實(shí)際應(yīng)對(duì)中，通常都是兩類(lèi)、三類(lèi)，甚至四類(lèi)事件相互交織的。在救助過(guò)程中，還要搶時(shí)間，盡量在72小時(shí)黃金救援時(shí)間內(nèi)救更多的人。如果完全按照各部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行分配管理，有時(shí)就會(huì)變成部門(mén)分割，造成效率低下，耽誤救援進(jìn)度。

隨著應(yīng)急管理部的成立，公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)已經(jīng)完成轉(zhuǎn)制，和安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊(duì)伍一起作為綜合性常備應(yīng)急救援骨干力量，其戰(zhàn)斗力毋容置疑。但在機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)過(guò)程中，行業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)隊(duì)伍、企事業(yè)單位專(zhuān)兼職隊(duì)伍、社會(huì)救援力量、應(yīng)急志愿者隊(duì)伍等應(yīng)急救援基本力量的整合、調(diào)用還需要一個(gè)磨合期，以往這些應(yīng)急救援力量分散在各個(gè)系統(tǒng)，條塊分隔的“九龍治水”和資源分散的“各管一攤”模式轉(zhuǎn)變需要一個(gè)過(guò)程，只有盡快縮短磨合期，才能在災(zāi)害來(lái)臨時(shí)迅速將其整合成一個(gè)整體隊(duì)伍，配合應(yīng)急救援骨干力量，協(xié)調(diào)作戰(zhàn)，最大限度地減輕地震災(zāi)害損失，保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定。

（2）應(yīng)急救援隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)性需要繼續(xù)加強(qiáng)

突發(fā)事件，特別是自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的應(yīng)急救援具有時(shí)效性強(qiáng)、處置風(fēng)險(xiǎn)大、能力要求高等特點(diǎn)，專(zhuān)業(yè)性是應(yīng)急救援隊(duì)伍參與應(yīng)急救援工作的前提和基礎(chǔ)。因此，專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍是應(yīng)急救援的主力軍。應(yīng)急管理部成立后，各個(gè)應(yīng)急救援隊(duì)伍的職能將統(tǒng)一于整體的應(yīng)急管理體系內(nèi)，對(duì)于不同的災(zāi)害能夠派出最符合現(xiàn)場(chǎng)狀況應(yīng)對(duì)的救援隊(duì)伍，效率會(huì)更高。但目前專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，特別是基層隊(duì)伍的裝備種類(lèi)不全、數(shù)量不夠，專(zhuān)業(yè)化實(shí)訓(xùn)演練條件差，還難以滿(mǎn)足復(fù)雜災(zāi)害事故應(yīng)對(duì)的客觀需求。

（3）基層應(yīng)急救援力量有待加強(qiáng)

由于地震災(zāi)害事發(fā)突然，專(zhuān)業(yè)的應(yīng)急救援力量很難在第一時(shí)間到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施救援。對(duì)于抗震救災(zāi)來(lái)說(shuō)，時(shí)間就是生命，災(zāi)民的自救互救能最大限度的贏得時(shí)間，挽救生命。實(shí)踐證明，地震救災(zāi)初期災(zāi)民的自救、社區(qū)互救是挽救生命的最直接、最有效的途徑。但自救互救要有組織，要講究方式方法，盲目救援可能會(huì)造成意外傷害。這就需要自救互救人員掌握一定的自救互救技術(shù)，但目前基層地震應(yīng)急救援隊(duì)和志愿者服務(wù)隊(duì)看似初具規(guī)模，但絕大多數(shù)還是業(yè)余的群眾性組織，缺乏專(zhuān)業(yè)、系統(tǒng)的應(yīng)急能力培訓(xùn)，救援技能、救援裝備、救援能力都十分有限，是否能夠形成有效戰(zhàn)斗力，還有待檢驗(yàn)。

5.社會(huì)資源有待深入挖掘

《防震減災(zāi)法》規(guī)定“任何單位和個(gè)人都有依法參加防震減災(zāi)活動(dòng)的義務(wù)”，充分體現(xiàn)了防震減災(zāi)工作必須社會(huì)公眾共同參與的原則。但目前還一定程度的存在“重政府輕社會(huì)”的問(wèn)題，各種社會(huì)力量主要還是消極被動(dòng)、響應(yīng)號(hào)召式地參與應(yīng)急管理工作，全社會(huì)共同參與的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的氛圍尚未形成，應(yīng)急知識(shí)的宣傳教育還不夠深入，公眾風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和自救互救能力仍需提高。

三、政策建議

1.修訂完善一案三制，強(qiáng)化地震應(yīng)急政策保障

（1）先立后破，建立健全體制機(jī)制，平穩(wěn)度過(guò)期磨合

機(jī)構(gòu)改革后防震減災(zāi)工作機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的頭重腳輕，上大下小，上強(qiáng)下弱的現(xiàn)象，以前的體制機(jī)制不能適應(yīng)現(xiàn)在的應(yīng)急管理需要，因此，在充分實(shí)現(xiàn)職能優(yōu)化、業(yè)務(wù)梳理、流程再造的基礎(chǔ)上，應(yīng)賦予基層機(jī)構(gòu)相應(yīng)自主權(quán)，推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)和基層探索有機(jī)結(jié)合，避免出現(xiàn)防震減災(zāi)工作體系“網(wǎng)破、線斷、人散”現(xiàn)象，做到思想不亂、工作不斷、隊(duì)伍不散、干勁不減。構(gòu)建和完善新時(shí)代地震應(yīng)急管理的格局，從中央到地方，消除“條塊分管”鴻溝，推動(dòng)市縣應(yīng)急管理體制變革與應(yīng)急管理創(chuàng)新。建立健全國(guó)家、省級(jí)地震部門(mén)垂直管理，市縣應(yīng)急相關(guān)部門(mén)地震業(yè)務(wù)橫向聯(lián)系的網(wǎng)格化管理體系。

（2）堅(jiān)持“立法先行”，夯實(shí)應(yīng)急管理基礎(chǔ)

隨著機(jī)構(gòu)改革，各防災(zāi)減災(zāi)成員單位職能發(fā)生了較大變化，原有的法律法規(guī)已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，必須盡快進(jìn)行修訂完善。通過(guò)立法工作明確了各層級(jí)政府的應(yīng)急管理主體職能和處置權(quán)限，明晰了行政緊急權(quán)和公民合法權(quán)益，最大限度地調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)機(jī)制，減輕了政府的負(fù)擔(dān)，確保了應(yīng)急管理工作穩(wěn)步推進(jìn)。

（3）修訂完善應(yīng)急預(yù)案，提升應(yīng)急管理實(shí)效

應(yīng)急預(yù)案是法律法規(guī)落地執(zhí)行的關(guān)鍵，是體制機(jī)制順暢運(yùn)行的保障。破壞性地震發(fā)生后，第一時(shí)間判斷災(zāi)情大小，立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，不需要請(qǐng)示、不等上級(jí)政府指示、不等外部支援，按照應(yīng)急預(yù)案各負(fù)其責(zé)，有序開(kāi)展先期處置工作，方能取得良好的應(yīng)急管理實(shí)效。由于機(jī)構(gòu)改革，導(dǎo)致應(yīng)急管理的責(zé)任主體已經(jīng)發(fā)生變化，原有應(yīng)急預(yù)案已經(jīng)無(wú)法有效發(fā)揮作用。必須盡快對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行以下三個(gè)方面的修訂完善：一是要明確指揮關(guān)系，按照統(tǒng)一指揮、分工協(xié)作、協(xié)調(diào)行動(dòng)的要求，建立一個(gè)規(guī)格高、有權(quán)威的應(yīng)急管理指揮機(jī)構(gòu)，合理劃分各相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，明確指揮機(jī)構(gòu)和應(yīng)急管理各相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的縱向關(guān)系，以及各機(jī)構(gòu)之間的橫向關(guān)系;二是要明確管理流程，合理設(shè)定一整套應(yīng)急管理響應(yīng)的程序，形成運(yùn)轉(zhuǎn)高效、反應(yīng)快速、規(guī)范有序的危機(jī)行動(dòng)管理;三是要明確管理責(zé)任，通過(guò)組織整合、資源整合、信息整合和行動(dòng)整合，形成政府應(yīng)急管理的統(tǒng)一責(zé)任。

2.聚焦監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警，提供又快又準(zhǔn)信息服務(wù)

監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警工作是防震減災(zāi)工作的主責(zé)主業(yè)，是防、抗、救各環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)支撐。可以說(shuō)，監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)工作始終在防震減災(zāi)工作的第一線、最前沿，始終提供最直接、最可靠、最科學(xué)的依據(jù)，始終發(fā)揮著不可替代的作用。因此，必須聚焦地震監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警主責(zé)主業(yè)，做細(xì)、做精、做強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)“又快又準(zhǔn)”的提供地震應(yīng)急決策信息。

3.夯實(shí)震災(zāi)防御基礎(chǔ)，推進(jìn)應(yīng)急管理關(guān)口前移

（1）以人為本，預(yù)防為主

預(yù)防是最好的應(yīng)急措施，必須改變“重處置輕預(yù)防”的現(xiàn)象，不少人簡(jiǎn)單地把應(yīng)急管理等同于應(yīng)急處置，“輕預(yù)防、重處置”，“重治標(biāo)輕治本”，“轟轟烈烈救援得到隆重表?yè)P(yáng)、默默無(wú)聞?lì)A(yù)防得不到獎(jiǎng)勵(lì)”的傾向仍不同程度存在。必須努力實(shí)現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防的轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變，全面提升全社會(huì)抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力。

（2）推進(jìn)示范工程建設(shè)，提高地震災(zāi)害防御能力

開(kāi)展活動(dòng)斷層探測(cè)、地震小區(qū)劃，通過(guò)示范學(xué)校、示范社區(qū)、示范企業(yè)、示范工程建設(shè)，采用最先進(jìn)的減隔震技術(shù)，提高建構(gòu)筑物的抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)建構(gòu)筑物的抗震性能，提高地震災(zāi)害防御能力。

（3）推進(jìn)避難場(chǎng)所建設(shè)，提高地震應(yīng)急避險(xiǎn)能力

建設(shè)平災(zāi)結(jié)合、布局合理、功能齊全、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、配套設(shè)施齊全、經(jīng)費(fèi)保障有力、應(yīng)急物資儲(chǔ)備充足、管理有序的應(yīng)急避難場(chǎng)所，提高地震應(yīng)急避險(xiǎn)能力。

（4）推進(jìn)地震科普宣教，提升社會(huì)公眾應(yīng)對(duì)能力

明確防震減災(zāi)宣傳教育的主要任務(wù)，宣傳普及防震減災(zāi)知識(shí)，讓社會(huì)了解防震減災(zāi)方針政策和事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，滿(mǎn)足社會(huì)公眾信息需求，動(dòng)員社會(huì)參與支持防震減災(zāi)活動(dòng)，營(yíng)造防震減災(zāi)社會(huì)氛圍，增強(qiáng)全社會(huì)的防震減災(zāi)意識(shí)和應(yīng)急避險(xiǎn)能力，推進(jìn)安全文化和預(yù)防文化建設(shè)。在工作布局上，按照防震減災(zāi)目標(biāo)任務(wù)確定的優(yōu)先目標(biāo)和工作重點(diǎn)，在地域上，突出重點(diǎn)地區(qū)、危險(xiǎn)地區(qū);在能力建設(shè)上，突出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基層能力建設(shè);在宣傳教育對(duì)象上，突出政府領(lǐng)導(dǎo)、青少年和農(nóng)民群眾;在體制機(jī)制建設(shè)上，突出政府領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)協(xié)調(diào)、社會(huì)參與和資源共享。

4.強(qiáng)化應(yīng)急救援能力，提高應(yīng)急救援綜合實(shí)力

（1）整合救援力量，構(gòu)建統(tǒng)一體系

要構(gòu)建統(tǒng)一指揮、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國(guó)家應(yīng)急體系，就不能把組織結(jié)構(gòu)、應(yīng)急體系、管理機(jī)制等進(jìn)行簡(jiǎn)單的“物理相加”，必須起“化學(xué)反應(yīng)”，努力把分散體系變成集中體系，把低效資源變成高效資源。組建應(yīng)急管理部，整合各方面資源和力量加強(qiáng)應(yīng)急管理，是全新的事業(yè)，應(yīng)急管理系統(tǒng)所有干部、指戰(zhàn)員必須正視能力不足問(wèn)題，深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的重要論述，學(xué)好應(yīng)急管理法律法規(guī)預(yù)案，學(xué)好應(yīng)急管理知識(shí)技能。深入實(shí)際調(diào)查研究，摸清資源底數(shù)、掌握風(fēng)險(xiǎn)隱患、總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、找準(zhǔn)薄弱環(huán)節(jié)，增強(qiáng)工作針對(duì)性和有效性。

（2）加強(qiáng)應(yīng)急救援中心建設(shè)

按區(qū)域、按地域分級(jí)、分類(lèi)建設(shè)應(yīng)急培訓(xùn)中心、應(yīng)急訓(xùn)練中心、應(yīng)急指揮中心，對(duì)應(yīng)急管理工作相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)急管理人員、應(yīng)急救援人員、應(yīng)急保障人員等開(kāi)展學(xué)習(xí)培訓(xùn)，盡快熟悉應(yīng)急職責(zé)、應(yīng)急程序，提升應(yīng)急能力。

（3）加強(qiáng)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)

通過(guò)配備現(xiàn)代化救援裝備，開(kāi)展專(zhuān)業(yè)化應(yīng)急救援培訓(xùn)和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高應(yīng)急救援隊(duì)伍的救援能力，形成以消防救援隊(duì)伍為綜合性常備應(yīng)急救援骨干力量;以武警、解放軍為突擊力量，以行業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)隊(duì)伍、企事業(yè)單位專(zhuān)兼職隊(duì)伍、社會(huì)救援力量、應(yīng)急志愿者隊(duì)伍等為補(bǔ)充力量的綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍。

（4）加強(qiáng)地震應(yīng)急演練，提升地震應(yīng)急協(xié)同能力

社會(huì)各類(lèi)救援力量，要想真正形成戰(zhàn)斗了，必須加強(qiáng)地震應(yīng)急演練，只有通過(guò)常態(tài)化的應(yīng)急演練，進(jìn)一步完善應(yīng)急機(jī)制，切實(shí)提高救援隊(duì)伍應(yīng)對(duì)地震突發(fā)事件的快速反應(yīng)能力、應(yīng)急處理能力和協(xié)調(diào)配合能力，關(guān)鍵時(shí)刻才能夠拉得出、沖得上、打的贏。

5.統(tǒng)籌各方資源優(yōu)勢(shì)，提升地震應(yīng)急響應(yīng)能力

地震災(zāi)害是綜合災(zāi)害，必須由行業(yè)減災(zāi)向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，由部門(mén)減災(zāi)向全民減災(zāi)轉(zhuǎn)變。一方面，要深入了解社會(huì)和民眾的需求，以找到防震減災(zāi)工作的切入點(diǎn)。另一方面，要利用社會(huì)的資源，充分發(fā)揮社會(huì)和市場(chǎng)的作用，通過(guò)“融理念、融資源、融技術(shù)、融服務(wù)”，跨部門(mén)融合，跨行業(yè)融合，強(qiáng)化社會(huì)資源綜合利用，在融合發(fā)展中提高。

（1）群測(cè)群防，提高地震災(zāi)害防御能力

防震減災(zāi)事業(yè)是全民性的社會(huì)公益事業(yè)，是全社會(huì)的共同責(zé)任，離不開(kāi)全民的共同參與和支持。群測(cè)群防工作就是社會(huì)公眾參與防震減災(zāi)事業(yè)的有力紐帶，是防震減災(zāi)融合式發(fā)展的群眾性基礎(chǔ)，蘊(yùn)藏著巨大的防震減災(zāi)效益（王偉，2016）。群測(cè)群防，測(cè)、防并舉，突出“預(yù)防為主，防御與救助相結(jié)合”的防震減災(zāi)工作方針。通過(guò)群測(cè)，有效彌補(bǔ)專(zhuān)業(yè)臺(tái)網(wǎng)布局和手段的不足，實(shí)現(xiàn)“土洋結(jié)合”、“專(zhuān)群結(jié)合”，從而提高了整體地震監(jiān)測(cè)能力。通過(guò)群防，在地震科普宣傳、示范學(xué)校、示范企業(yè)、農(nóng)村安全民居、地震應(yīng)急場(chǎng)所建設(shè)等方面發(fā)揮地震管理部門(mén)的引領(lǐng)作用，積極引導(dǎo)社會(huì)各界參與進(jìn)來(lái)，營(yíng)造“全社會(huì)普及、全社會(huì)參與、全社會(huì)受益”的濃厚氛圍。

（2）強(qiáng)化應(yīng)急部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源共享體制機(jī)制

地震災(zāi)害事件是一個(gè)綜合性災(zāi)害事件，而應(yīng)急管理部主要整合了自然災(zāi)害和事故災(zāi)難兩類(lèi)突發(fā)事件的管理職能，而公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件由于專(zhuān)業(yè)性和涉及面廣等原因仍然保持原有體制。當(dāng)然，將負(fù)有應(yīng)急管理職能的所有部門(mén)都整合進(jìn)一個(gè)部門(mén)也是不可能的。因此，應(yīng)急管理部在實(shí)踐中必須強(qiáng)化同衛(wèi)生、公安、政法、網(wǎng)信等部門(mén)的協(xié)作溝通。包括在國(guó)家應(yīng)急反應(yīng)框架下建立標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、常態(tài)化的溝通機(jī)制，經(jīng)常開(kāi)展共同學(xué)習(xí)、交流、對(duì)話(huà)、培訓(xùn)、演練等形式的活動(dòng)。同時(shí)，強(qiáng)化應(yīng)急管理部在處置突發(fā)事件中的牽頭負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)指揮職能和權(quán)威，理順應(yīng)急處置時(shí)相關(guān)部門(mén)之間的指揮關(guān)系，促進(jìn)應(yīng)急管理工作的協(xié)調(diào)和有序。減少出現(xiàn)災(zāi)種主管部門(mén)感到救援力量和資源緊缺，協(xié)調(diào)困難，而其他部門(mén)現(xiàn)有應(yīng)急管理力量得不到充分利用，資源閑置的情況出現(xiàn)。

（3）增強(qiáng)基層的防災(zāi)救災(zāi)意識(shí)，提高其互助能力

不斷拓寬應(yīng)急管理中社會(huì)協(xié)同和公眾參與的路徑，將居民的“自救”、鄰里社區(qū)的“共救”與政府的“公救”有機(jī)結(jié)合起來(lái)，突出“自救”與“共救”能力，穩(wěn)步提升應(yīng)急管理工作的社會(huì)化水平。

四、結(jié)束語(yǔ)

鑒于地震應(yīng)急工作既具有高度專(zhuān)業(yè)性，又要求很強(qiáng)的公益性和社會(huì)性，各級(jí)地震應(yīng)急管理部門(mén)應(yīng)借助機(jī)構(gòu)改革契機(jī)，理順地震應(yīng)急管理工作體系，完善法律法規(guī)及規(guī)章制度，加強(qiáng)應(yīng)急過(guò)程組織實(shí)施，在提升人員隊(duì)伍、監(jiān)測(cè)預(yù)警、科技支撐、社會(huì)力量保障等方面下功夫，打通并強(qiáng)化事前監(jiān)測(cè)防范、事中應(yīng)急處置、事后救援與評(píng)估應(yīng)急處置全鏈條，全面提升新時(shí)代中國(guó)特色的地震應(yīng)急管理能力。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊懋源.新中國(guó)地震應(yīng)急工作歷程（一）[J].國(guó)際地震動(dòng)態(tài)，2004，第6期（總第306期）：23-29.

[2]王偉，馮恩國(guó)，李波等.如何實(shí)現(xiàn)群測(cè)群防工作的融合式發(fā)展研究——以山東為例[J]齊魯?shù)卣鹂茖W(xué)專(zhuān)輯，2016，第三輯：207-219.

[3]王偉，馮恩國(guó)，溫麗媛等.防震減災(zāi)宣傳與公眾需求現(xiàn)狀分析研究[J]齊魯?shù)卣鹂茖W(xué)專(zhuān)輯，2018，第五輯：225-234.

作者簡(jiǎn)介：王偉（1971.10—），男，高級(jí)工程師，主要從事地震前兆觀測(cè)及臺(tái)站管理工作。

基金項(xiàng)目：中國(guó)地震局政策研究課題資助。

1.聊城地震水化試驗(yàn)站 山東聊城252000

2.安徽省地震局 安徽合肥 230061