姜楠

（上海四維樂馬律師事務(wù)所，上海200002）

1 國內(nèi)外關(guān)于安全生產(chǎn)責(zé)任保險的發(fā)展研究

隨著國家和相關(guān)部門對高危行業(yè)安全生產(chǎn)的高度重視，政府采取了一系列重大措施加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作。為使高危行業(yè)的安全生產(chǎn)狀況呈現(xiàn)好轉(zhuǎn)態(tài)勢，在國務(wù)院以及原國家安全監(jiān)管總局等部門的大力推動下，全國多地提出了針對高危行業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任保險制度的指導(dǎo)意見[1-4]。

為了解決政府財務(wù)與高危行業(yè)因安全生產(chǎn)事故而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)困境，推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任制度變得勢在必行。而安全生產(chǎn)責(zé)任保險作為安全生產(chǎn)責(zé)任制度的核心環(huán)節(jié)，通過研究其在高危行業(yè)推行安全責(zé)任保險制度的意義，一方面可以更好地解讀政府的政策安排[2]，另一方面也可以提出適配高危行業(yè)的改善建議[5]。因此筆者認(rèn)為，這一系列研究對安全責(zé)任保險機(jī)制引入高危行業(yè)的安全生產(chǎn)領(lǐng)域有十分重要的意義。

1.1 國外發(fā)展現(xiàn)狀

工傷保險和雇主責(zé)任保險起源于西方國家，保險業(yè)與安全生產(chǎn)工作相結(jié)合，保險機(jī)構(gòu)主動介入工傷預(yù)防是國外的一條成功經(jīng)驗。在歐美等先進(jìn)工業(yè)化國家，工傷保險已成為安全生產(chǎn)工作的三大支柱（安全立法、安全監(jiān)察和工傷保險）之一[6-7]。國外工傷保險制度的確立，經(jīng)過了從雇主責(zé)任保險向社會保險發(fā)展的歷程，這一制度也是最早立法的社會保障制度之一。世界上實行工傷社會保險的國家大體可以分為三類，即：使用集中公共基金的社會保險類型、雇主責(zé)任保險類型和混合型[6-9]，以德國、英國、瑞典、美國和日本為例的國外高危行業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任保險制度的發(fā)展與現(xiàn)狀見表1。

表1 國外高危行業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任保險的發(fā)展與現(xiàn)狀[8-9]

在西方工業(yè)化國家從事故高發(fā)到基本穩(wěn)定，最終實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)的安全生產(chǎn)發(fā)展過程中，保險業(yè)發(fā)揮了重要的作用。可以說，工傷保險的事故預(yù)防作用是一般行政執(zhí)法等手段無法替代的，非常有利于建立一種將安全監(jiān)察的外部壓力和企業(yè)的內(nèi)在動力有機(jī)結(jié)合的事故預(yù)防新機(jī)制。

1.2 國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀

隨著高危行業(yè)中的安全事故頻發(fā)，責(zé)任保險的需求愈發(fā)巨大，因此安全生產(chǎn)責(zé)任保險制度的推行，對于推動高危行業(yè)市場領(lǐng)域中的安全生產(chǎn)有著重要意義，因此我國政府也有了一系列舉措，從2018 年開始，我國的安全生產(chǎn)風(fēng)險防范體系已從安全生產(chǎn)責(zé)任保險、安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金共存的“雙軌制”，走向統(tǒng)一安全生產(chǎn)責(zé)任險的“并軌”之路[10]。

在國內(nèi)諸多學(xué)者的研究中，曹斯蔚在研究中提出了我國安全生產(chǎn)責(zé)任保險發(fā)展的政策建議，提出構(gòu)建多層次的安責(zé)險共保體承保體系[10]；黃斌[11]對安全生產(chǎn)責(zé)任保險取代安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金的必要性與可行性進(jìn)行了分析，并認(rèn)為這是公共安全風(fēng)險保障中政府與社會資本合作的新機(jī)遇；周鋆[12]在我國高危行業(yè)強(qiáng)制實行安全生產(chǎn)責(zé)任保險的法律研究中探討了改良高危行業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任保險的運(yùn)行方式應(yīng)遵循立法強(qiáng)制——政府推動——政策引導(dǎo)——市場運(yùn)作的模式。

相比較西方國家來說，我國的安全生產(chǎn)責(zé)任保險制度的發(fā)展起步較晚，雖然繼2014 年“國家鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營單位投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險”首次被寫進(jìn)《安全生產(chǎn)法》后，新《安全生產(chǎn)法》又對其作出補(bǔ)充，將該款修改為“國家鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營單位投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險；屬于國家規(guī)定的高危行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營單位，應(yīng)當(dāng)投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險。但是目前，保險沒有真正進(jìn)入安全生產(chǎn)領(lǐng)域，既有企業(yè)的原因，也有保險行業(yè)的原因。作為企業(yè)來講，由于保險涉及企業(yè)一筆不小的經(jīng)濟(jì)投入，因此有必要先從經(jīng)濟(jì)角度來分析一下企業(yè)的安全生產(chǎn)。當(dāng)企業(yè)認(rèn)識到安全的重要性也愿意把它做好時，經(jīng)濟(jì)上的考慮就成了關(guān)鍵的制約因素。安全生產(chǎn)的投入與企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度息息相關(guān)。

2 國內(nèi)相關(guān)案例分析

2019年5月12日，北京市房山區(qū)某加工制造企業(yè)，一名員工裝車時從車上掉下來，搶救無效死亡。安責(zé)險保費(fèi)3 900 元，保險公司支付賠款61.42 萬元。

2019 年12 月3 日，北京順義區(qū)某食品加工制造廠發(fā)生燃?xì)獗ㄊ鹿剩斐? 人死亡，10 人受傷。安責(zé)險保費(fèi)2.25 萬元，保險公司預(yù)付賠款240 萬元。

北京安責(zé)險制度的推行，有利于完善企業(yè)發(fā)生保險事故后的事故賠償保障機(jī)制，維護(hù)事故傷亡人員的合法權(quán)益。2019 年，北京安責(zé)險完成賠付2 034 筆，支付賠款2 120 多萬元。其中，賠付死亡案件13 起，賠付金額超過620 萬元，平均單筆賠付近50 萬元，如圖1 所示。

圖1 2019 年北京安責(zé)險死亡事故賠付

從上述案例可以看出，通過保險公司和生產(chǎn)廠家等各個環(huán)節(jié)的專業(yè)化研究和指導(dǎo)，可以有效維護(hù)事故傷亡人員合法權(quán)益，并減少事故帶來的其他風(fēng)險。

3 高危行業(yè)推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險的意義

3.1 推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險的意義

安全生產(chǎn)領(lǐng)域引入保險制度，特別是高危行業(yè)推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險，是安全生產(chǎn)工作綜合治理的一項重要措施，在國際上被證明是一種行之有效的做法。如新加坡、德國及日本等所實行的行業(yè)保險制度。

推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險的意義可以總結(jié)為：

1）有助于發(fā)揮保險的社會管理功能，提高行業(yè)、用人單位和政府在公眾心目中的地位；

2）有利于形成企業(yè)安全生產(chǎn)自我約束機(jī)制，提高職業(yè)傷害風(fēng)險的防范意識，從而達(dá)到減少職業(yè)傷害風(fēng)險事故發(fā)生的目的；

3)鑒于目前工傷保險和商業(yè)保險的局限性和事故賠償司法訴訟的日益增多，企業(yè)往往在保險之外對受損害方支付不菲的額外補(bǔ)償，對企業(yè)造成相當(dāng)?shù)呢攧?wù)負(fù)擔(dān)和支付難題。行業(yè)保險制度的企業(yè)互保的性質(zhì)可以為事故企業(yè)提供合適的保險補(bǔ)償。

4)行業(yè)保險制度下形成的專業(yè)機(jī)制可以對理賠事故以更具專業(yè)性和第三方的角度開展分析。相較于管理部門和企業(yè)本身，行業(yè)保險機(jī)構(gòu)具備以安全責(zé)任追究以外的視角開展專業(yè)分析的優(yōu)勢?？梢詫π袠I(yè)內(nèi)企業(yè)提出更客觀、更具針對性的安全管理建議。

綜合來看，對于高危行業(yè)推廣安全生產(chǎn)責(zé)任保險，不僅可以保障自身利益也有利于防范生產(chǎn)安全事故的發(fā)生；對于社會層面來講，不僅可以降低安全生產(chǎn)事故對社會生產(chǎn)力的影響，也能有效減輕政府的財政負(fù)擔(dān)。因此，雖然這種制度的推行還需要面對許多困難，如法律問題，推廣困難以及勞動者風(fēng)險意識和維權(quán)意識較差等[13]，但筆者仍然認(rèn)為這種制度的推行對于高危行業(yè)來說意義匪淺。

3.2 推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險遇到的阻力與困難

安全生產(chǎn)責(zé)任保險制度的推行在我國仍然有許多阻力，其核心問題源于企業(yè)對于安全投入的看法。從宏觀角度來看，安全投入是有經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的，然而安全生產(chǎn)狀況實質(zhì)上反映了一個社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，安全事故的風(fēng)險性（不可預(yù)測性和偶然性）使得很多企業(yè)存在僥幸心理。

進(jìn)行安全投入并不是為了盈利，而是為了減少損失。從理論與客觀角度講，任何事故都是可以預(yù)防的，是可以通過對策和努力來消除事故隱患的。安全投資從潛在的、長遠(yuǎn)的效益來看是值得的。但是事實上，由于安全效益的特殊表現(xiàn)形式和短期的利益，認(rèn)識這種特性是很困難的。因此，與一般投資不一樣的是安全投資很難用一定的投資回報率來證明和衡量投資是否適當(dāng)。從這個角度來說完全由企業(yè)承擔(dān)的安全投資是不可行的，完全由社會和政府承擔(dān)的安全投資也是不可行的。

總的來說，推行安全生產(chǎn)責(zé)任保險制度存在的問題可以歸納為[5,14]：

1）由于部分高危行業(yè)的企業(yè)考慮“效益優(yōu)先”并且存在“僥幸心理”，導(dǎo)致其參與商業(yè)保險的意愿不強(qiáng)。

2）保險公司的安全管理功能發(fā)揮不完善，項目服務(wù)不到位。在市場開發(fā)方面，保險公司并沒有做到很好地銜接和宣傳工作且某些保險機(jī)構(gòu)會偏向選擇“優(yōu)質(zhì)”“低風(fēng)險”的企業(yè)，而無視“高風(fēng)險”企業(yè)來降低自身承擔(dān)的風(fēng)險，導(dǎo)致一些高危行業(yè)企業(yè)投保困難。

3）雖然在《安全生產(chǎn)法》中對高危行業(yè)責(zé)任保險有所規(guī)定，但在其他相關(guān)法律中，除極少數(shù)高危行業(yè)外，其余高危行業(yè)并沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致缺少有力的法律法規(guī)作為執(zhí)法依據(jù)。

4 高危行業(yè)推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險的建議

4.1 推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險的指導(dǎo)意見

結(jié)合國內(nèi)學(xué)者的研究與報告[5,10,12-14]，筆者總結(jié)出幾條針對高危行業(yè)推廣安全生產(chǎn)責(zé)任保險制度的指導(dǎo)意見：

1）堅持立法強(qiáng)制和政策引導(dǎo)相結(jié)合。在危險化學(xué)品、煙花爆竹等行業(yè)推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險的同時，積極爭取通過立法的形式，強(qiáng)制推行，引導(dǎo)企業(yè)積極投保。

2）堅持政府推動和市場化運(yùn)作相結(jié)合。政府有關(guān)部門通過行政手段積極組織、溝通、協(xié)調(diào)保險機(jī)構(gòu)和高危行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位，設(shè)計適合行業(yè)和地方需要的安全生產(chǎn)責(zé)任保險產(chǎn)品和條款，建立健全責(zé)任保險服務(wù)體系，共同推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險的開展。在運(yùn)行中充分尊重保險公司與投保單位的意愿，實行市場化雙向選擇，逐步達(dá)到保險公司與投保單位互利共贏的局面。

3）堅持分類別投保與差異化投保相結(jié)合。企業(yè)投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險也并不是一概而論的，要從行業(yè)領(lǐng)域上進(jìn)行區(qū)分，尤其是高危行業(yè)，風(fēng)險度更高，就有必要與一般行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行區(qū)分。此外還要引入系數(shù)機(jī)制，做到保費(fèi)等級在橫行與縱向上的差異化，考慮企業(yè)的綜合需求。

4）堅持不過多增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，做到服務(wù)型投保。在充分測算企業(yè)安全生產(chǎn)投入、事故損失等各項安全生產(chǎn)費(fèi)用開支的基礎(chǔ)上，合理確定安全生產(chǎn)責(zé)任保險費(fèi)率和保險水平，讓企業(yè)真正感到?jīng)]有過多增加經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，并能享受投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險所帶來的實惠。

5）堅持試點先行，以點帶面，全面推動。通過試點性投保，推廣總結(jié)成功經(jīng)驗，讓更多的企業(yè)切身感受到投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險的好處，提高企業(yè)接受度。

4.2 建立“安?；印睓C(jī)制，完善安全保證基金

建立“安?；印睓C(jī)制，完善安全保證基金。所謂“安?；印睓C(jī)制就是指生產(chǎn)企業(yè)在發(fā)生事故之前繳納一定保證金或保險金，發(fā)生事故后企業(yè)啟用部分保證金或保險公司開展理賠的活動。

以石油化工行業(yè)為例，由于石化行業(yè)生產(chǎn)工作的高危險性（高溫高壓、易燃易爆、有毒有害等），加上設(shè)備隱患、制度缺陷、程序遺漏、工作疏忽與個人違章行為的因素，隨時可能引發(fā)安全事故造成嚴(yán)重后果。因此1996 年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，在石油石化行業(yè)建立了安全生產(chǎn)保證基金（簡稱安?；穑┲贫龋贫税踩a(chǎn)保證基金管理辦法，并于1997 年1 月對管理辦法進(jìn)行了修訂。

對于安?；鸬慕⒑凸芾?，在這里德國的同業(yè)公會的辦法值得借鑒。因其性質(zhì)為國家監(jiān)督下的自我管理公法結(jié)構(gòu)，所以，其財政獨立、自我管理，具有較大的獨立性，不同于一般的國家機(jī)構(gòu)，另外又因其產(chǎn)生是以國家的公法為基礎(chǔ)，受國家監(jiān)督，也不用于一般的法人機(jī)構(gòu)，更不屬于行業(yè)內(nèi)的企業(yè)。因此可以考慮如下：

1）類似于同業(yè)公會，成立全國各行業(yè)安全生產(chǎn)協(xié)會，各省、自治區(qū)，直轄市成立相應(yīng)的協(xié)會分會；

2）協(xié)會的組織機(jī)構(gòu)由決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行委員會構(gòu)成，具體人員由數(shù)額相同或相近的行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人和員工代表組成；

3）安?；鸬氖绽U可采取類似于工傷保險費(fèi)的收繳辦法，根據(jù)企業(yè)事故發(fā)生的情況實行浮動費(fèi)率收繳方式；

4）基金的使用方面，目前可逐步以事故賠償為主向以事故預(yù)防為主轉(zhuǎn)變。

通過這樣的運(yùn)作機(jī)制，既可以充分發(fā)揮行業(yè)安全生產(chǎn)保證基金的作用，又能使安?；鸺绕鸬蕉卮倨髽I(yè)進(jìn)行安全生產(chǎn)運(yùn)行的作用，為企業(yè)在受到事故損失后能及時得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，為迅速恢復(fù)生產(chǎn)提供了一種損失融資的作用。這樣企業(yè)的安全事故損失將逐年減少，事故預(yù)防的費(fèi)用會逐年增加，進(jìn)而實現(xiàn)安全生產(chǎn)的良性循環(huán)。

5 結(jié)論

對企業(yè)來說，保險的事故預(yù)防作用是一般行政執(zhí)法等手段無法替代的。本文中，筆者通過分析近年來國內(nèi)外安全生產(chǎn)責(zé)任保險的啟示與案例總結(jié)了在高危行業(yè)推行安全生產(chǎn)責(zé)任保險的意義、遇到的困難、改善方法和監(jiān)管理賠等方面的建議，其中還提出了完善“安?；印睓C(jī)制與安全保證基金的想法。希望對于高危行業(yè)加快引入安全生產(chǎn)責(zé)任保險制度起到一定的推動作用與新思路。