孫純富

摘?要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平日益提升，城市化進(jìn)程越來(lái)越快，大量農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力進(jìn)入到城市發(fā)展，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)隨之產(chǎn)生諸多問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，立足實(shí)踐發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需要提出完善對(duì)策，為下步有序推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作提供重要參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地;承包經(jīng)營(yíng)權(quán);流轉(zhuǎn)主體;市場(chǎng)機(jī)制

農(nóng)業(yè)作為國(guó)家和社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，始終是國(guó)家政策關(guān)注的重要領(lǐng)域。在我國(guó)農(nóng)業(yè)數(shù)千年的發(fā)展進(jìn)程中，土地流轉(zhuǎn)伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生，妥善解決土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必經(jīng)之路，也是完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，有序推進(jìn)“三農(nóng)”問(wèn)題解決的重要保障。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本概念

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是農(nóng)村集體組織成員依據(jù)合同約定，對(duì)農(nóng)村集體所有土地享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是指將農(nóng)村集體組織成員將基于承包經(jīng)營(yíng)而享有的土地使用權(quán)全部或部分轉(zhuǎn)讓他人，用來(lái)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的交易行為。在我國(guó)歷史發(fā)展的長(zhǎng)河中，我國(guó)農(nóng)民開拓進(jìn)取，為創(chuàng)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一科學(xué)舉措發(fā)揮了重要作用。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的根本目的是為了保障農(nóng)民應(yīng)有的合法權(quán)益，通過(guò)調(diào)整和完善與土地相關(guān)的權(quán)利，增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)間發(fā)展差距。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題

在當(dāng)前的法律規(guī)制中，對(duì)農(nóng)村土地“承包權(quán)、所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”實(shí)行三權(quán)分置模式，基本保障了當(dāng)前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。隨著社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，農(nóng)村改革發(fā)展出現(xiàn)了新的特點(diǎn)，對(duì)農(nóng)村土地利用提出了更高的要求，現(xiàn)有的法律和配套設(shè)施無(wú)法完全解決新的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）法律規(guī)定不夠具體，實(shí)踐中流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

現(xiàn)有的法律體系中，目前沒(méi)有一部完善的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)條例，這就從源頭使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序難以得到規(guī)范。例如在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，部分農(nóng)戶在簽訂流轉(zhuǎn)合同的過(guò)程中，由于沒(méi)有完善具體的流轉(zhuǎn)條例可以借鑒，難以清晰掌握自身的合法權(quán)益，自身合法權(quán)益難以得到保障。同時(shí)，由于合同細(xì)節(jié)得不到規(guī)范化的處理，農(nóng)戶本身法律知識(shí)匱乏，條款內(nèi)容難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的公平公正，這些都會(huì)導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)難以有效流轉(zhuǎn)。與此同時(shí)，當(dāng)前還沒(méi)有完善的法律條例，在不能更好約束農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程的基礎(chǔ)上，自然也會(huì)導(dǎo)致各種問(wèn)題的出現(xiàn)[1]。

（二）農(nóng)民群眾合法權(quán)益得不到有效保障

實(shí)踐中部分地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系不完善，中介服務(wù)組織難以發(fā)揮其效能，土地流轉(zhuǎn)雙方難以獲取真實(shí)有效的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)信息，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化程度低。在開展農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中，產(chǎn)生了農(nóng)民群眾合法權(quán)益不能獲得有效保障的問(wèn)題。國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定，承包者能夠?qū)ν恋剡M(jìn)行使用，可是未對(duì)土地處理權(quán)限進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的通常為集體土地，在實(shí)際流轉(zhuǎn)階段必須要經(jīng)過(guò)村委會(huì)與村領(lǐng)導(dǎo)確認(rèn)，部分領(lǐng)導(dǎo)者干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，未能根據(jù)農(nóng)民的意愿操作，農(nóng)民群眾的合法權(quán)益沒(méi)有得到有效保障[2]。

（三）缺少健全完善的社會(huì)保障體系

隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程加快，在實(shí)踐中仍有部分農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障體系不健全，農(nóng)民只有依靠土地才能滿足生活需要，這就直接導(dǎo)致了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)難以順利進(jìn)行。雖然有相當(dāng)一部分的農(nóng)村勞動(dòng)力選擇進(jìn)入城市就業(yè)，但是受到戶籍等因素的影響，在教育、醫(yī)療等關(guān)鍵領(lǐng)域，難以享受與城市人相同的待遇。這就使得當(dāng)農(nóng)民工群體面臨失業(yè)危險(xiǎn)或者其他風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，他們只能選擇重新回到農(nóng)村，進(jìn)一步密切與土地之間的聯(lián)系，更加難以實(shí)現(xiàn)土地的正常流轉(zhuǎn)。

三、解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中問(wèn)題的對(duì)策

（一）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理，完善土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系

建立完善的土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)制度和體系，是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管理服務(wù)的核心工作。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，通過(guò)宣講土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)、公開土地流轉(zhuǎn)信息、開展法律咨詢、進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估等工作，同時(shí)強(qiáng)化流轉(zhuǎn)過(guò)程監(jiān)督，真正使土地流轉(zhuǎn)行為規(guī)范化，使農(nóng)民成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的“明白人”。

在具體的配套措施層面，政府應(yīng)牽頭建立土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息傳遞的渠道，同時(shí)充分利用中介組織的服務(wù)職能，發(fā)揮其專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，在簽訂合同、權(quán)益保護(hù)等方面實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)責(zé)對(duì)等，這也是避免雙方出現(xiàn)糾紛的重要舉措。另外，應(yīng)鼓勵(lì)各級(jí)政府制定對(duì)于土地流轉(zhuǎn)資金的扶持政策，通過(guò)政策激勵(lì)的方式，吸引更多更有潛力的投資者，帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（二）保障農(nóng)民群眾合法權(quán)益

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的根本利益和出發(fā)點(diǎn)是為了更好的維護(hù)農(nóng)民群眾的合法利益，使土地權(quán)利得到更完善保障的同時(shí)，增加農(nóng)民群眾的收入。土地流轉(zhuǎn)首先要保證的就是要尊重農(nóng)民的意見，包括土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)多少、價(jià)格高低等選擇都要建立在自愿、公平的基礎(chǔ)上;同時(shí)要確保土地流轉(zhuǎn)時(shí)有合理的價(jià)格保障，否則所有的配套制度都將成為空談，只有維護(hù)好農(nóng)民群眾的合法利益，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)才能合法有序推進(jìn)。

在完善農(nóng)村土地承包法律法規(guī)的前提下，在開展土地規(guī)劃的過(guò)程中，確保農(nóng)民群眾的知情權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。發(fā)揮農(nóng)民群眾的積極主動(dòng)性，禁止干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的情況出現(xiàn)。政府建立切實(shí)有效的矛盾糾紛解決機(jī)制，做好矛盾發(fā)生時(shí)的調(diào)解工作。只有法律保障健全，政府積極主動(dòng)作為，農(nóng)民利益得到保障，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平才能整體提升。

（三）積極探索新型農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)

為保證土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作順利進(jìn)行，構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)保障體系，例如探索構(gòu)建“土地?fù)Q社保”的方式，就顯得很有必要。首先，我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障體系中，合理的土地社保機(jī)制尚未構(gòu)建，不能從根本上作用于流轉(zhuǎn)農(nóng)民現(xiàn)實(shí)困擾，造成農(nóng)民對(duì)土地的依賴性難以消除，自然制約了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的效率[3]。因此構(gòu)建完善的社會(huì)保障機(jī)制，使農(nóng)民消除后顧之憂，才是穩(wěn)步推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作高效進(jìn)行的基礎(chǔ);其次，通過(guò)組織專業(yè)培訓(xùn)等方式，提升農(nóng)民群眾的綜合素質(zhì)，使農(nóng)民能夠掌握其他技能獲取收入，收入來(lái)源得以豐富和拓展后，勢(shì)必會(huì)引領(lǐng)一批勞動(dòng)力進(jìn)入城市發(fā)展，從而激勵(lì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策的實(shí)行。總之，要想能夠保證土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作高效率的進(jìn)行，自然需要有全面農(nóng)村社會(huì)保障體系的支撐，解決好農(nóng)民發(fā)展中的后顧問(wèn)題，這才是流轉(zhuǎn)工作順利完成的重要保證[4]。

四、結(jié)束語(yǔ)

作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的重要組成部分，土地流轉(zhuǎn)工作能否順利有序開展，始終是各級(jí)政府關(guān)注的重要問(wèn)題。隨著法律法規(guī)不斷健全，配套設(shè)施不斷完善，農(nóng)民群眾綜合素質(zhì)得以不斷提升，收入來(lái)源拓寬，增強(qiáng)農(nóng)民群眾對(duì)于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的認(rèn)同感、積極性和主動(dòng)性，勢(shì)必會(huì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的整體提升，才能從根本上實(shí)現(xiàn)土地資源的充分利用，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，最終為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興貢獻(xiàn)力量。

王薇、馬慧芳：《新型城鎮(zhèn)化背景下變革農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2019年第3期。

2 姜濤：《家庭農(nóng)場(chǎng)在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系中的作用解析》，載《中州學(xué)刊》2017年第1期。

3 羅必良、何應(yīng)龍、汪沙：《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)：農(nóng)戶退出意愿及其影響因素分析——基于廣東省的農(nóng)戶問(wèn)卷》，載《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第6期。

4 高佳、李世平：《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)戶土地退出意愿影響因素分析》，載《農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)》2014年第6期。