劉瀚博

面對日益嚴(yán)峻的生存環(huán)境問題，不能再走先污染后治理的道路，要深入推動生態(tài)流域保護(hù)機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)、可持續(xù)的保護(hù)體系。水是族群、部落、國家發(fā)展的重要資源。我國生態(tài)流域補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐起步稍晚，隨著可持續(xù)發(fā)展生態(tài)觀以及綠色發(fā)展觀的提出與普及，完善我國生態(tài)流域補(bǔ)償機(jī)制迫在眉睫。

漢江流域作為湖北省以及全國重要流域，其生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與戰(zhàn)略價值不言而喻。過去集約式發(fā)展給環(huán)境造成了重大損害，改革開放以來優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，隨后在城市開展試點(diǎn)改革，一些污染較重的大型企業(yè)雖然一定程度上拉動了經(jīng)濟(jì)增長，擴(kuò)大了就業(yè)，但其所造成的環(huán)境污染問題卻需要花費(fèi)大量的人力、物力與財力去修補(bǔ)。面對日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，加快制定漢江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生關(guān)懷具有重要意義。

一、國內(nèi)外關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯?/h2>

在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，流域生態(tài)補(bǔ)償是其中的重要組成部分。關(guān)于流域的組成，存在自然說和綜合說之爭。后者是指流域在特定的空間內(nèi)集合眾多生物體、族群等，以河流為連接點(diǎn)、水資源為核心的復(fù)合型生態(tài)系統(tǒng)。流域不僅是水循環(huán)的基本環(huán)節(jié)，更是維護(hù)地表生態(tài)系統(tǒng)的節(jié)拍器。

（一）對流域生態(tài)補(bǔ)償概念的界定

Payment for Watershed Ecosystem Services（PWES）即流域生態(tài)補(bǔ)償。國外學(xué)界對這一概念有不同的理解，Pagila等認(rèn)為這一機(jī)制是對水資源生態(tài)功能自身價值以及恢復(fù)所需要的成本的補(bǔ)償[1]；Tognetti等人則將其定義為河流水域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的交易[2]；而Wunder等另辟蹊徑建構(gòu)起一種自愿交易行為框架理論，指出這一機(jī)制包含生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、買賣者、有條件的付費(fèi)等[3]。

就我國的理論界而言，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，流域生態(tài)補(bǔ)償是指流域的收益主體對保護(hù)主體的技術(shù)支持、資金保障或者政策補(bǔ)償。其中王懷章、錢水苗等學(xué)者從支付費(fèi)用角度出發(fā)，指出流域生態(tài)補(bǔ)償是通過直接支付生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用而解決流域內(nèi)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)損益變化導(dǎo)致的補(bǔ)償問題[4]。這是協(xié)調(diào)流域內(nèi)不同主體之間利益的重要經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式。

（二）生態(tài)流域補(bǔ)償?shù)姆▽W(xué)依據(jù)

流域生態(tài)補(bǔ)償涉及眾多理論，其中最為直接的便是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、生態(tài)學(xué)理論等，但其背后也蘊(yùn)藏著法學(xué)價值，是當(dāng)今環(huán)境權(quán)的一種反映。

二十世紀(jì)六十年代，Sachs首創(chuàng)“環(huán)境公共財產(chǎn)論”與“環(huán)境公共委托論”，他認(rèn)為環(huán)境資源可以依照信托原理委托給國家進(jìn)行管理。流域生態(tài)補(bǔ)償是一個權(quán)利平衡的過程，即通過對上游流域的公民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)進(jìn)行一定程度的限制，從而保障下游流域范圍內(nèi)公民的環(huán)境權(quán)。

日本的巖佐茂主張“環(huán)境正義理論”，他認(rèn)為良好的環(huán)境是公平的應(yīng)有之義。這一理論的實(shí)質(zhì)在于對倫理價值的深刻思考[5]。Salzman、Thompson也認(rèn)為環(huán)境正義來源于對環(huán)境危害行為與環(huán)境措施之間負(fù)擔(dān)的公正解決，而這種負(fù)擔(dān)又需要在個人社會之間進(jìn)行公平分配[6]。以上學(xué)者的環(huán)境公平理論亮點(diǎn)便源于此。這是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟糠址▽W(xué)依據(jù)，核心仍是對發(fā)展與公平正義之間的博弈，也是隨著環(huán)境權(quán)的不斷壯大而發(fā)出的時代之聲。

（三）對流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探究

1.分階段式補(bǔ)償模式

目前我國的流域生態(tài)補(bǔ)償措施主要是國家—省級分擔(dān)模式，即對流域進(jìn)行地域上的劃分，將流域分為上、中、下游。每個劃分區(qū)所在的省份分擔(dān)所需要的費(fèi)用。國家財政在分擔(dān)模式中承擔(dān)較大的資金補(bǔ)償責(zé)任。該模式雖然直接規(guī)定了各方的責(zé)任，但是不具有持續(xù)性，長此以往會對國家財政造成不利的影響。對此，為了更好地適應(yīng)流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展以及國家財政的健康、平穩(wěn)發(fā)展，王西琴、高佳等學(xué)者提出分階段式補(bǔ)償模式，將流域生態(tài)補(bǔ)償劃分為試行階段、修復(fù)階段和穩(wěn)定階段這三個階段來分擔(dān)補(bǔ)償比例[7]。在前兩個階段中，上游、中游、下游和國家三方分擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，到了穩(wěn)定階段，國家不再承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。該分擔(dān)方式也對上游、中游、下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為困難的地區(qū)給予了特殊的優(yōu)惠，以期推動可持續(xù)發(fā)展。

2.生態(tài)服務(wù)價值橫向補(bǔ)償模式

生態(tài)服務(wù)價值橫向分擔(dān)模式著重于橫向補(bǔ)償，即國家建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)地區(qū)和收益保護(hù)區(qū)，形成共擔(dān)成本、共享資源、共同監(jiān)督的機(jī)制。王奕淇、李國平等人采用實(shí)證分析法，通過對渭河的研究分析，構(gòu)建了一套旨在使流域內(nèi)效益最大化的生態(tài)服務(wù)價值橫向補(bǔ)償模型。研究成果指出，該模式較大程度上緩解了中央財政壓力，下游政府對上游的生態(tài)橫向補(bǔ)償盤活了流域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)，各級政府之間認(rèn)同“誰受益、誰補(bǔ)償”原則，更是實(shí)現(xiàn)了公平與效率之間的平衡[8]。此外，針對分擔(dān)式補(bǔ)償模式機(jī)械性、第三方環(huán)境監(jiān)測體系尚不完善等問題，何理、馮立陽等學(xué)者多級橫向構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償模式、梯級橫向分擔(dān)模式等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)以點(diǎn)到面的結(jié)合，完善流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)[9]。

3.多元補(bǔ)償機(jī)制

在黨的十九大明確提出建立市場化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制之后，國務(wù)院也加快了市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)。鄭云辰給予該機(jī)制極高的評價，他認(rèn)為多元化補(bǔ)償機(jī)制不僅可以起到保護(hù)環(huán)境資源的重要作用，還能較大程度地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的最大化，平衡流域內(nèi)不同主體之間的利益[10]。

流域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)存在著眾多的主體，如政府、市場、社會組織等。多元化補(bǔ)償機(jī)制要求遵循如下基本原則：權(quán)責(zé)一致、公開透明，共建共享、多方參與，政府主導(dǎo)、市場決定，補(bǔ)償優(yōu)先、兼顧扶貧。眾多主體之間不是孤立的，而是彼此形成一個有機(jī)體，協(xié)同參與、互利共贏，為構(gòu)建完善的流域生態(tài)補(bǔ)償體制提供有力的支持。

二、我國漢江生態(tài)流域補(bǔ)償現(xiàn)狀

漢江從秦嶺流出，越過秦巴山地后進(jìn)入鄂西北，在武漢市匯入長江（見圖1）。漢江流域的主體在湖北省，為江漢平原輸送了大量的水資源，保障了流域范圍內(nèi)的生產(chǎn)用水與生活用水。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年，湖北漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶行政區(qū)域面積8.11萬平方公里，占全省43.6%；常住人口2431.01萬人，占全省41.1%；地區(qū)生產(chǎn)總值18630.90億元，占全省47.3%[11]，是推動湖北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金水域。

圖1 漢江流域圖

隨著改革開放的不斷深入，經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益多元，產(chǎn)業(yè)多次升級轉(zhuǎn)移以及人們物質(zhì)生活條件的提高，對水資源的需求日益增加，水資源污染、資源耗費(fèi)率過高等問題對漢江的水質(zhì)造成了影響。加之作為南水北調(diào)中線工程的起始地，2014年之后，漢江水被大量調(diào)至北京、天津等華北地區(qū)，這對漢江流域內(nèi)的水資源生態(tài)系統(tǒng)造成了不可逆的影響。

流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的關(guān)鍵一環(huán)是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，如何制定科學(xué)、有效的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)事關(guān)流域內(nèi)各方參與主體的環(huán)境利益。就漢江流域而言，其流域內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)考慮水資源流失程度、土地資源損失程度、相應(yīng)的工程資金投入、生態(tài)價值損失等維度[12]。

筆者通過2015年湖北省人民政府印發(fā)的《湖北漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶開放開發(fā)總體規(guī)劃（2014—2025）》[13]中查找到相關(guān)數(shù)據(jù)。

對于第一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)即工程投入而言，湖北省政府從2014年起陸續(xù)批準(zhǔn)320項(xiàng)生態(tài)建設(shè)工程，這些工程大多涉及污水處理設(shè)施改造、水資源監(jiān)管與預(yù)警、工業(yè)污染處理等方面，規(guī)劃投入資金高達(dá)460億元。標(biāo)準(zhǔn)以政策導(dǎo)向?yàn)橹鳎诖谁h(huán)節(jié)中，政府發(fā)揮著更為重要的角色。政府牽頭，促進(jìn)不同市場主體之間的參與、配合，這是整個漢江流域生態(tài)補(bǔ)償中最為直接的成本計算。政府通過規(guī)劃明確流域生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償所需要的資金，在保護(hù)流域生態(tài)系統(tǒng)的同時公開信息，提高決策的透明度與民主性。

對于間接成本而言，該部分存在較大的不確定性。一是流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對于間接成本的計算沒有統(tǒng)一規(guī)定，也少有類似的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可借鑒；二是漢江流域內(nèi)各個城市群發(fā)展各異，不能用“一刀切”式的方式統(tǒng)一。筆者通過查看相關(guān)資料和數(shù)據(jù)，將生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈g接成本計算標(biāo)準(zhǔn)鎖定為圖2中的第2項(xiàng)至第5項(xiàng)。

2020年生態(tài)環(huán)境部公布了我國生態(tài)環(huán)境基準(zhǔn)的第二個重要指標(biāo)——氨氮，這是我國地表水環(huán)境質(zhì)量檢測的重要內(nèi)容，是我國水資源污染物排放總量控制的約束性指標(biāo)之一，同時也是漢江流域生態(tài)補(bǔ)償計算的第二個標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)價值這一標(biāo)準(zhǔn)針對的是南水北調(diào)工程。從丹江口水庫調(diào)水北上后，下游的水位較工程建設(shè)之前有所下降。以襄陽市為例，早些年代的汛期，漢江水會漫過江邊設(shè)立的水位警戒線，雨水充沛的時候甚至?xí)两叺娜诵械馈５陙?，即使雨水再充沛，也很少發(fā)生漢江水漫溢了，以前只有在冬季才能看見的江心洲現(xiàn)在也可全年呈現(xiàn)。南水北調(diào)工程的影響可謂巨大。由此造成COD（化學(xué)需氧量）的損失在35%左右，氨氮的損失程度與COD相似。為了減少這類損失，污水處理廠必須加班加點(diǎn)處理這些“廢物”，由此造成的電費(fèi)折算成成本便由圖2所示。

圖2 漢江流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成及其總額

漢江流域生態(tài)補(bǔ)償計算標(biāo)準(zhǔn)之三是森林資源?！耙泼窆こ獭边@一概念便是針對南水北調(diào)工程以及退耕還林政策而制定的。南水北調(diào)工程的中線工程始于丹江口市，在工程沿線20千米內(nèi)不允許建設(shè)工廠，中線工程要求將丹江口水電站整體加高14.6米，在水電站上游居住的居民不得不搬離家鄉(xiāng)。加之漢江流域內(nèi)愈發(fā)嚴(yán)重的水土流失問題，移民所造成的國家直接成本和間接成本呈幾何數(shù)倍增長。

漢江流域生態(tài)補(bǔ)償計算標(biāo)準(zhǔn)之四是水資源成本計算，主要集中在城市生產(chǎn)用水和居民生活用水上。大量的用水需求致使?jié)h江流域上游需要向中游、下游提供大量的水資源，而在水資源相對有限的季節(jié)里，丹江口水庫承受了巨大的調(diào)水壓力。

至于漢江流域生態(tài)補(bǔ)償計算的第五個標(biāo)準(zhǔn)——發(fā)展機(jī)會成本，是指為維護(hù)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的平衡而錯失經(jīng)濟(jì)發(fā)展所造成的間接損失。較為典型的是丹江口市。由于南水北調(diào)的需要，丹江口市關(guān)閉了眾多工廠，一些企業(yè)不得不進(jìn)行轉(zhuǎn)移。加之移民政策的推行，致使大量丹江口市居民遷移至湖北省政府規(guī)劃的移民點(diǎn)，諸如老河口市、宜城市、襄陽市等，丹江口市目前的支柱產(chǎn)業(yè)集中在農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)，但由于丹江口位于鄂西北地區(qū)，尚未有特別完善的交通體系，旅游業(yè)的收入對于這個小規(guī)模城市而言只是杯水車薪，因此丹江口市以及類似此情況的城市為了流域生態(tài)環(huán)境不得不在一定程度上依靠國家財政，由此帶來的是工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)會成本損失。

三、漢江流域生態(tài)補(bǔ)償存在的問題

漢江流域是湖北省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為活躍的地區(qū)之一，在湖北省推動建設(shè)支柱性產(chǎn)業(yè)的道路上發(fā)揮著重要作用。但也正是因?yàn)榇罅Πl(fā)展工業(yè)企業(yè)，導(dǎo)致漢江流域內(nèi)水資源污染和浪費(fèi)等現(xiàn)象的出現(xiàn)，對水資源生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)造成了不可逆的后果。該流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償存在的問題主要集中在以下三個方面：

（一）流域生態(tài)補(bǔ)償計算標(biāo)準(zhǔn)尚未確立

漢江流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠嬎銟?biāo)準(zhǔn)仍未確定，目前只是學(xué)者們對此進(jìn)行的各種模型化分析，在可控的變量因素中選擇切合漢江流域?qū)嶋H情況的指標(biāo)，流域生態(tài)補(bǔ)償計算標(biāo)準(zhǔn)暫時缺位，目前可借鑒長江流域的生態(tài)補(bǔ)償方式[14]。湖北省內(nèi)長江流域?qū)嵺`中常見的生態(tài)補(bǔ)償大多針對退耕還林（草），湖北省政府對農(nóng)村土地的所有者或者使用者進(jìn)行直接補(bǔ)償，以轉(zhuǎn)變農(nóng)村土地的利用方式。該方式針對長江流域內(nèi)所有需要轉(zhuǎn)變土地用途的農(nóng)村土地，資金投入量較大，通常是國家財政和國債基金予以補(bǔ)償。但此方式周期長，實(shí)踐中“一刀切”的現(xiàn)象較為普遍，一定程度上損害了農(nóng)民的利益。

（二）流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償過度依賴國家財政與省級財政

在流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建中，通常是中央財政給予補(bǔ)償，針對不同的流域以及生態(tài)環(huán)境修復(fù)的復(fù)雜程度進(jìn)行資金劃撥。如果不能讓多方主體參與流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，長此以往會給國家財政帶來不可逆的負(fù)擔(dān)。環(huán)境治理是一項(xiàng)需要不同主體共同參與、協(xié)作的重大工程，政府雖然在其中擔(dān)任主角，但也需要市場主體的輔助，發(fā)揮市場的作用。此時不妨借鑒公民環(huán)境權(quán)理論中的“誰污染，誰修復(fù)”原則。當(dāng)然，即使是嚴(yán)厲的政策，也需要經(jīng)歷多方評估，在環(huán)境污染者和政府之間平衡分配責(zé)任。

（三）流域生態(tài)補(bǔ)償對象寬泛，標(biāo)準(zhǔn)模糊

在漢江流域內(nèi)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的客體即補(bǔ)償對象整體上按照漢江流經(jīng)的區(qū)域進(jìn)行劃分，將漢江流域劃分為上游、中游、下游，其中上中下游又存在不同的支流、水利工程等。同時，按照流經(jīng)區(qū)域的不同，漢江流經(jīng)不同的管轄城市，雖然在主觀標(biāo)準(zhǔn)上將具體的補(bǔ)償對象按照區(qū)域、支流、城市等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，但是客觀上，管轄權(quán)重合、重復(fù)補(bǔ)償、補(bǔ)償水平低等問題層出不窮。以上情況導(dǎo)致流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償對象的標(biāo)準(zhǔn)較為模糊，補(bǔ)償對象過于寬泛。

按照當(dāng)前我國流域內(nèi)補(bǔ)償對象原則來看，流域內(nèi)補(bǔ)償客體為流域區(qū)域以及流域所流經(jīng)的城市，補(bǔ)償主體既有中央的財政支付補(bǔ)償，又有相關(guān)地區(qū)的橫向補(bǔ)償，這一標(biāo)準(zhǔn)過于模糊[15]。以丹江口水庫流域?yàn)槔?，如前文所述，為了南水北調(diào)工程建設(shè)，丹江口水庫范圍內(nèi)的工業(yè)企業(yè)大范圍轉(zhuǎn)移或者轉(zhuǎn)型，是否將企業(yè)的生產(chǎn)成本、機(jī)會成本等納入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償方式又如何確定，對“移民”群體的生存標(biāo)準(zhǔn)水平如何界定等都需要進(jìn)一步完善。

（四）相關(guān)法律法規(guī)缺位致使?jié)h江流域生態(tài)補(bǔ)償難以深入推進(jìn)

流域生態(tài)補(bǔ)償對于我國而言仍然是一個較為新鮮的概念，相應(yīng)的實(shí)踐較其他國家的PWES仍處于初始發(fā)展階段。漢江流域生態(tài)補(bǔ)償在制度設(shè)計上雖然出臺了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，但就省級政策而言，這片區(qū)域仍需開拓。

在法律法規(guī)層面，2014年修訂通過、2015年施行的《環(huán)境保護(hù)法》被稱為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”，在實(shí)踐中發(fā)揮了應(yīng)有的作用。但漢江流域內(nèi)的沿江城市缺乏相應(yīng)的地方性法規(guī)制定，一方面不能更好地、有針對性地落實(shí)中央政策以及法律，另一方面造成流域內(nèi)法律法規(guī)的缺位，不能從法治維度對漢江流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制給予以點(diǎn)到面的法律保護(hù)。漢江流域范圍較廣，有時也會涉及漢江上游諸如陜西省相關(guān)部門的行為和權(quán)益，若沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)，會造成“執(zhí)法難”，難以及時、迅速地對漢江生態(tài)流域的污染行為進(jìn)行處罰。信息不對稱、上游與下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異、沿江城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式異同等，使?jié)h江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的效力大打折扣。因此，政策主導(dǎo)、法律協(xié)同，是推動漢江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制穩(wěn)定發(fā)展的“雙效組合拳”。

四、完善漢江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的可行性路徑

漢江滋養(yǎng)了流域內(nèi)的大地，是流域內(nèi)居民的“母親河”。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的今天，環(huán)境保護(hù)不能再走“先污染后治理”的老路，環(huán)境污染對生態(tài)系統(tǒng)造成的影響是不可逆的，這需要花費(fèi)巨大的時間成本和機(jī)會成本去修復(fù)。因此，漢江流域內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制要在新時代下沿循可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展的目標(biāo)循序推進(jìn)。

（一）推動漢江流域內(nèi)各級政府的協(xié)作與配合[16]

作為流經(jīng)陜西省和湖北省的一條重要河流，漢江沿線的城市包括漢中市、安康市、丹江口市、老河口市、襄陽市、宜城市、鐘祥市、天門市等19個城市。如此眾多的主體，在遇到生態(tài)污染問題之時，應(yīng)當(dāng)相互合作，共同解決問題。

首先，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立需要政府牽頭、引導(dǎo)。要加強(qiáng)漢江上游城市群與下游城市群的聯(lián)系，強(qiáng)化各級政府的主體責(zé)任，將問題留在漢江流域內(nèi)逐一克服、解決。其次，要完善環(huán)境保護(hù)的具體措施，深入推動河長制、湖長制制度建設(shè)。只有針對性地對不同的地域、水域情況進(jìn)行調(diào)查、分析、評估，落實(shí)各級政府的主體責(zé)任制，才能更高效地面對更為嚴(yán)峻的環(huán)境污染問題，從而讓良好的生態(tài)環(huán)境造福于民眾。

（二）制定科學(xué)、明確的漢江流域生態(tài)補(bǔ)償計算標(biāo)準(zhǔn)

如圖3所示，漢江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的框架大體沿著三個方面進(jìn)行，即將利益方分為生態(tài)補(bǔ)償區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)和政府（國務(wù)院/湖北省政府）[17]。各個利益方都有各自負(fù)責(zé)的項(xiàng)目，支付方式也是多種多樣，并且具有一定的導(dǎo)向性，不同的利益方根據(jù)自身特殊性針對性地進(jìn)行支付。當(dāng)然也需要考慮第二部分所講到直接成本和間接成本計算的問題。

圖3 漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架

（三）將生態(tài)流域補(bǔ)償機(jī)制與“精準(zhǔn)扶貧”政策相結(jié)合

“精準(zhǔn)扶貧”是我國于2015年實(shí)施的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，在全面建成小康社會的今天，推動漢江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與“精準(zhǔn)扶貧”政策相結(jié)合，互相成就彼此，實(shí)現(xiàn)雙贏具有重要的意義。鄂西北北靠秦嶺，有部分區(qū)域的地勢為山地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較下游的平原地區(qū)而言相對落后，是“脫貧摘帽”重點(diǎn)關(guān)注的地區(qū)。漢江流域生態(tài)補(bǔ)償也應(yīng)當(dāng)與“精準(zhǔn)扶貧”相結(jié)合，開展流域生態(tài)補(bǔ)償工作的同時與扶貧工作相結(jié)合，雙管齊下，實(shí)現(xiàn)鄂西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)的新發(fā)展。

（四）明確流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償客體，制定科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、民主公正的補(bǔ)償對象清單

如本文第三部分所述，漢江流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的客體（對象）存在范圍過寬、補(bǔ)償對象模糊等現(xiàn)象，破解該問題的關(guān)鍵就在于構(gòu)建清晰、公正的生態(tài)補(bǔ)償對象機(jī)制，完善流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償對象清單。要在完善和推進(jìn)縱向、橫向補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)之上，將流域內(nèi)的補(bǔ)償對象按照機(jī)構(gòu)要素、生產(chǎn)要素、身份要素、職能要素等進(jìn)行區(qū)分，明確不同補(bǔ)償對象的標(biāo)準(zhǔn)，合理分配補(bǔ)償資金，因地制宜改善流域內(nèi)環(huán)境，推動生態(tài)流域內(nèi)綜合治理。

（五）深入推進(jìn)漢江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制法律法規(guī)體系建設(shè)

制度的構(gòu)建需要法律加以保障，從而實(shí)現(xiàn)二者間的聯(lián)動。漢江流域環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)無論從生態(tài)還是經(jīng)濟(jì)角度而言，都是十分重要的，前者關(guān)乎流域內(nèi)人民的生活質(zhì)量，后者關(guān)系到漢江沿江城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的平衡，打破“先污染后治理”的舊思維，需要法律制度加以規(guī)制。

可以在上位法《環(huán)境保護(hù)法》的框架下，制定漢江流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)。明確支付主體、補(bǔ)償對象、支付方式、計算標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)容，明確政府責(zé)任，細(xì)化上位法的相關(guān)概念，對污染水源的行為零容忍。要加快構(gòu)建漢江流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度，做到依法治理、綜合治理、執(zhí)法必嚴(yán)。

在流域生態(tài)補(bǔ)償方面，我國目前取得了一定的成果，但在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的今天，環(huán)境治理也應(yīng)當(dāng)迅速而高效。無論是制度構(gòu)建，還是法律規(guī)制，都需要經(jīng)歷一個較長的過程。眾多的考量目標(biāo)、復(fù)雜的環(huán)境現(xiàn)實(shí)、棘手的治理難題等都是考驗(yàn)我國政策制定者和立法者的障礙。但隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展以及科學(xué)技術(shù)的升級，我們應(yīng)該對流域生態(tài)補(bǔ)償制度的發(fā)展給予更大的耐心和信心，從而不斷積累流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建人與自然協(xié)調(diào)共處的和諧社會。