殷國良，楊 凱

繼分布式光伏電價補貼正式“退坡”之后，風電、生物質(zhì)發(fā)電等可再生能源上網(wǎng)電價補貼的政策走向也逐步發(fā)生了變化。國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局《完善生物質(zhì)發(fā)電項目建設運行的實施方案》，及《2021年生物質(zhì)發(fā)電項目建設工作方案》的出臺，更是對垃圾焚燒發(fā)電項目的“國補退坡”作出了明確，但“國補退坡”之下仍存在著諸多問題尚未解決。為此，本文從垃圾焚燒發(fā)電電價補貼的法律源頭及政策演變過程出發(fā)，對相關變化及其影響進行分析，并對電價補貼變動是否觸及垃圾處理費調(diào)價機制等問題進行探討。

一、垃圾焚燒發(fā)電電價補貼政策分析

（一）電價補貼政策的法律基礎及主要政策

為有效推動可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，調(diào)整我國的能源結構，中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議正式通過《中華人民共和國可再生能源法》（以下簡稱《可再生能源法》），并于2006年1月1日起施行。至此，我國垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)邁入了法律規(guī)范階段?！犊稍偕茉捶ā窂姆傻母叨葹槲覈贌l(fā)電行業(yè)的發(fā)展及政策支持提供了有效依據(jù)，并構建了垃圾焚燒發(fā)電電價的“價格管理與費用分攤”制度原則[1]。

然而，《可再生能源法》的法律地位導致其具有較強的政策普適性和框架原則性，具體到執(zhí)行層面，則難以按《可再生能源法》的相關條款進行實際操作。為保障《可再生能源法》的“價格管理與費用分攤”制度原則在垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的貫徹落實，國家在《可再生能源法》頒布施行后，通過實施一系列配套行政法規(guī)、部門規(guī)章、管理規(guī)定等文件，共同構建起垃圾焚燒發(fā)電電價補貼政策體系。主要政策文件如表1所示。

表1 國家有關垃圾焚燒發(fā)電電價補貼的重要政策文件①參見中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》。[2-3]

（二）電價補貼的價格變動

通過對垃圾焚燒發(fā)電電價補貼政策的梳理可以看出，我國垃圾焚燒發(fā)電電價補貼價格主要經(jīng)歷了以下三個發(fā)展階段，即：第一階段，發(fā)改價格〔2006〕7號文所形成的固定補貼價格階段，補貼電價標準為每千瓦時0.25元。垃圾焚燒發(fā)電電價主要由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）2005年脫硫燃煤機組標桿上網(wǎng)電價、0.25元/千瓦時的補貼電價組成。

第二階段，發(fā)改價格〔2012〕801號文0.65元/千瓦時的全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標桿電價階段。補貼電價不再固定不變，而是隨著各地區(qū)脫硫燃煤機組標桿上網(wǎng)電價的不同而呈現(xiàn)出區(qū)域性差異。此時，垃圾焚燒發(fā)電電價主要由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）脫硫燃煤機組的標桿上網(wǎng)電價、省級電網(wǎng)所負擔的0.1元/千瓦時、中央補貼電價三部分組成[4]。

第三階段，發(fā)改能源〔2021〕1190號文等政策所形成的“國補退坡”階段。該階段補貼電價的結構在全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標桿電價的基礎上發(fā)生了細節(jié)性變化，上網(wǎng)電價不再完全執(zhí)行0.65元/千瓦時的標準，而是采取市場化手段，通過“競爭性配置”的方式迫使企業(yè)主動降低上網(wǎng)電價，同時對于原先完全由中央財政承擔的中央補貼電價部分也采用了“央地分擔”的模式降低中央補貼金額。垃圾焚燒發(fā)電電價主要由各省（自治區(qū)、直轄市）脫硫燃煤機組標桿上網(wǎng)電價、省級電網(wǎng)負擔的0.1元/千瓦時、中央補貼電價、地方補貼電價四部分組成。

（三）電價補貼的期限變動

垃圾焚燒發(fā)電電價補貼政策還規(guī)定了相應的補貼期限，到期則取消上網(wǎng)電價中的補貼部分。發(fā)改價格〔2006〕7號文是我國首部明確規(guī)定垃圾焚燒發(fā)電電價補貼的政策文件，規(guī)定了15年的補貼期限，運行滿15年后，將不再享受電價補貼。

在15年補貼期的基礎上，財建〔2020〕426號文對垃圾焚燒發(fā)電電價補貼的期限作出了細化規(guī)定，即補貼有效期按82500小時的合理利用小時數(shù)計算，這意味著項目最多可以享受的補貼電量總額=項目容量×項目全生命周期合理利用小時數(shù)。若項目垃圾供應量充足、產(chǎn)能利用率高，在未滿15年時便全部享受了補貼電量總額的，剩余期限將不再繼續(xù)享受電價補貼。

二、電價補貼價格變動所產(chǎn)生的影響

固定價格補貼政策為垃圾焚燒發(fā)電電價補貼奠定了基石，但由于我國煤炭資源分布不均衡，北多南少、西多東少，導致廣東、上海、湖北、廣西等地的燃煤發(fā)電標桿電價明顯高于0.4元/千瓦時，寧夏、蒙西、甘肅等地的燃煤發(fā)電標桿電價卻在0.3元/千瓦時以下。固定價格補貼政策下的上網(wǎng)電價由燃煤機組標桿上網(wǎng)電價、0.25元/千瓦時的補貼電價兩部分組成，而我國對于經(jīng)濟發(fā)展不足、能源結構單一的煤炭資源區(qū)的垃圾焚燒發(fā)電定價遠低于其他地區(qū)，這便導致垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)對該部分地區(qū)的投資意愿降低，從而難以有效破解該地區(qū)綠色經(jīng)濟發(fā)展不足、能源結構單一、垃圾處理方式落后的局面。

為破解固定價格政策下投資分布不均問題，推動邊遠地區(qū)垃圾焚燒發(fā)電項目建設，貫徹中央補貼向西部及落后地區(qū)流動的政策方針，國家發(fā)改委于2012年3月頒布實施了《國家發(fā)展改革委關于完善垃圾焚燒發(fā)電價格政策的通知》（發(fā)改價格〔2012〕801號）。該通知規(guī)定，全國統(tǒng)一采取垃圾發(fā)電標桿電價，在一定程度上改善了垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)投資布局不均衡的狀況。同時，將之前的固定價格補貼轉變?yōu)榉謪^(qū)域價格補貼之后，當?shù)厝济簷C組標桿上網(wǎng)的電價越低，所獲得的垃圾發(fā)電電價補貼則越多。但對于廣東、上海、湖北、廣西等燃煤機組標桿上網(wǎng)電價超過0.4元/千瓦時的地區(qū)而言，0.65元/千瓦時全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標桿電價的制定，意味著上網(wǎng)電價的降低，將對存量項目的收益產(chǎn)生一定的影響。

三、“國補退坡”所產(chǎn)生的影響

2020年9月11日，發(fā)改能源〔2020〕1421號文的實施生效，標志著垃圾焚燒發(fā)電電價補貼正式開啟了“國補退坡”之路。中央補貼將通過“央地分擔”和“競爭性配置”的方式，逐步從垃圾焚燒發(fā)電電價補貼中退出。

（一）電價補貼“央地分擔”所產(chǎn)生的影響

發(fā)改能源〔2021〕1190號文明確，2020年9月11日之前，全部機組并網(wǎng)的補貼資金全部由中央承擔，2020年9月11日之后垃圾焚燒發(fā)電全部機組并網(wǎng)項目的補貼資金實行央地分擔。其中，西部和東北地區(qū)垃圾焚燒項目中央支持比例為60%，中部地區(qū)垃圾焚燒項目中央支持比例為40%，東部地區(qū)垃圾焚燒項目中央支持比例為20%。對于財政實力較弱的地方，“央地分擔”將加重地方政府尤其是區(qū)縣級政府的財政壓力，可能造成部分新建項目啟動困難。

目前，我國中西部地區(qū)的垃圾焚燒發(fā)電仍有較大缺口[5]，且地方財力更為緊張，若“國補退坡”的部分全部轉由項目所在地政府承擔，有可能會造成部分項目的“難產(chǎn)”。穩(wěn)定的中央電價補貼有助于中西部及其他落后地區(qū)垃圾焚燒發(fā)電項目的推進，建議中央電價補貼不宜在上述地區(qū)過早退出。

（二）電價補貼“競爭性配置”所產(chǎn)生的影響

發(fā)改能源〔2021〕1190號文將2021年1月1日（含）以后當年新開工項目列為競爭配置項目，由企業(yè)根據(jù)自身情況申報上網(wǎng)電價?！案偁幮耘渲谩币?guī)則下，項目的每千瓦時電補貼強度=企業(yè)申報上網(wǎng)電價-當?shù)噩F(xiàn)行燃煤基準價，項目的補貼退坡幅度=現(xiàn)行標桿上網(wǎng)電價-企業(yè)申報上網(wǎng)電價。

發(fā)改能源〔2021〕1190號文對競爭性項目納入補貼的順序作出了明確規(guī)定，即“垃圾焚燒發(fā)電項目按補貼退坡幅度由高到低排序納入，直至納入項目所需中央補貼總額達到相應補貼資金額度為止”?！皣a退坡”幅度更高的項目可獲得排序方面的優(yōu)先，企業(yè)為了更早獲取電價補貼資金以達到早日收回投資的目的，可能會在競爭較為激烈的情況下主動降低上網(wǎng)電價的申報，即上網(wǎng)電價低于0.65元/千瓦時，該情形從本質(zhì)上將降低電價補貼金額。

四、補貼減少或取消是否觸發(fā)垃圾處理費調(diào)價機制

針對以特許經(jīng)營模式、PPP模式為主進行投資建設的垃圾焚燒發(fā)電項目，在垃圾處理服務協(xié)議中，社會資本方通常會與政府方約定因電價變化所引發(fā)的垃圾處理費調(diào)價機制，如“運營期內(nèi)，生活垃圾處理服務費隨上網(wǎng)電價變動、物價指數(shù)變化的調(diào)價公式如下：W=W 1×K－△P/Q，其中W為調(diào)整后的生活垃圾處理服務費單價，W1為調(diào)整前的生活垃圾處理服務費單價，△P為電價變化后，年售電收入變化值（增加為＋，減少為－），Q為年生活垃圾處理量，K為物價變動的調(diào)價系數(shù)”。

上述調(diào)價機制實質(zhì)上成為了政府對上網(wǎng)電價的兜底，即當上網(wǎng)電價降價時，政府方應相應增加垃圾處理服務費，以彌補發(fā)電收入的損失。但是，調(diào)價機制應該是基于風險分擔的原則而產(chǎn)生的，對于由社會資本方自身承擔的風險而導致的電價變化，不應涉及調(diào)價機制。因此，在垃圾焚燒發(fā)電電價補貼變動的情況下，雖然可能導致上網(wǎng)電價發(fā)生變化，但不應一刀切地調(diào)整垃圾處理服務費，應分情況討論其是否屬于觸發(fā)垃圾處理費調(diào)價機制的情形。

（一）電價補貼因到期而被取消

根據(jù)發(fā)改價格〔2006〕7號文“發(fā)電項目自投產(chǎn)之日起，15年內(nèi)享受補貼電價；運行滿15年后，取消補貼電價”的規(guī)定，對于2006年1月4日之后簽約的垃圾焚燒發(fā)電項目，社會資本方在簽約時已預見運營15年后存在電價補貼取消的情形，該種情形下的電價變化不屬于政策變化導致的電價下降，不應涉及垃圾處理費調(diào)價的問題。

但對于2020年9月29日之前簽約的項目，在項目運營期內(nèi)，若因為達到財建〔2020〕426號文關于82500小時合理利用小時數(shù)的規(guī)定，但在運營期尚未滿15年時便取消電價補貼的，應在未滿15年的剩余期限中按調(diào)價機制對垃圾處理服務費進行相應調(diào)整。

（二）地方政府未作出承諾導致未獲得電價補貼

根據(jù)發(fā)改能源〔2021〕1190號文的規(guī)定，企業(yè)在申請中央補貼資金時，需要獲得地方政府關于地方補貼的承諾，若因地方政府未出具相關承諾導致當年未被納入電價補貼范圍，則應按調(diào)價機制對當年的垃圾處理費進行相應調(diào)整。

（三）“競爭性配置”導致未獲得電價補貼或補貼減少

在“競爭性配置”的方式下，可能會因為補貼納入順序規(guī)則而導致當年無法獲得或少獲得電價補貼，對此，應分情況進行討論。

首先，若企業(yè)為了盡早獲得電價補貼，在考慮其自身技術、管理等優(yōu)勢資源基礎上，在申報上網(wǎng)電價時主動填報低于0.65元/千瓦時的電價，并獲得了相關批準，此時應視為企業(yè)對上網(wǎng)電價的主動調(diào)整，該情形下不應涉及垃圾處理服務費的調(diào)價問題。否則，企業(yè)將任意降低上網(wǎng)電價的申報，以更大可能地獲得電價補貼，而因降低電價造成的發(fā)電收入損失則轉由地方全額承擔，違背“國補退坡”的初衷。

其次，建議政府方盡量減少對企業(yè)上網(wǎng)電價申報的干涉，由企業(yè)自行確定申報上網(wǎng)電價，并承擔相應風險。如政府方參與申報上網(wǎng)電價的確定，應就具體情況進行分析并提前與企業(yè)達成一致意見。此種情況下會有兩種可能：

第一種，若政府為了更大可能地獲得中央電價補貼，在企業(yè)申報上網(wǎng)電價的基礎上，向企業(yè)提出進一步降低申報上網(wǎng)電價的要求，且最終驗證企業(yè)原先擬申報的上網(wǎng)電價亦可成功獲得電價補貼的，應視為政府方原因造成的發(fā)電收入損失，應就該部分收入損失對垃圾處理服務費進行調(diào)整。但是，如果最終驗證企業(yè)原先擬申報的上網(wǎng)電價不能獲得或少獲得電價補貼的，則應視為政府方原因造成的發(fā)電收入增加，并應就該部分收入的增加對垃圾處理服務費進行調(diào)減。

第二種，若政府為了更大可能地減輕地方承擔的電價補貼，在企業(yè)申報上網(wǎng)電價的基礎上，向企業(yè)提出提高申報上網(wǎng)電價的要求，但最終未能獲得或少獲得電價補貼，且最終驗證企業(yè)原先擬申報的上網(wǎng)電價可獲得更多電價補貼的，應視為政府方原因造成的發(fā)電收入損失，亦應就該部分收入損失對垃圾處理服務費進行調(diào)整。但是，如果按政府的要求申報上網(wǎng)電價超過獲得更高電價補貼的，則應視為政府方原因造成的發(fā)電收入增加，并應就該部分收入的增加對垃圾處理服務費進行調(diào)減。

五、結語

通過以上分析，本文提出如下結論與建議：我國垃圾焚燒發(fā)電電價補貼政策主要經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，即固定補貼價格階段、電價統(tǒng)一分區(qū)補貼階段、“國補退坡”階段。垃圾焚燒發(fā)電電價補貼政策從“固定價格補貼”向“電價統(tǒng)一分區(qū)補貼”的調(diào)整，促進了垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)區(qū)域投資的均衡性，推動了中央電價補貼向中西部及落后地區(qū)的傾斜。央地分擔政策加重了中西部及落后地區(qū)的地方財政壓力，不利于地方垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的有序發(fā)展。在垃圾焚燒發(fā)電項目建設滯后的中西部及落后地區(qū)，建議保持中央補貼的持續(xù)穩(wěn)定，以推動當?shù)乩幚泶胧┑淖兏?。電價補貼的變動并不必然導致垃圾處理費的調(diào)價，在電價補貼發(fā)生變動時，應結合風險分擔的基本原則，分情況討論是否調(diào)整垃圾處理服務費。建議政府方盡量少干涉企業(yè)對上網(wǎng)電價的申報，應由企業(yè)自行確定申報上網(wǎng)電價，并承擔相應風險。如政府方參與申報上網(wǎng)電價的確定，應就可能造成的發(fā)電收入損失或增加承擔相應的責任或分享相關的收益。