伍 星

一、現(xiàn)有文獻綜述

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度是“三支柱”體系，“第一支柱”為基本養(yǎng)老保險，“第二支柱”為企業(yè)年金和職業(yè)年金，“第三支柱”為個人儲蓄型養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險。隨著中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，國務院在2014年通過合并新型農村社會基本養(yǎng)老保險和新型城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。所以，現(xiàn)在的基本養(yǎng)老保險指的是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險（以下簡稱“城居保”）和職工基本養(yǎng)老保險。

目前，城居保制度出臺已有7年，城居保的政策效果學術界主要從基礎養(yǎng)老金、制度的保障水平以及可持續(xù)性發(fā)展三個層面進行研究。

基礎養(yǎng)老金層面，李文軍以“物價變動率、經濟增長率和居民工資增長率”為指標，提出了7種基礎養(yǎng)老金調整方案，結果發(fā)現(xiàn)，調整幅度為物價上漲率+經濟增長率的50%+居民工資增長率的50%是最適宜調整城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金的常態(tài)機制[1]。張盈華、于萌在研究基礎養(yǎng)老金最低標準調整機制時提出，根據(jù)“兩條線”的變動和趨勢，以消費物價指數(shù)、職工基本養(yǎng)老金增長率和農村居民人均可支配收入增長率作為參數(shù)，調整后發(fā)現(xiàn)基礎養(yǎng)老金最低標準增長比原來更不易受其他因素波動影響，同時給國家財政補貼帶來的壓力基本不變[2]。

制度的保障水平層面，薛惠元、仙蜜花在構建模型進行測算后發(fā)現(xiàn)，城居保制度只能保障較高檔次繳費同時繳費年限較長的老年居民的基本生活需求，而無法保障較低檔次繳費和繳費年限較短的老年居民的基本生活[3]。郭光芝、曾益利用雙效應面板ELES模型基于需求視角，提出城居保制度可參照運行成熟的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度去調整制度標準，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金的增速應高于居民需求的增長率[4]。

可持續(xù)性發(fā)展層面，王敏、李濟博認為如果按照現(xiàn)在的居民基本養(yǎng)老金補貼標準的增長幅度（10%）來測算，未來部分地區(qū)的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險財政壓力會不斷增加，帶來不確定風險[5]。劉威、劉昌平根據(jù)人口流動、城鎮(zhèn)化和老齡化因素推測，在國家財政的補貼下城居保制度將有5.62萬億元的結余，因此需要進行制度邊際改革，發(fā)揮多參數(shù)的綜合效力，尋求多樣化的資金來源，縮小居民差距以提高公平性[6]。

綜上，學界對于城居保的地區(qū)差異研究不多，特別是從經濟發(fā)展水平角度去對城居保地域水平和差異的研究更少。如今我國養(yǎng)老保險制度改革更加注重從形式公平走向實質公平，評價地區(qū)間城居保的現(xiàn)狀，找出不同經濟水平下的差距及其原因，深入分析當前養(yǎng)老保障制度改革的現(xiàn)狀，積極探究區(qū)域特色的發(fā)展路徑，對于逐步完善城居保制度具有深遠的意義。

二、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險運行成效

據(jù)全國第七次人口普查統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2020年我國60歲及以上人口為2.64億人，占總人口的18.7%，其中65周歲及以上老年人口有1.9億人，占總人口的13.5%。到2050年，中國將進入深度老齡化社會。十九大報告要求“兜底線、織密網、建機制，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”，城居保的待遇水平需適應經濟發(fā)展水平而逐漸提高，經濟社會發(fā)展成果需與參保人共享。由于我國不同地區(qū)經濟社會發(fā)展水平有一定差距，導致各地城居保制度面臨的外部環(huán)境也存在較大差異。因此，在分析我國不同地區(qū)城居保執(zhí)行效果時，將31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市，以下統(tǒng)稱“省區(qū)市”）按地理位置分為東部、中部和西部地區(qū)。

（一）覆蓋范圍不斷延伸，少數(shù)省區(qū)市參保人數(shù)負增長

全覆蓋是城居保的基本原則，目前在制度上實現(xiàn)了全覆蓋，但要想在2021年實現(xiàn)人員的全覆蓋，仍面臨不小的挑戰(zhàn)?！?021年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2020年末，我國參加城居保人數(shù)5.4億人，占養(yǎng)老保險參保人數(shù)的50%以上。通過整理《中國統(tǒng)計年鑒》發(fā)現(xiàn)，多數(shù)省區(qū)市的城居保參保人數(shù)穩(wěn)步上升。據(jù)統(tǒng)計，2019至2020年間參保人數(shù)的增長量比城居保制度建立后的前三年（2014—2016年）增長量的總和還要多。

與此同時，從圖1中也看出了少數(shù)省區(qū)市的參保人數(shù)下降，其中東部地區(qū)參保人數(shù)同比下降的省區(qū)市最多，同比上升和同比下降最大幅度的省區(qū)市都出現(xiàn)在西部。參保人數(shù)下降的原因主要有兩個，一是人口老齡化趨勢加快，滿齡領取養(yǎng)老金人數(shù)增加，參保人數(shù)（60周歲以下）下降，二是城鎮(zhèn)化進程加快，一部分由農村流入城鎮(zhèn)的居民在城鎮(zhèn)中有穩(wěn)定的工作，養(yǎng)老保險由城居保轉入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。

圖1 2018—2019年分地區(qū)參保人數(shù)同比增長或下降圖

（二）待遇水平不斷提高，各省區(qū)市之間差別較大

地區(qū)經濟發(fā)展水平各不相同，從整體來說，高低排序為東部＞中部＞西部。養(yǎng)老保險待遇水平主要從兩部分來看：一是基礎養(yǎng)老金。2021年以來，各地區(qū)的基礎養(yǎng)老金在國家規(guī)定的至少人均88元/月基礎上都有所提高（見表1），但大部分地區(qū)的基礎養(yǎng)老金水平都偏低，同時因為地區(qū)經濟發(fā)展水平差距大，導致居民最終領到的養(yǎng)老金也相差甚遠。比如，上海是人均1200元/月，廣州是237元/月，如果上海居民以第三檔次900元/年繳費，15年后每個月可以領取的養(yǎng)老金是1329元左右，而廣州居民以第三檔次的900元/年繳費，15年后每月僅能領到418元左右。同樣作為一線城市，退休后領到的養(yǎng)老金差距極大。再比如，西部的青海（175元）、寧夏（150元）、新疆（150元）基礎養(yǎng)老金標準均遠超東部的河北（108元）、遼寧（108元）。

二是個人繳費標準、檔次和財政補貼。近年來，各地的個人繳費標準及檔次不斷調整，財政補貼都有不同幅度的上升。從全國來看（表1），西部涵蓋了最多超過12檔的地區(qū)，從側面反映了地方居民收入差距的大小，檔次越多，說明該地區(qū)的居民收入水平差距越大。2020年起，全國有16個地區(qū)提高最低個人繳費標準，有8個地區(qū)增設高檔次個人繳費標準。各地區(qū)繳費檔次和補助標準不盡相同，即便有些地區(qū)設置的檔次相同，但各地政府財政補助也會有差別。從表2可以看出，東部的福建、中部的黑龍江和西部的甘肅繳費檔次和個人繳費最高標準均為12檔和3000元，而補助分別為200元、140元和90元。

表1 31個省區(qū)市個人繳費標準及檔次(單位:元)

表2 31個省區(qū)市財政補助標準(單位:元)

（三）養(yǎng)老基金規(guī)模不斷擴大，保值增值仍存在困難

2020年，全國城居保基金結余9758.6億元，龐大的規(guī)模下隱藏著當期結余“兩級分化”的情況（見圖2）?！吨袊B(yǎng)老金精算報告2019—2050》指出，廣東是2019年當期結余排在第1位的省市區(qū)，它的當期結余約相當于第二至第十位省市區(qū)的總和。2020年全國只有東部的廣東、北京、浙江、江蘇、上海、福建和山東實現(xiàn)了養(yǎng)老金上繳多于下?lián)堋|部經濟發(fā)達地區(qū)的養(yǎng)老保險基金結余較多，而部分省區(qū)市養(yǎng)老保險基金早已收不抵支，在實行全國統(tǒng)籌的條件下，僅有50%省區(qū)市的養(yǎng)老保險基金可支付月數(shù)在9個月之上。

圖2 2014年—2020年全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金收支狀況圖（單位:億元）

養(yǎng)老金支付壓力大，公共財政無法全部填補缺口。城居保的基金進入市場大約5年，累計收益近850.69億元。根據(jù)《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，基本養(yǎng)老保險基金投資股票和股票型基金的比例可以達到30%，但目前投資渠道基本只有存于銀行或購買國債。雖然很安全，但面對物價上漲和貨幣貶值，基金運營效率相對較低，體量巨大的養(yǎng)老保險基金如果沒有升值，那就基本等于貶值。在受疫情影響較大的情況下，2020年的基本養(yǎng)老保險基金權益投資收益額仍達到了1135.77億元。截至2020年末，基本養(yǎng)老保險基金累計投資收益有1986.46億元，年均投資收益率為6.89%，可見，養(yǎng)老保險基金在投資方面還有巨大的上升空間。

從城居保總的運行成效來看，它在保障“老有所依”、助力“精準扶貧、精準脫貧”、“收入調節(jié)分配、縮小差距”、增強“安全感和幸福感”等方面發(fā)揮了積極作用。即便如此，城居保制度還存在著參保人數(shù)負增長、待遇調整機制有待完善、地區(qū)間養(yǎng)老金差別較大、養(yǎng)老基金保值增值仍存在困難等問題。

三、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的福利經濟學視角分析

福利經濟學通過社會福利的觀點或者福利最大化的原則，給經濟體系的運行作出社會評價及政策建議，其中供給需求模型，是通過同一平面坐標圖中的供給曲線和需求曲線，在同一坐標系上相交的點，去反映一個狀態(tài)下的均衡價格，從而去協(xié)助廠商或政府做出正確決策的一種模型。供給需求模型中有一個基本因素是消費者剩余。消費者剩余是指消費者購買某種商品時所愿意支付的最高

價格減去某種商品的實際市場價格，在本文中是指居民對于購入城居保所愿意支付的價格減去實際支付的價格。通過構建城居保的福利經濟學供求均衡模型，考慮政府補貼因素，然后比較前后消費者剩余的多少得出居民實際獲得的福利是否增加的結論。

（一）城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的供求均衡模型

在供給方面，當養(yǎng)老保險在較大范圍總報酬不改變的發(fā)展進程時，它的供給曲線是一條水平直線。它的位置則看最少的平均總成本。因為城居保沒有嚴格的規(guī)定必須參保，參保人數(shù)和總人數(shù)的的比值也不確定，假設存在參保人數(shù)為零的情況，此時的供給曲線和縱軸相交。如下圖3，供給曲線是S0，它交縱軸于A。為了實現(xiàn)百分百覆蓋率，吸引居民參保和降低居民經濟壓力，在制度的設計上增加了集體補助、政府補貼。集體補助、政府補貼的增加，說明政府和社會的供給增加，所以S1是增加了政府補貼后的供給曲線（目前大多數(shù)省區(qū)市實際中沒有集體補助一項，在此僅討論政府補貼），如圖3所示，S1交縱軸于B，其中P為價格，Q為數(shù)量。

在需求方面，由于城居保是非強制性參與，所以居民的投保意愿會受投保成本高低的影響，投保成本升高則需求下降，投保成本下降則需求上升。所以，養(yǎng)老保險市場的需求曲線也像普通商品市場一樣會出現(xiàn)價格與數(shù)量反向移動的特點。如圖3所示，城居保的需求曲線為D0，與縱軸相交于點C，與橫軸交于點H。以下就是我們所需要的城居保的供需均衡模型。如圖3所示，D0與S0相交于點E，與S1相交于點F。由此可以就建立的城居保福利經濟學供給需求模型來進行分析。

圖3 城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險供給需求曲線

（二）城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的福利經濟學分析

文章中指的所有福利是居民消費者剩余的福利，也就是居民對于購入城居保所愿意支付的價格減去實際支付的價格。從消費者剩余的角度來看，在沒有實施政府補貼前，居民的消費者剩余為S△CAE，在實施政府補貼后，居民的消費者剩余為S△CBF。顯而易見，居民消費者剩余的增加為梯形ABFE的面積。這就說明了，實施政府補貼后，居民的消費者剩余增加，得到的福利也增加了。

由于城居保資金籌集特點，政府的補貼成本在進行分析時是一個非常重要的因素。新舊養(yǎng)老保險制度區(qū)別最大的就是政府補貼占比增加，所以在城居保中，政府的影響力更大一些。通過與低保政策相結合，對那些喪失勞動力的居民，地方政府會提供補貼或全部負擔來保障他們的基本生活。2014年城居保收入中，國家財政補助為1498億元，占總收入的65%，到2019年國家財政補助已達3000億元。由于城居保政策的實施會加大政府的支出，因而文章在研究前后福利變動的時候，還要考慮到政府補貼的成本。所以，居民實際上所取得的福利為：居民的消費者剩余-政府的補貼成本。

圖4中，政府補貼后的供給曲線是S1，則政府補貼成本為矩形ABFG面積，所以居民獲得的福利為S△CBF減去矩形ABFG的面積，即S△CAE減去S△EFG。，如此便會出現(xiàn)三種情況：1.S△CAE＞S△EFG，則福利增加；2.S△CAE＜S△EFG，則福利減少;3.S△CAE＝S△EFG，則福利不變。因為投保成本的變化會導致養(yǎng)老保險需求彈性發(fā)生變化，所以S△CAE與S△EFG也會隨之發(fā)生變化。而投保成本與政府補助的多少具有負相關性，因此政府補助會直接影響?zhàn)B老保險的需求彈性。近年來，政府補助不斷增加，各種渠道的補貼、補助和資助也逐漸增多，并且隨著居民對老年生活的保障問題越來越重視，因此需求量對于價格的敏感度下降，需求彈性變小。

圖4 養(yǎng)老保險的供求曲線

圖5 養(yǎng)老保險的新供求曲線

綜上，政府補助會直接影響?zhàn)B老保險的需求彈性，養(yǎng)老保險需求曲線彈性的變化也會影響居民消費者剩余的增減，需求彈性變大，消費者剩余減少，居民獲得的福利相應減少，需求彈性變小，消費者剩余增加，居民獲得的福利隨之增加。

在研究居民福利增減問題時需要注意的是，政府補助受不同地區(qū)之間經濟社會發(fā)展水平以及地方政策和財政支持力度的影響，已經出現(xiàn)明顯的地區(qū)差異。城居保制度規(guī)定，中央財政對中西部地區(qū)的參保居民給予全額補助，對東部地區(qū)補助50%。這樣“一視同仁”的財政補助政策實際上只解決了大區(qū)域的差異問題，而忽略了小區(qū)域之間發(fā)展的不平衡，從而產生新矛盾。根據(jù)相關調查分析，我國東部的天津、北京、上海、河北和西部的西藏、青海、甘肅、貴州、寧夏、云南、新疆的保障水平最高，居民福利水平最高，中部的保障水平屬于中等偏下，居民福利水平較低，東部部分經濟較發(fā)達的省份如浙江、江蘇反而福利水平比中西部更低。因此，中央的基礎養(yǎng)老金財政補助傾斜政策對部分東部居民來說是不公平的。

四、結論與討論

（一）結論

1.城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險在各省區(qū)市推行效果不盡相同

從整體上來說，東部和西部的基礎養(yǎng)老金普遍比中部高，經濟發(fā)展水平越高的省區(qū)市財政補助也越高。養(yǎng)老保險基金當期結余呈現(xiàn)“兩級分化”現(xiàn)象，東部經濟發(fā)達地區(qū)的結余較多。

2.城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險帶來的福利已經出現(xiàn)明顯的區(qū)域差異

在分析時發(fā)現(xiàn)，一定程度上福利增加取決于政府補助。政府補助越多，居民獲得的福利隨之增加，政府補助越少，居民獲得的福利相應減少。

3.同個區(qū)域內部福利水平也存在一定差異

由于個人賬戶是“個人繳費+財政補貼+集體補助+其他資助”，東部省份的繳費補貼由省、市、縣三級財政按比例分擔，經濟好的地區(qū)會在原有基礎上增加繳費補貼，比如廣東還有社會捐助。

（二）討論

1.提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，優(yōu)化財政補貼方案

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌按高低排序分別是全國、省級、市級、縣級?；A養(yǎng)老金差距過大的原因之一就是養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次過低，使得即便在同一區(qū)域內部的養(yǎng)老金也出現(xiàn)較大差異。提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次路徑可以分三步走。首先，由省級設立總賬戶，下級市、區(qū)、縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)分別設置子賬戶，基礎養(yǎng)老金由省級統(tǒng)一調度和使用。其次，建立城居保基金中央調劑制度，進行“統(tǒng)賬分管”，填補部分省區(qū)市養(yǎng)老金缺口。最后，實現(xiàn)全國養(yǎng)老保險“統(tǒng)收統(tǒng)支”。提高城居保的統(tǒng)籌層次可以縮小因經濟發(fā)展水平和政府補貼標準不一致產生的基礎養(yǎng)老金地域間的差異。

通過對城居保供需模型分析可知，各地政府的補貼導致地區(qū)間福利和保障水平產生較大差異。財政補貼的比例應采用動態(tài)調整方案，在保證同個地區(qū)內部基礎養(yǎng)老金一樣的標準下，經濟實力強的地方政府自行承擔補貼，經濟實力較弱的地方政府由上一級政府部分補貼。鼓勵企業(yè)捐助，利用稅收優(yōu)惠等政策激勵企業(yè)捐助，同時由政府或者引進第三方機構，制定一套養(yǎng)老保險捐助金管理制度，使捐助的資金得到嚴格的管控和有效的利用。

2.建立基礎養(yǎng)老金動態(tài)調整機制，完善繳費制度激勵機制

根據(jù)目前社會經濟發(fā)展速度看，每2年調整一次更有利于提高居民的福利水平和保障水平。中央依據(jù)物價水平、各地區(qū)的政府承擔能力和低保標準制定地區(qū)最低標準線，各地政府根據(jù)當?shù)鼐用袷杖霛q幅和消費價格指數(shù)等進行周期性調整，建立基礎養(yǎng)老金的增長機制，縮小城居保制度的省際待遇差距。

調整完善繳費制度的激勵機制，首先要提高繳費年限。適當提高最低繳費年限或延長繳費年限，建立待遇長期增長機制。其次是設置合理的繳費標準和繳費檔次?？紤]到本地居民收入增長情況，每2年一調整，強化基礎養(yǎng)老金和繳費年限、繳費檔次之間的關聯(lián)性。再者真正實現(xiàn)“多繳多得、長繳多得”。對于“長繳”的參保人，按繳費年限相應增加基礎養(yǎng)老金補貼，同時提高個人賬戶優(yōu)惠記賬利率。對于“多繳”的參保人，設置遞進制補貼方式，增加繳費年限補助金。最后增加差異性補貼。把定額補貼改為定比補貼，按規(guī)定的補貼比率給予高檔次繳費居民更高的補貼額度，以激勵居民選擇更高的檔次參保。

3.提高養(yǎng)老保險基金收益，實現(xiàn)穩(wěn)定保值穩(wěn)步增值

人社部和社保基金會數(shù)據(jù)顯示，2020年基本養(yǎng)老保險基金合同規(guī)模為1.24萬億元，權益投資收益額1135.77億元，投資收益率10.95%，遠高于往年年均投資收益率6.89%，保值增值步履穩(wěn)健且有進步。目前，養(yǎng)老基金規(guī)模與股票總市值比例低于10%，還可以逐步擴大其投資范圍來增加收益。同時，還需注意培養(yǎng)專業(yè)型人才以便實現(xiàn)專業(yè)化管理，管理主體要做到公開透明，給群眾吃下“定心丸”。

尋求多渠道的基金籌集方式，以充實社會保險基金。政府應該尋求更多渠道、路徑的養(yǎng)老保險基金補充籌集方式，可以提高離退休人員養(yǎng)老金的計發(fā)月份及參保人員的平均繳費年限。跟上“網絡直播帶貨”的新經濟浪潮，社會經濟組織、慈善公益組織等可以通過“互聯(lián)網+慈善”的方式推動網絡公開資助。擴大養(yǎng)老保險基金的入市規(guī)模，提高養(yǎng)老保險基金保值增值效率或者通過劃轉國有資本等方式充實社會保障基金，以便于緩解資金償付壓力與養(yǎng)老保險基金所面臨的收支失衡風險。