◎ 文 《法人》特約撰稿 鄭宇

市域治理是國(guó)家治理在市域范圍的具體實(shí)施，是國(guó)家治理的重要基石，在國(guó)家治理體系中具有承上啟下的作用。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家層面就推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出一系列新理念、新思想、新戰(zhàn)略，為加快推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化提供了行動(dòng)指南。

數(shù)字政府的五大發(fā)展階段

筆者認(rèn)為，數(shù)字政府的發(fā)展一共可分為五個(gè)階段：

第一階段是城市中各個(gè)垂直業(yè)務(wù)系統(tǒng)的信息化，即面向單個(gè)業(yè)務(wù)部門，解決部門業(yè)務(wù)應(yīng)用中的需求和難點(diǎn)。比如交通信息系統(tǒng)、環(huán)境信息系統(tǒng)等，各系統(tǒng)之間不互聯(lián)、不互通。

第二階段是“一網(wǎng)通辦”。在這個(gè)階段，政府把對(duì)居民和企業(yè)的政務(wù)服務(wù)集中到一個(gè)辦事大廳，或者整合到一個(gè)APP上，實(shí)現(xiàn)一站式辦理或不見(jiàn)面辦理。

第三階段是垂直領(lǐng)域的智能大腦。這個(gè)階段開(kāi)始打通一些部門數(shù)據(jù)，但這些數(shù)據(jù)和智能算法仍然只服務(wù)于單個(gè)部門的業(yè)務(wù)，比如交通大腦、環(huán)境大腦等。

第四階段是城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”。也就是市域治理現(xiàn)代化——它是城市管理的新一代基礎(chǔ)設(shè)施，架構(gòu)于各部門已有垂直業(yè)務(wù)系統(tǒng)之上，將城管、應(yīng)急、綜合治理等市域治理網(wǎng)絡(luò)（和系統(tǒng)）全面打通，向上可為市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)提供輔助決策，向下可以連接社區(qū)、街道、村鎮(zhèn)，支撐基層治理。

第五階段是“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”雙網(wǎng)融合階段，即面向全市域范圍，實(shí)現(xiàn)政府辦公“一網(wǎng)協(xié)同”、城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”和政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”。以協(xié)同辦公帶動(dòng)“雙網(wǎng)”融合、“三屏”聯(lián)動(dòng)。其中，“大屏”在指揮中心實(shí)現(xiàn)平時(shí)觀指標(biāo)、看態(tài)勢(shì)，戰(zhàn)時(shí)做會(huì)商、觀處置；“中屏”在電腦桌面上為工作人員提供事件接入、分撥流轉(zhuǎn)、指揮調(diào)度、平臺(tái)管理等能力；“小屏”支持一線工作人員在移動(dòng)終端上接受指令、處置事件和上報(bào)信息，同時(shí)支持城市管理者隨時(shí)隨地了解城市運(yùn)行態(tài)勢(shì)，科學(xué)研判輔助決策，進(jìn)行遠(yuǎn)程指揮調(diào)控。

市域治理、市域社會(huì)治理和“一網(wǎng)統(tǒng)管”的關(guān)系

市域社會(huì)治理是市域治理的重要組成部分，而市域治理同時(shí)還包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、文明等其他五位一體的重要方面，即市域治理包含而又高于市域社會(huì)治理。另外，由于大部分社會(huì)治理工作都與人們的社會(huì)活動(dòng)和行為相關(guān)，市域社會(huì)治理也或多或少帶有（但也不限于）基層治理的屬性，但把社會(huì)治理的地域空間擴(kuò)展到了全市范圍（即市域+社會(huì)治理）。

因此，市域治理意味著全方位、全覆蓋、成體系的城市治理。在應(yīng)用版圖上包含而又高于市域社會(huì)治理，在地域空間上既包含全市范圍的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)也包含基層治理的“最后一公里”。

由于工作性質(zhì)決定其內(nèi)容與之前的社會(huì)綜合治理有很大相關(guān)度，市域社會(huì)治理通常由政法委牽頭實(shí)施，而市域治理一般由類似城市運(yùn)行局（或市域治理指揮中心）這樣的機(jī)構(gòu)作為業(yè)務(wù)單位驅(qū)動(dòng)，和大數(shù)據(jù)局一起推動(dòng)實(shí)施。

“一網(wǎng)統(tǒng)管”是市域治理的基礎(chǔ)設(shè)施，在數(shù)據(jù)聯(lián)通基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將城管網(wǎng)、應(yīng)急網(wǎng)、綜合治理網(wǎng)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)全面打通。向上可為城市管理者提供分析研判-輔助決策、監(jiān)測(cè)預(yù)警-防范風(fēng)險(xiǎn)、聯(lián)動(dòng)指揮-行政問(wèn)效三大主要價(jià)值；向下可以連接社區(qū)、街道、村鎮(zhèn)、基層網(wǎng)格員和百姓，更好地促進(jìn)基層治理和群防群治。

為了提升城市治理的精細(xì)度，實(shí)現(xiàn)“上面千條線，下面一根針”的格局，市域治理在“一網(wǎng)統(tǒng)管”基礎(chǔ)設(shè)施上，還需要抓住治理末梢。社區(qū)作為城市治理的“最后一公里”，需要在基層工作人員賦能、基層隊(duì)伍間協(xié)作和群眾有生力量激發(fā)三個(gè)層面進(jìn)一步深化。

首先，基層工作人員充當(dāng)了大部分治理工作執(zhí)行者、信息收集者和事件發(fā)起者。為了提高基層工作人員的治理能力和治理效率，需要利用“一網(wǎng)統(tǒng)管”體系將基層數(shù)據(jù)、系統(tǒng)與各個(gè)委辦局全面打通，讓基層工作人員能夠?qū)l(fā)現(xiàn)的線索和難題精準(zhǔn)推送至相關(guān)部門進(jìn)行快速解決，做到“街道吹哨，部門報(bào)到”。

其次，不同部門的基層治理隊(duì)伍也可以利用這套“一網(wǎng)統(tǒng)管”體系相互高效協(xié)同。例如，網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)井蓋出現(xiàn)了問(wèn)題（但他們并不是相應(yīng)的處置部門），可以利用手持設(shè)備及時(shí)向指揮中心通報(bào)，然后由指揮中心第一時(shí)間自動(dòng)派發(fā)周邊的城管人員前來(lái)處置。

最后，在社區(qū)這個(gè)場(chǎng)景里，廣大人民也是城市治理的有生力量。利用“一網(wǎng)統(tǒng)管”體系將12345市民熱線接入并與城管、應(yīng)急、綜治等系統(tǒng)打通，讓廣大人民發(fā)揮好群防群治的作用，與政府一起實(shí)現(xiàn)城市治理的共建、共治、共享。例如市民通過(guò)12345電話熱線或APP上報(bào)社區(qū)周邊有大量玻璃碴，市域治理現(xiàn)代化指揮中心就能快速受理，準(zhǔn)確派單至相關(guān)職能部門進(jìn)行處置；處理完畢后，相關(guān)部門還能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)給市民一個(gè)反饋。

南通市域治理現(xiàn)代化指揮中心

全國(guó)首個(gè)市域治理現(xiàn)代化指揮中心

處于長(zhǎng)三角一體化核心區(qū)的江蘇南通，勇立潮頭、敢為人先，在新發(fā)展階段探索出一條具有時(shí)代特征、地方特色的市域治理現(xiàn)代化新路。南通市整合了網(wǎng)格化服務(wù)管理、12345、數(shù)字城管、大數(shù)據(jù)管理等職責(zé)，在京東科技的技術(shù)支撐下，于2020年6月19日建成全國(guó)首個(gè)市域治理現(xiàn)代化指揮中心。通過(guò)匯聚全市域各縣（市）區(qū)、各部門全量數(shù)據(jù)、視頻資源，打破數(shù)據(jù)壁壘，形成統(tǒng)一、高效、智能，橫向到邊、縱向到底的全新市域治理現(xiàn)代化指揮體系。

指揮中心的第一個(gè)亮點(diǎn)是全域感知、精準(zhǔn)把控，指的是對(duì)城市運(yùn)行情況、運(yùn)行脈搏進(jìn)行整體性感知和把控，包括以傳感器為中心的感知和以人為中心的感知兩個(gè)部分。中心將南通所有“兩客一危”車輛、公交車、出租車、網(wǎng)約車以及所有船舶的實(shí)時(shí)位置在大屏上進(jìn)行展現(xiàn)，此外還接入了空氣、降塵、噪聲、水質(zhì)等環(huán)境監(jiān)測(cè)的傳感器；通過(guò)網(wǎng)絡(luò)輿情信息和12345民眾反映情況的接入，實(shí)現(xiàn)了以人為中心的對(duì)城市的感知。

指揮中心的第二個(gè)亮點(diǎn)是，城市數(shù)據(jù)的全量匯聚和實(shí)時(shí)共享。通過(guò)京東科技特色的城市操作系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)直通車技術(shù)，對(duì)城市政務(wù)數(shù)據(jù)、感知數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)以及IoT視頻類數(shù)據(jù)進(jìn)行全量接入。與一般共享交換平臺(tái)或大數(shù)據(jù)平臺(tái)相比，城市操作系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接入種類更加豐富、接入方式更加便捷，數(shù)據(jù)接入質(zhì)量也更高、更穩(wěn)定。中心已經(jīng)接入南通市75個(gè)單位的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的體量接近百億條。

指揮中心的第三個(gè)亮點(diǎn)是，數(shù)據(jù)融合、專題整合。指揮中心的建設(shè)，對(duì)全市域數(shù)據(jù)進(jìn)行匯聚、治理、共享，并基于此開(kāi)發(fā)了一張總體態(tài)勢(shì)圖和16張專題圖，對(duì)南通城市運(yùn)行的方方面面“一屏統(tǒng)覽”。

指揮中心的第四個(gè)亮點(diǎn)是，深挖數(shù)據(jù)、知識(shí)賦能。數(shù)據(jù)不僅支撐簡(jiǎn)單的查詢服務(wù)，還能通過(guò)多種人工智能算法模型，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行深挖、加工和分析，形成一系列知識(shí)，再通過(guò)這些知識(shí)助力城市管理者更好地解決各類城市場(chǎng)景中遇到的問(wèn)題?；谶@些算法模型，南通市域治理現(xiàn)代化指揮中心開(kāi)發(fā)了包括?；啡鞒瘫O(jiān)管、產(chǎn)業(yè)鏈健康度分析、渣土車健康管控等10多個(gè)城市應(yīng)用場(chǎng)景。

分析研判系統(tǒng)通過(guò)整合政務(wù)、loT、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)，提供數(shù)據(jù)分析的工具，再通過(guò)平臺(tái)把工具開(kāi)放出來(lái)，分享給行業(yè)專家。結(jié)合數(shù)據(jù)與專家判斷，形成分析研判報(bào)告提供給政府決策者。該系統(tǒng)為政府提供問(wèn)題成因及政策建議，大大提高決策的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。

在監(jiān)測(cè)預(yù)警方面，市域治理現(xiàn)代化平臺(tái)利用數(shù)據(jù)背后的知識(shí)發(fā)現(xiàn)隱患，并將監(jiān)測(cè)預(yù)警與聯(lián)動(dòng)指揮和行政問(wèn)效形成閉環(huán)。根據(jù)數(shù)據(jù)對(duì)整個(gè)政府的辦事效率做出問(wèn)效并優(yōu)化流程，從而優(yōu)化政府的治理效率。

場(chǎng)景應(yīng)用案例：危化品全流程監(jiān)管

?；返墓芾砗w生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、存儲(chǔ)、運(yùn)輸、使用和處置六大環(huán)節(jié)，關(guān)聯(lián)企業(yè)、設(shè)備、人員、車輛、船舶、品類、事件七大要素，涉及到應(yīng)急辦、運(yùn)輸局、環(huán)衛(wèi)、公安等9個(gè)政府部門，業(yè)務(wù)邏輯非常復(fù)雜，監(jiān)管十分困難。如何利用市域治理現(xiàn)代化平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)危化品的全流程監(jiān)測(cè)預(yù)警？

首先，市域治理現(xiàn)代化平臺(tái)利用數(shù)據(jù)直通車提供的各種接口，實(shí)時(shí)采集、匯聚政府相關(guān)部門數(shù)據(jù)以及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和運(yùn)輸數(shù)據(jù)。政務(wù)數(shù)據(jù)（如企業(yè)的工商注冊(cè)信息、年檢信息、產(chǎn)量信息、處罰信息等）被存儲(chǔ)到結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)模型中；倉(cāng)庫(kù)的傳感器，運(yùn)輸車輛GPS 軌跡，工廠用水、用電的信息被存儲(chǔ)到時(shí)空數(shù)據(jù)模型中；工廠和街道攝像頭采集的視頻數(shù)據(jù)則以非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)模型存儲(chǔ)起來(lái)。

利用時(shí)空數(shù)據(jù)引擎，為這三類數(shù)據(jù)都做好索引，并提供高效的查詢算法。

例如，對(duì)于?；愤\(yùn)輸車輛不斷產(chǎn)生的軌跡數(shù)據(jù)，可以計(jì)算其駐留點(diǎn)，并通過(guò)將計(jì)算出的駐留點(diǎn)與?；菲髽I(yè)進(jìn)行高效的匹配來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。如果危化品車輛多次?？磕硞€(gè)關(guān)停的危化品企業(yè)，則說(shuō)明這個(gè)企業(yè)存在非法復(fù)工生產(chǎn)的可能性。這時(shí)，應(yīng)該及時(shí)通報(bào)相關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查。因?yàn)樵诓痪邆浜细裆a(chǎn)條件下，生產(chǎn)?；肥菍?dǎo)致?；肥录闹饕蛑?。

此外，如果車輛多次停靠的地點(diǎn)附近沒(méi)有任何在冊(cè)的?；菲髽I(yè)，也沒(méi)有飯店和加油站一類的興趣點(diǎn)，則有很大概率說(shuō)明這些車輛在給黑工廠和小作坊運(yùn)送貨物，這是非常危險(xiǎn)的。另外，時(shí)空數(shù)據(jù)引擎通過(guò)把?；奋囕v產(chǎn)生的實(shí)際運(yùn)行軌跡和車輛提報(bào)的規(guī)定路線進(jìn)行對(duì)比，一旦發(fā)現(xiàn)危化品車輛偏離規(guī)定路線，可以在第一時(shí)間預(yù)警。同時(shí)，利用時(shí)空數(shù)據(jù)引擎的可達(dá)區(qū)域查詢功能，可提前預(yù)判該車輛5 分鐘內(nèi)可能到達(dá)的區(qū)域，并通知這些區(qū)域內(nèi)的交警在適當(dāng)位置進(jìn)行攔截。

利用城市操作系統(tǒng)中的時(shí)空AI引擎，融合?；奋囕v的運(yùn)輸軌跡、?；菲髽I(yè)地域分布、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)、倉(cāng)庫(kù)管理數(shù)據(jù)和城市各區(qū)域人口密度，并結(jié)合之前出現(xiàn)的?；肥鹿剩梢灶A(yù)測(cè)各地區(qū)?；凤L(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，對(duì)于高潛在風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域提供預(yù)警信息，防患于未然。

由于部分?jǐn)?shù)據(jù)（如企業(yè)的經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)）不是全部在政府部門，可以利用聯(lián)邦數(shù)字網(wǎng)關(guān)實(shí)現(xiàn)企業(yè)和政府?dāng)?shù)據(jù)的知識(shí)共享，在保證雙方原始數(shù)據(jù)不離開(kāi)各自服務(wù)器的前提下，實(shí)現(xiàn)?；返谋O(jiān)測(cè)預(yù)警。

最后，利用市域治理現(xiàn)代化平臺(tái)的數(shù)字孿生系統(tǒng)，可以看到預(yù)警車輛當(dāng)前的狀態(tài)和位置以及未來(lái)可能到達(dá)的區(qū)域，在地圖上直接查找到周邊的警力信息，通過(guò)鼠標(biāo)直接點(diǎn)擊某個(gè)具體警員，下發(fā)具體任務(wù)（包括車輛信息、當(dāng)前線路以及未來(lái)可能要經(jīng)過(guò)的路口等信息）。隨后，可以通過(guò)在數(shù)字孿生系統(tǒng)中調(diào)取的攝像頭信息來(lái)查看交警的攔截和處罰過(guò)程。這些過(guò)程都在虛實(shí)交互中完成，把人的智能和數(shù)據(jù)智能深入地融合在一起。

對(duì)事件的核實(shí)查處過(guò)程及結(jié)果，通過(guò)指揮中心的“行政問(wèn)效”功能進(jìn)行全流程的跟蹤溯源和問(wèn)效。行政問(wèn)效功能和分析研判、監(jiān)測(cè)預(yù)警、聯(lián)動(dòng)指揮功能構(gòu)成一個(gè)完整的閉環(huán)，推動(dòng)市域治理體系和治理能力的持續(xù)效能提升。

毋庸置疑，市域治理現(xiàn)代化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有重要意義。要充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、5G、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)治理模式創(chuàng)新，搭建多方共同治理的新平臺(tái)，全面提升城市治理能力和治理 現(xiàn)代化水平。在科技企業(yè)的加持下，“點(diǎn)帶線，線帶面”，市域治理現(xiàn)代化未來(lái)可期。