摘? ?要：2020年是海南自由貿(mào)易港建設的起步之年，信用體系建設是海南自由貿(mào)易港建設內(nèi)在要求。本文分析了當前海南省社會信用體系短板，在比較研究美國、歐洲、日本社會信用體系模式的基礎上，建議海南自由貿(mào)易港從做實信用體系基礎層、做深信用體系應用層、做好信用體系保護層等方面高標準規(guī)劃建設社會信用體系，從而打造一個法治化、國際化、便利化營商環(huán)境，助力海南自由貿(mào)易港建設。

關鍵詞：海南自由貿(mào)易港;信用體系;契約精神

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.02.009

中圖分類號：D64;F752.8? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2021）02-0075-06

2020年6月，中共中央、國務院印發(fā)了《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》）?！犊傮w方案》要求海南自由貿(mào)易港建設現(xiàn)代經(jīng)濟體系，而“信用”是現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的核心，“信用環(huán)境”是法治化、國際化、便利化營商環(huán)境的關鍵，完善的社會信用體系是高水平過程監(jiān)管的基礎。在海南建設自貿(mào)港起步之初，研究海南自由貿(mào)易港社會信用體系建設具有十分重要意義。

一、社會信用體系與海南自由貿(mào)易港建設

（一）完善的社會信用體系是便利化營商環(huán)境的內(nèi)在要求

信用是交易雙方便利化開展合作、政府降低監(jiān)管要求的前置基礎，一個地區(qū)信用環(huán)境優(yōu)劣凸顯該地區(qū)的營商環(huán)境。世界銀行通常用“信用信息指數(shù)”來評估一個地區(qū)營商環(huán)境，信用環(huán)境建設成為各地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容。因此，完善的社會信用體系建設是全面提升便利化營商環(huán)境和加快推進簡政放權、優(yōu)化放管結(jié)合的內(nèi)在要求。

（二）完善的社會信用體系是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的基礎

市場經(jīng)濟建立在“契約精神”之上，市場經(jīng)濟的本質(zhì)是契約經(jīng)濟，要求市場主體嚴守契約、誠信為本。完善的社會信用體系能優(yōu)化資源配置，提升市場交易效率，降低市場交易成本，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，是現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的基礎設施?！犊傮w方案》要求海南自由貿(mào)易港建設現(xiàn)代經(jīng)濟體系，這對“信用”提出了更高的要求。

（三）完善的社會信用體系是海南自由貿(mào)易港取得國際社會與跨國企業(yè)信任的必要條件

國際社會與跨國企業(yè)對海南自由貿(mào)易港建設的信心與信任是其成功與否的關鍵，沒有信任就沒有海南自由貿(mào)易港投資與貿(mào)易，沒有信任就沒有海南自由貿(mào)易港國際人才和跨國企業(yè)的進駐。當前我國正遭遇百年未有之大變局，隨著新冠疫情全球蔓延、發(fā)達國家對產(chǎn)業(yè)鏈安全的顧慮越來越重，一股逆全球化浪潮席卷全球;同時，海南自由貿(mào)易港法治體系建設仍處于起步階段，尚不完善。在此背景下，建設一個與國際接軌、完善的自由貿(mào)易港社會信用體系是增強國際社會與跨國企業(yè)對海南自由貿(mào)易港建設信心與信任的關鍵一招。

（四）完善的社會信用體系是解決海南自由貿(mào)易港建設中“自由與秩序”內(nèi)在矛盾的有效手段

《總體方案》明確要求海南自由貿(mào)易港要建立健全以信用監(jiān)管為基礎、與負面清單管理方式相適應的過程監(jiān)管體系，建立健全知識產(chǎn)權領域市場主體信用分類監(jiān)管、失信懲戒等機制;建立健全環(huán)保信用評價制度和社會信用體系等制度，加強稅務領域信用分類服務和管理。社會信用體系建設是海南自由貿(mào)易港建設中解決“自由與秩序”內(nèi)在矛盾的制度安排。

二、當前社會信用體系建設的主要短板

（一）當前我國社會信用體系建設存在的主要問題

信用藍皮書《社會信用體系建設年度報告·2019》總結(jié)當前我國社會信用體系建設主要存在以下問題：一是缺乏系統(tǒng)性的法律法規(guī)，國家層面社會信用立法缺位，目前還沒有一部全國性的信用管理法律，涉及社會信用體系建設的相關法條零散分布，不足以對各種失信行為形成強有力的法律約束。二是信用數(shù)據(jù)歸集、共享、應用效率低，信用數(shù)據(jù)分布范圍廣、信息種類多、歸集難度大;信用數(shù)據(jù)歸集自動化程度低、歸集方式缺乏有效管理、數(shù)據(jù)質(zhì)量差、數(shù)據(jù)有效性不足;信用信息服務供給與需求對接不暢，信用信息服務不能快速響應。三是信用獎懲機制不健全，信用聯(lián)合獎懲機制缺乏法律依據(jù)，主要以部門規(guī)章制度為主，缺乏上位法的支撐，執(zhí)行力度不夠;同時，信用獎懲是懲戒多、激勵少，相關部門只見信用獎懲機制約束作用，缺乏對守信者進行激勵的制度性安排，守信激勵不足。四是信用服務市場發(fā)展不足，信用服務市場供需雙重不足，在需求側(cè)市場主體缺乏現(xiàn)代信用意識，在供給側(cè)缺乏高質(zhì)量、有價值的信用數(shù)據(jù)服務產(chǎn)品，難以激活需求側(cè);同時，信用服務機構(gòu)服務信譽不足、缺乏公信力，信用服務人才匱乏，同質(zhì)化低效競爭普遍。五是信用信息主體權益保護難，信用信息主體權益保護法律不健全、機制不完善，信用修復與異議處理渠道不暢通、程序復雜耗時長;同時，信用信息主體權益保護部門職責不明晰，在信用修復和異議處理的實際操作過程中存在效率低下的問題。

（二）海南社會信用體系建設短板

當前，海南社會信用體系建設除全國普遍存在的問題外還存在以下短板 ：一是對社會信用體系在海南自由貿(mào)易港建設中的重要性認識不足，基層部門對社會信用體系建設不了解、不重視，在社會信用體系建設中積極性不足、缺乏動力。二是信用數(shù)據(jù)歸集、共享滯后，信用數(shù)據(jù)標準與格式不統(tǒng)一、部門信用數(shù)據(jù)自動化報送與采集不足、行業(yè)信用數(shù)據(jù)采集難、基層信用數(shù)據(jù)報送慢。三是信用服務市場備案的市場化征信機構(gòu)空白、評級機構(gòu)薄弱，在海南自由貿(mào)易港建設的高標準要求背景下，海南信用服務市場的供給能力與自貿(mào)港建設需求不匹配。

三、信用體系建設的國際經(jīng)驗

（一）市場主導的美國信用體系

美國的信用體系是以市場為主導，依托于行業(yè)自我管理。經(jīng)過100多年的發(fā)展，美國的信用體系現(xiàn)在已經(jīng)形成完善的法律體系、成熟的市場主體、健全的中介結(jié)構(gòu)和有效的監(jiān)管體制。美國完備的社會信用法律體系明確美國信用服務市場規(guī)則，強化信用信息主體權益保護，奠定美國社會信用體系基礎。如《公平信用報告法》《平等信用機會法》《公平信用結(jié)賬法》《公平信用和貸記卡公開法》《公平和準確信用交易法》等明確了美國信用服務市場規(guī)則，《隱私法案》《財務隱私權法》《金融隱私權法》《信用修復機構(gòu)法》等強化了信用信息主體的權益保障，《信息自由法》《聯(lián)邦咨詢委員會法》《陽光下的聯(lián)邦政府法》為美國政務信息的公開提供法律依據(jù)，鼓勵政務信息向社會公開。美國的社會信用體系采用完全的市場化運作模式，迎合市場發(fā)展尤其是金融市場的發(fā)展需要，體現(xiàn)市場經(jīng)濟條件下信用和信用產(chǎn)品的基本內(nèi)涵，巨大的信用交易市場和完善的社會信用體系已成為美國經(jīng)濟發(fā)展的重要驅(qū)動力。

（二）政府主導的歐洲信用體系

歐洲政府主導型信用體系主要依靠法律法規(guī)強制要求相關機構(gòu)參與，相比于合同管理模式，歐洲政府主導型信用體系模式信用信息歸集效率高、質(zhì)量好、建設快，具有強制參與、信息安全、數(shù)據(jù)保密、隱私保護等典型特點。歐洲的征信體系以中央銀行設立的“中央信貸登記系統(tǒng)”為主體，由政府出資建立全國數(shù)據(jù)庫，信用信息主要為內(nèi)部共享，不對外提供，只有中央銀行或經(jīng)授權的商業(yè)銀行才能進入系統(tǒng)查詢信用信息，信用信息服務于商業(yè)銀行風險管控與央行的金融決策。

（三）會員制的日本社會信用體系

日本征信市場建立初期，由于門檻低，大量企業(yè)紛紛進入征信市場，導致征信市場良莠不齊的混亂局面，阻礙了信用服務市場高質(zhì)量發(fā)展。20世紀60年代后，日本政府開始合理引導信用服務市場的規(guī)范化發(fā)展，注重引導行業(yè)協(xié)會發(fā)揮其在信用服務市場中的作用。行業(yè)協(xié)會承擔起信用信息的歸集、整理與提供角色，協(xié)會會員向協(xié)會提供其所擁有的信用信息并有權查詢獲取其他會員提供的信用信息，信用信息只在協(xié)會內(nèi)部以會員的形式才能獲取、共享，既確保了信用信息的安全性，又達到信用信息共享的目的。

（四）美、日、歐信用體系的比較

美國的市場主導型信用體系、歐洲的政府主導型信用體系和日本行業(yè)協(xié)會主導會員制信用體系均高度重視社會信用領域的法治建設，通過建立完善的社會信用法律體系夯實社會信用體系的基礎。同時，美、日、歐三種社會信用體系在政府作用、信息采集方式、信息共享程度、運行效率、建設時長等方面也存在明顯差異（見表1）。

四、政策建議

根據(jù)《總體方案》要求，海南自由貿(mào)易港信用體系建設要立足中國國情、借鑒國際經(jīng)驗、滿足自貿(mào)港建設需要。建議海南自由貿(mào)易港社會信用體系建設以政府主導方式做實信用體系基礎層，以市場主導和會員制方式做深信用體系應用層，以社會信用法治建設做好信用體系保護層。

（一）做實信用體系基礎層

1.建設陽光、透明和開放的政務信用信息系統(tǒng)

在中國國情下，政府在政治、經(jīng)濟、文化和社會建設中起著核心作用，政務誠信是中國特色社會信用體系的基礎，對其他領域信用體系建設起著導向和表率的關鍵作用。海南自由貿(mào)易港信用體系要建設陽光、透明和開放的政務信用信息系統(tǒng)，這樣既可以有效約束政府單位、司法機構(gòu)、公共服務機構(gòu)、公職人員的失信行為，優(yōu)化營商環(huán)境，又可以提升政府政策、規(guī)劃、協(xié)議、承諾和公告等政務活動的可信度，提高各級政府對社會信用體系的認識和重視，展示海南誠信政府形象，穩(wěn)定全球市場主體對海南自由貿(mào)易港建設的預期，提升國際社會對海南自由貿(mào)易港建設的信任與信心。

本文建議由海南省人大立法推動建設陽光、透明和開放的海南自由貿(mào)易港政務信用信息系統(tǒng)，歸集、整理和對外開放政府單位、司法機構(gòu)、公共服務機構(gòu)、公職人員信用信息。當前政務誠信建設主要由政府自己建設、內(nèi)部使用，政務信用信息對外開放不足，政務誠信系統(tǒng)約束力與公信力較弱。海南省人大是海南省的最高權力機關，對海南省政府、司法機構(gòu)、公職人員有監(jiān)督管理職能，而海南省人大在海南政務誠信體系建設中屬于第三方，由海南省人大立法推動建設既可以有效推進海南自由貿(mào)易港政務信用信息系統(tǒng)建設，又能提升海南自由貿(mào)易港政務誠信體系的公信力與約束力。

2.建設綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫

信用信息數(shù)據(jù)庫是信用監(jiān)管和信用服務的基礎，沒有信用信息數(shù)據(jù)庫，社會信用體系建設就是無本之末、無源之水。海南社會信用體系建設起步晚、不完善，而《總體方案》對海南自由貿(mào)易港社會信用體系建設的質(zhì)量和速度提出了高標準的要求。海南自由貿(mào)易港社會信用體系建設要在借鑒歐洲信用體系建設經(jīng)驗的基礎上，進一步發(fā)揮好中國政府集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，積極爭取在待出臺的《海南自由貿(mào)易港法》授權之下，通過立法支持以政府主導方式建立綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫，成立公共征信服務機構(gòu)運營、維護綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫，歸集、整理海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)公共信用信息、市場信用信息和金融信用信息等，為海南自由貿(mào)易港信用監(jiān)管、信用服務、信用市場提供信用信息數(shù)據(jù)支撐，夯實海南自由貿(mào)易港社會信用體系基礎。

（二）做深信用體系應用層

做實社會信用體系基礎層是為優(yōu)化信用服務供給夯實基礎，做深信用體系應用層就是要擴大信用服務需求。

1.開放信用服務市場

在全球信用服務市場上，市場化主導的美國信用服務機構(gòu)所提供的信用服務產(chǎn)品質(zhì)量最優(yōu)、競爭力最強。但是，高質(zhì)量信用服務市場的培育和優(yōu)質(zhì)信用服務企業(yè)成長耗時較長，難以在短時間內(nèi)滿足海南自由貿(mào)易港建設需要，同時海南省目前不具備自主培育高質(zhì)量信用服務市場所需的經(jīng)濟體量，開放信用服務市場是海南自由貿(mào)易港建設的不二選擇。2025年海南封關之前，要積極引進國際權威企業(yè)征信機構(gòu)和信用評級機構(gòu)落地海南;2025年海南封關之后，要允許國際信用服務機構(gòu)在海南自由開展業(yè)務。

2.建設信用信息與融資對接服務平臺

金融建立在信用之上，金融機構(gòu)對信用信息和信用服務的需求最為強烈，建設信用信息與融資對接服務平臺，可將海南綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫與金融機構(gòu)對接，推動海南自由貿(mào)易港信用信息在金融領域的應用，從而可打破信息不對稱，提升資金供需雙方對接效率，降低金融機構(gòu)放貸成本和金融服務風險，有效緩解中小微企業(yè)融資難、融資貴難題。

3.以協(xié)議方式推進信用信息在政務與公共服務領域應用

以協(xié)議方式推進政務機構(gòu)、公共服務機構(gòu)與公共征信機構(gòu)的對接合作，輔之以行政力量的推動，可以快速深化信用信息在政務領域與公共服務領域的應用。一是可以為全過程的信用監(jiān)管提供一個全省聯(lián)網(wǎng)的平臺，將全省行政監(jiān)管事項的事前承諾、事中記錄、事后評價與應用統(tǒng)一到一個平臺上來，支撐“失信聯(lián)合懲戒”。二是通過信用信息的協(xié)議共享，為政務機構(gòu)和公共服務機構(gòu)推出守信便利政策提供底層信用數(shù)據(jù)支持，推進“守信激勵”在政務領域與公共服務領域真正落地。三是協(xié)議方式的信用信息共享與應用，可以在行政強制政務機構(gòu)、公共服務機構(gòu)共享信用信息之外，為政務機構(gòu)、公共服務機構(gòu)向綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫報送數(shù)據(jù)提供內(nèi)在動力。

4.以會員制深化信用信息在市場活動中的應用

日本會員制的社會信用體系模式，既有效保護了信息主體的信用信息，又深化了信用信息的共享與市場化應用。海南自由貿(mào)易港借鑒日本模式，可以會員制選擇性推進市場主體接入綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫，提升市場主體向綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫報送信用數(shù)據(jù)的積極性，加快綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫對市場信用信息的采集，為守信者創(chuàng)造更多機會、提供更多資源，做大信息主體“信用價值”，深化信用信息在市場活動中的應用，同時可有效管制信用信息濫用和泄露通道，更好的保護信息主體合法權益。

（三）做好社會信用體系保護層

美、日、歐三種社會信用體系模式中，一個基本的共同特征就是建立完善的社會信用法律體系，因此，完善的社會信用法律制度是對海南自由貿(mào)易港社會體系建設最好的保護。2013年以來，部分全國人大代表多次建議制定《中華人民共和國社會信用法》，2019年，社會信用立法列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，但立法推進困難重重。海南自由貿(mào)易港可以探索在《海南自由貿(mào)易港法》授權下，借鑒國際經(jīng)驗、對接國際規(guī)則，加快海南自由貿(mào)易港社會信用體系立法。通過立法明確信用信息采集、整理和使用規(guī)則;通過立法確定信用服務市場的監(jiān)督管理主體、賦予監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管職權;通過立法規(guī)范失信聯(lián)合懲戒、鼓勵守信激勵，避免信用聯(lián)合懲戒濫用;通過立法強化個人隱私保護制度;通過立法加強信息主體權益保護，賦予信息主體的知情權、更正異議權、“被遺忘權（刪除權）”和主動修復權。

（責任編輯：孟潔）

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