摘? ?要：2020年是海南自由貿(mào)易港建設的起步之年，信用體系建設是海南自由貿(mào)易港建設內(nèi)在要求。本文分析了當前海南省社會信用體系短板，在比較研究美國、歐洲、日本社會信用體系模式的基礎上，建議海南自由貿(mào)易港從做實信用體系基礎層、做深信用體系應用層、做好信用體系保護層等方面高標準規(guī)劃建設社會信用體系，從而打造一個法治化、國際化、便利化營商環(huán)境，助力海南自由貿(mào)易港建設。

關(guān)鍵詞：海南自由貿(mào)易港;信用體系;契約精神

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.02.009

中圖分類號：D64;F752.8? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2021）02-0075-06

2020年6月，中共中央、國務院印發(fā)了《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》）?！犊傮w方案》要求海南自由貿(mào)易港建設現(xiàn)代經(jīng)濟體系，而“信用”是現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的核心，“信用環(huán)境”是法治化、國際化、便利化營商環(huán)境的關(guān)鍵，完善的社會信用體系是高水平過程監(jiān)管的基礎。在海南建設自貿(mào)港起步之初，研究海南自由貿(mào)易港社會信用體系建設具有十分重要意義。

一、社會信用體系與海南自由貿(mào)易港建設

（一）完善的社會信用體系是便利化營商環(huán)境的內(nèi)在要求

信用是交易雙方便利化開展合作、政府降低監(jiān)管要求的前置基礎，一個地區(qū)信用環(huán)境優(yōu)劣凸顯該地區(qū)的營商環(huán)境。世界銀行通常用“信用信息指數(shù)”來評估一個地區(qū)營商環(huán)境，信用環(huán)境建設成為各地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容。因此，完善的社會信用體系建設是全面提升便利化營商環(huán)境和加快推進簡政放權(quán)、優(yōu)化放管結(jié)合的內(nèi)在要求。

（二）完善的社會信用體系是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的基礎

市場經(jīng)濟建立在“契約精神”之上，市場經(jīng)濟的本質(zhì)是契約經(jīng)濟，要求市場主體嚴守契約、誠信為本。完善的社會信用體系能優(yōu)化資源配置，提升市場交易效率，降低市場交易成本，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，是現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的基礎設施?！犊傮w方案》要求海南自由貿(mào)易港建設現(xiàn)代經(jīng)濟體系，這對“信用”提出了更高的要求。

（三）完善的社會信用體系是海南自由貿(mào)易港取得國際社會與跨國企業(yè)信任的必要條件

國際社會與跨國企業(yè)對海南自由貿(mào)易港建設的信心與信任是其成功與否的關(guān)鍵，沒有信任就沒有海南自由貿(mào)易港投資與貿(mào)易，沒有信任就沒有海南自由貿(mào)易港國際人才和跨國企業(yè)的進駐。當前我國正遭遇百年未有之大變局，隨著新冠疫情全球蔓延、發(fā)達國家對產(chǎn)業(yè)鏈安全的顧慮越來越重，一股逆全球化浪潮席卷全球;同時，海南自由貿(mào)易港法治體系建設仍處于起步階段，尚不完善。在此背景下，建設一個與國際接軌、完善的自由貿(mào)易港社會信用體系是增強國際社會與跨國企業(yè)對海南自由貿(mào)易港建設信心與信任的關(guān)鍵一招。

（四）完善的社會信用體系是解決海南自由貿(mào)易港建設中“自由與秩序”內(nèi)在矛盾的有效手段

《總體方案》明確要求海南自由貿(mào)易港要建立健全以信用監(jiān)管為基礎、與負面清單管理方式相適應的過程監(jiān)管體系，建立健全知識產(chǎn)權(quán)領域市場主體信用分類監(jiān)管、失信懲戒等機制;建立健全環(huán)保信用評價制度和社會信用體系等制度，加強稅務領域信用分類服務和管理。社會信用體系建設是海南自由貿(mào)易港建設中解決“自由與秩序”內(nèi)在矛盾的制度安排。

二、當前社會信用體系建設的主要短板

（一）當前我國社會信用體系建設存在的主要問題

信用藍皮書《社會信用體系建設年度報告·2019》總結(jié)當前我國社會信用體系建設主要存在以下問題：一是缺乏系統(tǒng)性的法律法規(guī)，國家層面社會信用立法缺位，目前還沒有一部全國性的信用管理法律，涉及社會信用體系建設的相關(guān)法條零散分布，不足以對各種失信行為形成強有力的法律約束。二是信用數(shù)據(jù)歸集、共享、應用效率低，信用數(shù)據(jù)分布范圍廣、信息種類多、歸集難度大;信用數(shù)據(jù)歸集自動化程度低、歸集方式缺乏有效管理、數(shù)據(jù)質(zhì)量差、數(shù)據(jù)有效性不足;信用信息服務供給與需求對接不暢，信用信息服務不能快速響應。三是信用獎懲機制不健全，信用聯(lián)合獎懲機制缺乏法律依據(jù)，主要以部門規(guī)章制度為主，缺乏上位法的支撐，執(zhí)行力度不夠;同時，信用獎懲是懲戒多、激勵少，相關(guān)部門只見信用獎懲機制約束作用，缺乏對守信者進行激勵的制度性安排，守信激勵不足。四是信用服務市場發(fā)展不足，信用服務市場供需雙重不足，在需求側(cè)市場主體缺乏現(xiàn)代信用意識，在供給側(cè)缺乏高質(zhì)量、有價值的信用數(shù)據(jù)服務產(chǎn)品，難以激活需求側(cè);同時，信用服務機構(gòu)服務信譽不足、缺乏公信力，信用服務人才匱乏，同質(zhì)化低效競爭普遍。五是信用信息主體權(quán)益保護難，信用信息主體權(quán)益保護法律不健全、機制不完善，信用修復與異議處理渠道不暢通、程序復雜耗時長;同時，信用信息主體權(quán)益保護部門職責不明晰，在信用修復和異議處理的實際操作過程中存在效率低下的問題。

（二）海南社會信用體系建設短板

當前，海南社會信用體系建設除全國普遍存在的問題外還存在以下短板 ：一是對社會信用體系在海南自由貿(mào)易港建設中的重要性認識不足，基層部門對社會信用體系建設不了解、不重視，在社會信用體系建設中積極性不足、缺乏動力。二是信用數(shù)據(jù)歸集、共享滯后，信用數(shù)據(jù)標準與格式不統(tǒng)一、部門信用數(shù)據(jù)自動化報送與采集不足、行業(yè)信用數(shù)據(jù)采集難、基層信用數(shù)據(jù)報送慢。三是信用服務市場備案的市場化征信機構(gòu)空白、評級機構(gòu)薄弱，在海南自由貿(mào)易港建設的高標準要求背景下，海南信用服務市場的供給能力與自貿(mào)港建設需求不匹配。

三、信用體系建設的國際經(jīng)驗

（一）市場主導的美國信用體系

美國的信用體系是以市場為主導，依托于行業(yè)自我管理。經(jīng)過100多年的發(fā)展，美國的信用體系現(xiàn)在已經(jīng)形成完善的法律體系、成熟的市場主體、健全的中介結(jié)構(gòu)和有效的監(jiān)管體制。美國完備的社會信用法律體系明確美國信用服務市場規(guī)則，強化信用信息主體權(quán)益保護，奠定美國社會信用體系基礎。如《公平信用報告法》《平等信用機會法》《公平信用結(jié)賬法》《公平信用和貸記卡公開法》《公平和準確信用交易法》等明確了美國信用服務市場規(guī)則，《隱私法案》《財務隱私權(quán)法》《金融隱私權(quán)法》《信用修復機構(gòu)法》等強化了信用信息主體的權(quán)益保障，《信息自由法》《聯(lián)邦咨詢委員會法》《陽光下的聯(lián)邦政府法》為美國政務信息的公開提供法律依據(jù)，鼓勵政務信息向社會公開。美國的社會信用體系采用完全的市場化運作模式，迎合市場發(fā)展尤其是金融市場的發(fā)展需要，體現(xiàn)市場經(jīng)濟條件下信用和信用產(chǎn)品的基本內(nèi)涵，巨大的信用交易市場和完善的社會信用體系已成為美國經(jīng)濟發(fā)展的重要驅(qū)動力。

（二）政府主導的歐洲信用體系

歐洲政府主導型信用體系主要依靠法律法規(guī)強制要求相關(guān)機構(gòu)參與，相比于合同管理模式，歐洲政府主導型信用體系模式信用信息歸集效率高、質(zhì)量好、建設快，具有強制參與、信息安全、數(shù)據(jù)保密、隱私保護等典型特點。歐洲的征信體系以中央銀行設立的“中央信貸登記系統(tǒng)”為主體，由政府出資建立全國數(shù)據(jù)庫，信用信息主要為內(nèi)部共享，不對外提供，只有中央銀行或經(jīng)授權(quán)的商業(yè)銀行才能進入系統(tǒng)查詢信用信息，信用信息服務于商業(yè)銀行風險管控與央行的金融決策。

（三）會員制的日本社會信用體系

日本征信市場建立初期，由于門檻低，大量企業(yè)紛紛進入征信市場，導致征信市場良莠不齊的混亂局面，阻礙了信用服務市場高質(zhì)量發(fā)展。20世紀60年代后，日本政府開始合理引導信用服務市場的規(guī)范化發(fā)展，注重引導行業(yè)協(xié)會發(fā)揮其在信用服務市場中的作用。行業(yè)協(xié)會承擔起信用信息的歸集、整理與提供角色，協(xié)會會員向協(xié)會提供其所擁有的信用信息并有權(quán)查詢獲取其他會員提供的信用信息，信用信息只在協(xié)會內(nèi)部以會員的形式才能獲取、共享，既確保了信用信息的安全性，又達到信用信息共享的目的。

（四）美、日、歐信用體系的比較

美國的市場主導型信用體系、歐洲的政府主導型信用體系和日本行業(yè)協(xié)會主導會員制信用體系均高度重視社會信用領域的法治建設，通過建立完善的社會信用法律體系夯實社會信用體系的基礎。同時，美、日、歐三種社會信用體系在政府作用、信息采集方式、信息共享程度、運行效率、建設時長等方面也存在明顯差異（見表1）。

四、政策建議

根據(jù)《總體方案》要求，海南自由貿(mào)易港信用體系建設要立足中國國情、借鑒國際經(jīng)驗、滿足自貿(mào)港建設需要。建議海南自由貿(mào)易港社會信用體系建設以政府主導方式做實信用體系基礎層，以市場主導和會員制方式做深信用體系應用層，以社會信用法治建設做好信用體系保護層。

（一）做實信用體系基礎層

1.建設陽光、透明和開放的政務信用信息系統(tǒng)

在中國國情下，政府在政治、經(jīng)濟、文化和社會建設中起著核心作用，政務誠信是中國特色社會信用體系的基礎，對其他領域信用體系建設起著導向和表率的關(guān)鍵作用。海南自由貿(mào)易港信用體系要建設陽光、透明和開放的政務信用信息系統(tǒng)，這樣既可以有效約束政府單位、司法機構(gòu)、公共服務機構(gòu)、公職人員的失信行為，優(yōu)化營商環(huán)境，又可以提升政府政策、規(guī)劃、協(xié)議、承諾和公告等政務活動的可信度，提高各級政府對社會信用體系的認識和重視，展示海南誠信政府形象，穩(wěn)定全球市場主體對海南自由貿(mào)易港建設的預期，提升國際社會對海南自由貿(mào)易港建設的信任與信心。

本文建議由海南省人大立法推動建設陽光、透明和開放的海南自由貿(mào)易港政務信用信息系統(tǒng)，歸集、整理和對外開放政府單位、司法機構(gòu)、公共服務機構(gòu)、公職人員信用信息。當前政務誠信建設主要由政府自己建設、內(nèi)部使用，政務信用信息對外開放不足，政務誠信系統(tǒng)約束力與公信力較弱。海南省人大是海南省的最高權(quán)力機關(guān)，對海南省政府、司法機構(gòu)、公職人員有監(jiān)督管理職能，而海南省人大在海南政務誠信體系建設中屬于第三方，由海南省人大立法推動建設既可以有效推進海南自由貿(mào)易港政務信用信息系統(tǒng)建設，又能提升海南自由貿(mào)易港政務誠信體系的公信力與約束力。

2.建設綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫

信用信息數(shù)據(jù)庫是信用監(jiān)管和信用服務的基礎，沒有信用信息數(shù)據(jù)庫，社會信用體系建設就是無本之末、無源之水。海南社會信用體系建設起步晚、不完善，而《總體方案》對海南自由貿(mào)易港社會信用體系建設的質(zhì)量和速度提出了高標準的要求。海南自由貿(mào)易港社會信用體系建設要在借鑒歐洲信用體系建設經(jīng)驗的基礎上，進一步發(fā)揮好中國政府集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，積極爭取在待出臺的《海南自由貿(mào)易港法》授權(quán)之下，通過立法支持以政府主導方式建立綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫，成立公共征信服務機構(gòu)運營、維護綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫，歸集、整理海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)公共信用信息、市場信用信息和金融信用信息等，為海南自由貿(mào)易港信用監(jiān)管、信用服務、信用市場提供信用信息數(shù)據(jù)支撐，夯實海南自由貿(mào)易港社會信用體系基礎。

（二）做深信用體系應用層

做實社會信用體系基礎層是為優(yōu)化信用服務供給夯實基礎，做深信用體系應用層就是要擴大信用服務需求。

1.開放信用服務市場

在全球信用服務市場上，市場化主導的美國信用服務機構(gòu)所提供的信用服務產(chǎn)品質(zhì)量最優(yōu)、競爭力最強。但是，高質(zhì)量信用服務市場的培育和優(yōu)質(zhì)信用服務企業(yè)成長耗時較長，難以在短時間內(nèi)滿足海南自由貿(mào)易港建設需要，同時海南省目前不具備自主培育高質(zhì)量信用服務市場所需的經(jīng)濟體量，開放信用服務市場是海南自由貿(mào)易港建設的不二選擇。2025年海南封關(guān)之前，要積極引進國際權(quán)威企業(yè)征信機構(gòu)和信用評級機構(gòu)落地海南;2025年海南封關(guān)之后，要允許國際信用服務機構(gòu)在海南自由開展業(yè)務。

2.建設信用信息與融資對接服務平臺

金融建立在信用之上，金融機構(gòu)對信用信息和信用服務的需求最為強烈，建設信用信息與融資對接服務平臺，可將海南綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫與金融機構(gòu)對接，推動海南自由貿(mào)易港信用信息在金融領域的應用，從而可打破信息不對稱，提升資金供需雙方對接效率，降低金融機構(gòu)放貸成本和金融服務風險，有效緩解中小微企業(yè)融資難、融資貴難題。

3.以協(xié)議方式推進信用信息在政務與公共服務領域應用

以協(xié)議方式推進政務機構(gòu)、公共服務機構(gòu)與公共征信機構(gòu)的對接合作，輔之以行政力量的推動，可以快速深化信用信息在政務領域與公共服務領域的應用。一是可以為全過程的信用監(jiān)管提供一個全省聯(lián)網(wǎng)的平臺，將全省行政監(jiān)管事項的事前承諾、事中記錄、事后評價與應用統(tǒng)一到一個平臺上來，支撐“失信聯(lián)合懲戒”。二是通過信用信息的協(xié)議共享，為政務機構(gòu)和公共服務機構(gòu)推出守信便利政策提供底層信用數(shù)據(jù)支持，推進“守信激勵”在政務領域與公共服務領域真正落地。三是協(xié)議方式的信用信息共享與應用，可以在行政強制政務機構(gòu)、公共服務機構(gòu)共享信用信息之外，為政務機構(gòu)、公共服務機構(gòu)向綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫報送數(shù)據(jù)提供內(nèi)在動力。

4.以會員制深化信用信息在市場活動中的應用

日本會員制的社會信用體系模式，既有效保護了信息主體的信用信息，又深化了信用信息的共享與市場化應用。海南自由貿(mào)易港借鑒日本模式，可以會員制選擇性推進市場主體接入綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫，提升市場主體向綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫報送信用數(shù)據(jù)的積極性，加快綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫對市場信用信息的采集，為守信者創(chuàng)造更多機會、提供更多資源，做大信息主體“信用價值”，深化信用信息在市場活動中的應用，同時可有效管制信用信息濫用和泄露通道，更好的保護信息主體合法權(quán)益。

（三）做好社會信用體系保護層

美、日、歐三種社會信用體系模式中，一個基本的共同特征就是建立完善的社會信用法律體系，因此，完善的社會信用法律制度是對海南自由貿(mào)易港社會體系建設最好的保護。2013年以來，部分全國人大代表多次建議制定《中華人民共和國社會信用法》，2019年，社會信用立法列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，但立法推進困難重重。海南自由貿(mào)易港可以探索在《海南自由貿(mào)易港法》授權(quán)下，借鑒國際經(jīng)驗、對接國際規(guī)則，加快海南自由貿(mào)易港社會信用體系立法。通過立法明確信用信息采集、整理和使用規(guī)則;通過立法確定信用服務市場的監(jiān)督管理主體、賦予監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管職權(quán);通過立法規(guī)范失信聯(lián)合懲戒、鼓勵守信激勵，避免信用聯(lián)合懲戒濫用;通過立法強化個人隱私保護制度;通過立法加強信息主體權(quán)益保護，賦予信息主體的知情權(quán)、更正異議權(quán)、“被遺忘權(quán)（刪除權(quán)）”和主動修復權(quán)。

（責任編輯：孟潔）

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