劉法威 魏朋娟

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院 安徽蚌埠 233030）

農(nóng)村宅基地制度是中國特色土地制度之一，對(duì)于保障“居者有其屋”和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)性作用[1]。然而，隨著城鎮(zhèn)化速度不斷加快，農(nóng)村人口的大量減少致使農(nóng)村宅基地閑置、低效與不合理利用問題和矛盾十分突出[2]。在鄉(xiāng)村振興的時(shí)代背景下，為提高農(nóng)村宅基地利用效率、激活農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力及增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入等，近年來，針對(duì)農(nóng)村閑置宅基地改革問題，我國制定了一系列政策法規(guī)，這為農(nóng)村宅基地制度改革指明了方向，同時(shí)，也為地方性宅基地制度改革實(shí)踐提供了制度保障。

實(shí)踐證明，農(nóng)村宅基地的有效治理，必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)。基于此，本文對(duì)江西省余江縣宅基地制度改革的案例進(jìn)行分析，探討基層治理視角下宅基地制度改革的成效，以期以農(nóng)村閑置宅基地治理為抓手，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興新格局。

一、余江宅基地制度改革的案例回顧

2015年3月，余江被列為全國農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)縣，承擔(dān)宅基地制度改革的任務(wù)。2016年9月，按照中央統(tǒng)一部署，余江縣統(tǒng)籌開展“三塊地”試點(diǎn)改革。以宅改為契機(jī)，余江探索出了一條“可復(fù)制、能推廣、利修法、惠群眾”的，并適用于中西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的“余江樣板”[3]。

（一）宅改前的基本狀況。余江區(qū)位于江西省東北部，信江中下游。余江區(qū)下轄7個(gè)鎮(zhèn)，5個(gè)鄉(xiāng)，7個(gè)農(nóng)墾廠，116個(gè)行政村，1個(gè)管委會(huì)，1040個(gè)自然村，國土面積936平方公里。①截至2018年末，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)資料顯示，全區(qū)戶籍總?cè)丝?99，852人，其中農(nóng)業(yè)人口293，621人，城鎮(zhèn)化率52.27%，②低于全國平均水平，屬于典型的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上看，余江的二三產(chǎn)業(yè)并不發(fā)達(dá)，土地的非農(nóng)價(jià)值尚未凸顯。在2018年江西省發(fā)布的100個(gè)縣（市、區(qū)）經(jīng)濟(jì)排行榜上，余江縣排名第61位，處于中下游水平。其宅基地利用情況如表1所示:

表1 試點(diǎn)改革前余江縣農(nóng)村宅基地資源利用情況

（二）宅改前的管理困境。在推行宅基地制度改革之前，余江在宅基地使用方面存在“多、大、亂、空、違、轉(zhuǎn)”等現(xiàn)象，致使宅基地管理陷入困境[4]。一是農(nóng)村宅基地“一戶多宅”現(xiàn)象較為普遍,全縣一戶多宅農(nóng)戶占39.73%。一方面，基于“集體土地不占白不占、你占我也占”等思想根深蒂固，很多農(nóng)戶都自發(fā)占領(lǐng)多處宅基地；另一方面，由于基層管理的局限，使一些本應(yīng)該收回的宅基地?zé)o法收回，從而進(jìn)一步加劇了宅基地一戶多宅的現(xiàn)象。二是農(nóng)戶建房面積大，嚴(yán)重超標(biāo)。囿于“房子大光宗耀祖”等陳舊觀念及相互攀比心理影響，有些村民建房占地面積2-3畝，使村莊人均建設(shè)用地面積高達(dá)170平方米，嚴(yán)重超過了縣宅基地建設(shè)面積標(biāo)準(zhǔn)。三是村莊缺乏規(guī)劃，房屋布局較散亂。長期以來，余江縣對(duì)農(nóng)村住房建設(shè)缺乏科學(xué)的規(guī)劃與管理，絕大部分村莊沒有編制村莊規(guī)劃，致使村民建房選址隨意性很大，房屋布局散亂，朝向雜亂無章。四是閑置房屋多，村莊空心化嚴(yán)重。農(nóng)村人口大量外出就業(yè)及村民建新不拆舊，致使閑置破敗的房屋或散布各處或集中連片。此外，村內(nèi)豬牛欄、露天廁所等附屬設(shè)施隨處可見，長期閑置，加劇村莊空心化程度。五是違規(guī)建房多。宅基地審批意識(shí)不強(qiáng)，使違規(guī)建房現(xiàn)象嚴(yán)重。江西省自然資源局表示，2014年余江縣利用在全縣范圍內(nèi)開展的村民建房“三清理一整治”專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)違法占地、違法買賣土地房屋等行為進(jìn)行集中清理和打擊，共查出自2008年以來違法違規(guī)建房2473宗，面積435.31畝。六是私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍。由于宅基地管理制度滯后，加之村民普遍認(rèn)為宅基地是祖業(yè)是私有財(cái)產(chǎn)，使得房屋和宅基地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍。

（三）宅改時(shí)的基層做法。在余江宅基地制度改革的過程中，充分發(fā)揮了基層治理的作用。村民理事會(huì)為作為基層治理的代表，更是推動(dòng)宅基地改革實(shí)施的主體，在整個(gè)宅基地改革過程中發(fā)揮了舉足輕重的作用。在具體的實(shí)踐中村民理事會(huì)的基本工作思路表現(xiàn)在以下方面:一是通過參加集中培訓(xùn)，熟悉宅基地改革的政策，吃透上級(jí)宅改文件的精神，大力向村民宣傳政府宅改政策。二是在宅改工作小組的組織下，村民理事會(huì)成員參與到本村調(diào)查摸底工作中，調(diào)查結(jié)果給與公示。三是根據(jù)本村的實(shí)際情況制定具體的宅改辦法，召開村民大會(huì)通過后，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核批準(zhǔn)、公布。四是界定戶、認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格并公示，向村民說明宅基地退出有無償退出、有償退出、流轉(zhuǎn)或有償使用幾種情況，將村民選擇的情況進(jìn)行公示。五是對(duì)宅基地有償使用的，公示有償使用費(fèi)的繳納情況；對(duì)于該退出的宅基地進(jìn)行拆除，清除拆遷垃圾，整治村莊環(huán)境。六是村務(wù)公開，對(duì)本村宅基地改革的情況進(jìn)行總結(jié)評(píng)估。在改革過程中，村民理事會(huì)發(fā)揮模范帶頭作用，主動(dòng)拆除自家不合理的房屋或勸說親朋好友配合宅改；運(yùn)用村規(guī)民約，對(duì)不按時(shí)繳納宅基地有償使用費(fèi)的村民加以約束。此外，還積極動(dòng)員鄉(xiāng)賢參與支持本村宅基地制度試點(diǎn)改革，極大地激活了村民的內(nèi)生動(dòng)力。

（四）宅改后的治理成效。余江宅基地制度改革取得了良好的效果。通過宅改，規(guī)范了宅基地管理秩序。在建房規(guī)劃方面，堅(jiān)決拆除違規(guī)建房，嚴(yán)格落實(shí)一戶一宅制度，對(duì)于村莊進(jìn)行合理的規(guī)劃，逐步規(guī)范建房布局，改變村莊建房無序的面貌。在宅基地退出方面，截至2018年7月底，余江縣有償退出宅基地7670宗1071畝，無償退出28821宗3466畝，共計(jì)32491宗4537畝。③宅基地退出激活了村莊沉睡資源，滿足了該縣未來10-15年農(nóng)民建房用地的需求。在村莊環(huán)境整治方面，余江全縣共修村內(nèi)道路526公里，溝渠539公里，新增綠化面積946畝，④同時(shí)幫助完善村內(nèi)道路、供水供電、信息通信、教育衛(wèi)生等公共基礎(chǔ)設(shè)施，村莊環(huán)境明顯改善，村容面貌煥然一新。在鄉(xiāng)村治理方面，余江縣宅基地制度改革，建立和完善了村民理事會(huì)制度。作為宅基地改革實(shí)施的主體，村民理事會(huì)創(chuàng)新了基層治理的新格局。一方面，它作為基層政府與村民聯(lián)系的紐帶，調(diào)動(dòng)了村民參與改革的積極性；另一方面，它通過運(yùn)用村規(guī)民約，在改革過程中約束村民以推動(dòng)宅基地改革的順利進(jìn)行。

二、余江宅基地制度改革的基層治理機(jī)制分析

余江宅基地制度改革的關(guān)鍵機(jī)制在于嵌入了村民理事會(huì)這一社會(huì)組織。政策支持機(jī)制為村民理事會(huì)的成立提供了前提和保障。在村民理事會(huì)這一載體的主導(dǎo)下，通過精英動(dòng)員、道德約束、項(xiàng)目競爭等方式，調(diào)動(dòng)了村民參與宅基地制度改革的主體性，由此實(shí)現(xiàn)了政府治理與村民自治的有效銜接與良性互動(dòng)。

（一）政策支持機(jī)制：宅改的制度保障。2015年3月余江被列為宅基地改革試點(diǎn)之一，為該縣宅基地改革提供了契機(jī)。余江僅僅圍繞中央所定的“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”的宅基地制度改革總目標(biāo)和“兩完善兩探索”的改革任務(wù)來推行宅基地制度改革。宅基地制度改革是一項(xiàng)鄉(xiāng)村治理改革，也是一項(xiàng)國家治理工作，余江宅基地制度改革的推行離不開政策的支持。這表現(xiàn)在在縣委縣政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下成立宅基地試點(diǎn)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌全縣宅基地制度改革。在縣委縣政府的領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合本縣實(shí)際情況制定具體的政策制度。如出臺(tái)了一項(xiàng)綜合性指導(dǎo)文件——《江西省余江縣農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案》，其內(nèi)容包括“指導(dǎo)思想、基本原則、工作目標(biāo)、工作任務(wù)、工作步驟、工作措施”六個(gè)部分。圍繞宅改的目標(biāo)，出臺(tái)23項(xiàng)配套文件、3項(xiàng)組織管理制度和一系列工作指南等配套文件，這些為宅基地制度改革順利進(jìn)行提供了政策支持，也為村民理事會(huì)作為宅基地改革的實(shí)施主體提供了制度保障。

（二）社會(huì)嵌入機(jī)制：宅改的關(guān)鍵舉措。余江宅基地制度改革成功的最重要因素是嵌入村民理事會(huì)這一非正式機(jī)制。借助村民理事會(huì)這一載體，實(shí)現(xiàn)了民主參與和民主決策，充分發(fā)揮了基層自治的作用。村民理事會(huì)是宅改實(shí)施的主體，在整個(gè)宅改過程中發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。村民理事會(huì)內(nèi)生于村莊共同體，其成員一般是村莊內(nèi)各個(gè)姓氏推選出來的房頭代表，這些人一般都是村內(nèi)德高望重者，擁有較高的權(quán)威和話語權(quán)，且熟悉村莊的實(shí)際情況，辦事較為公道，并有著較為廣泛的社會(huì)信任基礎(chǔ)，村莊的強(qiáng)關(guān)聯(lián)性質(zhì)和村民認(rèn)同心理，賦予村民理事會(huì)主導(dǎo)村莊改革穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)[5]。在余江宅基地改革的過程中，村民理事會(huì)是聯(lián)系政府和群眾的橋梁和紐帶，作為一種非正式組織，在執(zhí)行上級(jí)任務(wù)的同時(shí)，也能兼顧村民的利益，因?yàn)槔硎聲?huì)成員也是本村村民，與普通農(nóng)戶有共同的利益訴求?？傊?，有著廣泛群眾認(rèn)同的村民理事會(huì)在村莊公共事務(wù)治理中發(fā)揮了積極的作用，其有效的契合了宅基地改革由集體治理的主體需要，為余江宅基地改革奠定了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

（三）精英動(dòng)員機(jī)制：宅改的行動(dòng)策略。村莊的事務(wù)，一般需要群眾的廣泛參與和表達(dá)意見。而有威望的村莊精英，通常起實(shí)質(zhì)性的主導(dǎo)作用，因?yàn)檩^村干部而言，擁有村莊的內(nèi)生權(quán)威性更強(qiáng)，群眾認(rèn)同行更高，而且還可以降低集體內(nèi)部的民主協(xié)商成本，是推動(dòng)村莊政治良性運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵[6]。宅基地改革涉及到千家萬戶的利益，需要協(xié)調(diào)各方利益、調(diào)動(dòng)積極性，而村莊社會(huì)精英的動(dòng)員往往起到重要作用。村莊精英一般包括理事會(huì)成員、鄉(xiāng)賢、黨員及村內(nèi)其他有威望的人物。在余江宅基改革實(shí)踐中，村莊精英主要發(fā)揮以下作用:一是起帶頭示范作用。為了推動(dòng)宅改的順利進(jìn)行，一些黨員主動(dòng)帶頭拆除自己家不合規(guī)的建房，主動(dòng)退出閑置或多占的宅基地，以此給全村村民樹立良好的榜樣，以起到帶頭作用。例如，錦江鎮(zhèn)樂泉村的理事，帶頭拆除了兒子家的空心房，取得村民的信服，村組內(nèi)舊房拆除順利完成。二是起動(dòng)員群眾的作用。對(duì)于不愿意退出宅基地及對(duì)宅改起觀望態(tài)度的農(nóng)戶，理事會(huì)成員會(huì)親自上門，通過說人情、講面子等方式，做這些農(nóng)戶的工作。對(duì)于一些祖業(yè)觀念濃厚及有鄉(xiāng)土情節(jié)的老年人，理事會(huì)也會(huì)耐心與這些老人溝通，憑借其在家族中扮演的重要角色及其擁有較高信任的話語體系，很容易弱化這些老年人對(duì)宅改的誤解和阻礙?？傊ㄟ^村莊精英動(dòng)員的方式，余江完成了宅基地改革90%以上的任務(wù)。

（四）道德約束機(jī)制：宅改的情感約束。在宅基地制度改革的過程中，村民理事會(huì)除了遵循上級(jí)頒布的政策文件外，還積極制定適合本村的村規(guī)民約。在廣泛征求鄉(xiāng)村精英、群眾代表意見的基礎(chǔ)上，制定的全體村民廣泛認(rèn)同的村規(guī)民約，對(duì)村民具有觀念上的引導(dǎo)和行為上的約束作用。在具體的實(shí)踐中，理事會(huì)利用村規(guī)民約能夠減少改革的阻力，迫使一些反對(duì)宅改的“釘子戶”配合宅改工作。例如有些村的村規(guī)民約規(guī)定:對(duì)于違規(guī)的房屋不退出、超占宅基地罰款不交的這類農(nóng)戶，在其家庭成員離世后，村集體經(jīng)濟(jì)組織不予安排墓地;理事會(huì)成員、村組干部不參與其家的紅白喜事等。在宅基地有償使用方面，對(duì)繳納使用費(fèi)的情況，分別采取“紅榜”和“白榜”公示辦法，已繳納的進(jìn)行紅榜公示給予表揚(yáng)，拒不繳納的進(jìn)行白榜公示給予通報(bào)[7]。此外，村莊內(nèi)部自發(fā)形成的輿論指責(zé)，也能起到一定的約束作用。宅基地改革關(guān)乎集體的利益。其實(shí)，經(jīng)過實(shí)際宣傳和思想動(dòng)員，絕大多數(shù)的村民都會(huì)配合宅改工作。當(dāng)村內(nèi)90%以上的農(nóng)戶都拆除房屋，面對(duì)極少數(shù)的釘子戶時(shí)，基于其損害集體利益的影響，村民會(huì)自發(fā)形成輿論壓力，私下評(píng)論、指責(zé)、疏遠(yuǎn)釘子戶。在村莊輿論氛圍的壓力下，釘子戶最終不得不配合宅改，同意拆除不合規(guī)的房屋。村莊是個(gè)熟人社會(huì)，也是一個(gè)講面子的社會(huì)，礙于情面、道德約束及輿論壓力，這些原本不配合宅改的家庭最終也會(huì)被迫配合。無論是村規(guī)民約還是輿論指責(zé)，都對(duì)不配合宅改的農(nóng)戶起到情感上的約束，以此推動(dòng)宅基地制度的改革。

（五）利益激勵(lì)機(jī)制：宅改的內(nèi)在動(dòng)力。在宅基地制度改革前，余江縣村莊公共環(huán)境臟亂、公共服務(wù)設(shè)施不全、基礎(chǔ)設(shè)施不配套等問題，解決這些問題營造一個(gè)良好的居住環(huán)境也是絕大多數(shù)居民所期盼的。根據(jù)村莊實(shí)際、群眾需求和相關(guān)政策等因素，余江縣把宅基地制度改革與新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目共同推進(jìn)，出臺(tái)了《關(guān)于開展美麗鄉(xiāng)村綜合改革示范點(diǎn)建設(shè)實(shí)施方案》，實(shí)施“1＋N”項(xiàng)農(nóng)村綜合改革。以宅基地改革為切入點(diǎn)，選取宅基地改革效果良好的村莊作為示范村，擁有新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的資格。取得新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目，意味著能分配到項(xiàng)目資金以參與到村莊的綜合改革建設(shè)，有利于村莊更好的發(fā)展。但示范村的項(xiàng)目也是有限的，政府在分配時(shí)是按照非均衡分配的原則來進(jìn)行分配的，所以村莊要想獲得有限的項(xiàng)目，通過競爭的方式是最公平也是最可取的一種方式。于是各村在村民理事會(huì)的帶領(lǐng)下，積極推動(dòng)宅基地改革，爭取示范村項(xiàng)目以建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。通過構(gòu)建項(xiàng)目競爭機(jī)制，使村民覺得宅改是在為自己村做事情，從而有力地調(diào)動(dòng)了廣大村民參與宅改的主動(dòng)性于積極性，營造各個(gè)村莊競爭的氛圍，由此推動(dòng)了宅基地改革項(xiàng)目的積極進(jìn)行。

結(jié)語

本文以江西余江宅基地制度改革試點(diǎn)為典型案例，在已有研究的基礎(chǔ)上，從基層治理視角對(duì)宅基地制度改革的基層做法及治理機(jī)制進(jìn)行分析，研究發(fā)現(xiàn)余江宅改之所以能夠順利推進(jìn)并取得成功，關(guān)鍵是充分發(fā)揮了村民自治的作用。通過構(gòu)建村民自治的社會(huì)組織——村民理事會(huì)，為政府主導(dǎo)下的農(nóng)村宅基地制度試點(diǎn)改革準(zhǔn)備了民間的力量基礎(chǔ)。從村民理事會(huì)的組織結(jié)構(gòu)可以看出，它深深地嵌入當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)關(guān)系之中。例如，理事會(huì)成員一般以自然村或村小組各宗族房系內(nèi)德高望重或具有一定話語權(quán)利的人擔(dān)當(dāng)。這使得村民理事會(huì)具有較高的公信力，在宅改工作中既能夠做到公平公正，也能維護(hù)群眾利益不受損，從而有利于動(dòng)員村民參與宅基地制度試點(diǎn)的改革。在村民理事會(huì)的帶領(lǐng)下，通過精英動(dòng)員、輿論道德約束、利益激勵(lì)等機(jī)制，調(diào)動(dòng)廣大村民參與宅基地制度改革的積極性，進(jìn)而激活了宅基地的社會(huì)屬性，從而使余江宅基地制度改革取得了巨大的成功。

實(shí)踐證明，農(nóng)村宅基地的有效治理，必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)、社會(huì)調(diào)節(jié)和居民自治的良性互動(dòng)。基層治理視角下余江宅基地制度改革的經(jīng)驗(yàn)做法給我國農(nóng)村宅基地制度改革提供了一個(gè)很好的樣本，尤其是適用于中西部廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)。更重要的是，余江宅基地改革的意義已超出宅改本身，通過宅基地改革極大的激發(fā)了村民參與鄉(xiāng)村治理的熱情，發(fā)揮了村民的主體性作用，調(diào)動(dòng)了村莊的內(nèi)生動(dòng)力?？梢哉f，余江基層治理格局的重構(gòu)確保了農(nóng)村宅基地改革的成功，推動(dòng)了鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于余江區(qū)政府信息公開網(wǎng)：余江簡介；余江縣概況。

②數(shù)據(jù)來源于余江區(qū)政府信息公開網(wǎng)：2018年余江區(qū)統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

③數(shù)據(jù)來源于余江縣地方政府的匯報(bào)材料《上下齊心砥礪奮進(jìn)全域推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)》。

④資料來源于中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)：江西鷹潭余江區(qū)推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)效應(yīng)初顯。