□文 坤，靳 峰

（濟(jì)寧市自然資源和規(guī)劃局北湖分局 山東 濟(jì)寧 272000）

從當(dāng)前農(nóng)村改革工作的基本狀況來(lái)看，農(nóng)村土地確權(quán)與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革息息相關(guān)，都是提升現(xiàn)階段農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要前提。特別是黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，隨著深化改革工作不斷推進(jìn)，“發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)”“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作”等越來(lái)越成為農(nóng)村發(fā)展工作的重點(diǎn)。由此可見(jiàn)，以農(nóng)村土地確權(quán)促進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革充分發(fā)揮了二者在農(nóng)村改革上的重要性，有利于提高現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在活力，為實(shí)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供支撐。

1 農(nóng)村土地確權(quán)與集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)系

基于近年來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及農(nóng)村改革工作的需要，在原有的以公有制經(jīng)濟(jì)為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革，是大勢(shì)所趨，是提高現(xiàn)階段農(nóng)村發(fā)展水平的重要舉措。

農(nóng)村地區(qū)較為落后，農(nóng)民人口基數(shù)大，且一直存在較為明顯的公共產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下農(nóng)村發(fā)展工作的順利推進(jìn)。因此，解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題一直是當(dāng)前建設(shè)與發(fā)展工作的重點(diǎn)，農(nóng)民在收入及產(chǎn)權(quán)等方面的分配與管理問(wèn)題也成為了相關(guān)部門(mén)關(guān)注的主要內(nèi)容。

在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系不斷完善的背景下，提高農(nóng)民種植農(nóng)作物之外的收益，特別是土地及其他使用價(jià)值較高的資產(chǎn)承包收益，成為了目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方面。更為重要的是，目前在農(nóng)村發(fā)展工作中土地產(chǎn)權(quán)不清、產(chǎn)權(quán)責(zé)任不明及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)擁有者模糊等問(wèn)題直接限制了改革措施的準(zhǔn)確實(shí)施。同時(shí)，農(nóng)村外出務(wù)工人員增加，農(nóng)村人口流動(dòng)性加強(qiáng)，也明顯加大了農(nóng)村土地制度溝通與改革的整體難度，不利于現(xiàn)階段農(nóng)村地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

綜上，為理清農(nóng)村土地確權(quán)與集體產(chǎn)權(quán)制度改革之間的關(guān)系，要明確土地產(chǎn)權(quán)界限與劃分標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步強(qiáng)化土地確權(quán)作為土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)性地位，以農(nóng)村土地確權(quán)促進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰化，最終對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作起到良好的輔助作用[1]。

2 農(nóng)村土地確權(quán)對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的促進(jìn)作用

2.1 有利于明確農(nóng)民權(quán)利和產(chǎn)權(quán)，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益

一方面，從當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)的改革與發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，農(nóng)民的權(quán)利與產(chǎn)權(quán)不明確，特別是作為農(nóng)民生存之本的土地使用、轉(zhuǎn)讓以及發(fā)展權(quán)責(zé)不明確，直接影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與效率。因此，通過(guò)農(nóng)村土地確權(quán)對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革，是現(xiàn)階段農(nóng)村發(fā)展工作的主流趨勢(shì)。相關(guān)部門(mén)在開(kāi)展土地確權(quán)工作中，需針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況對(duì)當(dāng)?shù)氐耐恋厮袡?quán)狀況進(jìn)行綜合評(píng)估與分析，并在初步掌握土地權(quán)屬之后進(jìn)一步對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中各項(xiàng)資產(chǎn)的具體情況進(jìn)行確認(rèn)，挖掘農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期存在的權(quán)屬不明確等問(wèn)題，并及時(shí)定位、解決。

另一方面，集體產(chǎn)權(quán)制度改革需要以明確的土地確權(quán)為基礎(chǔ)，土地確權(quán)相關(guān)措施的實(shí)施對(duì)農(nóng)村地區(qū)的土地所有權(quán)作出了明確規(guī)定，并且在相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上對(duì)土地的承包、運(yùn)營(yíng)等問(wèn)題提出了要求，最大限度地解決了農(nóng)民權(quán)利與產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，保護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益[2]。

2.2 有利于保護(hù)土地所有權(quán)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

順應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系背景下的農(nóng)村改革工作，以農(nóng)村土地確權(quán)促進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，有利于保護(hù)土地所有權(quán)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。農(nóng)民土地所有權(quán)與農(nóng)民自身的利益密切相關(guān)，也對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。更為重要的是，隨著農(nóng)村改革措施的不斷出臺(tái)與落實(shí)，以土地所有權(quán)為核心的權(quán)屬問(wèn)題成為了現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾與焦點(diǎn)，不僅損害了農(nóng)民的利益，也對(duì)農(nóng)村發(fā)展造成了明顯阻礙。由此可見(jiàn)，農(nóng)村土地確權(quán)工作的開(kāi)展對(duì)土地使用過(guò)程中相關(guān)問(wèn)題解決提供了良好依據(jù)，同時(shí)對(duì)責(zé)任劃分、土地承包與轉(zhuǎn)讓糾紛及土地的具體使用權(quán)等問(wèn)題的解決提供了權(quán)屬依據(jù)，從而最大限度地對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作中的土地所有權(quán)提供了保護(hù)，為推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件[3]。

3 以農(nóng)村土地確權(quán)促進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的具體措施

3.1 全面開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)清算與核實(shí)

全面開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)的清算與核實(shí)，在農(nóng)村土地確權(quán)及集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作中發(fā)揮了不可替代的作用。其清查核算基本流程如圖1 所示。

首先，對(duì)現(xiàn)階段農(nóng)村土地集體資產(chǎn)進(jìn)行全面清算與核實(shí)是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要基礎(chǔ)。在清查工作中，相關(guān)部門(mén)要重點(diǎn)關(guān)注未承包到戶(hù)的土地、林地、荒地及灘涂等集體資源性資產(chǎn)，同時(shí)對(duì)集體性質(zhì)的建筑物、設(shè)備、現(xiàn)金、基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施等進(jìn)行全面清算，及時(shí)將清算結(jié)果向村民公示。公示階段結(jié)束之后，要嚴(yán)格按照集體產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)要求進(jìn)行登記、保管與處置。

其次，農(nóng)村集體資產(chǎn)的清算與核實(shí)工作要嚴(yán)格確認(rèn)截止時(shí)點(diǎn)，對(duì)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)過(guò)程中涉及的戶(hù)籍關(guān)系、土地承包關(guān)系及集體貢獻(xiàn)等因素進(jìn)行綜合考慮，合理協(xié)調(diào)好各方的利益關(guān)系，最大限度地確保資產(chǎn)清算及集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作公平、公正與公開(kāi)[4-5]。

3.2 強(qiáng)化集體產(chǎn)權(quán)保障，提高制度約束力

基于現(xiàn)階段農(nóng)村地區(qū)改革與發(fā)展背景下土地確權(quán)工作的開(kāi)展要求，有效加快集體產(chǎn)權(quán)制度的立法進(jìn)程，強(qiáng)化集體產(chǎn)權(quán)保障，提高制度約束力，對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村土地改革工作進(jìn)程具有重要意義。

首先，明確村組之間的權(quán)力分層，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村當(dāng)?shù)赝恋貦?quán)屬糾紛等問(wèn)題的調(diào)研與分析工作，引導(dǎo)村集體及農(nóng)民深入了解土地確權(quán)工作以及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的真正含義。在這一工作基礎(chǔ)上，積極開(kāi)展土地產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)工作，并在工作過(guò)程中向農(nóng)民普及改革的必要性及相關(guān)法律的公正性，確保集體產(chǎn)權(quán)制度改革的各項(xiàng)措施能夠真正落實(shí)到農(nóng)村土地工作中。

其次，現(xiàn)階段相關(guān)部門(mén)要加大對(duì)土地確權(quán)及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的立法保障，通過(guò)調(diào)研、試點(diǎn)等途徑收集工作數(shù)據(jù)，為完善農(nóng)村土地確權(quán)工作相關(guān)法律提供科學(xué)依據(jù)，并為強(qiáng)化農(nóng)民的法律意識(shí)提供良好前提。加快集體產(chǎn)權(quán)制度的立法進(jìn)程，也加快了土地確權(quán)及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革措施的落實(shí)速度，從根源上提升了制度改革的效率[6]。

3.3 明確集體資產(chǎn)所有權(quán)，保證集體利益分配的基礎(chǔ)

首先，從當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，相關(guān)法律法規(guī)并未對(duì)農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)明確規(guī)定好歸屬者，同時(shí)關(guān)于土地轉(zhuǎn)讓、承包等工作造成的糾紛等問(wèn)題也并未在法律中明確落實(shí)責(zé)任劃分，限制了現(xiàn)階段農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的整體進(jìn)程。以農(nóng)村土地確權(quán)促進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，有效明確了集體資產(chǎn)所有權(quán)以及農(nóng)村集體土地主體，并有效保證了集體利益分配的基礎(chǔ)。較為明顯的是，集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確是當(dāng)前土地確權(quán)工作面臨的主要問(wèn)題之一，相關(guān)部門(mén)應(yīng)組織工作人員深入各地農(nóng)戶(hù)家中了解具體的土地情況，并以數(shù)據(jù)、圖形等形式進(jìn)行反饋和匯總，最大限度地保證土地確權(quán)的真實(shí)性[7]。

其次，相關(guān)部門(mén)以村、鎮(zhèn)、縣三層為主開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議，明確各村土地問(wèn)題現(xiàn)狀，確保解決建議上下貫通，保證集體資產(chǎn)所有權(quán)劃分過(guò)程的公平性、透明性。如果在會(huì)議過(guò)程中遇到不明確的問(wèn)題，要及時(shí)與村民溝通，并嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行與解決，為集體利益分配工作打好基礎(chǔ)[8]。

4 結(jié)束語(yǔ)

以農(nóng)村土地確權(quán)促進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，符合現(xiàn)階段農(nóng)民群眾的基本利益要求，順應(yīng)了當(dāng)前農(nóng)村改革工作發(fā)展的主要趨勢(shì)。

農(nóng)村地區(qū)自身及相關(guān)管理部門(mén)必須加大對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的重視力度，積極把握主要的方針政策，全方位解讀農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的劃分依據(jù)，為農(nóng)村改革工作減少阻礙。