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        無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政公益訴訟相關(guān)問題探析

        2021-03-22 21:55:52鄭靜雅張迎濱
        中國檢察官·經(jīng)典案例 2021年11期

        鄭靜雅 張迎濱

        摘 要:當(dāng)前,檢察機(jī)關(guān)在辦理無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域公益訴訟案件時,在法律法規(guī)適用、案件線索來源拓展、監(jiān)督方式選擇、檢察建議規(guī)范等方面存在難點(diǎn),建議推動完善相關(guān)法律依據(jù)、拓寬案件線索來源、用足調(diào)查核實權(quán),創(chuàng)新履職方式、強(qiáng)化監(jiān)督成效,為無障礙環(huán)境建設(shè)貢獻(xiàn)檢察力量。

        關(guān)鍵詞:無障礙環(huán)境建設(shè) 行政公益訴訟 公開聽證

        無障礙環(huán)境是指允許人自由安全行動和使用的理想環(huán)境,不僅體現(xiàn)在尊重人格尊嚴(yán),最大限度保證年齡、性別、身體狀況等個體差異的無障礙,還包括物質(zhì)環(huán)境、信息和交流等不同場域的無障礙。[1]進(jìn)入新時代,人民群眾對于民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長,對于無障礙環(huán)境建設(shè)越來越關(guān)注。檢察公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式。檢察機(jī)關(guān)積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍,辦理無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域行政公益訴訟具有必要性與可行性。

        一、基本案情及檢察履職情況

        (一)基本案情

        2020年1月,某市人民檢察院在市人大常委會的監(jiān)督支持下,積極穩(wěn)妥探索將無障礙環(huán)境建設(shè)納入公益訴訟新領(lǐng)域,結(jié)合實地踏勘、走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn),全市范圍內(nèi)無障礙環(huán)境建設(shè)不規(guī)范、不均衡、不系統(tǒng)問題較為普遍,侵犯特殊群體平等參與生活的基本權(quán)利,相關(guān)職能部門未依法履職,存在監(jiān)管缺位現(xiàn)象。遂在全市部署開展信息無障礙領(lǐng)域檢察公益訴訟專項監(jiān)督行動,聚焦出行、辦事、文化等涉及殘疾人、老年人日常生活的高頻事項和服務(wù)場景中存在的信息無障礙環(huán)境建設(shè)違法問題,開展重點(diǎn)監(jiān)督。截至3月31日,通過走訪排查、實地踏勘、專家咨詢、圓桌會議、公開聽證、問卷調(diào)查等方式,查明涉及醫(yī)療急救緊急呼叫系統(tǒng)未具備文字信息報送和文字呼叫功能、縣級以上人民政府設(shè)立的公共圖書館未配備盲文讀物、有聲讀物、語音讀屏等軟件設(shè)備,盲人通行較為集中的路段人行橫道信號燈未設(shè)置聲響提示裝置,殘疾人停車優(yōu)惠無法使用,景點(diǎn)、核酸檢測點(diǎn)拒收現(xiàn)金等涉案點(diǎn)16處,涉及6個區(qū)(縣、市)。

        (二)檢察履職情況

        該市人民檢察院結(jié)合涉案點(diǎn)分布的區(qū)域,根據(jù)《中華人民共和國殘疾人保障法》(以下簡稱《殘疾人保障法》)《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》等相關(guān)規(guī)定,指導(dǎo)6個區(qū)(縣、市)向相關(guān)區(qū)縣的文廣、市場監(jiān)管、衛(wèi)建、公安等職能部門發(fā)出訴前檢察建議8件。其中,某區(qū)級檢察機(jī)關(guān)針對縣級以上人民政府設(shè)立的公共圖書館未配備盲文讀物、有聲讀物等軟件設(shè)備等問題,建議該區(qū)圖書館增設(shè)相關(guān)設(shè)備,及時進(jìn)行整改;加大區(qū)域內(nèi)文旅等公共建筑無障礙環(huán)境設(shè)施的保護(hù)力度,及時發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題。某基層檢察機(jī)關(guān)針對存在的公共殘疾人停車優(yōu)惠無法使用、景點(diǎn)拒收現(xiàn)金等難題,向文廣、市場監(jiān)管等部門提出檢察建議,建議更新收費(fèi)系統(tǒng)、改進(jìn)收費(fèi)方式,并增設(shè)服務(wù)窗口。某縣級市檢察機(jī)關(guān)向該地衛(wèi)健等部門制發(fā)檢察建議,建議其督促轄區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)完善醫(yī)療急救系統(tǒng)。某區(qū)級檢察機(jī)關(guān)針對盲人通行較為集中的路段人行橫道信號燈未設(shè)置聲響提示裝置等問題,建議其啟動專項排查,進(jìn)行整改。相關(guān)職能部門收到檢察建議后,均高度重視,認(rèn)真進(jìn)行整改落實,并按期進(jìn)行了書面回復(fù),檢察建議相關(guān)違法點(diǎn)全部整改到位。

        二、案件辦理重點(diǎn)與難點(diǎn)

        (一)法律法規(guī)適用

        無障礙環(huán)境建設(shè)方面的法律法規(guī)既包括《殘疾人保障法》《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》(以下簡稱《老年人權(quán)益保障法》)《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》等,也有各地結(jié)合實際制定的地方性法規(guī)。本案中,辦案檢察機(jī)關(guān)主要依據(jù)的是《殘疾人保障法》《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》以及本地制定的《無障礙設(shè)施建設(shè)和管理辦法》。實踐中,相關(guān)規(guī)定因欠缺強(qiáng)制性,導(dǎo)致落地困難。從國家層面看,強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)不足。如新建、改建和擴(kuò)建公共建筑等,應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)無障礙設(shè)施工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),但與相關(guān)法律法規(guī)配套制定的國家標(biāo)準(zhǔn)即《無障礙設(shè)計規(guī)范》(GB 50763-2012)中,僅有5個條款為強(qiáng)制性條文,其他條文均未作強(qiáng)制性要求。建設(shè)行政主管部門在對建設(shè)項目施工圖設(shè)計文件進(jìn)行審查時,也僅以上述強(qiáng)制性規(guī)范為依據(jù),決定是否核發(fā)建設(shè)工程施工許可證,以致實踐中大量無障礙設(shè)施從工程設(shè)計環(huán)節(jié)就存在不規(guī)范問題。

        (二)案件線索來源

        線索來源相對單一。在司法實踐中,涉及無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域案件線索主要來自于檢察機(jī)關(guān)自主發(fā)現(xiàn),其他線索來源較少。如本案中,該市檢察機(jī)關(guān)通過開展無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域?qū)m棻O(jiān)督行動,發(fā)現(xiàn)無障礙環(huán)境建設(shè)違法點(diǎn)進(jìn)而啟動訴前程序。

        (三)監(jiān)督方式選擇

        無障礙環(huán)境建設(shè)往往涉及多個領(lǐng)域,僅靠一地檢察機(jī)關(guān)難以有效發(fā)揮作用,特別是基層檢察機(jī)關(guān)面對新領(lǐng)域的探索,在一定程度上存在畏難情緒與本領(lǐng)恐慌,需要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,發(fā)揮“檢察一體化”優(yōu)勢形成整個區(qū)域公益訴訟辦案合力。在本案中,設(shè)區(qū)的市級人民檢察院發(fā)揮牽總協(xié)調(diào)作用,對轄區(qū)內(nèi)的無障礙環(huán)境建設(shè)情況開展全面監(jiān)督,指導(dǎo)各基層檢察機(jī)關(guān)向?qū)俚匦姓C(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議。在后期跟蹤監(jiān)管整改成效時,由屬地基層檢察機(jī)關(guān)全程監(jiān)督整改,并向市級檢察機(jī)關(guān)報告整改的效果,最終實現(xiàn)上下聯(lián)動、一體整治。

        (四)訴前檢察建議內(nèi)容規(guī)范

        無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域涉及多個行政部門,如何精準(zhǔn)制發(fā)檢察建議是案件辦理重點(diǎn),也是難點(diǎn)。根據(jù)相關(guān)要求,檢察機(jī)關(guān)所制發(fā)《檢察建議書》應(yīng)當(dāng)包括國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實、認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的事實和理由、提出檢察建議的法律依據(jù)、建議的具體內(nèi)容等,建議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與可能提起的行政公益訴訟請求相銜接。在司法實踐中,部分檢察機(jī)關(guān)所制發(fā)的訴前檢察建議并不能受到被建議單位的認(rèn)可,監(jiān)督效果大打折扣。如有的檢察機(jī)關(guān)難以找全找準(zhǔn)法律依據(jù),在制發(fā)檢察建議時依據(jù)不足;有的檢察機(jī)關(guān)與被建議單位事先溝通不夠,也未根據(jù)“三定方案”等對被建議單位的職責(zé)進(jìn)行了解,對行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)把握不準(zhǔn)確;有的檢察機(jī)關(guān)所制發(fā)《檢察建議書》分析問題缺乏嚴(yán)密的邏輯論證,建議內(nèi)容籠統(tǒng)、寬泛;有的《檢察建議書》對不同單位、不同事項指出的問題多有雷同等。在本案中,基層檢察機(jī)關(guān)針對存在的公共殘疾人停車優(yōu)惠無法使用、景點(diǎn)拒收現(xiàn)金等難題,向文廣、市場監(jiān)管等部門提出檢察建議,建議更新收費(fèi)系統(tǒng)、改進(jìn)收費(fèi)方式,并增設(shè)服務(wù)窗口,建議內(nèi)容規(guī)范、具體,相關(guān)職能部門收到檢察建議后,均高度重視,相關(guān)違法點(diǎn)均整改到位。

        在精準(zhǔn)性方面,要注意兼顧、平衡各類群體權(quán)益。無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域檢察公益訴訟主要維護(hù)的是特殊群體的權(quán)益,對于無障礙環(huán)境建設(shè)中存在的違法情形,制定針對性的整改措施,應(yīng)當(dāng)同時兼顧其他群體的利益。在本案中,檢察機(jī)關(guān)在推動當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)治理盲人通行較為集中的路段增設(shè)人行橫道信號燈過街音響時,統(tǒng)籌考慮各類群體權(quán)益,創(chuàng)新研發(fā)智能交互式過街語音,在為視障群眾提供便捷的同時也降低了對附近居民的噪聲干擾。

        三、提升辦案質(zhì)效的思考

        (一)推動完善相關(guān)法律依據(jù)

        一是推動及時啟動無障礙環(huán)境建設(shè)立法專題調(diào)研,將散見于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等與無障礙有關(guān)的規(guī)定予以整合,制定符合實際的無障礙環(huán)境建設(shè)專門法律,筑牢無障礙環(huán)境建設(shè)法律屏障。二是明確國家標(biāo)準(zhǔn)適用規(guī)則,適時對《無障礙設(shè)計規(guī)范》(GB50763-2012)《鐵路旅客車站無障礙設(shè)計規(guī)范》(TB10100-2018)等進(jìn)行完善,增強(qiáng)執(zhí)行性。三是推動地方性法規(guī)及地方標(biāo)準(zhǔn)體系完善,與國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一且符合地方實際。在本案中,檢察機(jī)關(guān)采取的推動相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行系統(tǒng)治理的措施,已被該市最新實施的無障礙環(huán)境建設(shè)和管理辦法所吸納。

        (二)全面履行職責(zé)

        1.拓寬線索來源。一是自主發(fā)現(xiàn)。如通過司法裁判文書分析、網(wǎng)絡(luò)輿情信息洞察、行政執(zhí)法信息共享等發(fā)現(xiàn)線索;開展專項活動,結(jié)合無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域重點(diǎn)問題,深入車站、高鐵站、飛機(jī)場、大型商場等重點(diǎn)場所開展全面巡查發(fā)現(xiàn)案件線索。二是與其他部門、其他相關(guān)單位建立線索移送機(jī)制。如由刑事檢察部門等在辦理案件中發(fā)現(xiàn)線索后移送;與殘疾人聯(lián)合會、文明辦、行政執(zhí)法等部門建立線索移送機(jī)制。

        2.用足調(diào)查核實權(quán)。這是開展公益訴訟的關(guān)鍵所在,能夠更加清晰地掌握公益受到侵害的事實。[2]具體到無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域,需要把握兩個重點(diǎn)。一是用好技術(shù)調(diào)查。如由于無障礙環(huán)境設(shè)施分布比較廣泛,建議引入“無人機(jī)”勘驗等技術(shù),對涉案現(xiàn)場開展全方位取證。二是用好法律調(diào)查。明確案件可能涉及的法律問題,綜合現(xiàn)有法律、法規(guī),特別是與無障礙環(huán)境建設(shè)相關(guān)的規(guī)范依據(jù),結(jié)合檢察辦案的需要,按照法的體系性范疇進(jìn)行全面把握。

        3.創(chuàng)新履職方式。一是善用公開聽證。聽證可以為參與方提供交流平臺,以各方合力破解公益難題。[3]可以圍繞案件線索情況、行政機(jī)關(guān)履職情況、檢察建議內(nèi)容等召開聽證會,邀請人大代表、政協(xié)委員、律師、人民監(jiān)督員、殘疾人聯(lián)合會、當(dāng)?shù)厝罕姶淼葏⑴c,也能夠達(dá)到普法宣傳效果。二是用好圓桌會議、磋商等方式。可邀請公安、住建、自然資源、殘疾人聯(lián)合會等相關(guān)部門參加,增進(jìn)溝通與互動,達(dá)成公益保護(hù)共識。

        4.強(qiáng)化監(jiān)督成效。一是優(yōu)化《檢察建議書》的制作。對涉及無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域檢察建議而言,要具備“四性”,即規(guī)范性、精準(zhǔn)性、說理性和可操作性。規(guī)范性是指無論是內(nèi)容,還是體例格式必須規(guī)范。精準(zhǔn)性指包括對事實的闡釋、法律依據(jù)的援引、具體的建議內(nèi)容表達(dá)等必須準(zhǔn)確。說理性是指訴前檢察建議要說理充分,使收到檢察建議的行政機(jī)關(guān)能夠認(rèn)可??刹僮餍允侵附ㄗh內(nèi)容具體、明確。二是豐富檢察建議的送達(dá)方式。推廣圓桌會議、公開送達(dá)等方式,探索向黨委、人大常委會和上級主管部門抄送備案制度。三是強(qiáng)化檢察建議的跟蹤落實。推動將檢察建議落實情況納入政府法治建設(shè)考核。跟進(jìn)監(jiān)督訴前檢察建議落實情況,對逾期未整改的逐案研判,依法起訴。對訴前檢察建議逾期未落實、存在起訴障礙的,由上級檢察院提辦或指定其他檢察院辦理。

        [1] 參見黎建飛、竇征、施婧葳、李丹:《我國無障礙立法與構(gòu)想》,《殘疾人研究》2021年第1期。

        [2] 參見劉加良:《檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的規(guī)則優(yōu)化》,《政治與法律》2020年第10期。

        [3] 參見王天穎、馬靜:《公益訴訟聽證工作的實踐與思考》,《檢察日報》2021年6月3日。

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