王勇

摘 要： 通過(guò)普法讓普通公民了解需要專(zhuān)門(mén)學(xué)習(xí)才能掌握的知識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)法律意識(shí)，從而信任司法、信仰法治，是具有中國(guó)特色的一項(xiàng)創(chuàng)舉。通過(guò)反思行政訴訟案件的現(xiàn)象及特點(diǎn)，在新時(shí)代社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化的條件下，普法工作必須轉(zhuǎn)變理念、升級(jí)方法、強(qiáng)化責(zé)任實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，才能更好地為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

關(guān)鍵詞：普法工作 轉(zhuǎn)型 行政訴訟案件

普法是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基礎(chǔ)性工作。2021年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了《中央宣傳部、司法部關(guān)于開(kāi)展法治宣傳教育的第八個(gè)五年規(guī)劃（2021—2025年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“‘八五普法規(guī)劃”）。自1986年開(kāi)始的“一五”普法到“八五”普法，我國(guó)持續(xù)三十余年以政府為主導(dǎo)的普法工作為法治建設(shè)及社會(huì)治理轉(zhuǎn)型提供了助力。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，普法工作應(yīng)如何轉(zhuǎn)型發(fā)展，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化更好地發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，是我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程中需要關(guān)注的課題。行政訴訟是觀察普法工作效果的重要窗口之一。通過(guò)考察行政訴訟案件的變化，可以進(jìn)一步反思普法經(jīng)驗(yàn)及其理念、方法、責(zé)任機(jī)制。

一、問(wèn)題的提出

根據(jù)最高人民法院司法統(tǒng)計(jì)公報(bào)，自立案登記制實(shí)施以來(lái)，全國(guó)法院行政訴訟案件收案數(shù)逐年遞增。2016年至2019年期間，每年平均約48%的案件進(jìn)入二審程序，且該比重總體逐年遞增。[1]從局部情況來(lái)看，亦是如此。陜西省自2016年開(kāi)啟行政案件跨區(qū)劃集中管轄改革探索，將西安、安康兩市的行政訴訟案件交由西安鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院及其下轄基層法院集中管轄。根據(jù)西安鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院近三年發(fā)布的行政司法審查報(bào)告，其行政案件受案數(shù)、行政機(jī)關(guān)敗訴數(shù)和敗訴率均逐年遞增。從司法實(shí)踐角度看，行政訴訟上訴率高、申請(qǐng)?jiān)賹徛矢?、申訴信訪率高、程序空轉(zhuǎn)率高、申請(qǐng)檢察監(jiān)督率高等“五高”現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。

行政訴訟案件的上述現(xiàn)象反映出法治建設(shè)三方面特點(diǎn)。一是糾紛解決法治化成為趨勢(shì)。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期普法，我國(guó)公民總體上具備法律意識(shí)，并且擁有一定的法律知識(shí)。特別是相較民事訴訟、刑事訴訟，行政訴訟起步較晚，但至今也已初步形成通過(guò)訴訟方式解決行政糾紛，維護(hù)自身權(quán)利的自覺(jué)。隨著立案登記制的實(shí)施，越來(lái)越多的行政糾紛將能夠進(jìn)入法治軌道進(jìn)行化解。二是公職人員法治素養(yǎng)值得重視。行政機(jī)關(guān)敗訴率呈現(xiàn)逐年遞增現(xiàn)象，反映出行政機(jī)關(guān)履職合法性方面仍存在較多問(wèn)題，針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員的普法工作仍應(yīng)是重點(diǎn)。三是提高司法公信力與培養(yǎng)維權(quán)理性應(yīng)同步進(jìn)行。行政訴訟上訴率高、申請(qǐng)?jiān)賹徛矢?、申訴信訪率高、申請(qǐng)檢察監(jiān)督率高。一方面，映照出司法公信力不足，距離習(xí)近平總書(shū)記“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”的要求有差距。另一方面，相當(dāng)數(shù)量的不理性訴訟行為依然存在，公民運(yùn)用法律手段維權(quán)的證據(jù)意識(shí)和法律思維欠缺，權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒與維權(quán)理性之間存在錯(cuò)位。

二、經(jīng)驗(yàn)與反思

我國(guó)有“以吏為師”的普法傳統(tǒng)。[2]行政訴訟是“民”與“官”行政糾紛，也是依法行政、法治政府建設(shè)和普法效果的“晴雨表”。我國(guó)的普法工作以政府為主導(dǎo)，實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制。如果采用將普法參與者分為普法者與普法對(duì)象的二分法，行政機(jī)關(guān)既是普法者之一，也是行政行為作出者;既是普法對(duì)象，也是行政訴訟參加人。因而基于行政訴訟案件特點(diǎn)反思普法工作具有特殊意義。

（一）普法工作的中國(guó)特色

由政府主導(dǎo)，以提高民眾守法水平、法律素質(zhì)為目標(biāo)，以法律宣傳和法律教育為主要方式，在全社會(huì)范圍內(nèi)有計(jì)劃、有重點(diǎn)地開(kāi)展普法，是與我國(guó)政治體制相契合、具有中國(guó)特色的一項(xiàng)工作。

我國(guó)古代有著幾千年的人治傳統(tǒng)，社會(huì)價(jià)值模式偏向義務(wù)本位、權(quán)力本位，法律從屬于權(quán)力，是統(tǒng)治者管理、懲戒被統(tǒng)治者的工具。[3]我國(guó)現(xiàn)代法律制度、法律體系通過(guò)移植借鑒西方制度體系建立，雖經(jīng)本土化改造，仍與傳統(tǒng)文化觀念有較大差異，法治意識(shí)的普遍形成還有較長(zhǎng)的路要走。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)歷了四十余年的快速發(fā)展，現(xiàn)代化建設(shè)加速推進(jìn)，“中國(guó)所面臨的是前現(xiàn)代、現(xiàn)代、后現(xiàn)代同時(shí)并存的狀況”[4]。要在與西方異質(zhì)的文化土壤上，建設(shè)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，由政府主導(dǎo)，有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模地進(jìn)行普法，是快捷、實(shí)用的途徑。因此，我國(guó)自1986年起，以“五年規(guī)劃”的形式開(kāi)展全民普法教育，可以說(shuō)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)過(guò)程中的一大創(chuàng)舉，展現(xiàn)了令人矚目的成效。

（二）普法工作的發(fā)展脈絡(luò)

我國(guó)的普法工作大致可分為四個(gè)階段：第一個(gè)階段是1986年至1995年的“一五”“二五”普法時(shí)期。該階段普法工作的重點(diǎn)是開(kāi)展對(duì)憲法、刑法等“十法一條例”和專(zhuān)業(yè)法律法規(guī)的宣傳教育，其目的在于配合撥亂反正后法制建設(shè)，通過(guò)普及法律常識(shí)，增強(qiáng)公民法制觀念，重建法律秩序。第二階段是1996年至2000年的“三五”普法時(shí)期。該階段普法工作的重點(diǎn)是普及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律知識(shí)，其目的在于強(qiáng)調(diào)法律對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障作用，增強(qiáng)公民法律意識(shí)。第三階段是2001年至2020年的“四五”至“七五”普法時(shí)期。該階段進(jìn)一步形成了依法治國(guó)基本方略，社會(huì)主義法治建設(shè)取得重大成就，提高公民的法律素質(zhì)是這一階段普法工作的重點(diǎn)和目標(biāo)。[5]該階段提出實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制。第四階段是從2021年開(kāi)始的“八五”普法時(shí)期。我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段，普法工作以公民法治素養(yǎng)和社會(huì)治理法治化水平顯著提升，全民普法工作體系更加健全為目標(biāo)。

（三）普法工作的轉(zhuǎn)型必要

縱觀已經(jīng)完成的七個(gè)五年普法工作，其始終隨國(guó)家政策、社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及對(duì)法治觀念認(rèn)知的加深不斷調(diào)整深化，在提升公民法律意識(shí)與法律素質(zhì)、增強(qiáng)全社會(huì)法治觀念、提高法治化水平等方面取得了明顯成效。從司法制度供給的角度觀察，隨著我國(guó)法治建設(shè)的發(fā)展進(jìn)步，“有沒(méi)有”的問(wèn)題已基本得到解決。長(zhǎng)期以來(lái)，普法工作配合立法工作普及法律常識(shí)、宣講法律知識(shí)、教育公民守法的功能已基本實(shí)現(xiàn)。但從社會(huì)治理的角度觀察，在司法領(lǐng)域要解決“好不好”的問(wèn)題仍然任重道遠(yuǎn)。推動(dòng)普法工作轉(zhuǎn)型是提高社會(huì)治理法治化水平，解決“好不好”問(wèn)題的必要條件。

1.普法理念存在誤區(qū)。從上述行政訴訟案件現(xiàn)象可以看出，公眾對(duì)法律的認(rèn)同度、對(duì)司法的信任度仍然有待提高。我國(guó)普法工作由政府主導(dǎo)，以促進(jìn)公民知法、守法為導(dǎo)向，距離落實(shí)全面推進(jìn)依法治國(guó)要求，滿(mǎn)足人民群眾對(duì)法治更高需求還有差距。普法工作長(zhǎng)期處于從屬地位，尚未形成自主的發(fā)展邏輯。具體表現(xiàn)在重視對(duì)法律知識(shí)的宣講，對(duì)法治信仰的培養(yǎng)不足;重視對(duì)守法義務(wù)的宣傳，對(duì)法治建設(shè)不可或缺的權(quán)利本位理念普及不足;重視將公民作為普法對(duì)象，發(fā)揮公民在普法工作中的主體作用不足。電影《秋菊打官司》中討“說(shuō)法”的秋菊對(duì)“把人給抓了”困惑不解，既說(shuō)明了制度供給的問(wèn)題，[6]也是對(duì)普法理念誤區(qū)的文藝注腳。上述理念誤區(qū)有些已經(jīng)或正在被糾正，但其影響慣性還在持續(xù)。

2.普法形式缺少創(chuàng)新。從“一五”普法到“七五”普法，我國(guó)普法工作積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，但在普法形式上也形成了一定的路徑依賴(lài)。例如，普法活動(dòng)仍然以單向度的宣傳教育為主，針對(duì)普法對(duì)象實(shí)際需求開(kāi)展主動(dòng)調(diào)研較少，導(dǎo)致普法活動(dòng)存在形式主義和“劇場(chǎng)化”問(wèn)題。又如，傳統(tǒng)媒體有影響力的普法欄目、節(jié)目仍相對(duì)不足，法治公益廣告數(shù)量和比重較低，優(yōu)秀的法治文藝作品仍屬于稀缺事物。

3.普法責(zé)任機(jī)制不健全。雖然我國(guó)形成了基本的普法工作機(jī)制，并實(shí)行“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制，但普法工作效果欠缺相應(yīng)的反饋機(jī)制，普法責(zé)任未能建立科學(xué)、完備的評(píng)價(jià)機(jī)制。例如，從中央到地方均設(shè)有負(fù)責(zé)普法工作的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)（一般簡(jiǎn)稱(chēng)“普法辦”），普法辦的日常工作通常由司法行政機(jī)關(guān)的法制宣傳機(jī)構(gòu)承擔(dān)。但司法行政機(jī)關(guān)的法制宣傳機(jī)構(gòu)在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨委政府宣傳、文化部門(mén)的普法工作，并對(duì)其普法工作進(jìn)行效果評(píng)價(jià)和責(zé)任追究存在實(shí)際困難。[7]普法責(zé)任虛化和普法機(jī)制不完備，催生普法工作形式主義，影響普法工作實(shí)效。

三、轉(zhuǎn)型的路徑

法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，在法治化進(jìn)程中具有基礎(chǔ)性作用的普法工作也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，同步進(jìn)行調(diào)整和轉(zhuǎn)型。

（一）轉(zhuǎn)變理念

我國(guó)由政府主導(dǎo)的普法工作要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，需要首先在理念上進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

1.功能上要實(shí)現(xiàn)從服務(wù)向引領(lǐng)與服務(wù)并重的轉(zhuǎn)變。普法工作要主動(dòng)適應(yīng)法治成為社會(huì)治理模式這一新的現(xiàn)實(shí)，從注重發(fā)揮服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展功能，向致力于引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展拓展，通過(guò)將普法工作融入發(fā)展甚至成為高質(zhì)量發(fā)展要素，形成自身自主發(fā)展邏輯，從而在社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)中發(fā)揮能動(dòng)作用。

2.內(nèi)容上要實(shí)現(xiàn)由表層向深層的轉(zhuǎn)變。逐漸將法律文化結(jié)構(gòu)層次中較深層次的內(nèi)容，例如法律理?yè)?jù)、法律思維、法律價(jià)值觀念、法治信仰等作為普法工作的重點(diǎn)內(nèi)容，強(qiáng)化對(duì)法律所代表的理性精神及其價(jià)值觀的普及，致力于促進(jìn)形成全社會(huì)對(duì)法律的認(rèn)同和信仰、對(duì)司法的尊重和信任。

3.重點(diǎn)對(duì)象上要從公民向政府轉(zhuǎn)變。隨著我國(guó)深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放持續(xù)推進(jìn)，以政府為主力軍的國(guó)家機(jī)關(guān)將面臨許多法治新課題，行政訴訟案件數(shù)短時(shí)期內(nèi)仍將處在增長(zhǎng)期。作為普法責(zé)任制下的普法者，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)依法行政、公正司法對(duì)法治建設(shè)具有引領(lǐng)作用。

4.方式上要從推銷(xiāo)向營(yíng)銷(xiāo)轉(zhuǎn)變。要改變單向度、漫灌式的宣講方式，轉(zhuǎn)為通過(guò)主動(dòng)的觀察和社會(huì)調(diào)查，更多地了解受眾一方的需求，從需求出發(fā)增強(qiáng)普法工作的針對(duì)性和互動(dòng)性，提升普法工作的有效性。

（二）升級(jí)方法

1.方法要從大眾傳播向精確傳播升級(jí)。普法工作本質(zhì)上是一種法律信息的傳播。[8]在利益主體日益多元化的趨勢(shì)下，采用“分眾式”[9]，針對(duì)不同對(duì)象群體進(jìn)行精確普法更為有效?！鞍宋濉逼辗ㄒ?guī)劃提出“分層分類(lèi)開(kāi)展法治教育”，即是通過(guò)精確傳播強(qiáng)化普法效果的可行措施。例如，針對(duì)執(zhí)法、司法人員，應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)深層次的普法教育和職業(yè)道德教育。

2.載體要從線下向線上升級(jí)。進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，“公眾接受普法信息的渠道正在發(fā)生根本性變化，傳統(tǒng)普法傳播渠道的影響力急劇衰減?！盵10]新形勢(shì)下，要以互聯(lián)網(wǎng)思維和全媒體視角，注重發(fā)揮新媒體覆蓋范圍廣、傳播速度快、交互性強(qiáng)等特點(diǎn)，以公眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式開(kāi)展線上普法，利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行辦公、辦案、答疑和宣傳，使普法工作始終“在線”。要加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間法治信息研究，及時(shí)對(duì)網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)進(jìn)行權(quán)威的法律分析和解讀，提高網(wǎng)絡(luò)空間法治信息供給質(zhì)量。要加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間法治大數(shù)據(jù)挖掘和分析，準(zhǔn)確把握社會(huì)的普法需求和民眾法治意識(shí)變化，識(shí)別研究普遍性和趨勢(shì)性問(wèn)題。

3.層次要從認(rèn)知向意愿升級(jí)。普法工作雖是一種法律信息傳播工作，但普法工作效果的衡量不僅是傳播效果的衡量。習(xí)近平總書(shū)記指出，要“培育全社會(huì)辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境?！盵11]因此，普法工作必須突破認(rèn)知層次的信息提供，轉(zhuǎn)為注重作用于情感和意愿層次。一方面，依法行政、公正司法本身就是最好的普法，也是作用于情感和意愿層次最好的方式。另一方面，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，影視作品是最受公眾歡迎的普法形式。[12]要高度重視通過(guò)藝術(shù)化的表達(dá)開(kāi)展普法工作，樹(shù)立法治觀念，培養(yǎng)法治信仰。

（三）強(qiáng)化責(zé)任

2017年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法責(zé)任制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），明確了“國(guó)家機(jī)關(guān)是國(guó)家法律的制定和執(zhí)行主體，同時(shí)肩負(fù)著普法的重要職責(zé)”，提出要把普法責(zé)任制“納入國(guó)家機(jī)關(guān)工作目標(biāo)考核和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核”，“努力形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門(mén)分工負(fù)責(zé)、各司其職、齊抓共管的工作格局”。立法機(jī)關(guān)制定法律、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、司法機(jī)關(guān)適用法律，相對(duì)掌握更豐富的法律信息，因而要肩負(fù)更重要的普法責(zé)任。

1.要全面強(qiáng)化普法責(zé)任。在“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制下，注重將普法與法治實(shí)踐相結(jié)合，注重“參與式普法”。近年來(lái)，產(chǎn)生了諸多富有價(jià)值的普法實(shí)踐。例如，立法機(jī)關(guān)網(wǎng)上征求意見(jiàn)，鼓勵(lì)公眾參與立法;執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)回應(yīng)公眾對(duì)執(zhí)法事件的關(guān)注，公開(kāi)行政處罰理?yè)?jù)及內(nèi)容;司法機(jī)關(guān)推動(dòng)庭審直播、裁判文書(shū)公開(kāi)、公開(kāi)聽(tīng)證等?；?dòng)過(guò)程本身即為生動(dòng)典型的法治公開(kāi)課，是增強(qiáng)公眾對(duì)法律的理解和認(rèn)同的過(guò)程。