李德文

摘 要： 檢察官懲戒委員會制度日臻完善，對加快推動檢察官職業(yè)化建設(shè)具有重要意義，但仍然存在懲戒管轄范圍與監(jiān)察制度有重疊、工作程序比較模糊、懲戒程序與紀(jì)檢監(jiān)察程序銜接不暢、實(shí)際運(yùn)行效果欠佳等問題。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過厘清檢察官懲戒委員會制度的管轄范圍、細(xì)化懲戒委員會的工作程序、建立懲戒程序與紀(jì)檢監(jiān)察程序的銜接機(jī)制等舉措，進(jìn)一步完善檢察官懲戒委員會制度，確保檢察權(quán)在法治的軌道上規(guī)范運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：檢察官 懲戒制度 審查意見 處分

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）中提出，建立健全檢察官懲戒和權(quán)益保障制度，落實(shí)檢察人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制和不實(shí)舉報(bào)澄清機(jī)制。貫徹《意見》精神應(yīng)健全調(diào)查處置違紀(jì)違法檢察人員與檢察官懲戒制度的銜接機(jī)制，確保檢察權(quán)依法規(guī)范行使。檢察官懲戒委員會作為檢察官司法責(zé)任的專業(yè)評定確認(rèn)機(jī)構(gòu)，完善檢察官懲戒委員會制度對于全面推進(jìn)檢察官依法公正履職、加快檢察官職業(yè)化建設(shè)具有重要意義。

一、建立檢察官懲戒委員會制度的重要意義

（一）建立檢察官懲戒委員會制度是落實(shí)司法責(zé)任制改革的要求

黨的十九大報(bào)告提出，深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。2015年9月，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）制定印發(fā)《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》，首次對檢察官懲戒委員會作出原則性規(guī)定，主要負(fù)責(zé)對司法辦案中檢察官故意違反法律法規(guī)責(zé)任或重大過失責(zé)任的審議，并提出審查意見。

（二）建立檢察官懲戒委員會制度是推進(jìn)檢察官依法履職的重要保障

實(shí)踐中，司法責(zé)任與廉潔責(zé)任界限不清、懲戒程序與紀(jì)檢監(jiān)察程序銜接模糊長期困擾著檢察官依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)。2016年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》（以下簡稱《職責(zé)規(guī)定》），明確非經(jīng)法官、檢察官懲戒委員會審議不受錯(cuò)案責(zé)任追究。檢察官懲戒委員會通過公正公開嚴(yán)格的懲戒程序，規(guī)范司法責(zé)任追究，有助于檢察官放下思想包袱、輕裝上陣辦理各類檢察案件。

二、檢察官懲戒委員會制度的發(fā)展軌跡

（一）前期探索期（2013年6月至2016年10月）

2013年6月，最高檢調(diào)研組到河北等地檢察機(jī)關(guān)開展專題調(diào)研。2014年6月，中央深改組原則性提出建立法官、檢察官懲戒委員會，并將其作為重要改革內(nèi)容予以推進(jìn)。這是黨中央第一次明確要求建立專門的檢察官懲戒委員會，對檢察官違反職業(yè)道德行為予以懲戒。[1]隨后，上海率先設(shè)立省級法官檢察官懲戒委員會，正式開啟建立檢察官懲戒委員會制度的探索。

（二）緩慢推進(jìn)期（2016年10月至2019年4月）

2016年10月，最高人民法院（以下簡稱“最高法”）、最高檢聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》，分別從基本原則、適用范圍、職能定位、懲戒程序、救濟(jì)方式等方面對檢察官懲戒制度作了規(guī)定。此時(shí)，全國各地開始積極探索，但在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員組成、職責(zé)定位、工作程序等制度設(shè)計(jì)上各有差異。比如，《山東省法官檢察官遴選和懲戒委員會懲戒工作辦法》提到，委員會獨(dú)立行使審議權(quán)和懲戒建議權(quán)，即檢察官遴選和懲戒委員會合并設(shè)立。再如，《云南省檢察官懲戒辦法》規(guī)定，檢察官懲戒工作辦公室與省檢察院紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公，負(fù)責(zé)檢察官懲戒委員會具體事務(wù)性工作。[2]

（三）快速發(fā)展期（2019年4月至今）

2019年4月23日，檢察官懲戒委員會制度正式寫入《檢察官法》，最高檢也相繼制定出臺《人民檢察院檢務(wù)督察工作條例》（以下簡稱《工作條例》）、《人民檢察院司法責(zé)任追究條例》（以下簡稱《條例》），對檢察官懲戒委員會的辦事機(jī)構(gòu)、工作程序、責(zé)任追究程序等作了明確。同時(shí)，中央制定的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》和《意見》，對完善檢察官懲戒制度提出進(jìn)一步要求。各地再次掀起檢察官懲戒委員會制度建設(shè)的新高潮。比如，《安徽省檢察官懲戒工作辦法（試行）》對檢察官違法違紀(jì)受到處理應(yīng)當(dāng)免除檢察官職務(wù)的情形、尚未達(dá)到黨紀(jì)政務(wù)處分程度應(yīng)當(dāng)記入檢察官執(zhí)法檔案的情形等作出了較為細(xì)致規(guī)定。

三、現(xiàn)行檢察官懲戒委員會制度存在的問題

（一）懲戒委員會管轄范圍與監(jiān)察制度存在重疊

檢察官懲戒事由是檢察官懲戒委員會制度的重要組成部分，也是懲戒委員會職權(quán)范圍所在。[3]《檢察官法》將檢察官懲戒委員會的職責(zé)范圍限定在檢察官違反檢察職責(zé)方面，但這與監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍相重疊。由于檢察官屬于國家公職人員，檢察官懲戒委員會管轄的違反檢察職責(zé)的行為，也當(dāng)然屬于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的職務(wù)違法或職務(wù)犯罪職權(quán)范圍。涉及重大政治體制改革的《監(jiān)察法》是由全國人民代表大會通過的，涉及司法體制改革的《檢察官法》是由全國人大常委會通過的，兩者若發(fā)生沖突，需堅(jiān)決擁護(hù)國家監(jiān)察體制改革。同時(shí)，根據(jù)《立法法》第5章相關(guān)規(guī)定折射出的法律適用原則，全國人大制定的法律的效力高于全國人大常委會制定的法律的效力，即直接適用《監(jiān)察法》，可能會導(dǎo)致檢察官懲戒制度無法發(fā)揮作用。

（二）懲戒委員會工作程序規(guī)定比較模糊

到目前為止，關(guān)于檢察官懲戒工作程序較為系統(tǒng)性的規(guī)定仍未出臺，只有《工作條例》第10條、《條例》第24條進(jìn)行了原則性規(guī)定，其他規(guī)定散見于司法責(zé)任制改革文件中，且效力層級普遍較低。比如，關(guān)于會議的召開方式，《檢察官法》對此無具體規(guī)定，相關(guān)文件規(guī)定的檢察官懲戒委員會會議召開方式接近于即時(shí)審議制，尚無更為明確的規(guī)定。再如，關(guān)于會議的聽證，《職責(zé)規(guī)定》將聽證程序適用對象局限于錯(cuò)案責(zé)任，對于其它因案情重大復(fù)雜，需要對檢察官作出調(diào)離、免職、辭退、撤職等重處分的情況，檢察官懲戒委員會是否可以組織聽證沒有明確規(guī)定。

（三）懲戒程序與紀(jì)檢監(jiān)察程序的銜接不暢

縱觀司法改革文件，目前僅有《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》規(guī)定了檢察官懲戒程序與其它相關(guān)程序的銜接，但也只是籠統(tǒng)規(guī)定由有關(guān)部門調(diào)查核實(shí)、按照干部管理權(quán)限和程序依法辦理、依照有關(guān)規(guī)定和程序辦理等援引性或技術(shù)性內(nèi)容，沒有明確、可操作的具體程序。另外，最高法曾經(jīng)對第十三屆全國人大二次會議第7429號建議作出答復(fù)，對法官懲戒措施中處分與政務(wù)處分之間的關(guān)系作了明確，檢察機(jī)關(guān)在具體操作層面可以參照執(zhí)行。除此之外，從國家機(jī)關(guān)的層面，很難找到如何處理檢察官懲戒與黨紀(jì)、政務(wù)處分的關(guān)系及如何做好檢察官懲戒程序與紀(jì)檢監(jiān)察程序的銜接等相關(guān)問題的法律依據(jù)。

（四）懲戒委員會實(shí)際運(yùn)行效果欠佳

初步確立的檢察官懲戒委員會制度在實(shí)際運(yùn)行中的效果并不理想，2013年至2020年的統(tǒng)計(jì)表明檢察人員因違紀(jì)違法被立案查處的人數(shù)呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢，[4]但是經(jīng)由檢察官懲戒委員會審議給予懲戒的檢察人員卻屈指可數(shù)。比如，2020年1月，山西省檢察官懲戒委員會辦公室依法對4名檢察官懲戒事項(xiàng)提請山西省法官檢察官懲戒委員會審議。2020年8月，遼寧省法官檢察官懲戒委員會對18名法官、檢察官提出懲戒意見。這是目前通過官方渠道能夠查詢到的僅有的兩起懲戒實(shí)例。通過以上數(shù)據(jù)形成的反差發(fā)現(xiàn)，各地檢察官懲戒委員會尚處于虛置狀態(tài)，雖然各地都在努力進(jìn)行積極探索，但大多都是在建章立制、探索起步階段，取得實(shí)際成效的較少。

四、關(guān)于完善檢察官懲戒委員會工作的建議

（一）厘清懲戒委員會制度的管轄范圍

《條例》已經(jīng)將檢察官司法責(zé)任界定為故意違反法律法規(guī)責(zé)任、重大過失責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任。這意味著司法責(zé)任對檢察官主體來說，是一種在履職過程中出現(xiàn)過錯(cuò)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，這恰恰也反映出檢察官懲戒委員會的審議范圍不可能包括檢察官所有的違紀(jì)違法行為，而只是履職中的不當(dāng)行為。由于監(jiān)察制度設(shè)計(jì)初衷是對國家公職人員監(jiān)察全覆蓋，檢察官作為公職人員的重要組成部分，理應(yīng)接受監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督，但因管轄職責(zé)的交叉，極易造成追責(zé)混亂，實(shí)踐中還需要厘清監(jiān)察制度與檢察官懲戒委員會制度的管轄范圍。筆者認(rèn)為，檢察官懲戒委員會管轄范圍應(yīng)當(dāng)界定為檢察官在履行檢察職責(zé)過程中，故意違反法律法規(guī)辦理案件，或者因重大過失導(dǎo)致案件錯(cuò)誤并造成嚴(yán)重后果，情節(jié)較重需要予以懲戒的行為。具體而言，可以參照最高檢《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見》及各級檢察院檢察官司法辦案權(quán)力清單的有關(guān)內(nèi)容，因?yàn)闄?quán)力清單已經(jīng)包含責(zé)任清單，是檢察官承擔(dān)司法責(zé)任的依據(jù)。[5]

（二）細(xì)化懲戒委員會的工作程序

1.關(guān)于懲戒委員會會議的召開方式。建議采用即時(shí)審議制，各地檢察機(jī)關(guān)層報(bào)省級檢察院檢察長審批，由省級檢察院提請檢察官懲戒委員會審議，可以考慮給予檢察官懲戒委員會半個(gè)月至1個(gè)月的準(zhǔn)備時(shí)間，以研究決定是否召開檢察官懲戒委員會會議審議相關(guān)懲戒事項(xiàng)。

2.關(guān)于會議的聽證問題。如果對所有的檢察官懲戒事項(xiàng)均進(jìn)行聽證，則會過于繁瑣。當(dāng)事檢察官對調(diào)查結(jié)論無異議的，則沒有必要進(jìn)行聽證，當(dāng)事檢察官對調(diào)查認(rèn)定的事實(shí)和證據(jù)存在異議的，懲戒委員會應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證。聽證的程序可以參照庭審的規(guī)則進(jìn)行設(shè)計(jì)，以客觀公正、公開透明、程序救濟(jì)為基本原則，充分保障當(dāng)事檢察官的合法權(quán)利。

（三）建立懲戒程序與紀(jì)檢監(jiān)察程序的銜接機(jī)制

檢察官懲戒委員會制度與紀(jì)檢監(jiān)察制度管轄范圍厘清后，需要進(jìn)一步理順檢察官懲戒委員會措施與黨紀(jì)、政務(wù)處分、職務(wù)犯罪的關(guān)系。面對檢察官的行為可能同時(shí)觸犯監(jiān)察制度和懲戒制度的情況，是選擇分別調(diào)查分別處理，還是根據(jù)具體情況選擇以其中一個(gè)機(jī)構(gòu)為主進(jìn)行追責(zé)，又或者是適用有順序的追責(zé)？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)選擇有順序的追責(zé)模式，設(shè)置檢察官懲戒前置程序，將所有涉及檢察官違反檢察職責(zé)包含辦案權(quán)力清單的行為，須先經(jīng)檢察官懲戒制度進(jìn)行統(tǒng)一篩選，具體由檢察機(jī)關(guān)檢務(wù)督察部門進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，再根據(jù)認(rèn)定的結(jié)果移送相關(guān)機(jī)構(gòu)，其中涉及違反檢察職責(zé)行為的具體判斷必須移交檢察官懲戒委員會予以事實(shí)認(rèn)定，檢察機(jī)關(guān)參考檢察官懲戒委員會提出審查意見予以懲戒，懲戒措施屬于決定給予組織調(diào)整或組織處理的，由組織人事部門按規(guī)定程序辦理，紀(jì)檢監(jiān)察部門可以同時(shí)給予政務(wù)處分，懲戒措施屬于需要給予紀(jì)律處分的，移送紀(jì)檢監(jiān)察部門處理，從而高效有序地實(shí)現(xiàn)懲戒程序與紀(jì)檢監(jiān)察程序的銜接。

*本文系2021年度法治安徽建設(shè)研究課題“檢察官懲戒委員會工作機(jī)制研究”（ZFW202109）的階段性成果。

[1] 參見廣東省人民檢察院課題組：《檢察官懲戒委員會制度研究》，《中國檢察》（第27卷），中國檢察出版社2018年版，第255頁。

[2] 參見《山東省法官檢察官遴選和懲戒委員會懲戒工作辦法（試行）》第3條、 《云南省檢察官懲戒委員會辦法（試行）》第2條等相關(guān)規(guī)定。

[3] 參見安徽省人民檢察院課題組：《檢察官懲戒委員會制度研究》，《中國檢察》（第27卷），中國檢察出版社2018年版，第294頁。

[4] 參見《最高人民檢察院工作報(bào)告》（2014年至2021年），最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/gzbg/，最后訪問日期：2021年10月22日。

[5] 參見龍宗智、符爾加：《檢察機(jī)關(guān)權(quán)力清單及其實(shí)施問題研究》，《中國刑事法雜志》2018年第4期。

2173501186215