■池步云

人民政協(xié)的創(chuàng)立及初步運行，從主體和載體兩方面賦予民主協(xié)商以穩(wěn)定有效的組織依托，構(gòu)建起政協(xié)委員會綜合性協(xié)商、政協(xié)工作組經(jīng)常性協(xié)商、多方參與專題性協(xié)商、面向基層群眾開放性協(xié)商的多元制度架構(gòu)。圍繞新政權(quán)的建立與鞏固、社會主義改造與階級關(guān)系調(diào)整、國家各項事業(yè)創(chuàng)立和發(fā)展，人民政協(xié)形成了共識決策、認同建構(gòu)、意見交流、政策輸出四類協(xié)商路徑。人民政協(xié)成立初期的民主協(xié)商，初步建立起國家層面民主協(xié)商的運行制度，推進協(xié)商政治廣泛、多層次發(fā)展，促進協(xié)商與選舉兩種民主形式協(xié)同發(fā)展，形成人民政協(xié)民主協(xié)商的基本經(jīng)驗，為新時代社會主義協(xié)商民主的概念闡釋和體系建構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。

民主協(xié)商是中國共產(chǎn)黨同各民主黨派、無黨派人士及社會各政治團體，主要就政治性議題，開展平等、理性、有序交流，以達成共識、實現(xiàn)團結(jié)、推動發(fā)展的民主形式。半殖民地半封建的舊中國社會，內(nèi)無民主政治制度，外無國家民族獨立。中國共產(chǎn)黨為獲得參與國是的權(quán)利，提出“幾個革命階級聯(lián)合專政”的主張和長期與黨外人士合作的思想。協(xié)商作為一種實現(xiàn)民主的方式應(yīng)運而生，并貫穿于此后中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導革命、建設(shè)和改革的歷史進程。

抗日戰(zhàn)爭時期的“三三制”民主政權(quán)建設(shè)，使中國共產(chǎn)黨對民主協(xié)商的原則與方法等有了初步認識。1946年重慶政治協(xié)商會議，由民主協(xié)商塑造的政治認同成為中國共產(chǎn)黨獲得信任和支持的重要源泉。中華人民共和國成立前夕，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士及各革命團體協(xié)商建國，使民主協(xié)商從統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作方法上升為國家政治生活的運行方式。經(jīng)歷改革開放前后的頓挫與恢復(fù)，民主協(xié)商在中國特色社會主義新時代實現(xiàn)了新發(fā)展。突破以黨際協(xié)商和政治協(xié)商為主的傳統(tǒng)范疇，形成社會主義協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展的新格局，成為中國共產(chǎn)黨在新的歷史條件下推進國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇。

1949至1956年，是中華人民共和國從成立到社會主義制度基本建立的歷史時期，也是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的民主協(xié)商在國家層面正式確立的關(guān)鍵階段。人民政協(xié)的創(chuàng)立和初步運行，實現(xiàn)了民主協(xié)商由實踐探索到制度創(chuàng)設(shè)的跨越，并為其由制度創(chuàng)設(shè)到理論總結(jié)，由理論總結(jié)引領(lǐng)實踐與制度發(fā)展，推動社會主義協(xié)商民主的概念提出和體系建構(gòu)奠定了重要基礎(chǔ)。目前學界關(guān)于人民政協(xié)成立初期民主協(xié)商的研究多為節(jié)點分析與思想闡釋，沒有展現(xiàn)該時期人民政協(xié)民主協(xié)商的全景。①基于此，本文嘗試利用官方文獻、主要報刊、回憶錄、地方檔案等歷史資料，從體制創(chuàng)設(shè)、實現(xiàn)路徑、價值啟示的角度，考察中華人民共和國成立后七年（1949至1956年）中人民政協(xié)民主協(xié)商的內(nèi)涵與意義。

一、人民政協(xié)民主協(xié)商的體制創(chuàng)設(shè)

（一）協(xié)商組織結(jié)構(gòu)的建立

穩(wěn)定的組織依托是人民政協(xié)開展民主協(xié)商的基礎(chǔ)和優(yōu)勢。從第一屆政協(xié)創(chuàng)立到第二屆政協(xié)召開，是人民政協(xié)界別和委員兩個層次協(xié)商主體的形成時期，也是協(xié)商組織載體從初步建立到基本定型的過渡階段。

第一屆政協(xié)在組成上是一個代表全國人民力量的陣容。其中人民政協(xié)由各黨派、人民團體、各民族、各界人士為具體劃分的組織形式得以延續(xù)和規(guī)范，并被賦予界別這一專有稱謂，成為政協(xié)履行職能、開展民主協(xié)商的基本單元。

首先，界別是人民政協(xié)組織的優(yōu)勢所在和生命力體現(xiàn)。周恩來指出，人民政協(xié)是各單位的集體。“我們已經(jīng)把工、農(nóng)、婦、青組織起來。同樣，將上層政治活躍分子組織起來，有利于反映他們所在階級的意見，同時便于他們學習，在政治上也能夠更好的同我們配合和合作。”［1］(P31-32)譚平山認為，以各民主黨派、人民團體為基礎(chǔ)，保證革命階級聯(lián)盟的組織力量；同時在必要的時候?qū)⑷舾蓯蹏裰魅耸课{進來，有利于人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的鞏固和壯大。［2］(P63)

其次，界別體現(xiàn)了人民政協(xié)的政治標準。在新政協(xié)籌備過程中，主要通過對申請參會的黨派、團體進行慎重考察，保證人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的團結(jié)與鞏固?！缎抡螀f(xié)商會議籌備會組織條例》規(guī)定，新政協(xié)的參加者是擁護新民主主義，同意推翻國民黨反動統(tǒng)治，建立新國家的一切人民民主力量。［3］(P265)新政協(xié)籌備會依據(jù)上述規(guī)定，對來自孫文主義革命同盟、民社黨革新派等23份要求以黨派或團體身份參會的書面申請進行了具體研究和處理。［4］(P138)

第三，界別是人民政協(xié)中獨立的行為主體。人民政協(xié)各類文件對界別的代表資格與行為方式進行了清晰界定。如《新政治協(xié)商會議籌備會組織條例》規(guī)定，籌備會開會表決時，每單位不論人數(shù)多少，均為一權(quán)。［3］(P267)《中國人民政治協(xié)商會議組織法》規(guī)定，人民政協(xié)是以黨派、團體等單位為基礎(chǔ)組成的，各單位有遵守政協(xié)相關(guān)決議的義務(wù)，同時也有保留意見的權(quán)利。［2］(P56-57)

在界別之下，代表和委員是人民政協(xié)另一類協(xié)商主體，前者特指政協(xié)一屆全體會議與會代表，后者指歷屆政協(xié)全國委員會成員。上述代表和委員的產(chǎn)生，堅持名額分配上突出代表性與人選確定上體現(xiàn)廣泛性相結(jié)合。②人民代表大會召開后，政協(xié)得以專注于發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線功能。1954年產(chǎn)生的政協(xié)二屆全國委員會，不僅取消了區(qū)域和軍隊單位，且全部558名委員中，共產(chǎn)黨員只占四分之一多，兼任人大代表的不到四分之一，許多是第一次成為政協(xié)委員。［5］(P129)委員范圍基本囊括了當時所有階層、群體、職業(yè)和方面的代表人物。

一屆政協(xié)的全國組織由三個層次構(gòu)成：政協(xié)全體會議在完成代行全國人民代表大會職權(quán)的議程后，將國家最高權(quán)力機關(guān)職權(quán)移交中央人民政府委員會行使。［2］(P78)政協(xié)全國委員會是各黨派團體進行政治協(xié)商的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。在政協(xié)全國委員會閉會期間設(shè)立常務(wù)委員會，主持日常工作。第二屆政協(xié)召開后，原有的三個層次改為全國委員會和常務(wù)委員會兩個層次。地方組織方面，政協(xié)一屆全國委員會決定暫不設(shè)立政協(xié)地方委員會，由省、市各界人民代表會議協(xié)商委員會代行同級地方政協(xié)職權(quán)。［2］(P126)第二屆政協(xié)召開后，各省、自治區(qū)、直轄市和省轄市的政協(xié)組織在原先各界人民代表會議協(xié)商委員會的基礎(chǔ)上建立起來。

在加強中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導方面，新政協(xié)籌備會期間，中共中央專門成立了新政協(xié)籌備會黨組干事會。［6］一屆和二屆政協(xié)期間，政協(xié)全國委員會的每次會議均設(shè)立會議黨組，旨在協(xié)調(diào)統(tǒng)一黨內(nèi)立場，確保中國共產(chǎn)黨對政協(xié)工作的領(lǐng)導。

（二）協(xié)商制度載體的形成

伴隨組織設(shè)置及其職能安排日臻成熟，1949年至1956年期間，人民政協(xié)的民主協(xié)商得以在多層次、多渠道開展，構(gòu)建起綜合性、經(jīng)常性、專題性、開放性的協(xié)商制度架構(gòu)，并初步形成良性運行機制。

第一，政協(xié)委員會的綜合性協(xié)商。依托定期召開的政協(xié)委員會全體會議、常委會議，以及全體會議期間的提案工作，形成人民政協(xié)最重要的綜合性協(xié)商制度架構(gòu)。在全國人民代表大會召開前，中共中央和中央政府每逢事關(guān)國家重大方針或統(tǒng)一戰(zhàn)線重大事項，均會提交政協(xié)全國委員會或其常委會討論。政協(xié)全國委員會或其常委會也可以向中央政府提出建議案。［7］(P104-105)從第二屆政協(xié)開始，政協(xié)全國委員會全體會議和常委會議主要是為鞏固和發(fā)展統(tǒng)一戰(zhàn)線開展工作。政協(xié)全國委員會全體會議通過的提案是建議性的，不具有法定約束力，其處理辦法一般是建議中央人民政府核辦或參考、注意。［8］各省、市協(xié)商委員會和地方政協(xié)均設(shè)有全體會議和常委會議，并參考政協(xié)全國委員會開展提案工作。

第二，政協(xié)工作組的經(jīng)常性協(xié)商。政協(xié)委員會根據(jù)開展經(jīng)常工作的需要，按照國家事務(wù)和統(tǒng)一戰(zhàn)線工作重要領(lǐng)域設(shè)置工作組。工作組成員大都與某一方面工作有關(guān)，既包括政協(xié)委員，也吸收了委員之外的代表性人士。通過對專門問題交換意見，使政協(xié)協(xié)商議題拓展、人數(shù)增加、密度提高。成立之初，政協(xié)全國委員會工作組的工作偏重于審議法案。［9］到1952年底，由于必要的法規(guī)逐步制定，各工作組逐漸轉(zhuǎn)向以統(tǒng)一戰(zhàn)線事務(wù)為主要工作。［7］(P319)此外，政協(xié)工作組還持續(xù)與各界人士開展協(xié)商聯(lián)絡(luò)。如天津市政協(xié)工作組采取邀請來會、個別訪問、參觀學習、報告座談、文娛活動等方式同政協(xié)委員，及非政協(xié)委員的各界民主人士保持接觸。［10］聯(lián)絡(luò)工作便于各界民主人士敞開心扉，幫助他們解決一些政治思想、工作關(guān)系、個人生活方面的問題。

第三，多方參與的專題性協(xié)商。政協(xié)全國委員會還通過其他會議形式進行政治協(xié)商與民主監(jiān)督。一是定期召開的雙周座談會。由各民主黨派中央負責人、無黨派民主人士代表、部分全國政協(xié)委員，就國家中心工作、國際問題、統(tǒng)一戰(zhàn)線問題進行討論。二是政協(xié)全國委員會和各民主黨派、人民團體、無黨派人士、地方協(xié)商機構(gòu)不定期召開的協(xié)商會議。三是政協(xié)全國委員會與中央人民政府有關(guān)部門、全國人大常委會舉行的聯(lián)席會議。四是政協(xié)全國委員會和其下轄的學習委員會、學習座談會，就學術(shù)問題及群眾普遍關(guān)心問題舉辦的報告會。地方各級協(xié)商機構(gòu)也針對政府工作與時政熱點，不定期組織各界人士座談會與學習報告會。上述會議成為各界人士參政議政的重要渠道和政協(xié)委員學習的重要場所。

第四，面向基層群眾的開放性協(xié)商。接受與反映人民意見工作是在人民代表大會尚未召開的情況下，以地方協(xié)商委員會為主開展的協(xié)商活動。政協(xié)全國委員會常委會于1951年7月要求省、市兩級協(xié)商委員會“負責并適當處理人民提出的各類詢問、建議、要求、批評與申訴，使之有著落有交代”［1］(P240-241)。協(xié)商機構(gòu)接受人民意見的途徑，一是各類會議，二是通訊聯(lián)系，三是設(shè)立信訪渠道，四是直接走訪與反饋。按人民意見的性質(zhì)自行處理，或交由政府或有關(guān)部門、民主黨派、人民團體處理。［11］這一工作有助于中共黨委和政府密切與群眾的聯(lián)系，使政治協(xié)商的觸角由高層延伸至基層，由精英擴展到大眾。

二、人民政協(xié)民主協(xié)商的實現(xiàn)路徑

在中華人民共和國成立后的七年中，各級協(xié)商機構(gòu)開展廣泛而有針對性的協(xié)商活動。在此過程中，逐漸形成了共識決策、認同建構(gòu)、意見交流、政策輸出四類協(xié)商路徑，它們在協(xié)商議題、準備、過程、目標、結(jié)果等方面呈現(xiàn)不同特征，同時又在實踐中互為補充，呈現(xiàn)融合發(fā)展趨勢。

（一）新中國建立與統(tǒng)一戰(zhàn)線事務(wù)中的共識決策

共識決策協(xié)商是政協(xié)一屆全體會議就新中國成立的重要事宜，以及中華人民共和國成立后，各級協(xié)商機構(gòu)就統(tǒng)一戰(zhàn)線相關(guān)問題開展協(xié)商，達成一致，作出決策的協(xié)商類型。目的在于通過協(xié)商過程，實現(xiàn)國家事務(wù)與統(tǒng)戰(zhàn)工作的決策民主。這類協(xié)商活動的結(jié)果即為決策結(jié)果，通過的有關(guān)決議與安排對政府部門和協(xié)商機構(gòu)的行為具有剛性約束力。

人民政協(xié)最早的共識決策協(xié)商源于政協(xié)一屆全體會議。此次會議代行全國人民代表大會職權(quán)，通過《中央人民政府組織法》，選舉產(chǎn)生中央人民政府委員會，為中華人民共和國的建立和運行提供了根本的法律依據(jù)、制度遵循和組織保證。在新政協(xié)籌備階段，中國共產(chǎn)黨不辭辛勞的統(tǒng)戰(zhàn)工作，對民主人士的高度重視和禮遇，都是為了達成協(xié)商、體現(xiàn)民主。政協(xié)一屆全體會議的許多議程雖未經(jīng)過選舉，但卻由各黨派、各界人士在會議前夕和召開過程中廣泛協(xié)商的基礎(chǔ)上達成共識，從而保證了新政權(quán)的建立平穩(wěn)有序且不失民意。

由于代行全國人民代表大會職權(quán)的政協(xié)全體會議僅召開了一次，政協(xié)對于國家事務(wù)的決策協(xié)商未能延續(xù)。在新中國成立后，政協(xié)的共識決策協(xié)商僅限于統(tǒng)一戰(zhàn)線事務(wù)的處理上。在政協(xié)全國委員會的歷次全體會議、常委會議、工作會議中，有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線事務(wù)的協(xié)商討論一直占有重要比重。

注重平等溝通協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上達成一致，是共識決策協(xié)商的核心要素，而將協(xié)商與選舉（票決）相結(jié)合，則是實現(xiàn)這一目標的有效方式。共識決策協(xié)商的目標是使人民政協(xié)的一切工作和活動都體現(xiàn)民主的程序、作風和氛圍。共識決策協(xié)商集協(xié)商與選舉兩種民主形式之所長，實現(xiàn)民主價值與民主手段的統(tǒng)一。

（二）新政權(quán)鞏固階段各政治運動中的認同建構(gòu)

認同建構(gòu)協(xié)商是以各協(xié)商主體思想認識達成一致為主要目標的協(xié)商類型。它是中華人民共和國建立后的最初幾年中，各級協(xié)商機構(gòu)圍繞國家重大政治運動開展的協(xié)商形態(tài)。此類協(xié)商多發(fā)生在政治運動開始之后，并伴隨運動發(fā)展的全過程，朝著既定目標推進。協(xié)商成為中共各級黨委和各級政府實行政治動員的方式。

在協(xié)商議題上，認同建構(gòu)協(xié)商的對象主要是抗美援朝、土地改革、鎮(zhèn)壓反革命、“三反”、“五反”、保衛(wèi)世界和平等政治運動。在協(xié)商準備上，通常伴有報告、參觀、學習等活動，以加深協(xié)商主體對協(xié)商議題的認知。在協(xié)商過程上，十分注重對協(xié)商進程的引導。相關(guān)協(xié)商會議通常遵循比較嚴格的議程設(shè)置，中國共產(chǎn)黨在此過程中始終發(fā)揮著主導作用。

在協(xié)商結(jié)果及其運用上，一般是通過決議、號召，或重要民主人士發(fā)表談話，媒體刊文等，旨在向特定群體或全社會進行宣傳動員，解疑釋惑，推動政治運動更加深入地開展。如民主人士黃炎培在結(jié)束半個多月的土改考察后，于1951年2月在政務(wù)院和政協(xié)全國委員會作了《訪查蘇南土地改革報告》，對土改運動給予總體肯定的評價。［12］(P50-57)認同建構(gòu)協(xié)商為中國共產(chǎn)黨團結(jié)社會各界人士，完成新中國成立初期政權(quán)鞏固的各項任務(wù)發(fā)揮了重要作用。

（三）社會主義改造階級關(guān)系調(diào)整中的意見交流

意見交流協(xié)商是以各協(xié)商主體意見的開放性表達為主要特征的協(xié)商類型。1953年以后，各級協(xié)商機構(gòu)的主要工作由開展政治運動，轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)助政府推進各項建設(shè)。意見交流協(xié)商通過協(xié)商發(fā)起者和參與者的雙向互動，在闡明政府政策，溝通各界人士思想的同時，聽取各方建議，改進政府工作，上述兩方面目標的達成具有共時性。

從協(xié)商議題看，意見交流協(xié)商的主題涉及經(jīng)濟、政治、社會、文化、國際等各領(lǐng)域。第一、二屆政協(xié)期間，有關(guān)人民代表大會籌備與憲法制定，公私關(guān)系與工商業(yè)改造，農(nóng)業(yè)合作化，戰(zhàn)犯、戰(zhàn)俘和城市殘余反革命分子處理，知識分子問題等的協(xié)商，基本都屬于意見交流協(xié)商的范疇。

從協(xié)商過程看，意見交流協(xié)商體現(xiàn)出三方面特征。首先，協(xié)商是對真實意見的表達，通過協(xié)商反映政府工作中存在的問題。其次，協(xié)商包含對不同意見的闡釋，協(xié)商過程中既有與政府主張一致的聲音，也有不同的甚至反對的聲音。再次，協(xié)商激發(fā)了創(chuàng)造性意見的產(chǎn)生，調(diào)動了協(xié)商主體的積極性。

從協(xié)商結(jié)果和影響看，一方面，協(xié)商協(xié)助政府及時收集各界人士的意見和要求；另一方面，協(xié)商加強了人民群眾與政府之間，協(xié)商委員與協(xié)商機構(gòu)之間的聯(lián)系。如在制定1954年憲法的過程中，政協(xié)全國委員會在全國各大城市組織各方面代表人物進行討論。［13］先后有8000多人參與，形成不少修改意見，使社會各界“從討論憲法的工作中，受到最深刻的民主教育，增強了主人翁的責任感”［14］。意見交流協(xié)商充分體現(xiàn)了人民政協(xié)的性質(zhì)與優(yōu)勢，成為各級政協(xié)運用最為廣泛的一類協(xié)商模式。

（四）新中國各項事業(yè)創(chuàng)立和發(fā)展中的政策輸出

政策輸出協(xié)商是與政府政策出臺具有直接聯(lián)系的協(xié)商模式，主要存在于各級協(xié)商機構(gòu)圍繞國家和本地區(qū)各方面建設(shè)開展的協(xié)商活動中，協(xié)商主體智力優(yōu)勢的發(fā)揮是其主要特點。政策輸出協(xié)商通常涉及財政經(jīng)濟、生產(chǎn)建設(shè)、文教科技、醫(yī)藥衛(wèi)生、社會民生等領(lǐng)域的具體問題，協(xié)商的主要目的在于完善與監(jiān)督政府工作。在協(xié)商前，通常伴隨報告、調(diào)研、意見收集等活動；在協(xié)商過程中，注重對問題的呈現(xiàn)和解決方案的制定，協(xié)商結(jié)果直接導致政府出臺相關(guān)法案或具體政策。政策輸出協(xié)商曾對中華人民共和國成立初期國家與地方經(jīng)濟社會建設(shè)提供過寶貴支持。

結(jié)合北京市政協(xié)在1956年期間召開的市政與民生問題座談會為案例，對政策輸出協(xié)商的步驟與方法進行分析?！氨本┦姓f(xié)結(jié)合本地情況，與有關(guān)委員和政府相關(guān)部門聯(lián)系，選擇確定座談會內(nèi)容。1956年七、八兩月份召開十次座談會，討論了工商業(yè)、國畫、京劇、市政建設(shè)和聯(lián)合診所等問題。這些問題都是大家想談、愿談的。組織哪一方面的座談會，就以哪一方面的委員為主進行籌劃，同時邀請熟悉實際情況的各界代表性人士參加有關(guān)座談會。這十次座談會，出席者共計232人，提出150多條意見。為使意見和建議得到切實解決，北京市政協(xié)采取了三種辦法：一是邀請政府有關(guān)部門人員列席會議，聽取意見，并對一些問題當場作適當?shù)恼f明解釋；二是在報紙上做必要的較為詳細的報道；三是認真處理座談會上所提出的意見和建議，要做到有著落有交代。上述座談會召開后，北京市政協(xié)及時將會議記錄整理后分轉(zhuǎn)有關(guān)部門，多數(shù)意見和建議得到解決?！保?5］以上四種協(xié)商路徑及特點，如表1所示。

表1 四種協(xié)商路徑及其特點比較

三、人民政協(xié)創(chuàng)立初期民主協(xié)商的當代價值

人民政協(xié)在創(chuàng)立初期的民主協(xié)商，為社會主義協(xié)商民主的孕育和生成奠定了重要的實踐、制度和理論基礎(chǔ)，對當今社會主義協(xié)商民主體系建設(shè)具有重要啟示和借鑒作用。

（一）初步建立國家層面民主協(xié)商的運行制度

民主革命時期，統(tǒng)一戰(zhàn)線中的協(xié)商是時間不定、地方隨機，遇事協(xié)商、大事協(xié)商的非常態(tài)化、非制度化協(xié)商。人民政協(xié)的創(chuàng)立為民主協(xié)商搭建了穩(wěn)定、制度化的實踐平臺。人民政協(xié)相關(guān)文件對政協(xié)職能予以專門規(guī)定，各級協(xié)商機構(gòu)在實踐中相繼形成委員會全體會議、常委會議、主席會議、專門委員會會議、專題座談會議等多種協(xié)商載體。經(jīng)過不斷發(fā)展和完善，構(gòu)成今天政治協(xié)商的主渠道。如始于政協(xié)十二屆全國委員會的雙周協(xié)商座談會，就是對人民政協(xié)成立初期召開的雙周座談會的繼承與創(chuàng)新。［16］

中華人民共和國成立初期，中國共產(chǎn)黨對重大問題的決策是謹慎的。“政府方面在推行政務(wù)當中發(fā)現(xiàn)有重大問題，應(yīng)提交政協(xié)全國委員會常務(wù)委員會協(xié)議。全國委員會委員，或各人民團體、各黨派覺得某些重大問題或措施需要成為決議送交政府采納實行，可以由全國委員會常務(wù)委員會自行制成決議，提交政府?！保?］(P46)這實際上已經(jīng)初步提出把協(xié)商納入決策程序，為社會主義協(xié)商民主樹立了典范。

（二）推進協(xié)商政治廣泛、多層次發(fā)展

一屆政協(xié)期間，人民政協(xié)的民主協(xié)商實際上涵蓋了黨際協(xié)商、政府機關(guān)各部門之間協(xié)商、基層協(xié)商等多個領(lǐng)域，基本覆蓋了當今社會主義協(xié)商民主的七種形式的范圍和框架。

關(guān)于政黨協(xié)商與人民團體協(xié)商，人民政協(xié)是政黨協(xié)商和人民團體協(xié)商的重要場所。圍繞各類議題，各民主黨派、人民團體在政協(xié)會議上經(jīng)過協(xié)商，與中國共產(chǎn)黨在思想和行動上取得一致。關(guān)于人大協(xié)商與政府協(xié)商，圍繞人民政協(xié)一屆全體會議頒布的《中央人民政府組織法》和相關(guān)決議案的協(xié)商過程，本身就具有立法協(xié)商的性質(zhì)，成為人大協(xié)商的雛形。一屆政協(xié)期間，每年的政務(wù)院工作報告和一系列法律法規(guī)都會在政協(xié)全國委員會協(xié)商審議，后者還經(jīng)常就政府部門的工作提出建議，這些都兼具立法協(xié)商與政府協(xié)商雙重性質(zhì)。

人民政協(xié)圍繞1954年憲法進行的協(xié)商活動，則涵蓋以上各類協(xié)商形式，并將基層協(xié)商納入其中。從憲法提出構(gòu)想到最終公布實行，經(jīng)歷了中國共產(chǎn)黨與黨外民主人士參與的制憲協(xié)商［17］，人民政協(xié)、人民團體等組織內(nèi)開展的草案協(xié)商，以及群眾參與，范圍遍及全國各城市基層單位、街道、企業(yè)、高校、機關(guān)的全民協(xié)商。［18］(P63-64)此外，基層協(xié)商還廣泛存在于地方協(xié)商委員會接受與反映人民意見工作的過程中。

（三）促進協(xié)商與選舉兩種民主形式協(xié)同發(fā)展

在全國人民代表大會召開前，人民政協(xié)同時具有國家權(quán)力機關(guān)和人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的雙重性質(zhì)，開創(chuàng)了社會主義民主協(xié)商與民主選舉良性互動的歷程。在職能履行上，政協(xié)一屆全體會議不僅完成了黨派協(xié)商建國、各方共議立憲的使命，還充分行使了立法權(quán)、選舉權(quán)、審議權(quán)和決定權(quán)?？陀^上從國家政治層面將協(xié)商與選舉兩種民主形式密切聯(lián)系在一起。在代表構(gòu)成上，區(qū)域代表和軍隊代表體現(xiàn)出人民代表大會的選區(qū)制模式，基本上解決了在我國人口眾多、疆域遼闊的條件下實現(xiàn)人民當家作主的根本政治問題。而黨派、團體和特邀代表充分體現(xiàn)了以界別為視角的代表模式，促進了精英參政與人民民主的結(jié)合。

以第一屆全國人民代表大會的召開為標志，開始確立人大民主選舉與政協(xié)民主協(xié)商協(xié)同發(fā)展的新格局。為推動這兩個會議之間的有效互動不斷發(fā)展，形成如今的“兩會”機制奠定了基礎(chǔ)。作為國家權(quán)力機關(guān)的人民代表大會，堅持民主集中制的組織原則，通過民主選舉實現(xiàn)少數(shù)服從多數(shù)，最終形成統(tǒng)一意志。作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的人民政協(xié)，對各個階層群體的包容性決定其以民主協(xié)商作為活動的基本方式，和而不同、求同存異。人大與政協(xié)相互補充，在國家與社會間構(gòu)建雙向、多維、暢通的政治傳輸渠道。通過民主選舉，確立了政權(quán)最廣泛的合法性，通過民主協(xié)商，最大程度增強了政權(quán)的包容性。

（四）形成人民政協(xié)民主協(xié)商的基本經(jīng)驗

人民政協(xié)從建立到初步運行，踐行了馬克思主義的民主觀與統(tǒng)一戰(zhàn)線理論。政協(xié)的協(xié)商活動在實踐中也豐富和發(fā)展了協(xié)商民主理論。結(jié)合這一時期中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人有關(guān)民主協(xié)商與政協(xié)職能的論述，人民政協(xié)協(xié)商的基本經(jīng)驗和優(yōu)良傳統(tǒng)可以概括如下。

一是共商國是，民主監(jiān)督。關(guān)于政協(xié)的職能，周恩來將政協(xié)譽為“政策大本營的司令部”，它是經(jīng)常性的參謀機關(guān)，還可以策劃選舉。［1］(P32)毛澤東指出，政協(xié)會議是建議性質(zhì)的，然而政協(xié)會議上的決定“中央人民政府是當然會采納并見之實行的”［2］(P121)。政協(xié)的職能除了民主協(xié)商外，還有民主監(jiān)督，實質(zhì)是提意見、作批評，有利于黨和政府集中正確的意見，實現(xiàn)決策科學化。

二是平等相待，增進團結(jié)。關(guān)于協(xié)商的主體和意義，毛澤東認為，國是并非一黨一派的私事。共產(chǎn)黨員對黨外人士只有民主合作的義務(wù)，而無排斥他人、壟斷一切的權(quán)利。［18］(P809)“人大的代表性當然很大，但它不能包括所有方面?！保?9］(P315)各黨派團體、各民族的領(lǐng)導人物通過政協(xié)來商議新中國的大事十分重要。

三是事前協(xié)商，務(wù)求實效。關(guān)于協(xié)商程序，新民主的重要特點是將重大議案事先提出來或在各單位討論，而不是等到會場上才提出。［2］(P33)此外，協(xié)商必須有結(jié)果，有統(tǒng)一的決議，避免功能虛化。通過坦率的意見交換甚至爭論，達到辨明是非、心情舒暢的目標。如此一來，“在進行選舉和通過議案的時候，就自然而然地常常出現(xiàn)最大多數(shù)一致以至全體一致的贊同和決議”［20］(P222-223)。

四是求同存異，兼容并包。關(guān)于協(xié)商方法，應(yīng)該允許政協(xié)會議上提出不同意見，在共同的大前提下使各方觀點得以匯聚?！拔覀兺h外人士合作，就是不斷接受他們的好意見，從而豐富我們主張的過程?！保?0］(P19)在協(xié)商過程中要以理服人，爭取達成共識和理解。但又不是一味追求妥協(xié)，在原則問題上應(yīng)進行理性的交鋒，以斗爭求團結(jié)。

四、結(jié)語

社會主義協(xié)商民主是中國共產(chǎn)黨對民主的中國模式不懈追求的成果與創(chuàng)造。中共十八大概括了社會主義協(xié)商民主的基本要義，十九大明確了發(fā)展社會主義協(xié)商民主的具體要求。與人民政協(xié)成立初期的民主協(xié)商相比，社會主義協(xié)商民主無論在內(nèi)容還是形式上，都極大地發(fā)展了社會主義民主政治。在參與主體上，不僅包括各黨派、各人民團體和無黨派人士，還注重同廣大人民群眾的協(xié)商。在運行平臺上，突破了黨際協(xié)商和政治協(xié)商的范疇，包含了當前社會、經(jīng)濟、文化等各個領(lǐng)域中廣泛存在的一切宏觀和微觀協(xié)商形式。在價值追求上，不僅是社會主義民主政治的實現(xiàn)形式，更是中國共產(chǎn)黨在新的歷史條件下推進國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇。

人民政協(xié)走過了70余年的光輝歷程，在社會主義民主政治建設(shè)中發(fā)揮了獨特優(yōu)勢，獲得了廣泛的社會基礎(chǔ)和廣闊的發(fā)展空間，成為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)。新時代的政協(xié)協(xié)商，應(yīng)堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，構(gòu)建和諧政黨關(guān)系；推進公民有序政治參與，體現(xiàn)廣泛的人民民主；以實現(xiàn)公共利益最大化為目標，堅持共同政治與價值認同；完善政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三項職能，彰顯廣泛、有序、規(guī)范、民本的特點。

注釋：

①“節(jié)點分析”主要指圍繞政協(xié)一屆全體會議的研究，如賴靜萍《包容性民主與政治共識——新中國成立初期中國共產(chǎn)黨對民主選舉的認知》（《中共黨史研究》2012年第5期）?！八枷腙U釋”主要指關(guān)注這一時期中共領(lǐng)導人協(xié)商思想的研究，如胡曉青《新政協(xié)籌備期間周恩來對民主協(xié)商的思考和探索》（《黨的文獻》2018年第4期）。

②政協(xié)一屆全體會議代表包括黨派、區(qū)域、軍隊、團體、特邀共46個單位662人。政協(xié)一屆全體會議選舉政協(xié)一屆全國委員會委員180人，至政協(xié)一屆全國委員會第二次會議時新增18人，共198人。參見湖北省中共黨史人物研究會《中國人民政協(xié)史》，武漢出版社1989年版，第88～89頁。