摘要：從三個方面闡述了土地新政及其背后的改革邏輯，新政出臺是大勢所趨，更直接加強對地方國有土地使用權收入的監(jiān)管，影響地方政府國有土地使用權收入的規(guī)模和使用節(jié)奏;加快地方財政去土地化轉型，促使地方政府將更多精力投向科技創(chuàng)新，新興產業(yè)，城市更新，綜合治理等領域;有利于在一定程度上遏制地方政府招商引資過程中的惡性競爭。

關鍵詞：國有土地使用權;出讓收入;土地財政

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2021）12-0033-35 收稿日期：2021-10-21

作者簡介：葉一劍，方塘智庫創(chuàng)始人。

2021年5月21日，財政部、自然資源部、稅務總局、人民銀行等四部門發(fā)布了《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》（以下簡稱《通知》），提出“將由自然資源部門負責征收的國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入全部劃轉給稅務部門負責征收”。

具體推進采取“先試點后推開”的方式，“自2021年7月1日起，選擇在河北、內蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）以?。▍^(qū)、市）為單位開展征管職責劃轉試點，探索完善征繳流程、職責分工等，為全面推開劃轉工作積累經驗”，“暫未開展征管劃轉試點地區(qū)要積極做好四項政府非稅收入征收劃轉準備工作，自2022年1月1日起全面實施征管劃轉工作”。

雖然該《通知》也明確提出，“除本通知規(guī)定外，四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行”。但是，考慮到“國有土地使用權出讓收入”與近年來具有頗高關注度和較多爭議性的地方政府“土地財政”之間所具有的直接關聯(lián)性，以及與各地房地產市場的強關聯(lián)性，《通知》一出引發(fā)了大量關注。針對“歸稅”后所可能帶來的影響、后續(xù)是否會有進一步的改革（比如分成和使用）等，各種觀點和評論層出不窮，《通知》被行業(yè)稱為“國有土地出讓金新政”，并被認為將對地區(qū)發(fā)展、城市轉型和房地產市場產生歷史性的影響。

基于對區(qū)域發(fā)展、城市治理、產業(yè)轉型和房地產市場等領域和問題的調研和觀察，現(xiàn)就該新政及所可能涉及到的相關問題，嘗試給出三點理解和思考。

第一，《通知》的出臺確實是一件大事，也是大勢所趨，會直接觸及兩個問題。一是，使地方政府的土地出讓行為更加法治化和透明化，從此將使得針對地方國有土地使用權收入的監(jiān)管變得更直接，也更容易;二是，將可能在客觀上影響地方政府的國有土地使用權出讓收入的規(guī)模和使用節(jié)奏，甚至不排除未來會對分成比例產生影響，因此，對地方政府的影響將是非常直接和巨大的。

雖然國家層面對地方國有土地出讓金有所規(guī)定，但總體來看，以前地方的國有土地使用權出讓的收支并沒有完全被納入法治化框架，在很多地方存在不透明的情況，使得土地市場成了腐敗高發(fā)的重災區(qū)，國家層面的有效監(jiān)管也變得很困難。另外，雖然“土地財政”在客觀上對地方經濟社會的發(fā)展，尤其是城市建設帶來了財力支持，但這些年過度地產化的土地價值變現(xiàn)，在很多地方也出現(xiàn)了房地產市場泡沫化的現(xiàn)象，并由此帶來一系列沖擊，有些甚至已經對地方經濟社會的穩(wěn)定和發(fā)展帶來直接影響，成為地方政府的沉重負擔。并且，房地產投資對產業(yè)轉型的擠壓效應也開始被越來越多的決策者所關注到。僅從這三個方面來看，地方上的“土地財政”，尤其是過度依賴于地產化價值變現(xiàn)的“土地財政”必須要做出改變。

有個說法叫“資源詛咒”，其實，對“土地財政”的過度追捧對很多地方來講，又何嘗不是“土地詛咒”呢？在我國已經進入高質量發(fā)展階段并致力于構建新發(fā)展格局的背景下，出臺這樣的改革措施是非常有必要的。

這種本質上帶有法治化導向和國家治理屬性的改革，本身也是國家構建現(xiàn)代化治理體系和提升現(xiàn)代化治理能力的具體體現(xiàn)之一。從這個角度來理解新政的頒布，能夠體會這一新政背后的更豐富的內涵，甚至對未來的進一步走向有所洞察。

第二，無論是地方政府還是房地產企業(yè)，沒有必要對此作出過于悲觀的分析和解讀，很多更具洞察力和專業(yè)治理意識與能力的地方政府和地產企業(yè)，其實已經走在“去土地財政化”的轉型路上。比如，在城市規(guī)劃中對城市邊界的嚴格管控，對土地供應的減量化決策，對土地使用的公共服務化和產業(yè)化方向的明確等，都表明這些區(qū)域和城市的決策者不僅對“土地財政”有著較為清醒的認識，而且對區(qū)域和城市的可持續(xù)發(fā)展和高質量發(fā)展有著更充分的認識，開始將更多的精力投向科技創(chuàng)新、新興產業(yè)、城市更新、綜合治理等領域。

房地產企業(yè)也是如此。放眼望去，以頭部地產企業(yè)為代表的房地產企業(yè)不僅都明確做了轉型規(guī)劃，而且，在轉型的道路上顯然走得更遠。過去簡單粗暴的“拿地-融資-建設、銷售-回款-套利”的模式已經結束，面對市場的深刻變化，即使能夠較快甚至是較低成本的拿到地，房地產企業(yè)也無法再像以前那樣純粹的基于房地產開發(fā)就能夠構建起價值閉環(huán)。因此，對優(yōu)秀的房地產企業(yè)而言，不僅早就應該意識到這一新政到來的必然性，而且，早就應該有所準備。

第三，該新政的推行，將有利于在一定程度上遏制很多地方政府在招商引資過程中的惡性競爭，尤其是對資本介入式招商手段的泛濫化使用和過度化使用。

筆者在之前的調研中發(fā)現(xiàn)，在很多地方和城市的招商引資或產業(yè)培育過程中，一個普遍的趨勢是通過地方財政資金的巨額補貼或參股。對一些相對優(yōu)質的產業(yè)資源進行搶奪，通過這種寅吃卯糧的方式，制造出虛假的繁榮。尤其是那些“土地財政”相對較好的地方，因為賣地資金來得太容易了（又缺乏有效監(jiān)管），所以在進行產業(yè)補貼和投資的過程中，經常缺乏科學理性的評估。這不僅會帶來一定程度的補貼式腐敗，還經常會階段性掩蓋企業(yè)發(fā)展中所存在的問題，最后使得花大價錢“買”來的企業(yè)和產業(yè)，不但沒有帶來預期中的綜合效益，還往往變成了補貼的無底洞，成了地方政府的財政負擔。從長期來看，這種補貼式招商和資本介入式招商，并不利于當?shù)禺a業(yè)生態(tài)的構建。

即使這種補貼和資本介入式招商短期內來看是成功的，并從絕對產值角度來看為當?shù)貛砹酥苯拥慕洕鲩L，但也會在客觀上帶來某一產業(yè)的發(fā)展與其所需要的獨特地區(qū)資源稟賦之間的錯配，事實上增加了成本，降低了效率。從國家區(qū)域均衡發(fā)展的角度來看，會導致產業(yè)分布和生產力布局短期內的“馬太效應”，使得強者愈強，弱者愈弱，長期來看更是風險重重。

所以，對野蠻生長的“土地財政”的遏制，從長期來看，對地區(qū)和國家層面的產業(yè)培育和發(fā)展是有積極效果的。也許這不是本次新政出臺的初衷，但對于這一新政的客觀效果給地方產業(yè)發(fā)展可能帶來的影響，將是值得深度關注和思考的。

綜合來看，對這次土地新政的解讀，不能僅從可能帶來的減少地方財政收入的角度來理解（雖然分成比例不變），并認為將加劇地方債的風險和危機，畢竟哪怕是從國家既有的轉移支付制度來看，也是有一些平抑工具可以使用的。也不能僅從對房地產市場的負面影響角度來看，畢竟哪怕是對具有最基本的理性和洞察力的企業(yè)決策者而言，也都應該早就意識到這一改革措施的必然性，并早就應該做出未雨綢繆的轉型安排。無論是地方政府還是企業(yè)，也不應從試點化推進的角度出發(fā)，對該措施全面推進的趨勢必然性和節(jié)奏緊迫性心存幻想（本次《通知》也明確提出：暫未開展征管劃轉試點地區(qū)要積極做好四項政府非稅收入劃轉準備工作，自2022年1月1日起全面實施征管劃轉工作），對于那些不在本次試點的區(qū)域而言，提前、全面地參照試點地區(qū)來推進這項工作，也同樣刻不容緩。對于地方政府的決策者而言，這不僅是一個財政和經濟問題，還是新時代完善國家現(xiàn)代化治理體系和提升現(xiàn)代化國家治理能力的問題，從長期來看，還是一個政治問題。

變革已至，未來已來。關于這場土地新政及其背后的改革邏輯，可謂是“導向明確，措施直接”，對于地方政府和城市決策者而言，打破“土地詛咒”，破除地產幻想，老老實實做產業(yè)，認認真真強治理，踏踏實實搞服務，安安靜靜推科創(chuàng)，才是正道。