□ 王明榮 王山慧 廖紹云

在新型城鎮(zhèn)化日益發(fā)展的當下，人口向大城市集聚的趨勢越發(fā)明顯，但是，歷史造成的社會保障二元化格局已經跟不上人口流動的步伐，因此，改革社保制度、推動公共服務均等化進程顯得尤為迫切。國家發(fā)展改革委發(fā)布《2020年新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》，提出推動城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋未落戶常住人口，為我們指明了努力的目標。必須摸清當前戶籍人口與常住人口社會保障差異的詳情，找準問題的癥結，為我們推進新型城鎮(zhèn)化進程找到切實可行的路徑。

當前，研究不同群體人口社會保障差異，有著十分重要的現實意義。一是在全國范圍內形成促進要素資源有序流動格局的必然要求。良好的社會保障制度可以確保勞動力資源的順暢流動，促進資源的更優(yōu)配置。二是城市發(fā)展的必然趨勢。隨著生產力的發(fā)展，人口向城市集中的趨勢顯現，發(fā)展大城市是向絕大多數人口提供優(yōu)質公共服務的最集約、最優(yōu)的解決方案。三是強化城市競爭力的必然選擇。優(yōu)質的公共服務對流動人口有著極大的吸引力，在當前城市競爭日益激烈的背景下，哪個城市能夠大量集中人口，哪個城市就能積累更強的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

一、基本概念與研究狀況

（一）相關概念界定

1.城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化又稱城市化，是指隨著一個國家或地區(qū)社會生產力的發(fā)展、科學技術的進步以及產業(yè)結構的調整，其社會由以農業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型社會向以工業(yè)（第二產業(yè)）和服務業(yè)（第三產業(yè)）等非農產業(yè)為主的現代城市型社會逐漸轉變的歷史過程。城鎮(zhèn)化過程包括人口職業(yè)的轉變、產業(yè)結構的轉變、土地及地域空間的變化。

本文主要探討在城鎮(zhèn)化背景下，城市人口變動情況以及由此帶來的社會保障、公共服務等方面的變革。

2.常住人口與戶籍人口

常住人口與戶籍人口是在人口就業(yè)統(tǒng)計等方面用到的兩個統(tǒng)計口徑，它們在數據來源和指標定義上有著很大的不同。

常住人口指實際上經常居住在一個地方（住所）的人口。當前國家統(tǒng)計調查制度規(guī)定，常住人口空間范圍為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），時間范圍為半年，具體包括以下幾類人口：戶口在本轄區(qū)也在本轄區(qū)居住的人；居住在本轄區(qū)但離開戶口登記地半年以上的人；戶口待定的人；戶口在本轄區(qū)但離開本轄區(qū)半年以下的人；在境外學習和工作的人。常住人口由統(tǒng)計部門通過人口普查調查取得。

戶籍人口指公民依據《中華人民共和國戶口登記條例》已在其經常居住地的公安戶籍管理機關登記了戶口的人。這類人口不管其是否外出，也不管外出時間長短，只要在某地注冊有戶口，就為該地區(qū)的戶籍人口。戶籍人口由公安部門通過經常性統(tǒng)計月報或年報取得。

在社會保障領域的實際工作當中，各項保障制度通常按戶籍人口、常住人口與流動人口等不同類別來設計，其概念與統(tǒng)計學概念并不完全重合。本文所稱常住人口實際指的是非戶籍常住人口，同時，這類人口也占流動人口的絕大部分。

3.社會保障制度

簡單地說，社會保障制度就是國家通過立法而制定的社會保險、救助、補貼等一系列制度的總稱。其主要內容包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助和住房保障等方面。其核心內容是社會保險，指國家通過法律強制實施，為工薪勞動者在年老、疾病、生育、失業(yè)以及遭受職業(yè)傷害的情況下，提供必要的物質幫助的制度。按照《中華人民共和國勞動法》的規(guī)定，社會保險項目分為養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險。

本研究所稱社會保障制度以社會保險為主，還包括社會福利等方面內容。

4.基本公共服務

公共服務也被稱為公共產品，它是一個與私人服務相對應的概念，通常由政府提供。而基本公共服務的概念，尚無統(tǒng)一的看法。有的學者認為，基本公共服務就是與民生問題相關的公共服務，諸如義務教育、基本衛(wèi)生醫(yī)療、基本社會保障等。有的學者認為，基本公共服務是公共服務中具有保障性質和平等色彩的服務類型。綜合來看，本文所指的基本公共服務，具體到一個城市而言，就是與民生息息相關、作為市民有權利平等獲取的公共服務，主要包括義務教育、基本衛(wèi)生醫(yī)療、基本勞動保障、社會福利等。

（二）國內研究現狀

國內聚焦新型城鎮(zhèn)化及社會保障領域的研究與實踐，經歷過三個主要階段。第一個階段，是研究流動人口社會保障的缺失，催生了流動人口社會保障制度的建立；第二個階段，是聚焦于城鄉(xiāng)分割體制下，各類社會保障制度的整合，提出了建立更高層級統(tǒng)籌、更大范圍轉移接續(xù)等便利性舉措；第三個階段，是聚焦于戶籍制度下不同類別的人口享受的公共服務，進一步擴大了社會保障研究范圍，提出了不以戶籍為劃分依據，推行基本公共服務均等化。

1.流動人口社會保障制度的建立

20世紀90年代至21世紀初，各地針對外來務工人員紛紛出臺社會保障政策。如廣東省出臺了《廣東省社會養(yǎng)老保險條例》，將流動人口納入城鎮(zhèn)職工基本社會保險體系。流動人口所參保的險種與城鎮(zhèn)職工一樣（工傷、養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險），只是在繳費率、繳費基數和待遇上都有一定差別。上海則出臺了《上海市外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》，獨立于城鎮(zhèn)職工基本社會保障體系之外，單獨建立一套新的保障體系。還有部分地區(qū)則采取了“農保改革措施”，將流動人口納入到農村基本保險制度當中去。這些針對流動人口社會保障機制的建立，讓流動人口能夠享受到一些最基本的社會保障，解決了“有保障”的最低要求。

2.流動人口社會保障制度的優(yōu)化

隨著城鄉(xiāng)一體化建設的推進，針對流動人口的社會保障制度也在朝向更高層級統(tǒng)籌、更大范圍轉移接續(xù)的方向發(fā)展。如寧波市在2007年出臺了《關于印發(fā)寧波市外來務工人員社會保險暫行辦法的通知》，2010年又出臺了《關于完善外來務工人員社會保險有關政策的通知》《關于印發(fā)寧波市基本醫(yī)療保險市級統(tǒng)籌暫行辦法的通知》，進一步優(yōu)化完善了流動人口的社會保障。2011年又制定了《寧波市外來務工人員社會保險實施細則》，讓流動人口的社會保障更具操作性、更人性化，更便于流動接續(xù)，進一步提升了流動人口的參保積極性。

3.流動人口社會保障向公共服務領域拓展

在流動人口的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等基本社會保險有了制度安排之后，社會保障的重點逐步向就業(yè)服務、子女教育、安居等公共服務領域拓展。如在子女教育方面，早期設立了外來務工人員子女學校（民工子弟學校），逐步過渡到納入公立學校學區(qū)范圍，不過在部分學位緊張的校區(qū)，就學的優(yōu)先順位較低。在安居保障方面，納入公租房保障范圍，在公租房與廉租房并軌運行之后，外來務工人員亦得以享受廉租房保障資格。

二、寧波市人口變化和結構情況

國家統(tǒng)計局數據顯示，2019年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到60.6%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為44.38%。人戶分離的人口2.8 億，其中，流動人口總規(guī)模為2.36 億，占全國人口總數16.85%左右。綜合來看，流動人口的大量存在，是我國持續(xù)推進工業(yè)化、大量解放農業(yè)人口帶來的特殊長期歷史現象。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，未來，我國流動人口數量仍將保持在較高水平。具體從寧波來看，目前仍然處在人口持續(xù)流入的狀態(tài)。

（一）2019年寧波市外遷入人口數據

2018年12月—2019年11月，寧波市外遷入58 037 人，比上年同期的66 116 人減少了8 079 人，同比下降了12.22%；與2017年同期57 507 人相比，增加了530 人，基本持平。主要是由于2018年起寧波市大幅放寬落戶條件，2018年落戶人數明顯上升，存量獲得釋放后逐漸回歸正常水平。其中遷入市六區(qū)的45 604人，占78.58%，遷入四個縣市的12 433 人，占21.42%，人口持續(xù)流向市區(qū)趨勢明顯（見表1）。

從遷入地區(qū)城鄉(xiāng)屬性看，絕大部分人員遷入寧波市城鎮(zhèn)地區(qū)。其中54 788 人遷入城鎮(zhèn)城區(qū)，占94.40%，遷入鄉(xiāng)村地區(qū)的僅3 249 人，占5.60%。從遷入人員來源地區(qū)看，來自省內其他地市的14 086 人，占24.27%，來自省外的43 951 人，占75.73%（見表2）。省內來源地前三位為臺州、舟山、紹興；省外來源地前三位分別為安徽、江西、河南。

表1 2019年寧波市遷入人口總量情況

表2 寧波市進入人口遷入地城鄉(xiāng)屬性及遷入人員來源地區(qū)情況

遷入人員總體年齡結構較為年輕。其中18周歲以下的20 613 人，占35.52%；18～34 周歲的24 774 人，占42.69%；35～59 周歲的11 393 人，占19.63%；60 周歲及以上1 257 人，占2.17%（見表3）。

表3 寧波市遷入人員年齡結構情況

從遷入人員中登記學歷的33 783 人來看，研究生以及上學歷1 356 人，占4.01%；本科學歷8 104 人，占23.99%；大專學歷5 810 人，占17.20%；高中學歷7 174 人，占21.24%；初中及以下學歷11 339 人，占33.56%（見表4）。

表4 寧波市遷入人員學歷結構情況

2019年浙江全省人口機械增長198 516 人。全省11 個地市中杭州、寧波、嘉興、金華、湖州、紹興為正增長，溫州、衢州、舟山、臺州、麗水為負增長。全省機械增長前三位為杭州、寧波和嘉興，分別增長159 010 人、42 497 人和26 177 人（見表5）。

表5 浙江省2019年各地市人口機械增長情況

（二）2019年年底登記在冊流動人口數據

截至2019年12月31日，寧波市登記在冊的流動人口4 790 786 人，與2018年同期相比減少了27 022 人，同比下降0.56%（見表6）。從來源地地區(qū)看，絕大部分是省外人員，為4 330 085 人，占90.38% ；省內其他地方460 701 人，占9.62%。省內來源前三位的是臺州市、紹興市、溫州市，省外來源前三位的是安徽省、河南省、貴州省。

從年齡結構看，青壯年占大多數。18 周歲以下735 696 人，占15.36%；18～34 周歲1 801 945人，占37.61%；35～59 周 歲2 109 837 人，占44.04%；60 周歲及以上143 308 人，占2.99%（見表7）。

從登記學歷的4 072 938 人情況看，流動人口總體學歷水平較低。其中研究生及以上學歷7 882 人，占0.19%；本科學歷106 031 人，占2.60%；大專學歷151 682 人，占3.72%；高中學歷477 106 人，占11.71%；初中及以下3 330 237人，占81.76%。

從流動人口所從事的職業(yè)來看，從事生產制造加工2 186 771 人，占45.65%；從事服務行業(yè)634 304 人，占13.24%，從事農林牧漁生產39 915 人，占0.83%，其他1 929 796 人（含無業(yè)老人及兒童），占40.28%（見表8）。

表6 2019年年底寧波市流動人口數量統(tǒng)計表

表7 2019年寧波市流動人口年齡結構情況

表8 寧波市流動人口職業(yè)結構情況

截至2019年年底，寧波市登記半年以上流動人口數為3 642 915 人，與上年同期相比少了309 033 人，同比下降7.82%（見表9）。

（三）人口流動與政策的關聯(lián)性分析

1.戶籍新政出臺后的效果

2018年戶籍新政出臺后，投資納稅落戶和租賃落戶政策收效甚微。2019年9月15日—2020年2月29日，5 個半月中寧波市共受理投資納稅落戶214 人，其中兒童隨遷68 人；受理租賃落戶僅27 人，其中兒童隨遷12 人。從實際落戶的情況看，未出現教育部門擔心的因落戶引發(fā)的教育資源短缺，投資納稅落戶和租賃落戶政策門檻可進一步放寬。

為此，應加大落戶政策調整力度，全面放寬寧波市落戶門檻。一是擴大先落戶后就業(yè)落戶對象范圍，允許配偶和未成年子女隨遷，增大落戶吸引力；二是放寬納稅落戶和放寬租賃落戶的限制條件，調低納稅、社保繳費年限；三是放寬居住就業(yè)落戶條件，對于在寧波市合法穩(wěn)定就業(yè)并有合法穩(wěn)定住所的，取消社保繳費年限限制。

2.把握住政策出臺的有利時機

每年3-4月是流動人口返城高峰和學校集中報名時間，從前兩年文件出臺的時間來看，上半年出臺放寬落戶門檻的政策取得明顯的效果。2018年出臺的《寧波市區(qū)戶口遷移實施細則（試行）》于當年3月1日起施行，當年寧波市人口機械增長49 762人，機械增長率為8.29‰，為近5年內最高。2019年出臺的《寧波市人民政府辦公廳關于進一步放寬寧波市戶口準入條件的通知》于9月15日起施行，政策出臺后落戶人數未出現明顯增長，2019年的人口機械增長率與2018年相比有小幅回落（見表10）。

表9 寧波市登記半年以上流動人口數

表10 2015—2019年寧波市戶籍人口機械變動比較

3.把高學歷流動人口作為重點落戶對象

對于已在寧波市登記的流動人口，尤其是登記半年以上的流動人口來說，在甬居住生活對其有一定的吸引力。要把其中在寧波市穩(wěn)定就業(yè)，特別是高學歷的人員作為重點落戶對象，有針對性地出臺具有吸引力的配套優(yōu)惠福利政策，加大對高學歷人才、專業(yè)技能人才及各行業(yè)緊缺人才來甬就（創(chuàng)）業(yè)的扶持力度，吸引更多人才來甬工作生活，進而有力推動更多人才落戶寧波市。

三、寧波市常住人口與戶籍人口社會保障制度差異的實證分析

促進流動人口與戶籍人口同等的社會保障是公共服務均等化的一項關鍵內容，有助于推動流動人口社會融合，增強流動人口的歸屬感。

（一）寧波市城鄉(xiāng)醫(yī)療保險現狀

寧波市社會醫(yī)療保險制度建立于21世紀初，經過20年的改革和發(fā)展，寧波市社會醫(yī)療保險已經覆蓋到了全體市民和外來務工人員，從制度上實現了“全民醫(yī)保”的目標。社會醫(yī)療保險制度體系基本由城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和外來務工人員大病醫(yī)療保險三大制度構成。

1.職工基本醫(yī)療保險

2001年1月開始，寧波市區(qū)及各縣市相繼實施了職工醫(yī)保制度，將機關事業(yè)單位、各類企業(yè)職工和退休人員納入社會醫(yī)療保險的范圍，以單位和個人繳費為主，基金管理以市區(qū)、縣（市）級為管理單位，參保人員的門診、住院治療均可享受醫(yī)保待遇，2011年5月實行了全市范圍內的市級統(tǒng)籌，統(tǒng)一了職工醫(yī)保主要政策和辦法。

2.城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險

寧波市城鎮(zhèn)居民醫(yī)保參保對象為非農戶籍的老年居民、非從業(yè)人員、嬰幼兒及在各類高校、中小學在冊就讀的學生，其中對學生群體不限定戶籍，外來學生也可參保。居民醫(yī)保制度由個人繳費和財政補助相結合，財政補助占總籌資標準的50%～60%，繳費水平按人員類別設定不同標準，按人參保，市區(qū)和各縣（市）自2009年開始陸續(xù)實現了門診和住院雙統(tǒng)籌，基金管理以縣（市）級為統(tǒng)籌單位，全市共有6個統(tǒng)籌區(qū)域。2012年9月實施居民醫(yī)保市級統(tǒng)籌，實現全市政策和管理辦法的統(tǒng)一。2015年9月原新型農村合作醫(yī)療并入城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。

3.外來務工人員大病醫(yī)療保險

參保對象為勞動年齡段內，與用人單位簽訂勞動合同的非本市戶籍人員。2011年《寧波市外來務工人員社會保險實施細則》就外來務工人員參加大病醫(yī)療保險作出詳細規(guī)定，用人單位繳納大病醫(yī)療保險（含大病救助金），繳費比率為2.5%～3%；職工個人不用繳費。待遇包括住院治療及特殊病種治療，不包括門診醫(yī)療待遇，不計入個人賬戶資金。

4.三項社會醫(yī)療保險制度比較

寧波市職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、外來務工人員大病醫(yī)療保險，這三項制度的主要內容（見表11）。

表11 寧波市醫(yī)療保險制度基本內容比較

通過三項制度對比可以看出，在參保對象方面，職工醫(yī)保不受戶籍限制，居民醫(yī)保和外來務工人員醫(yī)保有各自的戶籍范圍控制；在統(tǒng)籌層次方面，職工醫(yī)保統(tǒng)籌層次最高，基金抗風險能力最強，居民醫(yī)保次之，但參保規(guī)模小、風險大，外來務工人員醫(yī)保統(tǒng)籌層次最低，各區(qū)同樣參保規(guī)模小、風險較大。

此外，外來務工人員與用人單位協(xié)商同意后，可以參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。

（二）養(yǎng)老保險

流動人口養(yǎng)老保險在寧波市的政策依據是《寧波市外來務工人員社會保險條例》及其實施細則（見表12）。

表12 寧波市養(yǎng)老保險制度基本內容比較

綜合比較來看，在流動人口養(yǎng)老保險方面，有了較為完善的制度安排，相對于戶籍人口而言，在保障的力度方面差別不明顯，但在繳費比例、跨域流轉等方面仍然有其局限性，總體趨勢是向一體化方向發(fā)展，即將勞動者的養(yǎng)老保險與工作掛鉤，逐漸與戶籍脫鉤。相對于城鄉(xiāng)居民而言，獲得的政府補貼較少。

（三）失業(yè)保險

失業(yè)保險按照工作1年發(fā)放1 個月的標準，不管是戶籍人口還是流動人口都可以享受。2020年失業(yè)保險金領取標準為1 608 元/月，失業(yè)人員領取失業(yè)保險金期間同時享受代繳基本醫(yī)療保險費、價格臨時補貼等其他失業(yè)保險待遇。2020年3月，寧波市失業(yè)保險范圍擴大，對滿足一定條件的失業(yè)人員，發(fā)放階段性的失業(yè)補助金（最多可領6 個月）。補助期間為2020年3-12月，以下人員可以申領：領取失業(yè)保險金期滿仍未就業(yè)的失業(yè)人員；參保繳費不足1年的失業(yè)人員；參保繳費滿1年但因本人原因解除勞動合同的失業(yè)人員。

（四）公共服務方面

1.子女教育

在學前教育階段，公辦幼兒園對于具有本地（以區(qū)縣市為范圍）戶籍的優(yōu)先，民辦幼兒園沒有戶籍要求。

在義務教育階段的主要區(qū)別，一是子女義務教育錄取順位不同。公辦小學，根據寧波市各區(qū)縣（市）義務教育階段招生政策，戶籍人口子女與流動人口子女在錄取順位上有所不同，一般戶籍人口子女在符合“住、戶一致”的條件下，優(yōu)先錄取。流動人口在區(qū)域內有房產無戶籍的次之，無房產的流動人口錄取順位排位最后。

二是初中招生階段的區(qū)別。目前市內海曙、江北的公辦初中按照校校對口方案，可以升入對口初中就讀。鄞州區(qū)需要房產和戶籍的要求，才可以升入初中就讀。

優(yōu)質民辦初中招生有限制，要求具有本區(qū)域戶籍或小學學籍，而且戶籍取得時間應在學校招生報名時間之前。對于借讀的無學籍流動人口子女則不能就讀。如需就讀要進入以招收外來務工人員隨遷子女為主的民辦初中。

流動人口子女初中升高中已經沒有政策限制，在符合條件的情況下也可以在寧波市參加高考。

2.安居保障

差異主要體現在保障政策的準入資格方面。在購房資格方面，本市戶籍人口，限購圈內限購住房2 套。非本市戶籍人口，在海曙、江北、鄞州行政區(qū)域內已有1 套及以上的，不得購買限購圈內住房。非本市戶籍，能夠提供12 個月以上個稅或社保繳納證明，限購圈內限購1 套。

公租房（廉租房）申請資格：符合城鄉(xiāng)居民低收入家庭資格的，可以申請公租房（廉租房），有實物配租和租金補貼。目前寧波市已經對符合條件的家庭實現了應保盡保。流動人口按照穩(wěn)定就業(yè)的外來務工人員享受一定的住房保障待遇，各地區(qū)根據自身的差異制定不同的保障政策。

3.職業(yè)技能培訓補貼

該項補貼基本上實現了全部勞動人口全覆蓋。職業(yè)技能培訓補貼共分5 個等級，覆蓋對象為全市戶籍人口、在寧波市辦理居住證的常住人口、在企業(yè)就業(yè)繳納社會保險費的工人、在寧波創(chuàng)業(yè)且繳納社會保險的人口。補貼標準根據不同的等級不同。

4.最低生活保障

2017年6月，寧波市修訂了《寧波市最低生活保障辦法》，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)低保標準，主要保障對象為低收入家庭、低保邊緣家庭以及特困人員。寧波市低保的標準，是當地最低工資的40%，低保邊緣家庭也可享受或申請專項補助。不論哪種情況，享受對象都要求具有寧波市本地戶籍，常住人口及流動人口則不在保障范圍。

（五）流動人口社會保障面臨的問題

隨著經濟社會的發(fā)展，雖然我國流動人口社會保障水平大幅提高，但是流動人口社會保障仍存在一定問題，主要體現在以下三個方面。

一是制度設計還不完善。目前，我國建立的以“五險”為核心的社會保障體系，已基本覆蓋了廣大勞動者與城鄉(xiāng)居民，可以說解決了“廣覆蓋”的問題。然而，條塊分割、因人設保、劃地而保的問題也十分突出。當前，我國人口流動的趨勢不僅是農業(yè)人口向城鎮(zhèn)人口轉移，還包括大量的城鎮(zhèn)人口跨區(qū)域流動，社會保險塊狀分割的現狀，導致相互之間難以有效地接續(xù)，極大地影響了勞動力的市場化流動。

二是落實執(zhí)行遇到一些阻力。社會保障制度涉及政府、企業(yè)和個人三大主體。從政府層面來看，中央政府與地方政府事權和支出責任有的劃分不清。從企業(yè)層面來看，目前企業(yè)在用工當中，通常采取勞務派遣的方式，不直接與外來務工人員簽訂用工合同，以此來規(guī)避為外來務工人員繳納社會保險的責任，以減少用工成本。從個人層面來看，流動人口不能確認自己工作的穩(wěn)定性，為避免出現因工作變動，造成社保接續(xù)困難，甚至財富縮水的現象，而選擇與企業(yè)談判，增加自己“拿到手”的收入。

三是公共服務保障相對不足。2020年年初，國家發(fā)展改革委發(fā)布的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》，提出要推動城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋未落戶常住人口。這是一個逐步實現的過程。在現實當中，各地在提供公共服務，特別是補貼保障類的服務時，往往以戶籍設置條件，使得流動人口事實上在公共服務方面處于被排除的狀態(tài)。

四、國內其他地區(qū)做法經驗

（一）廣東納入職工社保的做法

廣東省作為改革開放的前沿，最先碰到流動人口的社會保障問題。廣東采取的措施是將流動人口納入到現行的城鎮(zhèn)職工基本社會保險體系當中。流動人口參保險種與城鎮(zhèn)職工相同，涵蓋了工傷、養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險等，但是在繳費率、繳費基數和待遇上都有所不同。

廣東的做法在一定程度上保障了流動人口的基本權利，但也存在一些缺點。一是費率相對于外來務工人員來說還是偏高，導致流動人口參保積極性不高。二是養(yǎng)老保險需要繳滿15年才能享受社會保險待遇，對于工作流動性大的外來務工人員來說，仍然愿意錢“落袋為安”，而不是參保。

（二）上海單獨建立保障體系的經驗

上海解決流動人口的社會保障問題，其制度基礎是《上海市外來務工人員綜合保險暫行辦法》。本質是在城鎮(zhèn)職工基本社會保險制度之外，為流動人口單獨建立一套綜合保障體系。其只有統(tǒng)籌賬戶，沒有個人賬戶，繳費主體都是單位和個人共同繳納，并且社保的流動性低，不可轉移和接續(xù)。上海經驗較有特色的是，其社?；鹞猩虡I(yè)保險公司來運作和支付。大病醫(yī)療保險和老年補貼分別委托平安保險和中國人壽運營。這種由商業(yè)公司來運營社保基金的模式，有利于社?；鸬谋Ｖ翟鲋?，維持其長久的生命力。在維護參保人的利益方面，還需要由政府背書，提升其公信力。

（三）重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障的改革

重慶是全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，此外，重慶地區(qū)人口轉移的特征是當地農村人口向城鎮(zhèn)集中，因而，其社會保障制度的設計就較多地體現出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的特點。就養(yǎng)老保險體系來看，重慶除了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，還針對外來人口建立了農民工養(yǎng)老保險體系；就醫(yī)療保險來看，也是區(qū)分城鎮(zhèn)職工、農民工、城鄉(xiāng)居民三個維度來設計，其中農民工也只有大病醫(yī)療保險；此外，在城鎮(zhèn)失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等方面，則模糊了城鄉(xiāng)差異、戶籍與非戶籍差異，基本實現城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民、農民工全覆蓋。重慶社會保險費率2020年度為37.5%（養(yǎng)老、工傷、失業(yè)、醫(yī)療保險），其中企業(yè)繳費占27%，個人繳費占10.5%。

五、結論與啟示

回顧我國完善社會保障制度的歷程，不同群體的社會保障需求得到基本滿足，保障水平也在逐步提升，社會保障的統(tǒng)籌層次更高、流動性增強。寧波市作為一個經濟活躍度較高、外來人口群體數量較多的城市，不斷完善基本社會保障制度，提高優(yōu)質公共服務供給水平，是保持城市吸引力，提高城市競爭力，推動經濟社會高質量發(fā)展的必然選擇。

（一）建立以市民為基礎的社會保障制度體系

黨的十九屆五中全會決定指出，深化戶籍制度改革，完善財政轉移支付和城鎮(zhèn)新增建設用地規(guī)模與農業(yè)轉移人口市民化掛鉤政策，強化基本公共服務保障，加快農業(yè)轉移人口市民化。社會保障制度體系也要建立以市民為基礎的制度安排。在以人為核心的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下，政府在戰(zhàn)略規(guī)劃上要切實履行自己的職能目標，保障基本公共產品的供給，要改變以戶籍人口為依據的管理模式，統(tǒng)一從勞動力的角度來設計社保制度。不論是戶籍人口還是非戶籍人口，只要同樣在城市里工作生活，就應該獲得基本的社會保障。在很長一段歷史時期里，經濟活躍地區(qū)城市，享受了外來勞動人口辛勤勞動帶來的發(fā)展果實，卻忽視或弱化了應該承擔的社會保障責任。在新型城鎮(zhèn)化持續(xù)推進、人口流動日漸頻繁的當下，這種情形將難以為繼。應當發(fā)揮基本社會保障制度的保底功能，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等應當作為基本的公共服務，實現更大范圍的統(tǒng)籌，便利人口的全國流動。

（二）公共服務向非戶籍人口覆蓋要適度、漸進

城市人口的擴張要適度，避免出現城市擁擠、交通堵塞、環(huán)境污染、社會秩序混亂等“城市病”，有必要考慮城市公共產品的接納能力與外來人口市民化要求的匹配問題。近年來，寧波戶籍制度改革的實踐表明，隨著落戶條件的逐步放開，人口流入情況短期內隨政策出臺產生波動，但總體上處于社會基本公共產品供給彈性范圍內。今后要繼續(xù)優(yōu)化財政支出結構，加大保障力度，逐步將非戶籍常住人口納入保障體系，實現基本公共服務均等化和社會福利最大化目標。

（三）以優(yōu)質公共服務產品提升城市吸引力

研究表明，對于新一代的農村轉移人口來說，城市政府的地方政策、義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、社會保障與就業(yè)服務的水平越高，他們的定居意愿越強烈，他們會傾向于選擇公共服務完善的城市生活居住，而其中社會保障與就業(yè)服務的作用效果最突出。同時，研究表明，城市的各項基本公共服務在外來人口與當地居民之間的待遇差異，也會影響外來人口的個體行為，并產生交互效應。

（四）創(chuàng)新完善社會保障制度體系促進社會性流動

中共中央、國務院近期印發(fā)的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制意見》，提出要暢通勞動力和人才社會性流動渠道。健全統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場體系，加快建立協(xié)調的勞動力、人才流動政策體系和交流合作機制。社會保障制度體系作為重要的勞動力和人才流動政策體系，要根據要素市場化配置改革的意見，進一步創(chuàng)新完善制度體系，加強全國、特定區(qū)域的統(tǒng)籌銜接力度，如可以長三角區(qū)域的社會保障體系互聯(lián)互通、相互銜接為試點，加快探索社會保障的同城化待遇，促進勞動力和人才的社會化流動。