文 蘭婕

新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱《固廢法》）明確了國家建立電器電子等產(chǎn)品的生產(chǎn)者責任延伸制度，其中生產(chǎn)企業(yè)對固體廢物的資源化利用是我國無廢城市的主要實現(xiàn)途徑，具有顯著的環(huán)境效益、經(jīng)濟效益與社會效益，有助于建立廢物循環(huán)利用體系。

無廢城市是以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為引領，通過推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，持續(xù)推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度地減少填埋量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式。需要明確的是，無廢城市本質(zhì)是一種城市管理理念，旨在最終實現(xiàn)城市固體廢物產(chǎn)生量最小、資源化利用充分、處置安全的目標。無廢城市建設的關(guān)鍵在于固體廢物的治理，我國在固體廢物的資源化利用領域正處于探索階段，尚未建立健全的生產(chǎn)者責任延伸制度。

在無廢城市建設進程中，生產(chǎn)企業(yè)作為主要主體，其行為直接影響著生態(tài)環(huán)境保護與資源可循環(huán)利用，但僅僅依靠源頭減量無法實現(xiàn)無廢城市的理念。生產(chǎn)者責任延伸制度是將生產(chǎn)者對其產(chǎn)品承擔的環(huán)境責任從生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸到產(chǎn)品設計、廢物處置等整個產(chǎn)品生命周期，實現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化的廢物管理制度創(chuàng)新。

2019年，《“無廢城市”建設試點工作方案》提出了以鉛酸蓄電池、動力電池、電器電子產(chǎn)品、汽車為重點，落實生產(chǎn)者責任延伸制，到2020年，基本建成廢棄產(chǎn)品逆向回收體系。

新《固廢法》首次明確提出固體廢物污染環(huán)境防治堅持減量化、資源化和無害化的原則，這是建設生態(tài)文明的重要舉措，也體現(xiàn)了對固體廢物處理的重視，各主體在此原則指導下開展對固體廢物的處置。同時，新《固廢法》規(guī)定國家建立電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產(chǎn)品的生產(chǎn)者責任延伸制度。生產(chǎn)者應當按照規(guī)定以自建或者委托等方式建立與產(chǎn)品銷售量相匹配的廢舊產(chǎn)品回收體系，并向社會公開，實現(xiàn)有效回收和利用。國家鼓勵產(chǎn)品的生產(chǎn)者開展生態(tài)設計，促進資源回收利用。這也是無廢城市建設中對生產(chǎn)者責任延伸制度落實的有力依據(jù)，生產(chǎn)者需嚴格履行環(huán)境義務，積極承擔生產(chǎn)者延伸責任。

無廢城市生產(chǎn)企業(yè)固體廢物資源化利用現(xiàn)狀

廣東省深圳市、內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市等11個城市作為我國首批“無廢城市”建設試點。同時，將河北雄安新區(qū)、北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等5個區(qū)域作為特例，參照“無廢城市”建設試點一并推動。筆者以各地試點開展至2020年8月31日之間的具體舉措為分析對象，對目前“11+5”無廢城市建設試點現(xiàn)狀做了系統(tǒng)梳理（表1）。

試點建設工作總結(jié)與問題分析

通過對我國“11+5”無廢城市建設的梳理分析，除了少數(shù)未開展監(jiān)管體系建設的城市，我國試點城市大都按照五大體系展開，具體包括制度體系、技術(shù)體系、市場體系、監(jiān)管體系、項目工程體系，普遍出臺了試點工作方案、實施方案，制定了一般工業(yè)固體廢物利用處置的地方政策，以及相關(guān)的技術(shù)規(guī)范。我國無廢城市試點的實施立足于城市核心問題和薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地設計方案來構(gòu)建完善的城市固廢管理體系。同時，許多試點城市與地區(qū)也緊密地結(jié)合區(qū)域特色，推出了因地制宜的政策，如海南省結(jié)合三亞市海域面積廣、海岸線長的特點，針對國際熱點關(guān)注的海洋垃圾問題，以白色污染綜合治理為抓手，通過限塑減塑專項工作方案、河道垃圾清理清運等，減少陸源垃圾入海。

表1 生產(chǎn)者責任延伸制度的具體落實

表1 生產(chǎn)者責任延伸制度的具體落實（續(xù)表）

生產(chǎn)企業(yè)是落實固體廢物污染防治的責任主體，也是落實生產(chǎn)者責任延伸制度的責任主體。生產(chǎn)者責任延伸制度的責任范圍主要包括開展生態(tài)設計、使用再生原料、規(guī)范回收利用、加強信息公開4個方面。無廢城市建設中，生產(chǎn)者責任延伸制度在信息公開方面投入較大，各試點城市都建立了相應的固廢利用處置項目，積極探索固廢利用技術(shù)，實現(xiàn)固體廢物的資源化利用；也通過推進循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)的建設，實現(xiàn)園區(qū)循環(huán)化改造；與此同時，各地適應信息化背景，努力提高了固體廢物資源化利用管理的信息化水平，大多建立了固體廢物智慧監(jiān)管平臺，通過信息化手段加強環(huán)境風險的排查與溯源，這也有利于落實生產(chǎn)者責任延伸制度。

同時，實踐中仍存在生產(chǎn)者責任延伸制度落實不到位的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為，各試點城市與地區(qū)主要是在技術(shù)體系和項目工程體系方面落實生產(chǎn)者責任延伸制度，如通過加強對生產(chǎn)企業(yè)的規(guī)范管理、建立綠色產(chǎn)業(yè)鏈等的要求，而在制度體系方面，政策文件主要集中在生活垃圾分類、城市建筑垃圾管理上，缺乏具有普遍適用效力與強制效果的生產(chǎn)者延伸責任制度法規(guī)。對新《固廢法》的具體落實與適用缺乏重點關(guān)注。

協(xié)同推進生產(chǎn)者延伸責任制，加快建設無廢城市

完善生產(chǎn)者責任延伸制度相關(guān)法律法規(guī)

我國生產(chǎn)者責任延伸制度的萌芽出現(xiàn)在部門規(guī)章中關(guān)于廢棄物回收利用及處置的規(guī)定，但直到2004年《固體廢物污染環(huán)境防治法》的修訂才標志著生產(chǎn)者責任延伸制度概念正式引入立法。2017年，《生產(chǎn)者責任延伸制度推行方案》（以下簡稱《推行方案》）出臺，為生產(chǎn)者責任延伸制度的推進確立了總目標：到2020年，生產(chǎn)者責任延伸制度相關(guān)政策體系初步形成；到2025年，生產(chǎn)者責任延伸制度相關(guān)法律法規(guī)基本完善。目前，我國生產(chǎn)者責任延伸制度規(guī)定較分散，除《推行方案》整體進行了規(guī)定外，其他多為按照行業(yè)、領域進行的細分規(guī)劃，但方案本身對于生產(chǎn)單位具體承擔生產(chǎn)者延伸責任的程度、種類、范圍并未進行明確規(guī)定。同時，應研究建立強制回收產(chǎn)品目錄，拓寬實施生產(chǎn)者延伸責任制的領域。

實現(xiàn)政府嚴格監(jiān)管，推進信息平臺建設

生產(chǎn)者延伸責任制度的直接落實需要明確責任與義務。政府采取嚴格監(jiān)管，首先需要做到的是加強對違法行為的處罰力度。同時，為了保障嚴格執(zhí)法，政府應運用信息化手段，提高固體廢物管理能力。通過完善固體廢物“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)處置全過程監(jiān)管和可追溯。探索“互聯(lián)網(wǎng)+”資源配置新模式，優(yōu)化固廢處置能力和需求的匹配，配套服務各企業(yè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，解決小微企業(yè)固廢危廢處理難的緊迫問題，讓固廢危廢得到合規(guī)處置的同時，也能夠匹配到資源循環(huán)利用的最佳處置方式，讓固體廢物實現(xiàn)“資源”“合規(guī)”雙達標?？梢詫⒄憬〉目v向、橫向細化平臺分析、推進子系統(tǒng)同步建設經(jīng)驗作為借鑒，在今后全國無廢城市建設中予以推廣。

健全生產(chǎn)者責任延伸制度保障機制

生產(chǎn)者責任延伸制度的落實需要明確企業(yè)的責任承擔范圍，同時配套相應的保障機制。筆者認為主要可以從兩個方面展開。

首先，推進企業(yè)環(huán)境信用評價制度，各地政府應結(jié)合區(qū)域特色，制定相應的企業(yè)環(huán)境信用評價辦法，將固體廢物重點企業(yè)納入環(huán)境信用評價范圍。將其承擔生產(chǎn)者延伸責任的情況列入重點考察范圍，通過將生產(chǎn)者責任延伸制度與企業(yè)環(huán)境信用評價掛鉤，發(fā)揮環(huán)境信用等級評定的約束與激勵作用。

其次，在固廢領域探索押金回收制度。當前已有許多國家通過立法明確生產(chǎn)者需要承擔廢棄產(chǎn)品回收處理責任，要求生產(chǎn)者自建回收體系或加入回收組織來履行回收責任。同時，還通過征收押金來完成回收率目標。我國目前已在農(nóng)業(yè)廢棄物領域開啟了環(huán)境押金制度的嘗試，《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點的方案》中規(guī)定按照“誰購買誰交回，誰銷售誰收集，誰生產(chǎn)誰處理”的原則，實施廢棄農(nóng)藥包裝物押金制度，探索基于市場機制的回收處理機制，對廢棄農(nóng)藥包裝物實施無害化處理和資源化處理。在無廢城市建設中對固體廢物領域?qū)嵤┉h(huán)境押金制度值得嘗試，可以在總結(jié)試點城市與地區(qū)的經(jīng)驗上，選取部分重點種類的固體廢棄物為對象，探索實施押金回收制度方案。

運用市場化手段，提高固體廢物資源化利用資金支持

政府可以通過設立專項資金的方式來推進科學管理固體廢物，也可以積極引導金融機構(gòu)資金向工業(yè)固廢綜合利用領域傾斜，加大綠色信貸支持力度，為生產(chǎn)企業(yè)提供有力的資金支持。河南省許昌市創(chuàng)新性地發(fā)行了專項債券支持無廢城市建設試點重點項目，還采用了特許經(jīng)營、政府與社會資本合作、股權(quán)合作、企業(yè)獨資等模式，積極引入德國歐綠保在餐廚垃圾領域先行先試，也引入了許多生產(chǎn)企業(yè)在建筑垃圾再生利用領域進行嘗試。

拓寬社會組織與民眾監(jiān)督渠道，加強宣傳教育

協(xié)同推進生產(chǎn)者延伸責任制度，需要加深社會組織的參與程度。從海南省三亞市的無廢城市建設試點工作來看，2020年3月27日，三亞市人民政府與世界自然基金會（World Wide Fund for Nature，WWF）北京代表處簽署合作意向書，三亞市正式成為中國首個加入WWF全球“凈塑城市”倡議的城市。工作重點包括引進國際合作項目與資源，推動廢棄物收集、重復利用和回收循環(huán)。除發(fā)揮社會組織的推進與監(jiān)督作用外，還應重點關(guān)注和保障公民的監(jiān)督權(quán)，借助智慧化信息平臺、政府官網(wǎng)、企業(yè)網(wǎng)站等途徑充分公開相關(guān)指標及信息，并將企業(yè)踐行生產(chǎn)者責任延伸制度的具體舉措與實效及時更新，拓寬公民參與監(jiān)督的渠道。無廢城市的建設也應積極動員全社會成員的參與，定期開展主題講座、宣傳活動等，培育良好的城市氛圍，公眾形成的綠色消費習慣也有助于反過來推進生產(chǎn)企業(yè)在整個產(chǎn)業(yè)鏈中的綠色行為。