文 章軻

“十四五”期間，中國的生態(tài)環(huán)境保護將開“新局”。這個“新局”有別于以往。

如果說“十三五”及以前，生態(tài)環(huán)境保護的主要任務是污染防治，那么到了“十四五”及以后，生態(tài)環(huán)境保護部門就要污染防治與應對氣候變化“雙軌制”協(xié)同推進。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部2021年1月11日印發(fā)的《關于統(tǒng)籌和加強應對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關工作的指導意見》，將“圍繞落實二氧化碳排放達峰目標與碳中和愿景，統(tǒng)籌推進應對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關工作，加強頂層設計”“把降碳作為源頭治理的‘牛鼻子’，協(xié)同控制溫室氣體與污染物排放”。

這不是簡單的兩項任務相加，“協(xié)同推進”對于生態(tài)環(huán)境保護領域的法律法規(guī)、政策、措施甚至是執(zhí)法隊伍建設等都提出了更高的要求。

更加突出精準、科學、依法治污

“十三五”時期，我國加大污染防治力度，生態(tài)環(huán)境明顯改善，美麗中國建設邁出堅實步伐。“十三五”規(guī)劃綱要確定的生態(tài)環(huán)境9項約束性指標和污染防治攻堅戰(zhàn)階段性目標任務圓滿完成。

生態(tài)環(huán)境部1月15日通報的“2020年12月和1—12月全國地表水、環(huán)境空氣質(zhì)量狀況”顯示，2020年1—12月，1940個國家地表水考核斷面中，水質(zhì)優(yōu)良（Ⅰ～Ⅲ類）斷面比例為83.4%，同比上升8.5個百分點；劣Ⅴ類斷面比例為0.6%，同比下降2.8個百分點；1—12月，全國337個地級及以上城市平均優(yōu)良天數(shù)比例為87.0%，同比上升5.0個百分點；細顆粒物（PM2.5）平均濃度為33微克/立方米，同比下降8.3%。1—12月，北京優(yōu)良天數(shù)比例為75.4%，同比上升9.6個百分點；PM2.5濃度為38微克/立方米，同比下降9.5%。成績斐然。

但總的來看，我國保護與發(fā)展長期矛盾和短期問題交織，生態(tài)環(huán)境保護結構性、根源性、趨勢性壓力總體上尚未根本緩解，最突出的是“三個沒有根本改變”，即以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結構、以煤為主的能源結構和以公路貨運為主的運輸結構沒有根本改變，污染排放和生態(tài)保護的嚴峻形勢沒有根本改變，生態(tài)環(huán)境事件多發(fā)頻發(fā)的高風險態(tài)勢沒有根本改變。

《2019年全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量簡況》顯示，全國337個地級及以上城市PM2.5濃度尚未達標，我國環(huán)境空氣質(zhì)量達標城市數(shù)量仍不足一半，其中京津冀及周邊地區(qū)“2+26”城市平均優(yōu)良天數(shù)比例僅為53.1%。

受疫情防控、中美經(jīng)貿(mào)摩擦等因素疊加影響，生態(tài)環(huán)境保護面臨的形勢依然嚴峻。在經(jīng)濟下行壓力下，結構調(diào)整轉(zhuǎn)型的壓力隨之加大。2019年，全國粗鋼、聚乙烯、水泥、平板玻璃等產(chǎn)量同比分別增長8.3%、13.3%、6.1%、6.6%，傳統(tǒng)高耗能行業(yè)出現(xiàn)規(guī)模擴張現(xiàn)象。

眼下正值全國重點地區(qū)開展2020—2021年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動，隨著疫情防控形勢持續(xù)向好，企業(yè)加快復工復產(chǎn)，許多因疫情影響受抑制的產(chǎn)能和產(chǎn)量短時間內(nèi)集中快速增長，秋冬季污染物排放量可能出現(xiàn)反彈，大氣環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善壓力增大。

京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原仍是全國PM2.5濃度最高的區(qū)域，秋冬季PM2.5平均濃度是其他季節(jié)的2倍左右，重污染天數(shù)占全年95%以上。此外，長三角區(qū)域的空氣質(zhì)量也不容樂觀。

日前，生態(tài)環(huán)境部新聞發(fā)言人劉友賓在回答記者提問時表示，生態(tài)環(huán)境部明確，要堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)溫暖過冬與清潔取暖，以保障群眾溫暖過冬為第一原則；堅持以供定需、以氣定改，根據(jù)天然氣簽訂合同量確定“煤改氣”戶數(shù)；堅持因地制宜、多元施策，宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱；堅持突出重點、有取有舍，重點推進京津冀及周邊地區(qū)和汾渭平原散煤治理；堅持先立后破、不立不破，在新的取暖方式?jīng)]有穩(wěn)定供應前，原有取暖設施不予拆除。

電力與供熱等行業(yè)煤耗量占全國煤炭消費總量的90%左右。圖為上海外高橋第三發(fā)電廠外景 攝影/章軻

據(jù)《第一財經(jīng)日報》記者了解，“十四五”期間，產(chǎn)業(yè)密集、環(huán)境問題突出，以及現(xiàn)有污染物排放標準不能滿足環(huán)境質(zhì)量要求的流域或區(qū)域，其所在的省級政府必須制定比國家污染物排放標準更嚴格的地方污染物排放標準。生態(tài)環(huán)境部日前公布的《生態(tài)環(huán)境標準管理辦法》提出，省級政府應當對沒有國家污染物排放標準的特色產(chǎn)業(yè)、特有污染物，或者國家有明確要求的特定污染源或者污染物，補充制定地方污染物排放標準。地方標準應始終保持嚴于國家標準。

除了大氣污染防治，“十四五”期間，水污染防治的力度將更大，并且以流域整治為特色。繼《長江保護法》頒布之后，黃河立法進程也已提速，以確保黃河生態(tài)環(huán)境得到有效保護，沿“黃”地區(qū)搭上高質(zhì)量發(fā)展快車。

近期，國家發(fā)展改革委、水利部已牽頭成立黃河立法起草工作小組；黃河水利委員會明確“確保按水利部要求的時間節(jié)點完成立法任務”；生態(tài)環(huán)境部等部門也已展開密集調(diào)研，做立法前的準備。此外，全國人大環(huán)境與資源保護委員會也已建議，將制定黃河保護相關立法列入全國人大常委會年度立法工作計劃。

“十四五”期間，我國生態(tài)環(huán)境保護將更加突出精準、科學、依法治污，推進系統(tǒng)治理、智慧治理；綜合運用法治、經(jīng)濟、行政、科技和文化的手段，用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態(tài)環(huán)境；建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度，全面實行排污許可制，完善中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度；落實黨政同責、一崗雙責，強化評價考核，壓實生態(tài)環(huán)境保護的責任。

在這樣的政策力度下，“十四五”期間，一些產(chǎn)業(yè)方向和機會也值得關注。中國環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會會長樊元生日前表示，這些產(chǎn)業(yè)方向包括PM2.5與臭氧的協(xié)同控制、鋼鐵行業(yè)的超低排放、柴油車的治理、污水治理資源化、農(nóng)村黑臭水體治理、流域修復、醫(yī)療廢物和污泥的處置特別是固廢的資源化利用，以及智能化、數(shù)字化技術在環(huán)保產(chǎn)業(yè)的應用等。

低碳發(fā)展并不是給地方經(jīng)濟發(fā)展設“天花板” 攝影/章軻

降碳是源頭治理的“牛鼻子”

“十四五”生態(tài)環(huán)境保護，一個最主要的關鍵詞就是“碳”。

《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，降低碳排放強度，支持有條件的地方率先達到碳排放峰值，制定2030年前碳排放達峰行動方案。

2020年9月22日，習近平主席在第75屆聯(lián)合國大會一般性辯論上宣布，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。

中央經(jīng)濟工作會議敲定，將“做好碳達峰、碳中和工作”列入2021年度重點任務。

“目前，社會上對碳中和目標的沖擊力和帶動力似乎缺少足夠的重視?！痹谌涨罢匍_的“美麗中國百人論壇2020年會”上，全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任、中國發(fā)展研究基金會副理事長劉世錦說。

國家氣候變化專家委員會副主任何建坤近日也對《第一財經(jīng)日報》記者表示，實現(xiàn)碳達峰和碳中和的努力，將對中國經(jīng)濟社會帶來深刻影響。

何建坤說，中國從碳達峰到碳中和過渡期只有30年，而發(fā)達國家需要60～70年。中國能源消費和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、二氧化碳和溫室氣體減排的速度和力度，要比發(fā)達國家實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的速度和力度大得多。

生態(tài)環(huán)境部應對氣候變化司司長李高介紹，截至2019年底，我國碳強度較2005年降低約48.1%，非化石能源占一次能源消費比重達15.3%，但碳排放強度依然很大。數(shù)據(jù)顯示，從行業(yè)看，目前我國電力行業(yè)、交通行業(yè)、建筑和工業(yè)碳排放占比分別達到41%、28%和31%。

“近年來，我國清潔能源雖然有發(fā)展，但能源結構總體沒有改變，各地各行業(yè)環(huán)保和低碳發(fā)展工作基礎不平衡，這就決定了‘十四五’時期到2030年，我國將繼續(xù)在綠色和低碳發(fā)展的進程中，統(tǒng)籌推進大氣污染防治和碳排放盡早達峰。”國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文說。

碳達峰和碳中和目標提出后，也有人認為低碳發(fā)展是給地方經(jīng)濟發(fā)展設“天花板”，是“卡脖子”，約束地方發(fā)展，是給企業(yè)增加成本的。對此，生態(tài)環(huán)境部國家氣候戰(zhàn)略中心戰(zhàn)略規(guī)劃部主任柴麒敏表示，低碳發(fā)展不在經(jīng)濟增長的對立面。低碳發(fā)展可以讓傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，同時促進新經(jīng)濟形態(tài)的發(fā)展。

“如果仔細看中央文件，反反復復都出現(xiàn)一個詞——‘效益’?！辈聍杳粽f，2005年以來，我國所實施的應對氣候變化政策和行動，相當于累計節(jié)能22.1億噸標準煤，減少二氧化碳排放約1192萬噸、氮氧化物約1130萬噸。研究結果顯示，到2030年協(xié)同治理將減少80%的大氣污染，帶來更清潔的空氣。

“環(huán)保垂改”牽一發(fā)而動全身 攝影/章軻

“通過低碳發(fā)展，還提供了更多清潔、體面的工作?！辈聍杳艚榻B，目前，全國在可再生能源領域的工作人員已經(jīng)達到450萬人左右，已接近煤炭生產(chǎn)領域的產(chǎn)業(yè)工人。預計到2030年低碳領域的就業(yè)人數(shù)可達到6300萬人?！傲硗猓吞及l(fā)展也會帶來投資的變化。”柴麒敏說，到2030年，全國低碳產(chǎn)業(yè)的投資有望達到23萬億元，對GDP的貢獻率將超過16%。

在生態(tài)環(huán)境部舉行的例行新聞發(fā)布會上，李高介紹，“十四五”“十五五”期間，我國將開展二氧化碳排放達峰行動，明確地方、行業(yè)的達峰目標和行動方案，鼓勵相關部門制定達峰專項行動方案。

生態(tài)環(huán)境部將組織建立全國碳排放權注冊登記機構、全國碳排放權交易機構，以及全國碳排放權注冊登記系統(tǒng)、全國碳排放權交易系統(tǒng)，以規(guī)范全國碳排放權交易及相關活動，組織開展全國碳排放權集中統(tǒng)一交易。

中國國際環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會（簡稱“國合會”）核心專家組成員張建宇在接受《第一財經(jīng)日報》記者采訪時表示，全國碳市場在進一步促進減排和降低相關成本的同時，也將在全社會范圍內(nèi)形成碳價信號，為整個社會的低碳轉(zhuǎn)型奠定堅實基礎。

李高說，要向地方、行業(yè)明確地傳導壓力、傳導任務，要明確地方和重點行業(yè)的達峰目標、路線圖、行動方案和配套措施，相關的部門也要形成合力來推動和支持這項工作。同時要強化監(jiān)督考核評估，進一步強化相應的措施，支持國家自主貢獻重點項目建設，確保2030年前達峰目標能夠?qū)崿F(xiàn)。

關鍵是看執(zhí)法能力是否到位

“十四五”生態(tài)環(huán)境保護面臨的一個最大挑戰(zhàn)就是在污染防治與應對氣候變化的協(xié)同推進的背景下，生態(tài)環(huán)境保護的體系、能力能否跟上。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院研究員董戰(zhàn)峰表示，“十四五”要全力推進生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化，為夯實美麗中國建設支撐保障。他認為，應加快建立健全生態(tài)環(huán)境治理的領導責任體系、企業(yè)責任體系、全民行動體系、監(jiān)管體系、市場體系、信用體系、法律法規(guī)政策體系，落實各類主體責任，提高市場主體和公眾參與的積極性，形成導向清晰、決策科學、執(zhí)行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的生態(tài)環(huán)境治理體系。

排污權、用能權、用水權、碳排放權市場化交易是用市場化機制激勵節(jié)能減排減碳的一項基礎性制度?！笆奈濉逼陂g，生態(tài)環(huán)境領域?qū)⑷鎸嵤?，強化企業(yè)持證排污和按證排污，強化固定污染源全過程管理、多污染物協(xié)同控制，通過市場化的產(chǎn)權交易，優(yōu)化資源配置，激發(fā)地區(qū)、企業(yè)保護環(huán)境的內(nèi)生動力。

在第一財經(jīng)記者看來，“十四五”生態(tài)環(huán)境保護的成效如何，一個關鍵是看執(zhí)法能力是否到位。事實上，“環(huán)保垂改”“執(zhí)法效能”建設正在被各方重視。

“環(huán)保垂改”眼下到了“最吃勁的關鍵階段”。近期，生態(tài)環(huán)境部黨組書記孫金龍、生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋已先后赴廣西、黑龍江、遼寧等地調(diào)研環(huán)保垂改并召開座談會。

通過生態(tài)環(huán)境部的公開消息，這三次調(diào)研至少透露了兩個重要信息：環(huán)保垂改是“中央巡視反饋意見整改工作要求”之一。孫金龍在調(diào)研時稱，要“按照中央巡視反饋意見整改工作要求，扎實推進環(huán)保垂改任務如期落實落地”。黃潤秋在調(diào)研時明確表示，“目前，改革到了最吃勁的關鍵階段”“確保如期全面高質(zhì)量完成環(huán)保垂改目標任務”。

2016年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確要求，“十三五”時期全面完成環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革任務，到2020年全國省以下環(huán)保部門按照新制度高效運行。

有環(huán)保專家在接受《第一財經(jīng)日報》記者采訪時表示，環(huán)保垂改牽一發(fā)而動全身，是“底盤性”的制度改革。

這位專家分析說，與一般的、單項的、單純的制度改革不同，環(huán)保垂改要動體制、動機構、動人員，是對地方環(huán)境保護管理體制的一項根本性改革。同時，環(huán)保垂改也涉及監(jiān)測、監(jiān)察、執(zhí)法、許可等制度的重構。因此，垂直管理制度是環(huán)境保護的基礎治理制度。

為什么要進行環(huán)保垂改？其實就一句話，打破地方保護和行政干預。有縣環(huán)保局工作人員透露，在環(huán)評、打擊環(huán)境違法的過程中，有時會接到當?shù)仡I導“打招呼”的電話；而在一些企業(yè)的大門上，也會掛上地方政府專門制作的“重點保護企業(yè)”的牌子，以規(guī)避環(huán)保監(jiān)管。近年來，一些地方政府出臺的限制環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的“土政策”花樣繁多，屢禁不止。

據(jù)了解，長期以來，由于屬地管理模式下地方政府掌握環(huán)保部門的人權和財權，地方政府對當?shù)丨h(huán)保部門的影響力要遠遠大于上級環(huán)保部門。地方政府追求GDP增長的慣性巨大，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象大量存在。比如，第一財經(jīng)就曾報道過安徽省固鎮(zhèn)縣6位環(huán)保干部因監(jiān)管環(huán)境違法企業(yè)，卻被當?shù)卣w停職的“怪事”。

黃潤秋說，環(huán)保垂改是為了從根本上解決以塊為主的地方生態(tài)環(huán)境管理體制存在的四方面突出問題，即難以落實對地方政府及其相關部門的監(jiān)督責任，難以解決地方保護主義對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預，難以適應統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域生態(tài)環(huán)境問題的新要求，難以規(guī)范和加強地方生態(tài)環(huán)保機構隊伍建設。

環(huán)保垂改主要是調(diào)整地方生態(tài)環(huán)境管理體制，其中有兩項最主要的改革：市級生態(tài)環(huán)境局實行以省級生態(tài)環(huán)境廳（局）為主的雙重管理，仍為市級政府工作部門；縣級生態(tài)環(huán)境局調(diào)整為市級生態(tài)環(huán)境局的派出分局，由市級生態(tài)環(huán)境局直接管理，領導班子成員由市級生態(tài)環(huán)境局任免。同時，市、縣兩級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省級生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一行使，通過向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實施環(huán)境監(jiān)察。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部日前印發(fā)的《關于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），將建立執(zhí)法事項目錄；強化現(xiàn)場檢查計劃制度，完善“雙隨機、一公開”監(jiān)管制度，建立實施監(jiān)督執(zhí)法正面清單制度，推行非現(xiàn)場監(jiān)管方式，完善區(qū)域交叉檢查制度，建立專案查辦制度，健全執(zhí)法監(jiān)測工作機制，強化行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，完善舉報獎勵機制，探索第三方輔助執(zhí)法機制等18項制度。

“《指導意見》的出臺，可以說是滿足新要求、適應新形勢、總結新經(jīng)驗以及解決老問題的迫切需要?！痹谏鷳B(tài)環(huán)境部舉行的政策吹風會上，執(zhí)法局局長曹立平介紹，一方面是適應疫情防控常態(tài)化背景下，要求環(huán)境執(zhí)法服務“六?！薄傲€(wěn)”，優(yōu)化營商環(huán)境；另一方面，是一些企業(yè)和行業(yè)協(xié)會，希望減少并規(guī)范現(xiàn)場檢查，同時希望對企業(yè)激勵幫扶措施的落實落地。

而對于執(zhí)法隊伍建設和統(tǒng)一制式服裝的問題，曹立平表示，由于執(zhí)法制度建設和執(zhí)法隊伍管理是相對獨立的兩方面工作，與執(zhí)法資格管理、服裝證件、標準化建設、人員培訓激勵等隊伍管理相關內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境部將另行作出規(guī)定。

生態(tài)環(huán)境部已明確要求各級生態(tài)環(huán)境部門，“將生態(tài)保護監(jiān)管關鍵指標納入各地高質(zhì)量發(fā)展考核指標體系”，因地制宜出臺相關政策法規(guī)和標準，明確具體任務并組織實施。對國家級自然保護地生態(tài)環(huán)境實施重點監(jiān)管，加大環(huán)境信息公開力度，健全環(huán)境決策公眾參與機制。完善監(jiān)督舉報、環(huán)境公益訴訟等機制，鼓勵和引導環(huán)保社會組織和公眾參與環(huán)境污染監(jiān)督治理。