楊立雄

一、前言

社會救助是保障困難群體基本生存的最后安全網(wǎng)（social protection floor）①本文所說的社會救助是指政府為貧困群體提供現(xiàn)金、實物和服務(wù)幫助的一種制度安排，為論述方便起見，本文將兜底保障等同于社會救助。，是公民權(quán)（citizenship）的核心內(nèi)容之一。建立和完善社會安全網(wǎng)是現(xiàn)代國家的重要職能，也是政府不可推卸的責(zé)任。但是，應(yīng)該由中央政府還是地方政府承擔(dān)兜底保障的責(zé)任，目前學(xué)界尚無定論。根據(jù)各國國情、福利體制、社會救助結(jié)構(gòu)等因素，學(xué)者們劃分了中央政府和地方政府在兜底保障中的職責(zé)，形成中央政府主責(zé)、地方政府主責(zé)和央地共管三種社會救助模式。〔1〕對于中央政府和地方政府誰應(yīng)該承擔(dān)兜底保障責(zé)任，學(xué)術(shù)界持有不同觀點。財政聯(lián)邦主義主張中央政府承擔(dān)主要責(zé)任〔2〕，但是也有學(xué)者認(rèn)為，地方政府比中央政府更具信息優(yōu)勢，分權(quán)化模式是更為可取的一種分工方式?！?〕對福利國家的研究表明，兜底保障的職能分工呈現(xiàn)責(zé)任下沉（decentralized）和責(zé)任上移（centralized）兩種發(fā)展趨勢，但社會救助責(zé)任地方化（localization）和自由裁量權(quán)（discretion）擴大化趨勢更為明顯?！?〕對美國的研究表明，社會救助責(zé)任呈現(xiàn)上移趨勢，聯(lián)邦政府承擔(dān)了主要支出責(zé)任；〔5〕對日本、澳大利亞等國家的研究表明，社會救助呈現(xiàn)地方政府承擔(dān)事務(wù)管理、中央政府承擔(dān)主要支出責(zé)任的分工局面。〔6〕在我國，學(xué)界更關(guān)注社會救助央地職責(zé)分工存在的問題，其中包括支出責(zé)任分工不合理造成的地方財政壓力〔7〕和社會救助的不公平〔8〕，“因素法”計算公式存在的缺陷導(dǎo)致中央財政轉(zhuǎn)移支付的不公平〔9〕，中央財政轉(zhuǎn)移支付對地方社會救助的激勵性不足等問題。〔10〕當(dāng)然，也有少數(shù)學(xué)者在探討了社會救助的央地責(zé)任分工之后，形成了兩種相反觀點：一種觀點認(rèn)為社會救助應(yīng)由地方負(fù)責(zé)或地方主責(zé)，中央給予補助；〔11〕另一種觀點認(rèn)為應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)制度設(shè)計，中央財政承擔(dān)主要支出責(zé)任〔12〕，地方政府提供配套資金。

從現(xiàn)有研究看，當(dāng)下對于央地社會救助分工存在的共識是：現(xiàn)行社會救助央地分工不合理，需要做進一步調(diào)整。但是，在如何調(diào)整央地社會救助分工的問題上，存在集權(quán)化和分權(quán)化兩種相反的觀點。從分析視角看，現(xiàn)有研究文獻多將社會救助視為一個整體性制度并基于當(dāng)前制度來分析央地責(zé)任，這種視角切斷了社會救助發(fā)展的歷史聯(lián)系，忽略了社會救助項目之間的差異性，難以揭示產(chǎn)生問題的歷史根源，也未能清晰地分析不同救助項目的央地責(zé)任分工。為此，本文基于歷史視角，以兜底保障制度為研究對象，分析社會救助央地分工的由來和當(dāng)?shù)芈氊?zé)分工存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出相對貧困視角下的兜底保障央地責(zé)任分工的改革建議。

二、央地兜底責(zé)任分工的演變

“兜底保障”一詞最早來自政府文件。2018年6月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》提出“兜底保障”一詞，其保障對象為完全喪失勞動能力和部分喪失勞動能力且無法依靠產(chǎn)業(yè)就業(yè)幫扶脫貧的貧困人。這里并未對兜底保障加以明確的定義，用法上將兜底保障等同于社會保障。截至目前，學(xué)界也尚未對兜底保障進行過明確界定，因此也沒有學(xué)界公認(rèn)的定義。為此，本文認(rèn)為，兜底保障是指政府對于困難群眾的基本生活給予保障的一種方式，兜底保障制度主要由最低生活保障和特困人員供養(yǎng)制度組成，兜底保障對象包括最低生活保障對象和特困供養(yǎng)人員。從歷史的角度看，兜底保障制度還包括20世紀(jì)90年代以前的社會救濟制度。①20世紀(jì)90年代以前，在政府文件中一直使用“社會救濟”一詞?！吧鐣葷迸c“社會救助”有一定差別：從救助內(nèi)容看，前者通常指對貧困者實施的生活救助，后者則包括了生活救助、專項救助和針對特定貧困人群的福利服務(wù)；從救助性質(zhì)看，前者具有憐憫和施舍的性質(zhì)，而后者則是一種權(quán)利。兜底保障是社會救助的基礎(chǔ)性制度，被稱為最后的社會安全網(wǎng)，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，均將兜底保障作為政府的一項重要職能加以完善。

兜底責(zé)任分工的形成不僅與國家政體相關(guān)，更與財政管理體制緊密聯(lián)系。受中央集權(quán)行政體制和統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制的影響，在幾千年的發(fā)展過程中，我國形成了中央賑災(zāi)、地方濟貧的分工模式〔13〕，并在傳統(tǒng)社會的賑災(zāi)救荒中形成了多層“委托—代理”關(guān)系；〔14〕清代以后，地方財政走向獨立分權(quán)，中央政府的社會救助責(zé)任逐步下沉，民間救助活動日趨活躍?！?5〕1949年，中華人民共和國成立，政治體制、行政體制和財政體制發(fā)生了變化，中央政府成為權(quán)力高度集中的全能組織體，地方政府成為中央政府的代理人〔16〕，由此也影響了兜底責(zé)任分工的形成，因此考察新中國成立以來的兜底保障責(zé)任分工，可以將其劃分為中央兜底、社會兜底、地方兜底三個階段。

（一）中央兜底

中華人民共和國成立后，政府高度重視社會救濟工作，在憲法中明確了公民的社會救濟權(quán)②1954年9月20日，在第一屆全國人民代表大會第一次會議上通過的《中華人民共和國憲法》第九十三條規(guī)定：“中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家舉辦社會保險、社會救濟和群眾衛(wèi)生事業(yè)并且逐步擴大這些設(shè)施，以保證勞動者享受這種權(quán)利?！保瑢o法定扶養(yǎng)人、無勞動能力、無生活來源的孤老殘弱以及因天災(zāi)人禍或缺乏勞動能力造成生活困難的無業(yè)居民納入保障范圍，給予前者以定期定量救濟（受助時間沒有限制），給予后者以臨時救濟（有時間限制）〔17〕，從而建立了救助范圍較窄、救助水平偏低的兜底保障制度。

在新的政治體制、行政體制和財政體制下，中央和地方的社會救濟責(zé)任分工也發(fā)生變化。在事權(quán)劃分上，中央政府承擔(dān)了社會救濟制度的設(shè)計和發(fā)布、社會救濟標(biāo)準(zhǔn)的制定、重大自然災(zāi)害救濟的管理等工作，基于當(dāng)時的“委托—代理”關(guān)系，地方政府變成中央社會救濟政策的執(zhí)行者。1956年完成社會主義改造后，國家采取“單位（集體）—國家”同構(gòu)、經(jīng)濟組織行政化等手段建立了“國家—單位（集體）—個人”的依附和控制鏈條〔18〕，將單位（集體）改造成個人與國家溝通的中介以及福利傳導(dǎo)的中轉(zhuǎn)站。在城鎮(zhèn)，國家委托“單位”承擔(dān)起社會救濟的事權(quán)責(zé)任；在農(nóng)村，隨著高級農(nóng)業(yè)合作社的全面興起和土地集體所有制的完成，“集體”不僅是一個生產(chǎn)單位，也是社會救濟的提供者和管理者，甚至成為救濟制度的創(chuàng)新主體，如農(nóng)村五保供養(yǎng)制度就是農(nóng)村集體創(chuàng)新的產(chǎn)物。在支出責(zé)任方面，社會救濟費被歸入“撫恤和社會福利救濟”科目，屬地方財政支出責(zé)任，但是經(jīng)費支出被集中到中央和大行政區(qū)，實際上地方政府承擔(dān)的支出責(zé)任很小。1954年，大行政區(qū)撤銷，各級地方財政得以建立，社會救濟預(yù)算指標(biāo)由內(nèi)務(wù)部、財政部確定后逐級下發(fā)至縣級民政和財政部門，基層政府獲得了一定的財政自主權(quán)。1969—1978年，內(nèi)務(wù)部撤銷期間，社會救濟經(jīng)費支出預(yù)算指標(biāo)由財政部直接安排下發(fā)給各級財政部門，地方財政自由度進一步提升。但是從總體上看，地方政府承擔(dān)的支出責(zé)任仍然較輕。自農(nóng)村開展合作化以后，社會救濟支出責(zé)任則歸于農(nóng)村集體。以農(nóng)村五保為例，1956年頒布的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第五十三條規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對于缺乏勞動力或者完全喪失勞動力、生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，在生產(chǎn)上和生活上給以適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹?，保證他們的吃、穿和柴火的供應(yīng)，保證年幼的能夠受到教育和年老的死后妥善安葬，使他們生養(yǎng)死葬都有依靠。《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》再次規(guī)定其資金來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社從每年的收入當(dāng)中留出的公益金?！?956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》提出，在農(nóng)業(yè)社不能承擔(dān)五保供養(yǎng)工作的情況下，可以請求國家的酌情救濟，但是在實際執(zhí)行過程中，農(nóng)業(yè)社仍然是主要承擔(dān)者。

計劃經(jīng)濟體制下，威權(quán)體制模糊了中央與地方的邊界，國家概念掩蓋中央與地方的分歧，“委托—代理”關(guān)系則強化了政府間的利益一致，因而不存在“誰應(yīng)兜底”的問題。由于中央政府承擔(dān)了主要的管理責(zé)任——實際上通過“委托—代理”制將主要管理責(zé)任轉(zhuǎn)移到基層單位、支出責(zé)任，使全國社會救濟受助條件基本統(tǒng)一，受助標(biāo)準(zhǔn)基本一致，在低水平層面上促進了兜底保障的公平性。但是，由于地方財政支出自主操作性空間小，地方制度創(chuàng)新的積極性被壓抑；另外，受“文化大革命”的影響，城鎮(zhèn)產(chǎn)生“隱形貧困”（invisible poverty）群體，農(nóng)村貧困面擴大，貧困程度加深，大量貧困人口未能納入兜底保障范圍。

（二）社會兜底

改革開放以后，中央在保持政治集權(quán)的同時，地方逐步獲得自治權(quán)。在財政支出方面，經(jīng)歷1980年、1985年和1988年的三次財政體制改革后，中國確立了財政包干體制，地方政府被賦予更大的自主權(quán)，成為具有內(nèi)在行為動機的一級政府。①此觀點參考了QianY.B.，Weingast B.R.，“China’s Transition to Markets：Market-Preserving Federalism，Chinese Style，”Journal of Policy Reform，vol.1 no.2（1996），p.2。隨著地方財政自主權(quán)的擴大和貧困問題的“地域化”，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的社會救助創(chuàng)新的積極性得到釋放。與此同時，中國自20世紀(jì)80年代實行經(jīng)濟體制改革以來，產(chǎn)生大量隱性失業(yè)人員——下崗人員、冗余人員等、“工作貧困”（working poor）群體和就業(yè)不穩(wěn)定人員〔19〕，而傳統(tǒng)的社會救濟制度又無法將這些人納入保障范圍，困難家庭的基本生活無法得到保障，這不僅影響了改革進程，也對社會穩(wěn)定產(chǎn)生較為嚴(yán)重的沖擊。在此情形下，中央政府著手改革社會救濟制度。1985年，《民政部、財政部關(guān)于調(diào)整撫恤和救濟標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問題的通知》發(fā)布，改革了撫恤救濟標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整方法和管理方式一刀切的做法，明確了由中央統(tǒng)一制定和地方自行制定標(biāo)準(zhǔn)的范圍和原則，撫恤救濟標(biāo)準(zhǔn)與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、職工工資掛鉤。這一改革擴大了地方政府的撫恤救濟事權(quán)，增加了地方政府的支出責(zé)任，但是也調(diào)動了地方政府兜底改革的積極性，各地兜底保障待遇也逐步拉開差距。

進入20世紀(jì)90年代以后，隨著市場經(jīng)濟體制的建立，“新貧困”問題日趨嚴(yán)峻〔20〕，大批下崗失業(yè)人員因不符合傳統(tǒng)的社會救濟條件而漏到社會安全網(wǎng)以外。與此同時，地方政府被賦予更大的自主權(quán)，成為具有內(nèi)在行為動機的一級政府〔21〕，因此，地方政府更加積極地探索兜底保障的新形式。1993年，上海市率先在全國探索建立了最低生活保障制度，建立起與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的兜底保障制度。上海的改革探索得到國家民政部的肯定，并掀起了地方兜底保障改革的高潮，到1997年，76個大中城市建立了最低生活保障制度。①參見阿根：《76市建立最低生活保障線》，《中國經(jīng)濟信息》1997年第2期。但是，隨著兜底保障人數(shù)的增加和社會救助項目的逐步建立，地方政府承擔(dān)的兜底保障管理和支出責(zé)任日趨增加。為減輕支出責(zé)任，地方政府采取了以下兩種主要方式：一是由省以下各級財政分擔(dān)支出，包括街鄉(xiāng)；②當(dāng)時形成了三種分擔(dān)方式：一是市、區(qū)級財政分擔(dān)，二是市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）分擔(dān)，三是縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）兩級財政分擔(dān)。至今，上海的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、北京的鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然承擔(dān)最低生活保障支出責(zé)任。參見曹艷春：《我國城鄉(xiāng)社會救助系統(tǒng)建設(shè)研究》，上海：上海人民出版社，2009年，第130頁。二是由社會分擔(dān)支出責(zé)任。后一種方式被稱為“誰家的孩子誰抱走”，即傳統(tǒng)救濟對象和家庭無在職人員的困難戶由民政部門負(fù)責(zé)。家庭有在職人員的困難戶由所在單位負(fù)責(zé)補助。然而，這種方式存在一個悖論：經(jīng)營好的單位保障能力強，而需要補助的人數(shù)卻很少；經(jīng)營不好的單位保障能力弱，但需要補助的人數(shù)多。由此，“誰家的孩子誰抱走”的方式不僅拉大了單位之間補助差距，還導(dǎo)致了大量困難人員未能得到補助。隨著“單位制”和農(nóng)村集體經(jīng)濟的逐步瓦解，經(jīng)營較為困難的單位和貧困農(nóng)村地區(qū)的大量貧困人口難以實現(xiàn)兜底保障，“誰家的孩子誰抱走”的方式被逐步廢止，其保障責(zé)任轉(zhuǎn)移至政府，主要由縣級政府承擔(dān)。

隨著救助制度的逐步完善，我國救濟費用支出也在快速增長，地方政府的財政負(fù)擔(dān)也越來越重。1991—2006年，地方政府的撫恤和社會救濟費支出從66.81億元增長到902.07億元，而中央財政支出從0.51億元增加到5.61億元，見表1。與此同時，地方政府還承擔(dān)了新的社會救助項目的主要支出責(zé)任，如住房救助、醫(yī)療救助、教育救助等。在包干制下，社會救濟費被列入縣級甚至鄉(xiāng)財政包干范圍，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)逐步加重。人民公社制度撤銷后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成為農(nóng)村五保供養(yǎng)的支出責(zé)任主體。〔22〕在財政支出責(zé)任逐步下沉和農(nóng)村集體支出責(zé)任上移的雙重壓力下，縣級財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不堪重負(fù)，兜底保障面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

表1 歷年中央財政和地方財政的撫恤和社會救濟費支出 單位：億元

（三）地方兜底

1999年，國務(wù)院發(fā)布《城市居民最低生活保障條例》，兜底保障的責(zé)任分工形成“地方掌勺，地方埋單”的新模式。即中央政府主導(dǎo)兜底保障制度改革，但是地方政府承擔(dān)兜底保障管理責(zé)任且有較大自由裁量權(quán)，地方財政承擔(dān)兜底保障支出的主要責(zé)任。地方政府的具體職責(zé)主要包括：（1）在事權(quán)劃分方面，城市居民最低生活保障實行地方各級人民政府負(fù)責(zé)制，其管理主體是縣級人民政府；最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)和發(fā)布權(quán)也歸地方政府，即直轄市、設(shè)區(qū)的市以及縣或縣級市。（2）在支出責(zé)任劃分方面，城市居民最低生活保障資金由地方人民政府列入財政預(yù)算，而對于中央政府所應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任未進行任何規(guī)定。

此后，這種分工模式成為中央政府主導(dǎo)社會救助改革的基本原則。如2006年，國務(wù)院出臺的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)定，國務(wù)院民政部門主管全國的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作，縣級以上地方各級人民政府民政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作，農(nóng)村五保供養(yǎng)資金在地方人民政府財政預(yù)算中予以安排。但是隨著社會救助體系的逐步完善，考慮到地方財政的承受能力，中央政府開始分擔(dān)部分兜底保障項目的支出責(zé)任。2007年，《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》規(guī)定，“建立農(nóng)村最低生活保障制度，實行地方人民政府負(fù)責(zé)制，按屬地進行管理”。在支出責(zé)任方面，要求地方各級人民政府要將農(nóng)村最低生活保障資金列入財政預(yù)算。此文件首次規(guī)定了“中央財政對財政困難地區(qū)給予適當(dāng)補助”，改變了《城市居民最低生活保障條例》中將支出責(zé)任全部歸于地方政府的做法，為中央政府承擔(dān)支出責(zé)任提供了合法性來源。①實際上，1997年《國務(wù)院關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》出臺后，中央政府就開始承擔(dān)了兜底保障支出責(zé)任，但這種責(zé)任未在相關(guān)文件中加以明確規(guī)定。2014年，國務(wù)院頒布并實施《社會救助暫行辦法》，規(guī)定社會救助具體業(yè)務(wù)的開展及行政管理由地方政府負(fù)責(zé)，縣級以上地方人民政府則負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)相應(yīng)的社會救助管理工作。在支出責(zé)任方面，《社會救助暫行辦法》規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將社會救助納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，完善社會救助資金、物資保障機制。雖然該辦法并未明確規(guī)定各級政府的支出責(zé)任，但是至少將中央政府納入支出主體之中，從而使中央政府承擔(dān)城鄉(xiāng)最低生活保障支出責(zé)任合法化。

三、央地兜底責(zé)任分工的調(diào)整

在“地方掌勺、地方埋單”的分工模式下，中央政府雖然主導(dǎo)了社會救助改革，但是給予了地方政府較大的自由裁量權(quán)，同時也承擔(dān)了主要支出責(zé)任，由此造成各地區(qū)兜底保障制度的差異性和地方財政的沉重負(fù)擔(dān)。面對這種情形，中央政府對兜底保障的責(zé)任分工進行了微調(diào)，形成“地方掌勺，中央埋單”的分工模式。

（一）支出責(zé)任上移中央

在分稅制下，中央政府與地方政府間在財權(quán)分配上呈現(xiàn)“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，財政資源和分配權(quán)力逐級向上集中。相反，社會救助事權(quán)的分配卻呈現(xiàn)“正金字塔”結(jié)構(gòu)，越往基層，管理事務(wù)越繁重，支出責(zé)任越大。而且，分稅制改革并沒有明確中央和地方政府間社會救助事權(quán)的劃分，造成社會救助事權(quán)與支出責(zé)任的不匹配。而隨著社會救助項目的增多和保障標(biāo)準(zhǔn)的逐年提升，財政支出快速增長，地方財政面臨巨大壓力。2000—2018年，最低生活保障支出從23.7億元增長到1632.1億元；2007—2017年，醫(yī)療救助支出從42.5億元增長到370億元；2014—2018年，臨時救助支出從57.6增長到130.6億元。①數(shù)據(jù)參見中華人民共和國民政部：《中國民政統(tǒng)計年鑒》（2000—2018年），北京：中國統(tǒng)計出版社。面對這種形勢，中央政府開始承擔(dān)更多支出責(zé)任。1999年，中央財政承擔(dān)城市居民最低生活保障支出的比例不到17%，但是2000年，中央財政承擔(dān)的比例猛增至43%。2009年，中央財政承擔(dān)了農(nóng)村最低生活保障70%的支出責(zé)任，地方財政承擔(dān)了30%的支出。從城鄉(xiāng)低?？傊С銮闆r看，從2003年開始，中央轉(zhuǎn)移支付超過地方財政支出，此后逐年增加，至2018年，中央轉(zhuǎn)移支付占比已超過80%，見表2。至此，兜底保障責(zé)任分工形成“地方掌勺，中央埋單”模式。

表2 中央財政和地方財政的城鄉(xiāng)低保支出 單位：億元

但是，農(nóng)村五保供養(yǎng)的支出責(zé)任分工則與之相反，支出責(zé)任上移的現(xiàn)象并不明顯。2002年，全國全面推開農(nóng)村費改稅改革，取消“村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌”以及各種集資，切斷了農(nóng)村五保供養(yǎng)的資金來源。2004年，國家民政部、財政部、國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《關(guān)于進一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》并提出解決經(jīng)費的折中辦法，即除保留原由集體經(jīng)營收入開支的以外，從農(nóng)業(yè)稅附加收入中列支；村級開支確有困難的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政給予適當(dāng)補助。免征、減征農(nóng)業(yè)稅及其附加后，原從農(nóng)業(yè)稅附加中列支的五保供養(yǎng)資金，列入縣鄉(xiāng)財政預(yù)算。這是首次要求地方財政承擔(dān)五保供養(yǎng)支出。但是，由于基層公共財政保障能力弱，農(nóng)村五保供養(yǎng)工作中“應(yīng)保未?！眴栴}較為突出。2006年，國務(wù)院發(fā)布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，將支出責(zé)任明確由地方人民政府承擔(dān)，要求地方人民政府在財政預(yù)算中予以安排，同時中央財政對財政困難地區(qū)的農(nóng)村五保供養(yǎng)，在資金上給予適當(dāng)補助。支出責(zé)任主體的改變導(dǎo)致農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)大幅度增長。2005年農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)300萬人，2006年則達到503萬人，2010年則上升到556.3萬人。②數(shù)據(jù)參見中華人民共和國民政部：《中國民政統(tǒng)計年鑒2011》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2011年，第79頁。隨著農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)的增長和供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的提高，農(nóng)村五保供養(yǎng)支出快速增加。2011年，農(nóng)村五保供養(yǎng)支出118.4億元，比2005年增長3.17倍，其資金構(gòu)成為：中央財政投入10.59億元，地方財政投入106.06億元，社會投入1.75億元，也就是說，地方財政承擔(dān)了90%的支出責(zé)任。③《審計署公布農(nóng)村五保供養(yǎng)資金審計情況》，2012年8月2日，https://news.qq.com/a/20120802/000808.htm，2020年6月10日。

為規(guī)范中央對地方財政補助行為，2015年，國家財政部和民政部聯(lián)合發(fā)布了《中央財政困難群眾基本生活救助補助資金管理辦法》，明確自2016年起，對中央財政困難群眾基本生活救助補助資金中的低保、特困人員救助供養(yǎng)和臨時救助等三個項目的補助資金進行整合，統(tǒng)一采用因素法分配，由地方在補助資金總額度內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑使用。中央對地方的財政補貼標(biāo)準(zhǔn)主要參考城鄉(xiāng)困難群眾數(shù)量、地方財政困難程度、地方財政努力程度、績效評價結(jié)果等因素，資金向貧困程度深、保障任務(wù)重、工作效績好的地區(qū)傾斜。盡管各個省市在不同年份獲得中央財政轉(zhuǎn)移支付的比重有所波動，但整體上對經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后的貴州、寧夏、甘肅、江西、新疆及受自然災(zāi)害影響較大的四川等地，中央財政的擔(dān)負(fù)比重明顯高于其他省市，而北京、上海、廣東、天津、江蘇、浙江、福建等地獲得的中央轉(zhuǎn)移支付則較為有限。采用“因素法”劃分中央與地方的財政支出責(zé)任，消除了兜底保障支出責(zé)任中的人為影響因素，減輕了經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的財政責(zé)任，但同時也存在負(fù)向激勵的問題。

（二）標(biāo)準(zhǔn)制定上收市級或省級政府

最低生活保障制度的目標(biāo)在于保障居民基本生活，城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當(dāng)考慮水電燃煤（燃氣）費用以及未成年人的義務(wù)教育費用，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用來確定。由上述方法確定的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)雖然存在地區(qū)和城鄉(xiāng)差距，但是差距不會過大。然而，由于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定和發(fā)布權(quán)歸地方政府，不僅造成我國最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)達5000個以上，而且還造成保障標(biāo)準(zhǔn)差距過大等問題。以2010年第四季度為例。農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)平均值為每人每月117元，最高450元，最低只有23.3元（富蘊縣），前者是后者的19倍；城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)平均值為每人每月251元，最高600元（德安縣），最低115元（惠來縣），前者是后者的5倍以上。①數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國民政部：《2010年第四季度保障標(biāo)準(zhǔn)》，2012年1月31日，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/bzbz/201302/201302154203369.shtml，2020年6月10日。

當(dāng)前的社會救助存在一個悖論：經(jīng)濟越不發(fā)達的地區(qū)，貧困人口越多，財政越不寬裕，社會救助對財政造成的壓力越大；相反，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，貧困人口越少，財政越寬裕，社會救助對財政造成的壓力越小。為減輕壓力，地方政府采取的行動策略之一是“看菜下飯”：貧困地區(qū)根據(jù)財政收支情況，采取提高社會救助門檻、降低受助標(biāo)準(zhǔn)、減少受助人口等做法，減輕財政壓力；發(fā)達地區(qū)則會通過降低救助門檻、提高受助標(biāo)準(zhǔn)等做法，提升受助者的待遇水平。由此，造成發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)的兜底保障差距越拉越大。為縮小最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)差距，規(guī)范最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)計算方法，2011年國家民政部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部和國家統(tǒng)計局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》，要求各地在制定和調(diào)整城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)時，采用基本生活費用支出法、恩格爾系數(shù)法或消費支出比例法；另外，文件要求省級人民政府民政部門、財政部門要在最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定中發(fā)揮更大作用。要求條件成熟的地方，由省級人民政府民政部門會同財政、發(fā)展改革（價格）、統(tǒng)計（調(diào)查總隊）等部門制定本轄區(qū)內(nèi)相對統(tǒng)一的區(qū)域城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)。雖然本文件只是鼓勵省級政府承擔(dān)制定和發(fā)布最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的職責(zé)，并未改變中央與地方在兜底保障中的事權(quán)劃分，但是它改變了省級以下各級政府的事權(quán)劃分，強化了省級政府的事權(quán)職責(zé)。此后，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)和發(fā)布權(quán)開始逐步從縣級政府向市級政府轉(zhuǎn)移，甚至有個別省份開始由省級政府承擔(dān)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定，這樣的做法導(dǎo)致最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量大幅度減少，且各地最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的差距也逐漸縮小。如2015年第四季度的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)中，城市最高標(biāo)準(zhǔn)是最低標(biāo)準(zhǔn)的4.3倍，農(nóng)村最高標(biāo)準(zhǔn)是最低標(biāo)準(zhǔn)的9.2倍。②數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國民政部：《2010年第四季度保障標(biāo)準(zhǔn)》，2012年1月31日，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/bzbz/201302/201302154203369.shtml，2020年6月10日。

（三）現(xiàn)行兜底保障責(zé)任劃分存在的問題

在“地方掌勺，中央埋單”的分工模式中，地方政府承擔(dān)了兜底保障的管理責(zé)任，負(fù)責(zé)制定和發(fā)布兜底保障標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)制定兜底保障資格條件，而支出責(zé)任則主要由中央政府承擔(dān)。從理論上分析，這種模式會產(chǎn)生“搭便車”現(xiàn)象，即地方政府將更多的貧困人口納入兜底保障范圍，但是事實卻呈現(xiàn)出相反的狀況。自2000年以來，地方政府在最低生活保障中承擔(dān)的支出責(zé)任比例持續(xù)下降，從2015年開始，地方財政的最低生活保障支出的絕對數(shù)出現(xiàn)下降趨勢，但是最低生活保障人數(shù)持續(xù)下降的趨勢并沒有發(fā)生改變，反而出現(xiàn)加速減少的趨勢。城鎮(zhèn)低保人數(shù)自2010年的2300多萬人減少到2019年底的860萬人，平均每年減少150萬人以上；農(nóng)村低保人數(shù)自2013年的近5400萬人減少到2019年底的3456萬人，平均每年減少320萬人；低保覆蓋面從最高6%降低到3%左右，少數(shù)省市已跌至1%以下。特困供養(yǎng)人員，即農(nóng)村五保，自2010年的556.3萬人下降到2019年的439.3萬人。與此同時，政府加大了對困難群眾的保障力度，社會救助資源向兜底保障人群集中，抬升了福利懸崖。2014年，國務(wù)院頒布的《社會救助暫行辦法》將教育救助、住房救助、醫(yī)療救助和就業(yè)救助與低保、特困供養(yǎng)資格掛鉤，進一步加劇了福利懸崖效應(yīng)。近年來，各級政府高度重視民生保障工作，出臺了多項保障政策，再次抬升了福利懸崖。于是形成“保障人數(shù)減少——保障力度加大——福利懸崖抬升”的怪圈，由此導(dǎo)致受助群體對福利依賴加重，貧困邊緣群體的社會剝奪感日益增強。

2011年以后，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量有所減少，地區(qū)之間保障標(biāo)準(zhǔn)的相對差距有所下降，但是我國地域廣闊，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量仍然達到800個以上，而且在相對差距縮小的同時，絕對差距仍在擴大。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的最大值與最小值的差距，城市從2008年的每人每月298元上升到2017年的每人每月524元，農(nóng)村從2008年的每人每月377元上升到2017年的648元①說明：（1）2008年云南省迪慶藏族自治州的最低生活保障數(shù)據(jù)疑似有誤，故將其刪除。（2）最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)只統(tǒng)計地市平均標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國民政部：《統(tǒng)計季報——低保標(biāo)準(zhǔn)》（2008—2017年），http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/bzbz/，2020年6月20日。，這不僅關(guān)乎兜底保障的科學(xué)性問題，更關(guān)乎平等的公民權(quán)利問題。20世紀(jì)中葉，馬歇爾提出影響至今的“公民身份”（citizenship）概念，將其定義為“一種共同體的所有成員都擁有的地位”〔23〕，而擁有這種地位的人其被賦予的權(quán)利和義務(wù)都是平等的?，F(xiàn)代國家的基本特征是平等而普遍的公民身份，而公民身份的核心內(nèi)容是社會權(quán)利，社會權(quán)利的擴張有助于縮小收入差距，降低階級社會的不平等程度。社會救助是社會權(quán)利的基礎(chǔ)，直接體現(xiàn)了國家對公民的責(zé)任〔24〕，國家有義務(wù)為貧困成員提供有尊嚴(yán)的生活，保障其享有無差別的權(quán)利。盡管不同的國家采取不同的方式去實現(xiàn)公民的社會權(quán)利，但是就一個國家來說，這種權(quán)利不應(yīng)體現(xiàn)出過大差別，尤其是兜底性的社會權(quán)利應(yīng)以需求為導(dǎo)向，而非財政支出導(dǎo)向，應(yīng)為所有有需求的社會成員提供保障基本生存的條件，消除身份差別，縮小地域差距。但是，在現(xiàn)行央地分工模式下，由地方政府制定兜底保障標(biāo)準(zhǔn)，造成兜底保障差距拉大，出現(xiàn)了兜底保障“漏出”和“福利化”并存的現(xiàn)象。

四、央地兜底責(zé)任分工的未來走向

經(jīng)過多年的改革和探索，我國建立起與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的現(xiàn)代社會救助制度，形成以最低生活保障、特困人員供養(yǎng)為核心，以專項救助為輔助，以臨時救助和社會幫扶為補充的新型社會救助體系。〔25〕與此同時，隨著我國貧困形態(tài)的逐步轉(zhuǎn)型和困難群眾救助需求的升級，兜底保障在社會救助體系中的地位受到?jīng)_擊。面對這種形勢，兜底保障亟待改革，央地責(zé)任分工需要進一步調(diào)整。

（一）夯實相對貧困背景下的兜底保障

經(jīng)過改革開放40多年的高速發(fā)展，我國經(jīng)濟總量位居世界第二位，人均GDP突破1萬美元大關(guān)，城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)均下降到0.4以下，“吃不飽”“穿不暖”的絕對貧困已被基本消除。居民收入的快速增長和福利制度的快速完善，導(dǎo)致兜底保障人數(shù)快速下降，兜底保障在社會救助中的基礎(chǔ)性地位受到?jīng)_擊。

在相對貧困背景下，最低生活保障制度的內(nèi)生缺陷也導(dǎo)致了兜底保障擴面難。首先，貧困線與救助線的合二為一，極大地限制了保障標(biāo)準(zhǔn)的提高。貧困線可以衡量家庭或個人是否符合救助的標(biāo)準(zhǔn)，救助線則是計算家庭或個人是否可以領(lǐng)取救助的標(biāo)準(zhǔn)，二者通常是分離的。但是在最低生活保障制度中二者是一致的，即最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)既是資格標(biāo)準(zhǔn)也是受助標(biāo)準(zhǔn)，這就意味著提升最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，必然同等程度提升受助標(biāo)準(zhǔn)，這不僅造成財政支出增長，而且抬升福利懸崖，因而各地對提升最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)都持較為謹(jǐn)慎的態(tài)度。其次，大量貧困邊緣家庭被排除于兜底保障之外。最低生活保障以家庭為單位進行申請，但是并未按家庭結(jié)構(gòu)設(shè)定貧困標(biāo)準(zhǔn)和救助標(biāo)準(zhǔn)，即所有家庭類型均以同等標(biāo)準(zhǔn)判斷其資格，而符合條件的家庭則按均一標(biāo)準(zhǔn)給予補貼。這對于殘疾人家庭、多子女家庭、單親家庭、病患家庭等是不公平的，這類家庭即使收入水平高于貧困線，但是其生活水平并未擺脫貧困。然而現(xiàn)行制度未能將更多的此類家庭納入保障范圍，也未能對這類家庭給予更高水平的保障。

絕對貧困和相對貧困是研究貧困的兩個不同視角，相對貧困并不是絕對貧困之上的一種貧困形態(tài)，而是包含了絕對貧困并擴展到貧困邊緣的貧困形態(tài)。與絕對貧困視角不同，相對貧困視角中的絕對貧困內(nèi)涵應(yīng)隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而變化，兜底保障在福利體制中仍然起到非常重要的作用。雖然我國經(jīng)濟總量已位居世界第二位，但是居民收入仍然處于世界中下水平，中低收入人口數(shù)量龐大，還有大量脆弱家庭處于貧困邊緣，生活救助仍是多數(shù)貧困家庭的第一救助需求。而且，2020年是脫貧攻堅關(guān)鍵年份，所有建檔立卡的貧困戶即將擺脫貧困狀態(tài)，但是他們中的大多數(shù)仍然難以擺脫發(fā)展困境，存在較高的返貧風(fēng)險。所以，在較長一段時間內(nèi)，兜底保障只能強化，不能減弱。

從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，以生活救助為主要內(nèi)容的兜底保障制度一直是社會保護的核心內(nèi)容，也是福利國家體制的重要組成部分?！?6〕如日本的生活保護法實施了60多年，生活補貼的重要地位一直未變；韓國實施的國民基本生活保護則主要關(guān)注于生活救助；美國實施的貧困家庭臨時援助計劃和補充營養(yǎng)計劃關(guān)注于貧困家庭的生活保障；在國際勞工組織倡導(dǎo)的社會安全網(wǎng)建設(shè)中，生活保護是其重要內(nèi)容?？疾彀l(fā)達國家社會救助的責(zé)任分工，中央政府承擔(dān)了社會救助的主要支出責(zé)任。從發(fā)展趨勢看，西方的財政分權(quán)（fiscal decentralization）〔27〕非但沒有造成社會救助支出責(zé)任的下移，反而顯示出中央財政支出責(zé)任加重的趨勢，美國和瑞典呈現(xiàn)“財政收權(quán)、責(zé)任分權(quán)”（centralising financial power，decentralising responsibility）〔28〕的發(fā)展趨勢。28個OECD國家①這28個國家分別是：丹麥、奧地利、韓國、瑞士、挪威、比利時、荷蘭、英國、日本、以色列、芬蘭、新西蘭、澳大利亞、意大利、瑞典、美國、西班牙、法國、波蘭、匈牙利、愛爾蘭、愛沙尼亞、斯洛文尼亞、捷克、斯洛伐克、葡萄牙、希臘、盧森堡。的社會保護數(shù)據(jù)顯示，中央政府承擔(dān)的平均支出責(zé)任超過85%，甚至有些兜底性保障的支出責(zé)任全歸于中央財政，如美國的補充營養(yǎng)救助的支出責(zé)任全部歸于聯(lián)邦政府。中央政府承擔(dān)主要支出責(zé)任，有利于縮小兜底保障待遇差距，也有利于地方政府盡可能將更多的貧困人口納入保障范圍，從而強化了社會救助的基礎(chǔ)性保障地位。

鑒于貧困形態(tài)的轉(zhuǎn)型和最低生活保障面臨的困境，亟須建立起與相對貧困相適應(yīng)的兜底保障制度，并改革央地兜底保障職責(zé)分工，強化兜底保障的基礎(chǔ)性地位，實現(xiàn)相對貧困背景下的“應(yīng)保盡?！?。

（二）建立中央主責(zé)的基本生活保障制度

最低生活保障制度和特困人員供養(yǎng)制度是兜底保障的核心組成部分。在相對貧困背景下，兩項制度存在的設(shè)計缺陷阻礙兜底保障的擴面，且兩項制度之間存在交叉和重復(fù)，需要進一步理順兩者的關(guān)系。基于此，建議改革最低生活保障制度，整合特困人員供養(yǎng)制度，建立基本生活保障制度。具體改革措施包括：將最低生活保障與特困人員供養(yǎng)中的生活救助和臨時救助的生活救助合并成基本生活保障制度；基本生活保障遵循兒童優(yōu)先、強弱有別、積極救助等原則并基于家庭結(jié)構(gòu)類型進行分類保障；優(yōu)先保障兒童、殘疾人、失能老年人、病患者等的利益，降低單親家庭、殘疾人家庭、純老家庭、重病患者家庭等特殊家庭的準(zhǔn)入門檻；將資格線和救助線進行分離，大幅度提高資格線，將更多邊緣家庭納入保障范圍，小幅度提高救助線，實現(xiàn)“廣覆蓋、低保障”的目標(biāo)。

在基本生活保障的事權(quán)劃分上，中央政府應(yīng)加強以下兩個方面的管理職能：（1）制定和發(fā)布基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)。由國務(wù)院民政部門會同統(tǒng)計、財政等部門制定全國基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)，并以國務(wù)院名義發(fā)布；在全國基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，地方政府可以進行適當(dāng)調(diào)整，但是調(diào)整幅度應(yīng)在規(guī)定范圍以內(nèi)。將基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)和發(fā)布權(quán)收歸中央政府，有利于提高基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，大幅度減少基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量，縮小地區(qū)之間的差別，促進兜底保障的公平性。（2）監(jiān)督和檢查基本生活保障政策的執(zhí)行。中央政府要加強對地方政府管理行為和過程的統(tǒng)一性和規(guī)范性考評，制定詳細具體的可測量指標(biāo)，對地方政府的管理行為和管理過程進行嚴(yán)格而詳細的考核；加大績效評價因素在分配補助任務(wù)和財政資金所占權(quán)重；加大績效評價因素在管理費分擔(dān)中的權(quán)重；將績效考核結(jié)果排名并通報，以此作為評優(yōu)和問責(zé)的依據(jù)。尤其重要的是，中央政府要改進對地方政府的社會救助績效考核方式，提高績效考核的科學(xué)性，建立有利于擴大覆蓋面的正向激勵機制。改進現(xiàn)有考核指標(biāo)中“錯保率”（wrong coverage）占比過重的做法，建立漏保率 （leakage）和“錯保率”相結(jié)合的考核指標(biāo)體系，提高地方政府兜底保障的精準(zhǔn)程度，以實現(xiàn)應(yīng)保盡保的目標(biāo)。通過加強對基本生活保障政策的監(jiān)督和檢查，防止地方政府采取“變通執(zhí)行”“選擇性執(zhí)行”等行為〔29〕，提高政策執(zhí)行的規(guī)范性，促進全國政策的統(tǒng)一性；通過建立科學(xué)的考核指標(biāo)，擴大基本生活保障的保障面，以便鞏固基本生活保障制度的基本性地位。

在基本生活保障的支出責(zé)任方面，需要進行兩個方面的調(diào)整：一是強化中央政府支出責(zé)任，并在相關(guān)法律中加以明確規(guī)定。從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，多數(shù)國家由中央政府承擔(dān)社會救助的主要支出責(zé)任。28個OECD國家的數(shù)據(jù)顯示，中央政府承擔(dān)的平均支出責(zé)任超過85%；從發(fā)展趨勢看，財政分權(quán)〔30〕并未導(dǎo)致社會救助支出責(zé)任的下沉，反而呈現(xiàn)中央財政支出責(zé)任逐步加重的趨勢。①對美國的研究表明，社會救助責(zé)任呈現(xiàn)上移趨勢，聯(lián)邦政府承擔(dān)了主要支出責(zé)任；對日本、澳大利亞等國家的研究表明，社會救助呈現(xiàn)地方政府承擔(dān)事務(wù)管理、中央政府承擔(dān)主要支出責(zé)任的分工格局。目前，我國中央政府承擔(dān)了最低生活保障80%的支出責(zé)任，但是在社會救助法規(guī)條文中未加以明確規(guī)定。為此，需要在現(xiàn)有支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，在相關(guān)法律法規(guī)中明確規(guī)定中央政府的主要支出責(zé)任。尤其是在推進社會救助立法時，應(yīng)增加基本生活保障立法的條款，確立基本生活保障的財政投入，明確中央在基本生活保障支出中的主體地位。二是改革因素法，簡化基本生活保障中央轉(zhuǎn)移支付計算方法。因素法主要依據(jù)城鄉(xiāng)最低生活保障對象數(shù)量、地方財政困難程度、城鄉(xiāng)最低生活保障資金安排情況等因素，向貧困程度深、保障任務(wù)重、工作績效好的地區(qū)傾斜。②參見2015年1月6日，《財政部民政部關(guān)于印發(fā)〈中央財政困難群眾基本生活救助補助資金管理辦法〉的通知》；2017年6月12日，《財政部民政部關(guān)于印發(fā)〈中央財政困難群眾救助補助資金管理辦法〉的通知》。因素法有效地制止了“哭窮”競爭，但是因為考慮因素過多，導(dǎo)致計算較為復(fù)雜，且各地區(qū)之間的轉(zhuǎn)移支付公平性有待提高。要建立基本生活保障制度，就需依據(jù)各省市居民平均收入與全國平均收入的比值范圍確定中央政府與地方政府的分擔(dān)比例。為簡便起見，可以將各省市的收入水平劃分為3—5個檔次，根據(jù)不同檔次設(shè)立分擔(dān)比例。以2018年為例，將2018年各地區(qū)居民收入與全國平均收入進行比較，將其劃分為三檔，可以反映出基本生活保障各地區(qū)的分擔(dān)比例，見表3；也可以將檔次分得更細，使分擔(dān)比例可以劃分得更為精細。

表3 2018年各地區(qū)的居民收入?yún)^(qū)間與分擔(dān)比例

建立適應(yīng)相對貧困形態(tài)的基本生活保障制度，形成“中央主導(dǎo)，中央埋單”的管理模式，有利于逐步縮小公民權(quán)利的差距，促進兜底保障的公平性；同時也有利于擴大兜底保障的覆蓋面，鞏固兜底保障的基礎(chǔ)性地位，讓更多人共享社會發(fā)展成果。除此之外，中央政府還應(yīng)承擔(dān)跨區(qū)域的流動人口應(yīng)急性救助的主要責(zé)任，保障其基本生活。之所以要由中央政府承擔(dān)主要責(zé)任，目的在于防止地方政府基于財力考慮將流動人口排除在外，或者將流動人口驅(qū)趕到鄰近地區(qū)等現(xiàn)象的發(fā)生。救助內(nèi)容包括流浪乞討人員救助、流浪兒童救助、棄嬰救助、身份不明人員的臨時救助等。中央政府應(yīng)統(tǒng)籌考慮，在全國層面建立救助站，承擔(dān)財政支出責(zé)任，將具體管理工作委托給地方民政來管理。對于由中央承擔(dān)的社會救助事權(quán)，應(yīng)制定統(tǒng)一的受助資格條件、標(biāo)準(zhǔn)化的經(jīng)辦流程和差距不大的保障標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能促進地區(qū)的均等化發(fā)展。

（三）地方承擔(dān)兜底以外社會救助的主要責(zé)任

從相對視角看待貧困的話，貧困的邊界將大大擴展，貧困人群從絕對貧困對象擴展到低收入家庭，救助需求從生存向基本生活條件保證和發(fā)展性保障轉(zhuǎn)向，社會救助制度則從兜底保障為主向多層次救助轉(zhuǎn)向。目前，我國已實施多個社會救助項目，這些社會救助項目的保障目標(biāo)、保障對象、家計調(diào)查、救助形式等均有所區(qū)別。梳理現(xiàn)有社會救助項目，可以劃分為三個層次：第一個層次為濟貧，即兜底保障，其目標(biāo)在于保障基本生存，主要由城鄉(xiāng)最低生活保障制度和特困人員供養(yǎng)制度組成；第二個層次為紓困，其目標(biāo)在于緩解貧困人群或貧困邊緣人群的特定救助需求，主要由住房救助、教育救助、就業(yè)救助等組成；第三個層次為救急難，其目標(biāo)在于緩解緊急性或臨時性生存危機，由受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助和臨時救助組成，見表4。

表4 中國社會救助體系的整合與責(zé)任分工

在上述三個層次中，濟貧，這種兜底保障是基礎(chǔ)，是最后的安全網(wǎng)，需要由中央政府承擔(dān)主要責(zé)任。地方政府則在中央政府發(fā)布的基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上制定和發(fā)布本地區(qū)的基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)；在中央基本生活保障政策的基礎(chǔ)上制定本地區(qū)的基本生活保障對象的資格條件；建立本地區(qū)的基本生活保障管理信息系統(tǒng)；制定本地區(qū)的基本生活保障管理制度?？h級政府則承擔(dān)基本生活保障具體業(yè)務(wù)的經(jīng)辦工作。在支出責(zé)任方面，地方政府承擔(dān)相應(yīng)的基本生活保障業(yè)務(wù)支出，承擔(dān)所有管理費用和設(shè)施設(shè)備支出。

紓困救助以保障基本生存條件、減輕支出壓力、提升生活質(zhì)量為目標(biāo)，已超出兜底保障的范疇被多數(shù)國家劃為福利支出。根據(jù)福利地域化理論，理應(yīng)屬于地方政府責(zé)任。住房具有很強的地域性，各地住房價格以及住房結(jié)構(gòu)、面積均存在很大不同，故住房救助的責(zé)任主要由地方政府承擔(dān)。教育救助是發(fā)展型救助項目，在義務(wù)教育階段，國家有責(zé)任保障公民接受教育的權(quán)利。從屬性上看，它屬于國家福利的組成部分，但是在非義務(wù)教育階段，社會救助責(zé)任則應(yīng)由地方政府承擔(dān)。就業(yè)救助從本質(zhì)上說是一種公共服務(wù)，公共服務(wù)尤其是帶有發(fā)展性質(zhì)的就業(yè)服務(wù)應(yīng)主要由地方政府承擔(dān)。

急難救助關(guān)系到個人或家庭的基本生存，但是救助對象并不完全是貧困者，它具有超越區(qū)域的特征，應(yīng)由中央與地方共同承擔(dān)。如重大自然災(zāi)害所造成的損失非區(qū)縣一級政府所能承擔(dān)，即使是省市一級政府也無能為力，故需要按災(zāi)害等級實行分級管理；①《自然災(zāi)害生活救助資金管理暫行辦法》規(guī)定，災(zāi)害救助資金實施分級管理、分級負(fù)擔(dān)；對遭受特大自然災(zāi)害的省份，中央財政給予適當(dāng)補助，受災(zāi)群眾生活救助資金由中央和地方按比例承擔(dān)。流浪乞討人員往往是跨區(qū)域流動的，為防止地方政府基于財力的考慮將流動人口排除在外，需要中央政府承擔(dān)跨區(qū)域性、身份不明人員的社會救助責(zé)任。醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)的高低與醫(yī)療費用支出的范圍和上限相關(guān)，而這些又與地方的醫(yī)療保險政策相關(guān)。而且，醫(yī)療救助責(zé)任的高低與地方醫(yī)療保險制度的完善與否密切相關(guān)，中央政府承擔(dān)過多的醫(yī)療救助責(zé)任不利于地方政府完善醫(yī)療保險政策，地方政府理應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。

目前，我國社會救助項目日益增多，保障標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，但是保障人群并沒有擴大，反而在縮小，形成福利懸崖。為此，基于梯度救助思想，未來應(yīng)建立低收入家庭保障制度，將受助范圍擴展到低收入家庭。低收入家庭的范圍可以限定為人均收入高于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，但低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的家庭。低收入家庭的救助保障主要有專項救助，如住房救助、醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助和臨時救助。建立低收入家庭保障制度，形成梯度救助，不僅有利于貧困邊緣群體基本生活的改善，也有利于提升基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)，擴大基本生活保障面。目前，北京、上海等少數(shù)地區(qū)已建立了低收入家庭保障制度，經(jīng)過多年的實踐，積累了一定經(jīng)驗，收到了良好效果，但是還存在認(rèn)定門檻高、保障人數(shù)少、施救措施單一、制度差異過大等問題，亟須從中央層面進行規(guī)范和統(tǒng)一。地方政府承擔(dān)低收入家庭保障制度的管理職責(zé)和主要支出責(zé)任，其中包括制定低收入家庭標(biāo)準(zhǔn)、制定低收入家庭資格條件、制定低收入家庭管理制度、承擔(dān)全部管理費支出和60%以上的業(yè)務(wù)支出責(zé)任。中央政府在低收入家庭保障制度中的職責(zé)應(yīng)包括：制定低收入家庭保障的政策，推進全國低收入家庭保障制度建設(shè)；檢查監(jiān)督地方政府低收入家庭保障制度建設(shè)；根據(jù)各省市經(jīng)濟發(fā)展水平給予補助。

五、結(jié)語

新中國成立以來，我國兜底保障的央地分工經(jīng)歷了“委托—代理”“誰家的孩子誰抱走”和“中央請客，地方埋單”三個發(fā)展階段。在“中央請客，地方埋單”分工模式下，地方政府承擔(dān)了過多的事權(quán)和支出責(zé)任。為減輕地方政府責(zé)任，中央財政加大了地方的補貼力度，甚至在某些社會救助項目上中央政府承擔(dān)的支出責(zé)任遠超地方政府，最終形成“中央請客，地方掌勺，中央埋單”的責(zé)任分工新局面。在現(xiàn)行社會救助體制下，根據(jù)中央的統(tǒng)一安排，地方政府建立起兜底保障的社會安全網(wǎng)，但是由于社會救助事權(quán)歸于地方政府，各地根據(jù)自身的經(jīng)濟發(fā)展情況，制定了具有地方特征的社會救助資格條件、家計調(diào)查內(nèi)容、社會救助標(biāo)準(zhǔn)等，導(dǎo)致了各地救助待遇之間差距過大和受助條件迥異等問題。在支出責(zé)任方面，中央政府承擔(dān)了80%的支出責(zé)任，但是并未扭轉(zhuǎn)各地最低生活保障對象和特困人員供養(yǎng)對象連年下滑的趨勢，越來越多的低保申請者被排拒在社會安全網(wǎng)之外，導(dǎo)致低收入人口和貧困人口應(yīng)保盡保的目標(biāo)難以實現(xiàn)，“兜底”的社會安全網(wǎng)存在被擊穿的風(fēng)險。

隨著我國城鄉(xiāng)貧困人口構(gòu)成的變化和社會救助體系的逐步完善，兜底保障制度的基礎(chǔ)性地位受到?jīng)_擊，兜底保障中的央地責(zé)任劃分不合理、地方政府兜底不力、中央對地方的監(jiān)管弱化等問題越來越突出，兜底保障制度亟待改革。鑒于貧困形態(tài)的變化和現(xiàn)有兜底保障制度存在的問題，我們的首要任務(wù)是改革現(xiàn)行兜底保障制度，建立基本生活保障制度，強化中央政府在基本生活保障中的管理責(zé)任和支出責(zé)任。在基本生活保障方面，中央政府應(yīng)收回政策制定權(quán)和保障標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布權(quán)，由中央政府將管理權(quán)授予地方政府，同時授予地方政府一定的自由裁量空間；而在支出責(zé)任方面，采用簡化因素法，根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r確定中央政府和地方政府的分擔(dān)比例。由中央政府承擔(dān)兜底保障責(zé)任，不僅有利于縮小地區(qū)和城鄉(xiāng)差距，促進公民權(quán)利平等的實現(xiàn)，而且有利于進一步牢固社會安全網(wǎng)，實現(xiàn)“一個不能少”地全面進入小康社會的目標(biāo)，解除農(nóng)村困難家庭的后顧之憂。同時，為緩解相對貧困，應(yīng)梳理社會救助項目，建立分層社會救助體系，并由地方政府承擔(dān)除兜底保障之外的社會救助責(zé)任。為應(yīng)對相對貧困形態(tài)的變化，促進兜底保障的公平性，還應(yīng)建立梯度救助機制，將低收入家庭納入保障范圍。低收入家庭保障的管理和支出責(zé)任應(yīng)由地方政府承擔(dān)，為了減輕地方政府的財政責(zé)任，中央政府可以根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r給予財政補貼。