張儀昭

一、問(wèn)題提出：公益訴訟與資本市場(chǎng)的 “碰撞”

公益訴訟在我國(guó)濫觴于公共利益保護(hù)的迫切需要，也即公益訴訟產(chǎn)生于回應(yīng)各類“公地悲劇”的現(xiàn)實(shí)需要，一般多現(xiàn)于國(guó)有資產(chǎn)、食品藥品安全和生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域。①實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)的各類違法行政行為導(dǎo)致公共利益流失。而檢察機(jī)關(guān)作為法定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，主要任務(wù)就是維護(hù)法律秩序和公共利益，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟可謂“因事為制”。在法律層面，2017年頒布的新《行政訴訟法》②以及2018年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》也為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的進(jìn)一步發(fā)展提供了清晰的指引規(guī)則與前進(jìn)方向。由此，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟已經(jīng)逐漸有法可依。就實(shí)踐而言，作為一項(xiàng)探索而生、試點(diǎn)先行的制度，檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的情況越來(lái)越多的出現(xiàn)。根據(jù)有關(guān)學(xué)者的實(shí)證統(tǒng)計(jì)，公益訴訟的案件多集中在行政公益訴訟領(lǐng)域，在這之中大約80% 的案件分布在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法或行政不作為行為，法院也大都支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。③

在肯定現(xiàn)有試點(diǎn)階段檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的成效外，更需要關(guān)注實(shí)務(wù)中具體問(wèn)題與司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)困局。大部分案件困于法律列舉的情形，然而事實(shí)上侵犯公共利益的案件領(lǐng)域不勝枚舉，諸如行業(yè)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、勞動(dòng)者保護(hù)等各類問(wèn)題。因此，對(duì)于公益訴訟范圍與類型的理解也需要對(duì)法律條文中的“等”字進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)張。伴隨資本市場(chǎng)欣欣向榮的發(fā)展，市場(chǎng)主體的“活躍”是一把雙刃劍，帶來(lái)了資本市場(chǎng)的交易繁榮也引起了市場(chǎng)失靈和資源配置錯(cuò)亂。制度缺陷和監(jiān)管缺位導(dǎo)致虛假上市、內(nèi)幕交易、信息欺詐、市場(chǎng)操縱等亂象叢生的違法違規(guī)行為的出現(xiàn)。在證券法的視野中，資本市場(chǎng)的公共利益維護(hù)的根本在于為市場(chǎng)主體提供公平交易的保障。因此，能否為公眾提供一個(gè)能夠求助于司法、主張證券公共利益的新途徑？證券行政公益訴訟能否作為一種保障利益和制衡權(quán)力的新方式納入行政公益訴訟的視野并運(yùn)用于實(shí)踐？這系列問(wèn)題引起了學(xué)術(shù)界的反思與關(guān)注。雖然目前實(shí)踐中并無(wú)證券行政公益訴訟的身影，但證券監(jiān)管和公益訴訟并不是對(duì)立、沖突或矛盾關(guān)系，而是可以通過(guò)結(jié)合與互補(bǔ)為資本市場(chǎng)健康運(yùn)行保駕護(hù)航。拓展檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件范圍是公益訴訟制度持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，更是資本市場(chǎng)利益維護(hù)和監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需求。這不僅會(huì)直接影響到司法裁判權(quán)的適用范圍，也會(huì)深刻影響檢察機(jī)關(guān)所代表的檢察力量在司法層面對(duì)資本市場(chǎng)監(jiān)管主體行政權(quán)力的監(jiān)督力度和公共利益通過(guò)司法路徑獲得保障的最大程度。④本文旨在從理論層面與現(xiàn)實(shí)層面厘清檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟的制度基礎(chǔ)，并初步探討制度構(gòu)建以期實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)參與證券行政公益訴訟制度的規(guī)范化和科學(xué)化發(fā)展。

二、理論回歸：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法理基礎(chǔ)

（一）憲法法理：檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)變更

隨著2019年最高人民檢察院提出的“四大檢察”被正式載入人大決議，以“四大檢察”為主要基調(diào)與發(fā)展目標(biāo)的法治新格局拉開(kāi)序幕。檢察機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行了系統(tǒng)性、整體性、重塑性改革，形成了新的法律監(jiān)督圖景。⑤檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的進(jìn)化調(diào)整與公益訴訟業(yè)務(wù)的變革更新，公益訴訟職能已經(jīng)被納入檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的頂層設(shè)計(jì)。在此背景下，在尊重法律監(jiān)督與檢察權(quán)客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，重述檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟的深刻法理基礎(chǔ)。

1.法律監(jiān)督功能的轉(zhuǎn)向與進(jìn)化

雖然在國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下，檢察機(jī)關(guān)的法定的法律監(jiān)督職能不再涵蓋追訴職權(quán)犯罪，但是在根本法視角下，無(wú)論檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)如何調(diào)整，法律監(jiān)督的憲法定位仍沒(méi)有發(fā)生變化。⑥當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)的“檢察審查”是核心法律監(jiān)督職能⑦，應(yīng)從不同維度促進(jìn)檢察權(quán)的完善。按照目前憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的功能期待，維護(hù)更廣泛的社會(huì)公共利益、更積極的守護(hù)公平正義是檢察機(jī)關(guān)新的職責(zé)與使命。

公益之所在，檢察之所及。新時(shí)代背景下，檢察機(jī)關(guān)所保護(hù)的公共利益在利益格局多元化的今天必然有所擴(kuò)張，這對(duì)檢察機(jī)關(guān)履行職能也提出了更高的要求。有學(xué)者提出，法律監(jiān)督職能的轉(zhuǎn)化應(yīng)當(dāng)革新檢察權(quán)的內(nèi)容，理論上可考慮建設(shè)“5+1”權(quán)能模型結(jié)構(gòu)，推動(dòng)“四大檢察”平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。⑧因此，根據(jù)檢察權(quán)對(duì)行政監(jiān)督與公益保護(hù)的新要求，檢察機(jī)關(guān)在資本市場(chǎng)提起證券行政公益訴訟完美契合了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的轉(zhuǎn)化。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，證監(jiān)會(huì)是國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，這一資本市場(chǎng)的行政權(quán)行使主體負(fù)責(zé)監(jiān)管全國(guó)證券期貨市場(chǎng)，監(jiān)管證券市場(chǎng)的要素流動(dòng)并按照法律規(guī)定調(diào)查和處罰證券領(lǐng)域的違法違規(guī)行為。⑨隨著資本市場(chǎng)的發(fā)展與證券監(jiān)管出現(xiàn)的新問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)立足訴訟活動(dòng)，可以從這類行政案件中發(fā)現(xiàn)證監(jiān)會(huì)進(jìn)行證券監(jiān)管中的違法行為或不作為行為，通過(guò)檢察建議和公益訴訟手段，對(duì)證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為進(jìn)行監(jiān)督約束，這順應(yīng)了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能從“三大訴訟”延伸至行政執(zhí)法活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展方向，有助于實(shí)現(xiàn)建立法治化、體系化的行政管理體制的目標(biāo)。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)對(duì)證券領(lǐng)域的的監(jiān)督并不是“一般監(jiān)督”，應(yīng)當(dāng)注意控制檢察院法律監(jiān)督權(quán)的界限。⑩

2.公益訴訟職能的拓展與校正

我國(guó)公益訴訟的內(nèi)在機(jī)理是尋求公共利益與國(guó)家政策在法律評(píng)價(jià)維度的統(tǒng)一，公共利益的救濟(jì)與國(guó)家政策的推行都是通過(guò)對(duì)法律秩序的修復(fù)和整合而成。在這個(gè)角度上，由檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)公益訴訟能有效地保障救濟(jì)公益與實(shí)施政策的實(shí)現(xiàn)。以法律監(jiān)督為核心的檢察制度作為公益訴訟的基礎(chǔ)要素，進(jìn)一步發(fā)展為檢察公益訴訟。資本市場(chǎng)違法亂象導(dǎo)致公益流失，與之對(duì)應(yīng)的景象是，證券領(lǐng)域的法律秩序的損壞與紊亂，投資者利益受損，市場(chǎng)秩序與經(jīng)濟(jì)安全遭到破壞，國(guó)家政策的穩(wěn)定性與整體性將被打破。

我國(guó)的公益訴訟之于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)變更的新環(huán)境下應(yīng)當(dāng)尋找新的生存空間。公益訴訟的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延伸，針對(duì)資本市場(chǎng)的監(jiān)管行為中存在的侵犯國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的情況，法律上沒(méi)有直接利害關(guān)系的主體或有直接利害關(guān)系的主體不愿意提起訴訟時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)授予檢察機(jī)關(guān)提起非自利性訴訟的權(quán)力。因此，構(gòu)建證券行政公益訴訟一方面可作為多元監(jiān)管體系中的重要一環(huán)，有助于消解監(jiān)管中的信息不對(duì)稱，減少社會(huì)性監(jiān)管的固有弊端；另一方面，伴隨監(jiān)察體制的改革，檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)的系列重組、程序分立以及功能轉(zhuǎn)型也會(huì)為制度推行帶來(lái)新的機(jī)遇。證券行政公益訴訟定能促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能的履行，檢察機(jī)關(guān)與資本市場(chǎng)的良好互動(dòng)既可以為證券市場(chǎng)提供一條新的救濟(jì)途徑，對(duì)市場(chǎng)主體的利益維護(hù)具有重要意義，又可以豐富訴權(quán)種類，達(dá)到行權(quán)和控權(quán)相互制約和發(fā)展的目的。

（二）程序法理：檢察監(jiān)督原則與資本市場(chǎng)的結(jié)合

證券行政公益訴訟本質(zhì)仍未脫離訴訟法范疇，從程序法的角度出發(fā)，訴訟法采用規(guī)定“基本原則+具體制度”的方式來(lái)確定檢察權(quán)的具體職能。在行政訴訟領(lǐng)域，以“法律監(jiān)督原則”為指導(dǎo)下構(gòu)建的“訴前檢察建議＋提起訴訟”的行政公益訴訟制度雛形初具，在此背景下的證券行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)在立足資本市場(chǎng)特有情況的基礎(chǔ)上納入程序法視域考量。

1.法律經(jīng)濟(jì)學(xué)考察——訴訟效率與監(jiān)督效果

根據(jù)著名法律經(jīng)濟(jì)學(xué)家波斯納的觀念，社會(huì)資源的稀缺性決定了資源應(yīng)當(dāng)通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式分配，以形成一種使社會(huì)財(cái)富最大化的秩序，法律尤其是公法僅僅是維護(hù)這種秩序的一種手段。市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法完全解決社會(huì)實(shí)際矛盾時(shí)，則需要公法介入。此時(shí)法律介入起到了“法律確權(quán)”和“司法界權(quán)”的雙重效果，按照科斯的觀點(diǎn)“在設(shè)計(jì)與選擇法律制度安排時(shí)，我們應(yīng)考慮總的效果”，在選擇解決外部權(quán)利沖突的制度安排之時(shí)，必須考慮不同確權(quán)方案與安排的實(shí)際成本。針對(duì)證券行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)的介入能夠有效的降低訴訟的成本，提升訴訟效率，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)良好的監(jiān)督效果。

探索檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟在法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下具有合理性，其中成本最小化原則應(yīng)設(shè)定為基礎(chǔ)性原則的一環(huán)。訴訟中存在時(shí)間成本、取證費(fèi)用、交通費(fèi)和公告費(fèi)等顯性金錢消耗，也會(huì)耗費(fèi)一定的機(jī)會(huì)成本。然而這些成本可以通過(guò)檢察機(jī)關(guān)職權(quán)行使被控制在合理范圍：首先，檢察機(jī)關(guān)作為法律專業(yè)機(jī)關(guān)，在訴訟地位上具有特殊性，能夠?qū)箯?qiáng)大又具有特殊地位的證監(jiān)會(huì)。相比處于弱勢(shì)地位的中小投資者或其他市場(chǎng)主體提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)可以起到有效的制衡作用，以緩解訴訟主體的身份上的懸殊差異。其次，檢察機(jī)關(guān)作為法律專門機(jī)關(guān)，其不僅更加了解訴訟程序，能夠有效的控制和管理訴訟成本，也可以在一定程度上抵消信息不對(duì)稱所帶來(lái)的證據(jù)弱化效應(yīng)，提升訴訟收益，減少訴訟資源的消耗。最后，雖然檢察機(jī)關(guān)過(guò)去不?；顒?dòng)于資本市場(chǎng)領(lǐng)域，但結(jié)合檢察機(jī)關(guān)職能、人員的調(diào)整，可以考慮由追訴市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域犯罪的專業(yè)人員負(fù)責(zé)相關(guān)訴訟活動(dòng)以消除可能存在的訴訟障礙。因?yàn)椤霸V訟效率=訴訟收益成本”，通過(guò)上述分析可以得出檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟可以提升訴訟效率，盡快促進(jìn)證券市場(chǎng)交易秩序恢復(fù)，并且能夠提升監(jiān)督能效。

2.統(tǒng)一的公平正義——秩序恢復(fù)與利益保護(hù)

檢察機(jī)關(guān)生來(lái)的使命就是維護(hù)公平正義。法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下法律領(lǐng)域的社會(huì)公平正義要求法律供給能夠及時(shí)滿足社會(huì)對(duì)法律的需求以實(shí)現(xiàn)法律均衡。實(shí)踐來(lái)看，證券領(lǐng)域的投資者、正常競(jìng)爭(zhēng)者和經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者遍布全國(guó)，證監(jiān)會(huì)或其派出負(fù)有保護(hù)其合法利益的職責(zé)。而證監(jiān)會(huì)如懈怠履職或者違法履職，必定會(huì)對(duì)已經(jīng)破壞的經(jīng)濟(jì)秩序造成二次損傷，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行會(huì)帶來(lái)不可小覷的負(fù)面影響。這就愈發(fā)需要特殊的法律程序和可抗衡的主體來(lái)實(shí)現(xiàn)利益保護(hù)。此時(shí)檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟，這樣的制度安排有助于維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，進(jìn)而有效保護(hù)整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共利益，實(shí)現(xiàn)供需平衡也就實(shí)現(xiàn)了社會(huì)整體公平正義的回歸。

根據(jù)上述憲法規(guī)范層面的解讀，通過(guò)借鑒傅郁林教授提出的檢察權(quán)“權(quán)能二元化”的理論架構(gòu)，按照權(quán)力來(lái)源和權(quán)力功能進(jìn)行劃分，其中在行政公益訴訟中運(yùn)行的檢察權(quán)被稱為“公權(quán)制約型檢察權(quán)”，其法理基礎(chǔ)為憲法中的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)和訴訟法中檢察監(jiān)督基本原則。其中公權(quán)制約型檢察權(quán)又按照對(duì)司法程序內(nèi)/外的權(quán)力主體合法性的監(jiān)督劃分為司法監(jiān)督型檢察權(quán)與執(zhí)法監(jiān)督型檢察權(quán)。檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟應(yīng)屬于執(zhí)法監(jiān)督型檢察權(quán)，主要涉足于執(zhí)行檢察監(jiān)督、督促并推動(dòng)證監(jiān)會(huì)及派出機(jī)構(gòu)糾正證券市場(chǎng)違法行為或者依法履行職責(zé)、通過(guò)訴訟手段等以作為資本市場(chǎng)公平正義維護(hù)的實(shí)現(xiàn)路徑。檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟能夠有效節(jié)約司法成本、擴(kuò)大社會(huì)收益、提升司法效率又能保護(hù)資本市場(chǎng)公共利益，矯正經(jīng)濟(jì)秩序。

三、現(xiàn)實(shí)考量：檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟的實(shí)踐需求

證券法陪伴中國(guó)證券市場(chǎng)歷經(jīng)了20年的風(fēng)雨飄搖，從資本市場(chǎng)的發(fā)展軌跡來(lái)看，股市亂象叢生、監(jiān)管失靈司空見(jiàn)慣、各類違法案件層見(jiàn)迭出無(wú)不在向年輕的中國(guó)資本市場(chǎng)提出質(zhì)疑——希望和曙光究竟在何處？證監(jiān)會(huì)扮演怎樣的角色？資本市場(chǎng)上存在各類違法違規(guī)行為，法律是證券市場(chǎng)最后一道防線與救濟(jì)機(jī)制，通過(guò)提起三大訴訟使投資者合法權(quán)益得到歸位。然而違法違規(guī)案件層出不窮，政府和市場(chǎng)的界限與定位模糊錯(cuò)亂，我國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管也處于錯(cuò)位、缺位和越位之間，證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管屏障被打破，中小投資者的權(quán)利難以得到保護(hù)，制度形同虛設(shè)，很難保護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。因此，建構(gòu)檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟制度是維護(hù)資本市場(chǎng)秩序的現(xiàn)實(shí)需求所在。

（一）監(jiān)管失靈的 “魔咒” ——誰(shuí)來(lái)監(jiān)管監(jiān)管者？

1.制度更新與監(jiān)管錯(cuò)位的矛盾

2019年修訂的《證券法》 （以下簡(jiǎn)稱《證券法》（2019））契合了當(dāng)下資本市場(chǎng)實(shí)踐發(fā)展的需求，對(duì)防控市場(chǎng)重大風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)投資者權(quán)益與煥發(fā)市場(chǎng)活力具有重要價(jià)值。雖然《證券法》 （2019）構(gòu)建了一個(gè)可以期待的制度圖景，但是實(shí)際的監(jiān)管效果仍值得觀望，法律的修訂也給證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)和要求。就目前來(lái)看，證券市場(chǎng)機(jī)制與行政監(jiān)管的權(quán)力配置與責(zé)任邊界的確立在實(shí)踐中仍遭遇困境，這加大了證券監(jiān)管的難度。

證監(jiān)會(huì)作為證券市場(chǎng)的監(jiān)管主體，能否及時(shí)的進(jìn)行處罰并且處理好行政處罰后續(xù)的監(jiān)管工作都考驗(yàn)著證監(jiān)會(huì)的執(zhí)法能力，亟待市場(chǎng)繼續(xù)觀察。監(jiān)管不作為成本太低致使違法成本較低，滋生道德風(fēng)險(xiǎn)危害證券市場(chǎng)。立法不平衡與追責(zé)不到位自然難以有效約束監(jiān)管者。證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)一旦在監(jiān)督控制市場(chǎng)主體行為時(shí)出現(xiàn)違法行為或者不及時(shí)行動(dòng)，則將無(wú)法矯正市場(chǎng)失靈甚至?xí)觿?duì)證券市場(chǎng)健康發(fā)展的威脅。實(shí)踐中也缺乏有效監(jiān)管證監(jiān)會(huì)的法定主體或組織，僅靠社會(huì)監(jiān)督或者處于弱勢(shì)地位的市場(chǎng)主體提起行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)，不僅效率低下而且收效甚微。目前我國(guó)政府與市場(chǎng)的關(guān)系得到進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化，中國(guó)正向“監(jiān)管型”國(guó)家邁進(jìn)。此時(shí)，不應(yīng)囿于傳統(tǒng)法學(xué)理論框架，針對(duì)監(jiān)管者的違法行為，探索建立由檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟的制度回以應(yīng)監(jiān)管難題和時(shí)代挑戰(zhàn)有其深刻的社會(huì)根源與現(xiàn)實(shí)緊迫性，也為新的證券監(jiān)管增添生機(jī)與活力。檢察機(jī)關(guān)一方面能夠控制公益訴訟程序，另一方面又能負(fù)責(zé)輸入和輸出的官方法律，始終堅(jiān)守法制原則，能夠代表司法機(jī)關(guān)對(duì)證券市場(chǎng)法律秩序進(jìn)行整合和修復(fù)。由此，公共利益的護(hù)欄能夠得到穩(wěn)固，國(guó)家政策實(shí)施的統(tǒng)一性和安定性也被修復(fù)。

2.權(quán)力尋租與監(jiān)管羸弱的共生

證監(jiān)會(huì)監(jiān)管乏力的情況時(shí)有發(fā)生，一部分也是源于現(xiàn)有制度的惰性。雖然“權(quán)力本身沒(méi)有錯(cuò)，我們需要權(quán)力是由于運(yùn)用權(quán)力能夠?qū)崿F(xiàn)有價(jià)值的目的”我們需要強(qiáng)大的證監(jiān)會(huì)來(lái)維持平穩(wěn)安全的資本市場(chǎng)。但是權(quán)力不應(yīng)當(dāng)不受控制的無(wú)序擴(kuò)張，證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管作為一種“經(jīng)濟(jì)權(quán)力”需要得到控制，正如羅素所言“想把任何形態(tài)的權(quán)力，現(xiàn)在特別是經(jīng)濟(jì)權(quán)力這種形態(tài)孤立起來(lái)的企圖從來(lái)都是許多重大且實(shí)際的錯(cuò)誤的根源?！弊C監(jiān)會(huì)缺乏對(duì)公權(quán)力尋租的控制，可能導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)與一些大型投資者共同瓜分利益版圖，而忽視中小投資者的權(quán)益保護(hù)，進(jìn)一步侵害證券市場(chǎng)的公共利益。一直以來(lái)，證監(jiān)會(huì)作用的場(chǎng)域并未完全市場(chǎng)化，其背負(fù)沉重的“包袱”，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體的有效平衡監(jiān)管。

證監(jiān)會(huì)作為一個(gè)特殊的行政主體，一方面有較多的自由裁量權(quán)，監(jiān)管行為有時(shí)顯示出任意性，另一方面對(duì)證監(jiān)會(huì)的外部監(jiān)督制約措施匱乏，導(dǎo)致了監(jiān)管羸弱的結(jié)果。因而，對(duì)證監(jiān)會(huì)進(jìn)行外部權(quán)力約束，考慮從政治約束到機(jī)構(gòu)制衡來(lái)監(jiān)督證監(jiān)會(huì)的行為。在這個(gè)視角下，檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟可做如下解釋：檢察機(jī)關(guān)在擔(dān)負(fù)保護(hù)公益責(zé)任的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)在個(gè)案處理或規(guī)則制定的做法違背了法律的規(guī)范意旨而折損公益，檢察機(jī)關(guān)將證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)訴諸法庭后，審判機(jī)關(guān)在司法場(chǎng)域中按照相關(guān)法律規(guī)定和公益保護(hù)的價(jià)值取向進(jìn)行衡量，以達(dá)到規(guī)范的追求目的——葆有資本市場(chǎng)的公共利益。改革后我國(guó)檢察機(jī)關(guān)有必要對(duì)證監(jiān)會(huì)這一行政部門的行為有所關(guān)注，對(duì)于解決資本市場(chǎng)的監(jiān)管疑難，保護(hù)投資者的合法利益，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和資本市場(chǎng)的公共利益大有裨益。

（二）權(quán)利維護(hù)的 “怪圈” ——誰(shuí)能保護(hù)投資者？

1.中小投資者維權(quán)困難

信春鷹指出“《證券法》 的本質(zhì)是保護(hù)投資者權(quán)益，其他所有制度都應(yīng)該圍繞這個(gè)核心理念去安排?！比欢F(xiàn)階段的金融監(jiān)管雖高舉“保護(hù)投資者利益”的旗幟，但監(jiān)管部門實(shí)際更注重大機(jī)構(gòu)投資者的利益保護(hù)，在中小投資者利益維護(hù)上行動(dòng)不夠積極。這不但違背了監(jiān)管本質(zhì)，而且違反了證券法的基本原則。證券監(jiān)管實(shí)際是代表公權(quán)力，監(jiān)管措施的相對(duì)人如果不服，維權(quán)途徑是提起行政訴訟。然而在行政訴訟中，因證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管不當(dāng)而承擔(dān)具體法律責(zé)任的案例依然少見(jiàn)。

近年來(lái)，證監(jiān)會(huì)成為被告的案件不在少數(shù)，但以證監(jiān)會(huì)為被告的案件的案由大都局限于對(duì)證監(jiān)會(huì)處罰不服，基于證監(jiān)會(huì)監(jiān)管不力侵害投資者利益的訴訟難得一見(jiàn)。目前著名的案例是徐財(cái)源案，他代表眾多股民和廣大機(jī)構(gòu)投資者提起行政公益訴訟，起訴證監(jiān)會(huì)的不作為與違法作為，但仍無(wú)法成功起訴，由于難以突破目前行政法對(duì)抽象行政行為界定的藩籬，一審二審再審均遭到駁回。新聞通稿中將起訴證監(jiān)會(huì)的投資者稱為“刁民”，對(duì)中小投資者的合法維權(quán)途徑進(jìn)行負(fù)面評(píng)價(jià)反映了中小股民維權(quán)艱難的尷尬處境。在“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”上搜索以“證監(jiān)會(huì)”和“行政案由”為關(guān)鍵字的案例，其中以“駁回”為結(jié)果的案例高達(dá)374 例，其數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了其他結(jié)果關(guān)鍵詞。由于中小投資者自行取證不宜，力量弱小，導(dǎo)致其很難在行政訴訟中取得勝利。由于對(duì)金融監(jiān)管者缺乏有效制約，緊靠證監(jiān)會(huì)，很難真正確保對(duì)中小投資者負(fù)責(zé)，為公共利益代言。監(jiān)管失靈以及投資者求助無(wú)門的困境使得監(jiān)管監(jiān)管者成為必然，因?yàn)閹缀跛械谋O(jiān)管失靈都源自于監(jiān)管者缺乏監(jiān)管約束。從博弈論的角度分析，對(duì)監(jiān)管自身監(jiān)管力度的加強(qiáng)要比提升對(duì)被監(jiān)管者的處罰力度更科學(xué)有效。通過(guò)檢察機(jī)關(guān)對(duì)證監(jiān)會(huì)的違法監(jiān)管行為提起行政公益訴訟一直在理論上都作為監(jiān)管證監(jiān)會(huì)的權(quán)力監(jiān)督一環(huán)，雖然實(shí)踐中很少這樣的操作，但是探索檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟以制約證監(jiān)會(huì)的“龐大權(quán)力”有現(xiàn)實(shí)可行性，既順應(yīng)了檢察機(jī)關(guān)的改革需要又可以有效維護(hù)中小投資者權(quán)益。

2.監(jiān)督與救濟(jì)途徑匱乏

證監(jiān)會(huì)作為行政權(quán)的一部分，在市場(chǎng)監(jiān)管中發(fā)揮不可替代的作用。然而證監(jiān)會(huì)發(fā)揮作用的領(lǐng)域是資本市場(chǎng)這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)叢生卻又商機(jī)眾多的逐利場(chǎng)所。市場(chǎng)機(jī)制作用下股市的“潮漲潮落”實(shí)屬正常，投資者在證券市場(chǎng)的跌宕起伏中也似乎默默接受著愿賭服輸?shù)挠螒蛞?guī)則，自愿承受著股災(zāi)帶來(lái)的財(cái)富縮水。但是中國(guó)的資本市場(chǎng)并非完全市場(chǎng)化，廣大投資者也并非不想維護(hù)權(quán)利，但是對(duì)于如何追究監(jiān)管者監(jiān)管違法責(zé)任比較茫然，維權(quán)途徑有限，這都會(huì)加劇監(jiān)管失靈。

目前資本市場(chǎng)中廣大中小投資者的投訴往往得不到有效解決，又處于舉證困難的尷尬境地，加上法院訴訟周期長(zhǎng)、成本高，投資者起訴積極性不高，勝訴率低，又缺乏調(diào)解、仲裁等替代性糾紛解決機(jī)制，投資者的維權(quán)前景堪憂。廣大投資者雖想維護(hù)自身利益，但是追究證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管違法責(zé)任的法律規(guī)定缺失。中小投資者畢竟處于對(duì)抗證監(jiān)會(huì)的弱勢(shì)地位，很大程度上需要依靠證監(jiān)會(huì)維權(quán)，因而針對(duì)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管違法或不作為侵犯自身利益的情況也難以尋求其他途徑有效解決。而檢察院提起證券行政公益訴訟的監(jiān)督方式本質(zhì)上屬于司法監(jiān)督，司法監(jiān)督不僅具有對(duì)事性，而且距離證券監(jiān)管行為又是最近的。以這種方式拓展和加強(qiáng)對(duì)證券監(jiān)管者的監(jiān)管，通過(guò)司法監(jiān)督和規(guī)則監(jiān)督共同發(fā)揮作用，應(yīng)當(dāng)是彌補(bǔ)證券監(jiān)管和保護(hù)投資者所不可或缺的內(nèi)容。證券行政公益訴訟的探索結(jié)合了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)與審判機(jī)關(guān)的審判權(quán)，在司法場(chǎng)域下監(jiān)督和規(guī)范證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管行為，顯示了司法監(jiān)督的張力，同時(shí)也是強(qiáng)化市場(chǎng)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、恢復(fù)公平交易秩序，促進(jìn)社會(huì)財(cái)富實(shí)現(xiàn)最大化的有益嘗試。

四、規(guī)則建構(gòu)：檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)

檢察權(quán)在司法層面的作用發(fā)揮和角色地位備受理論爭(zhēng)議、實(shí)務(wù)創(chuàng)新、國(guó)家政策以及立法修改的相互碰撞下交互發(fā)展。資本市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)需求推動(dòng)實(shí)踐創(chuàng)新、司法政策促使檢察權(quán)能轉(zhuǎn)型、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)證券法、訴訟法修正的系列變化演進(jìn)歷程中，也伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與體制轉(zhuǎn)型、司法改革推進(jìn)等外部激勵(lì)。目光在理論與實(shí)踐的循環(huán)往復(fù)中探尋建構(gòu)檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟制度的有益視角。若想構(gòu)建科學(xué)合理的證券行政公益訴訟機(jī)制并明確未來(lái)發(fā)展方向，必須在堅(jiān)持程序法理和憲法法理的基礎(chǔ)上，結(jié)合資本市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)需求與證券法的核心理念，提出我國(guó)證券行政公益訴訟制度體系化建立的總體方案，考慮帶動(dòng)《證券法》 《行政訴訟法》的聯(lián)動(dòng)修改，并逐步試點(diǎn)推行以期帶動(dòng)檢察機(jī)關(guān)的角色重整、理念更新以及證券領(lǐng)域的行政公益訴訟制度的設(shè)置革新和未來(lái)優(yōu)化。

（一）基礎(chǔ)：證券行政公益訴訟的起訴條件

證券行政公益訴訟制度本質(zhì)仍屬于行政公益訴訟的范疇，因此其起訴條件的設(shè)置必須首先滿足行政公益訴訟的條件。行政機(jī)關(guān)的違法行為或不作為導(dǎo)致公共利益遭受重大損害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法啟動(dòng)行政公益訴訟程序來(lái)保障社會(huì)公共利益。針對(duì)證券行政公益訴訟，對(duì)應(yīng)的起訴條件概括來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)是證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)的違法監(jiān)管行為或不作為等重大失職行為侵犯了證券市場(chǎng)的公共利益，檢察機(jī)關(guān)為恢復(fù)市場(chǎng)爭(zhēng)議、矯正失衡的秩序能夠提起證券行政公益訴訟。證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職責(zé)龐大，其中最容易對(duì)證券市場(chǎng)公共利益造成損傷的行為是由“監(jiān)管缺位”引發(fā)的“行政不作為”。一般來(lái)說(shuō)，行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)作為義務(wù)的來(lái)源基本都源于專門的法律規(guī)范在具體領(lǐng)域賦予的監(jiān)管職責(zé)與其他行政義務(wù)。證監(jiān)會(huì)監(jiān)管不作為的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)以保護(hù)資本市場(chǎng)公共利益為目標(biāo)，結(jié)合證監(jiān)會(huì)處理問(wèn)題的時(shí)間、方式和過(guò)錯(cuò)等角度，立足法律理性進(jìn)行有效設(shè)置。

證券監(jiān)管中的不作為表征為“不履行法定的監(jiān)管職責(zé)”，參考日本行政法學(xué)家田中二郎對(duì)行政法律關(guān)系的劃分，行政職責(zé)與職權(quán)具有統(tǒng)一性，包含“支配關(guān)系、管理關(guān)系與私經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系”，其中支配型法關(guān)系是指行政機(jī)關(guān)具有“監(jiān)管責(zé)任”，從而做出相關(guān)的行政處罰、行政強(qiáng)制等“硬性”執(zhí)法手段。證監(jiān)會(huì)與市場(chǎng)主體的監(jiān)管關(guān)系屬于此類關(guān)系，證監(jiān)會(huì)負(fù)有“監(jiān)督+管理”職責(zé)，相對(duì)人處于被支配地位，證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出行政行為以促使責(zé)任人快速?gòu)浹a(bǔ)證券公益受到的損害。此類法律關(guān)系下證監(jiān)會(huì)“不履行法定職責(zé)”的標(biāo)準(zhǔn)在于以下三方面，可以考慮將其納入《證券法》的規(guī)定之中進(jìn)行制度回應(yīng)，并督促證監(jiān)會(huì)積極履行職責(zé)。

1.判斷法定職責(zé)的有無(wú)

檢察機(jī)關(guān)對(duì)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管可參考借鑒三層規(guī)范化徑對(duì)“證監(jiān)會(huì)權(quán)力清單”予以詳細(xì)化，判斷證監(jiān)會(huì)的法定義務(wù)應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)、完整、全面的檢索現(xiàn)行法律法規(guī)、政策與規(guī)范等以期形成合理化的判斷標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)是否履行監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行嚴(yán)格層次的關(guān)系判斷。因此，在權(quán)責(zé)統(tǒng)一的理念下，考慮多種因素來(lái)確定證監(jiān)會(huì)是否履行職責(zé)。

根據(jù)我國(guó)《證券法》 （2019）的規(guī)定，證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管對(duì)象是行使私權(quán)利的證券市場(chǎng)主體，包括發(fā)行人、保薦人、證券公司、中介機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)投資者與個(gè)人投資者等，監(jiān)管內(nèi)容是規(guī)范市場(chǎng)主體行為，發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、查閱與取證相關(guān)虛假信息問(wèn)題、交易中內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)和欺詐行為并懲戒違法行為。通過(guò)監(jiān)管實(shí)踐對(duì)證監(jiān)會(huì)的法定監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，列出如下表格以幫助檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行職責(zé)識(shí)別。

監(jiān)管時(shí)間 監(jiān)管職責(zé)事前監(jiān)管1.證券市場(chǎng)準(zhǔn)入2.證券發(fā)行、上市及相關(guān)的信息披露3.違法責(zé)任：吊銷執(zhí)肋、禁止市場(chǎng)準(zhǔn)入等事中監(jiān)管 1.抽查、檢察、通知、調(diào)查、警告市場(chǎng)主體行為2.對(duì)虛假信息、內(nèi)幕交易和操縱市場(chǎng)等進(jìn)行監(jiān)管事后監(jiān)管1.對(duì)違法違規(guī)行政處罰：罰款、沒(méi)收違法所得、撤銷業(yè)務(wù)等2.證監(jiān)會(huì)的行政管理措施：責(zé)令改正、報(bào)告等

2.分析履職可能的大小

行政機(jī)關(guān)如果沒(méi)有法定的權(quán)限，則基本無(wú)法通過(guò)具體行政手段來(lái)切實(shí)履行法定職責(zé)，所以履行法定職責(zé)應(yīng)當(dāng)具備一定的制度基礎(chǔ)和物質(zhì)。證監(jiān)會(huì)本身就處于一個(gè)復(fù)雜的制度環(huán)境之中，不僅受制于行政體制的影響，也受市場(chǎng)制度環(huán)境合法性機(jī)制的制約。因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管行為提起證券行政公益訴訟必須限制有明確的范圍限制，證監(jiān)會(huì)對(duì)其自身監(jiān)管范圍的事項(xiàng)有自由裁量權(quán)，監(jiān)管行為本身也需結(jié)合多變的市場(chǎng)，如果針對(duì)一切監(jiān)管失格的行為都提起訴訟將會(huì)耗費(fèi)大量司法資源。因此，在具體個(gè)案處理上應(yīng)當(dāng)考慮證監(jiān)會(huì)履職的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。首先，證監(jiān)會(huì)對(duì)屬于其監(jiān)管范圍內(nèi)的事項(xiàng)需要具備相應(yīng)的權(quán)力基礎(chǔ)，法律制度能夠在各方面保障其行使職權(quán)和履行職責(zé)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)；其次，應(yīng)當(dāng)有充足的人力、財(cái)力和物力以及相應(yīng)信息手段進(jìn)行保障。判斷履行職責(zé)的法律依據(jù)即推定證券監(jiān)管機(jī)關(guān)是否有職權(quán)以及能否履行職權(quán)是司法審判中最關(guān)鍵的核心環(huán)節(jié)。

3.確定結(jié)果與行為導(dǎo)向

監(jiān)管職責(zé)是否已經(jīng)履行應(yīng)當(dāng)考量履職行為和履職結(jié)果兩方面。首先應(yīng)當(dāng)判斷履職行為，即確定履行法定職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)。參考德國(guó)法上的“判斷基準(zhǔn)時(shí)”理論，可通過(guò)判斷訴訟目的和基準(zhǔn)時(shí)的關(guān)聯(lián)，宜以“拒絕履行時(shí)”或者“履職期限屆滿時(shí)”為準(zhǔn)。從履職結(jié)果來(lái)看，該“監(jiān)管不作為”行為必須侵犯證券市場(chǎng)的公共利益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，“市場(chǎng)無(wú)法自發(fā)解決壟斷、市場(chǎng)失靈與消費(fèi)者權(quán)利受損時(shí)，公法和私法必須進(jìn)行調(diào)合，從而維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)秩序，保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者、正常經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者權(quán)利。”具體到證券市場(chǎng)中，金融消費(fèi)者參與證券買賣并接受中介機(jī)構(gòu)金融服務(wù)處于專業(yè)知識(shí)、信息掌握、資金水平的弱勢(shì)地位，公共利益直接指向了這些中小投資者的權(quán)利維護(hù)，證監(jiān)會(huì)負(fù)有保障其權(quán)利的義務(wù)與責(zé)任。此時(shí)在行政公益訴訟的視角下，若證監(jiān)會(huì)未擔(dān)負(fù)法定職責(zé)，無(wú)法保護(hù)中小投資者的合法權(quán)益造成重大影響時(shí)，檢察機(jī)關(guān)就需要出面校正。

（二）重點(diǎn)：證券行政公益訴訟的證據(jù)規(guī)則

證券行政公益訴訟的重點(diǎn)內(nèi)容是建立起一套完整的證據(jù)規(guī)則，從調(diào)查取證權(quán)到舉證責(zé)任規(guī)則的全面確立可以為檢察機(jī)關(guān)職責(zé)履行奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。面對(duì)證券監(jiān)管不作為這種復(fù)雜、專業(yè)的案件類型，必須先確立檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)，再明確證據(jù)認(rèn)證規(guī)則。

1.賦予檢察機(jī)關(guān) “調(diào)查取證權(quán)”

“調(diào)查取證權(quán)”是檢察機(jī)關(guān)提證券行政公益訴訟的重要前提，是查明事實(shí)和核實(shí)情況的必備手段。在法律層面，可考慮聯(lián)動(dòng)修訂 《行政訴訟法》 《民事訴訟法》以及《人民檢察院組織法》 《證券法》等明確檢察機(jī)關(guān)在證券行政公益訴訟案件處理過(guò)程中的調(diào)查取證權(quán)，以此來(lái)保證權(quán)力行使的正當(dāng)性和準(zhǔn)確性。當(dāng)前調(diào)查取證權(quán)面臨的權(quán)力邊界模糊、保障措施不足的問(wèn)題，因而應(yīng)當(dāng)建立運(yùn)行制度來(lái)保障公益訴訟調(diào)查取證權(quán)，給予檢察機(jī)關(guān)在影響公益的證券領(lǐng)域的強(qiáng)制取證權(quán)，維護(hù)和推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)證券行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的實(shí)際運(yùn)行。只有這樣才能盡可能減少公權(quán)力機(jī)構(gòu)證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)的阻力，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)妨礙調(diào)查取證或者調(diào)查核實(shí)的機(jī)構(gòu)或個(gè)人根據(jù)情節(jié)進(jìn)行罰款處罰，甚至司法拘留等措施的權(quán)力。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也可利用社會(huì)征信體系，對(duì)于妨礙檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的機(jī)構(gòu)或個(gè)人，在一定范圍內(nèi)可以向社會(huì)公布相關(guān)失信信息，證監(jiān)會(huì)及相關(guān)工作人員面對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)若確實(shí)存在惡意隱瞞、偽造證據(jù)或逃避調(diào)查等行為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)披露證其不配合及違法失職的失信行為。

2.調(diào)整 “舉證責(zé)任倒置” 原則

證券行政公益訴訟有相對(duì)獨(dú)立的規(guī)定性，有比較獨(dú)立的訴訟運(yùn)作機(jī)制，進(jìn)而必須擁有相對(duì)獨(dú)立的證據(jù)規(guī)則，舉證責(zé)任的分配問(wèn)題是檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟必須解決的重點(diǎn)問(wèn)題。這不僅涉及事實(shí)認(rèn)定、影響裁判結(jié)果，也會(huì)決定公益訴訟能否發(fā)揮應(yīng)有功能。理論上檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟大都沿用行政訴訟中的舉證責(zé)任倒置規(guī)則，檢察院就起訴條件的程序性事實(shí)擔(dān)負(fù)舉證責(zé)任，證明被告行政機(jī)關(guān)存在消極不作為或者行政違法情形，侵害了公共利益；被告就行政行為合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。針對(duì)證券行政公益訴訟，這一原則需要進(jìn)行調(diào)整和完善，由于行政公益訴訟存在“雙階構(gòu)造”的訴訟程序，包含“督促程序階段”與“審理程序階段”，那么舉證責(zé)任規(guī)則也應(yīng)當(dāng)針對(duì)兩個(gè)程序階段進(jìn)行劃分。

（1）督促程序階段。現(xiàn)行法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)需要在督促程序階段證明其已向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，即已經(jīng)履行了法定訴前程序，但行政機(jī)關(guān)仍未依法履職或者沒(méi)有及時(shí)糾正違法行為。也即證券行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)需要證明證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)的初步“監(jiān)管違法”行為，有學(xué)者認(rèn)為這一責(zé)任并不是“完全意義上的證明責(zé)任責(zé)任”。本文認(rèn)為‘初步證明材料’不適用于證券行政公益訴訟，因?yàn)闄z察建議做出之前必須有充分的證據(jù)證明證監(jiān)會(huì)的失格監(jiān)管行為造成現(xiàn)實(shí)的公共利益受損，一旦做出檢察建議，勢(shì)必會(huì)中斷證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)正常的行政過(guò)程，因而可能會(huì)降低監(jiān)管執(zhí)法的直接效率。為保證證監(jiān)會(huì)正常監(jiān)管不被隨意打斷，必須有明確、清晰、完整的證據(jù)證明證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管行為具有違法性，這也有助于檢察機(jī)關(guān)“只幫忙、不添亂”，科學(xué)慎審的提出檢察建議。

（2）審理程序階段。一旦進(jìn)入訴訟程序，檢察機(jī)關(guān)與證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)證明的證明責(zé)任就有傾向性的劃分。具體來(lái)說(shuō)檢察機(jī)關(guān)需要證明的內(nèi)容包括：①被告明確：證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)；②行為清晰：證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)違反了法定的監(jiān)管職責(zé)，造成資本市場(chǎng)公共利益受到侵害。這一行為在檢察建議階段就應(yīng)當(dāng)已經(jīng)得到證明，一旦在法律上成立，此時(shí)“舉證責(zé)任倒置”原則就將要求證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)沒(méi)有“監(jiān)管不作為”或者“不依法履行法定職責(zé)”的責(zé)任，即證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)證明其“依法履行職責(zé)”，在此基礎(chǔ)上法院在進(jìn)行合法性審查；③原告適格：由檢察機(jī)關(guān)作為主體提起證券行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)又作為公益訴訟起訴人向法院提起公益訴訟。然而不論這兩個(gè)身份如何在訴訟程序中兼顧，檢察機(jī)關(guān)有以國(guó)家權(quán)力為后盾的證據(jù)收集權(quán)，這亦關(guān)乎公益訴訟證明責(zé)任的分配。考慮到證券訴訟的專業(yè)性，應(yīng)將證券公益訴訟的起訴權(quán)放置于基層人民檢察院的上級(jí)檢察院行使。

（三）擴(kuò)容：證券行政公益訴訟的判決

證券行政公益訴訟在起訴條件、證據(jù)規(guī)則均有自己的特征，該類訴訟涉及多個(gè)法律部門和大量法律規(guī)范，集中體現(xiàn)出專業(yè)性和復(fù)雜性，要求各方當(dāng)事人、檢察機(jī)關(guān)和法院都具有專業(yè)的法律知識(shí)。而目前的法律對(duì)行政公益訴訟判決及后續(xù)程序缺乏系統(tǒng)詳細(xì)的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起行政公益訴訟在法院訴訟程序結(jié)束后判決生效與履行仍面臨許多待解決的問(wèn)題。因此，在起訴條件、證據(jù)規(guī)則等基礎(chǔ)性要素調(diào)整規(guī)定的前提下證券行政公益訴訟之判決效力及后果也需要進(jìn)行體系化設(shè)置。

1.判決的內(nèi)容與效力

根據(jù)目前《行政訴訟法》的規(guī)定，行政公益訴訟的判決種類包括：確認(rèn)違法、撤銷行政行為、判決履行法定職責(zé)、變更行政行為、判決無(wú)效等。相應(yīng)的，證券行政公益訴訟也將適用這幾種判決形式，針對(duì)證監(jiān)會(huì)違法失職行為中比較常見(jiàn)的“監(jiān)管不作為”，預(yù)計(jì)“判決履行法定職責(zé)”的案件的占比較多。在判決內(nèi)容上，若判決履行法定職責(zé)，需要寫明“責(zé)令履行監(jiān)督和管理職責(zé)”，且必須有具體的履行內(nèi)容，例如“受理證券相對(duì)人的投訴”、“禁止市場(chǎng)準(zhǔn)入”、“撤銷違法業(yè)務(wù)”，“及時(shí)進(jìn)行罰款等行政處罰”等。同時(shí)，判決也應(yīng)當(dāng)載明證券市場(chǎng)公共秩序的矯正程度，即應(yīng)恢復(fù)到何種程度。判決內(nèi)容如果過(guò)于抽象或概括，不僅會(huì)影響到證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)的履職，也會(huì)導(dǎo)致無(wú)法從根本上維護(hù)證券市場(chǎng)公共利益。在判決的履行上，應(yīng)當(dāng)考慮履行的難度以及所需要的人力、財(cái)力等因素，對(duì)證監(jiān)會(huì)履行監(jiān)管職責(zé)的期限、程度和方式都進(jìn)行具體的設(shè)定。最終可考慮根據(jù)資本市場(chǎng)公共利益恢復(fù)和維護(hù)情況與效果來(lái)綜合判斷證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)是否已經(jīng)全面履行法定職責(zé)。

2.敗訴后果的責(zé)任承擔(dān)

若法院并沒(méi)有支持檢察機(jī)關(guān)提起的證券行政公益訴訟，應(yīng)當(dāng)提供檢察機(jī)關(guān)救濟(jì)的途徑與通道。首先，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)提出抗訴來(lái)推動(dòng)法院對(duì)生效判決、裁定的再審，再審可能改變?cè)袥Q、裁定所確立的法律關(guān)系，可以將這種法律監(jiān)督權(quán)交由提起訴訟檢察院的上一級(jí)檢察院行使。其次，為了激勵(lì)檢察機(jī)關(guān)維護(hù)證券公益的熱情，可考慮降低或免除檢察機(jī)關(guān)公益訴訟起訴費(fèi)，為檢察機(jī)關(guān)提起訴訟奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，考慮通過(guò)最高院發(fā)布相關(guān)司法解釋降低或免除檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟的成本。此外，針對(duì)檢察機(jī)關(guān)敗訴費(fèi)用，法律也可考慮對(duì)其進(jìn)行減免，這包括鑒定人、理算人員與案件證人等在法院指定出庭發(fā)生的交通費(fèi)、誤工費(fèi)、取證費(fèi)等。法律應(yīng)當(dāng)在合理范圍內(nèi)免除檢察機(jī)關(guān)上述責(zé)任的承擔(dān)，以免除檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟的后顧之憂，盡可能的鼓勵(lì)檢察機(jī)關(guān)在證券行政公益訴訟領(lǐng)域有所作為。

五、結(jié)語(yǔ)

“檢察機(jī)關(guān)與檢察權(quán)從誕生起就在行政權(quán)與審判權(quán)的夾縫中堅(jiān)守，秉持檢察機(jī)關(guān)的客觀責(zé)任，對(duì)行政權(quán)和審判權(quán)兩面均進(jìn)行監(jiān)督?！睓z察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟，是監(jiān)督證監(jiān)會(huì)監(jiān)管違法行為之需要，能夠有效救濟(jì)資本市場(chǎng)公共利益。該制度既彰顯了為中小投資者利益而斗爭(zhēng)的價(jià)值取向，又表征了法律監(jiān)督機(jī)關(guān)為法律權(quán)威而努力的現(xiàn)實(shí)行動(dòng)，能夠有效借助司法手段并通過(guò)個(gè)案糾正的方式來(lái)縫合趨于斷裂的利益鏈條。不作為的監(jiān)管行為或者違法監(jiān)管本質(zhì)上屬于違法行政行為，檢察機(jī)關(guān)立足該事實(shí)，衡量違法監(jiān)管行為的根據(jù)以及與案件事實(shí)有關(guān)的規(guī)范條文并進(jìn)行整合。隨后，法院再進(jìn)行檢視和復(fù)核。由此，違法的監(jiān)管行為以及司法的規(guī)范整合功能可以進(jìn)行恢復(fù)。檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟制度是一項(xiàng)全新的制度，此前理論上鮮有提及，實(shí)踐中更是無(wú)先例可循，但仍不可否認(rèn)該制度是探索權(quán)力制約和監(jiān)督的新途徑，因此應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)相關(guān)理論研究，有條件的進(jìn)行試點(diǎn)推行，解決立法與實(shí)踐中的矛盾沖突，通過(guò)理論實(shí)踐的緊密互動(dòng)為今后繼續(xù)完善證券行政公益訴訟制度奠定扎實(shí)基礎(chǔ)，有助于促進(jìn)目前如火如荼開(kāi)展的行政公益訴訟的司法實(shí)踐。

注釋：

② 《行政訴訟法》第25 條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)違法行政行為或不作為致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，檢察機(jī)關(guān)可以提出檢察建議；若相關(guān)行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后仍舊不停止違法行政行為或仍不依法履行應(yīng)有職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)在此基礎(chǔ)上可以向人民法院提起公益訴訟。

③ 韓靜茹：《公益訴訟視野下的民行檢察權(quán)探究》，《蘭州學(xué)刊》 2019年 6期。

④ 王萬(wàn)華：《完善檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的若干問(wèn)題》，《法學(xué)雜志》2018年第1期；李偉、林仙芝：《對(duì)行政公益訴訟的若干思考——以公益訴訟司法解釋第26 條的理解為視角》，《人民司法（應(yīng)用）》2018年第22期。

⑤ 謝鵬程：《檢察學(xué)：圍繞“四大檢察”解新題答難題》，《檢察日?qǐng)?bào)》2020年1 月6 日。

⑥ 參見(jiàn)《憲法》第134 條規(guī)定：檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。

⑦ 苗生明：《新時(shí)代檢察權(quán)的定位、特征與發(fā)展趨向》，《中國(guó)法學(xué)》2019年第6期。

⑧ 賀恒揚(yáng)：《守正出新：檢察權(quán)理論重述的時(shí)代意蘊(yùn)》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019 第6期。本文提到的“5+1”權(quán)能模型是指：以訴權(quán)權(quán)能為核心，強(qiáng)化刑事訴訟監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督、公益保護(hù)監(jiān)督和司法活動(dòng)運(yùn)行監(jiān)督五項(xiàng)權(quán)能。

⑨ 《證券法》第179 條。

⑩ 參見(jiàn)胡衛(wèi)列等《中國(guó)特色民事行政檢察的制度實(shí)踐與理論探索——民事行政檢察30 周年綜述》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》 2018年第6期。