張儀昭

一、問題提出：公益訴訟與資本市場的 “碰撞”

公益訴訟在我國濫觴于公共利益保護(hù)的迫切需要，也即公益訴訟產(chǎn)生于回應(yīng)各類“公地悲劇”的現(xiàn)實(shí)需要，一般多現(xiàn)于國有資產(chǎn)、食品藥品安全和生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域。①實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)的各類違法行政行為導(dǎo)致公共利益流失。而檢察機(jī)關(guān)作為法定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，主要任務(wù)就是維護(hù)法律秩序和公共利益，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟可謂“因事為制”。在法律層面，2017年頒布的新《行政訴訟法》②以及2018年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》也為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的進(jìn)一步發(fā)展提供了清晰的指引規(guī)則與前進(jìn)方向。由此，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟已經(jīng)逐漸有法可依。就實(shí)踐而言，作為一項(xiàng)探索而生、試點(diǎn)先行的制度，檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的情況越來越多的出現(xiàn)。根據(jù)有關(guān)學(xué)者的實(shí)證統(tǒng)計(jì)，公益訴訟的案件多集中在行政公益訴訟領(lǐng)域，在這之中大約80% 的案件分布在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，主要針對行政機(jī)關(guān)的違法或行政不作為行為，法院也大都支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求。③

在肯定現(xiàn)有試點(diǎn)階段檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的成效外，更需要關(guān)注實(shí)務(wù)中具體問題與司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)困局。大部分案件困于法律列舉的情形，然而事實(shí)上侵犯公共利益的案件領(lǐng)域不勝枚舉，諸如行業(yè)不正當(dāng)競爭、勞動者保護(hù)等各類問題。因此，對于公益訴訟范圍與類型的理解也需要對法律條文中的“等”字進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)張。伴隨資本市場欣欣向榮的發(fā)展，市場主體的“活躍”是一把雙刃劍，帶來了資本市場的交易繁榮也引起了市場失靈和資源配置錯亂。制度缺陷和監(jiān)管缺位導(dǎo)致虛假上市、內(nèi)幕交易、信息欺詐、市場操縱等亂象叢生的違法違規(guī)行為的出現(xiàn)。在證券法的視野中，資本市場的公共利益維護(hù)的根本在于為市場主體提供公平交易的保障。因此，能否為公眾提供一個能夠求助于司法、主張證券公共利益的新途徑？證券行政公益訴訟能否作為一種保障利益和制衡權(quán)力的新方式納入行政公益訴訟的視野并運(yùn)用于實(shí)踐？這系列問題引起了學(xué)術(shù)界的反思與關(guān)注。雖然目前實(shí)踐中并無證券行政公益訴訟的身影，但證券監(jiān)管和公益訴訟并不是對立、沖突或矛盾關(guān)系，而是可以通過結(jié)合與互補(bǔ)為資本市場健康運(yùn)行保駕護(hù)航。拓展檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件范圍是公益訴訟制度持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，更是資本市場利益維護(hù)和監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需求。這不僅會直接影響到司法裁判權(quán)的適用范圍，也會深刻影響檢察機(jī)關(guān)所代表的檢察力量在司法層面對資本市場監(jiān)管主體行政權(quán)力的監(jiān)督力度和公共利益通過司法路徑獲得保障的最大程度。④本文旨在從理論層面與現(xiàn)實(shí)層面厘清檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟的制度基礎(chǔ)，并初步探討制度構(gòu)建以期實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)參與證券行政公益訴訟制度的規(guī)范化和科學(xué)化發(fā)展。

二、理論回歸：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法理基礎(chǔ)

（一）憲法法理：檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)變更

隨著2019年最高人民檢察院提出的“四大檢察”被正式載入人大決議，以“四大檢察”為主要基調(diào)與發(fā)展目標(biāo)的法治新格局拉開序幕。檢察機(jī)關(guān)對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行了系統(tǒng)性、整體性、重塑性改革，形成了新的法律監(jiān)督圖景。⑤檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的進(jìn)化調(diào)整與公益訴訟業(yè)務(wù)的變革更新，公益訴訟職能已經(jīng)被納入檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的頂層設(shè)計(jì)。在此背景下，在尊重法律監(jiān)督與檢察權(quán)客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，重述檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟的深刻法理基礎(chǔ)。

1.法律監(jiān)督功能的轉(zhuǎn)向與進(jìn)化

雖然在國家監(jiān)察體制改革背景下，檢察機(jī)關(guān)的法定的法律監(jiān)督職能不再涵蓋追訴職權(quán)犯罪，但是在根本法視角下，無論檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)如何調(diào)整，法律監(jiān)督的憲法定位仍沒有發(fā)生變化。⑥當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)的“檢察審查”是核心法律監(jiān)督職能⑦，應(yīng)從不同維度促進(jìn)檢察權(quán)的完善。按照目前憲法對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的功能期待，維護(hù)更廣泛的社會公共利益、更積極的守護(hù)公平正義是檢察機(jī)關(guān)新的職責(zé)與使命。

公益之所在，檢察之所及。新時(shí)代背景下，檢察機(jī)關(guān)所保護(hù)的公共利益在利益格局多元化的今天必然有所擴(kuò)張，這對檢察機(jī)關(guān)履行職能也提出了更高的要求。有學(xué)者提出，法律監(jiān)督職能的轉(zhuǎn)化應(yīng)當(dāng)革新檢察權(quán)的內(nèi)容，理論上可考慮建設(shè)“5+1”權(quán)能模型結(jié)構(gòu)，推動“四大檢察”平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。⑧因此，根據(jù)檢察權(quán)對行政監(jiān)督與公益保護(hù)的新要求，檢察機(jī)關(guān)在資本市場提起證券行政公益訴訟完美契合了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的轉(zhuǎn)化。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，證監(jiān)會是國務(wù)院直屬事業(yè)單位，這一資本市場的行政權(quán)行使主體負(fù)責(zé)監(jiān)管全國證券期貨市場，監(jiān)管證券市場的要素流動并按照法律規(guī)定調(diào)查和處罰證券領(lǐng)域的違法違規(guī)行為。⑨隨著資本市場的發(fā)展與證券監(jiān)管出現(xiàn)的新問題，檢察機(jī)關(guān)立足訴訟活動，可以從這類行政案件中發(fā)現(xiàn)證監(jiān)會進(jìn)行證券監(jiān)管中的違法行為或不作為行為，通過檢察建議和公益訴訟手段，對證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為進(jìn)行監(jiān)督約束，這順應(yīng)了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能從“三大訴訟”延伸至行政執(zhí)法活動的現(xiàn)實(shí)發(fā)展方向，有助于實(shí)現(xiàn)建立法治化、體系化的行政管理體制的目標(biāo)。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)對證券領(lǐng)域的的監(jiān)督并不是“一般監(jiān)督”，應(yīng)當(dāng)注意控制檢察院法律監(jiān)督權(quán)的界限。⑩

2.公益訴訟職能的拓展與校正

我國公益訴訟的內(nèi)在機(jī)理是尋求公共利益與國家政策在法律評價(jià)維度的統(tǒng)一，公共利益的救濟(jì)與國家政策的推行都是通過對法律秩序的修復(fù)和整合而成。在這個角度上，由檢察機(jī)關(guān)啟動公益訴訟能有效地保障救濟(jì)公益與實(shí)施政策的實(shí)現(xiàn)。以法律監(jiān)督為核心的檢察制度作為公益訴訟的基礎(chǔ)要素，進(jìn)一步發(fā)展為檢察公益訴訟。資本市場違法亂象導(dǎo)致公益流失，與之對應(yīng)的景象是，證券領(lǐng)域的法律秩序的損壞與紊亂，投資者利益受損，市場秩序與經(jīng)濟(jì)安全遭到破壞，國家政策的穩(wěn)定性與整體性將被打破。

我國的公益訴訟之于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)變更的新環(huán)境下應(yīng)當(dāng)尋找新的生存空間。公益訴訟的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延伸，針對資本市場的監(jiān)管行為中存在的侵犯國家利益或者社會公共利益的情況，法律上沒有直接利害關(guān)系的主體或有直接利害關(guān)系的主體不愿意提起訴訟時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)授予檢察機(jī)關(guān)提起非自利性訴訟的權(quán)力。因此，構(gòu)建證券行政公益訴訟一方面可作為多元監(jiān)管體系中的重要一環(huán)，有助于消解監(jiān)管中的信息不對稱，減少社會性監(jiān)管的固有弊端；另一方面，伴隨監(jiān)察體制的改革，檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)的系列重組、程序分立以及功能轉(zhuǎn)型也會為制度推行帶來新的機(jī)遇。證券行政公益訴訟定能促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能的履行，檢察機(jī)關(guān)與資本市場的良好互動既可以為證券市場提供一條新的救濟(jì)途徑，對市場主體的利益維護(hù)具有重要意義，又可以豐富訴權(quán)種類，達(dá)到行權(quán)和控權(quán)相互制約和發(fā)展的目的。

（二）程序法理：檢察監(jiān)督原則與資本市場的結(jié)合

證券行政公益訴訟本質(zhì)仍未脫離訴訟法范疇，從程序法的角度出發(fā)，訴訟法采用規(guī)定“基本原則+具體制度”的方式來確定檢察權(quán)的具體職能。在行政訴訟領(lǐng)域，以“法律監(jiān)督原則”為指導(dǎo)下構(gòu)建的“訴前檢察建議＋提起訴訟”的行政公益訴訟制度雛形初具，在此背景下的證券行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)在立足資本市場特有情況的基礎(chǔ)上納入程序法視域考量。

1.法律經(jīng)濟(jì)學(xué)考察——訴訟效率與監(jiān)督效果

根據(jù)著名法律經(jīng)濟(jì)學(xué)家波斯納的觀念，社會資源的稀缺性決定了資源應(yīng)當(dāng)通過公開市場競爭的方式分配，以形成一種使社會財(cái)富最大化的秩序，法律尤其是公法僅僅是維護(hù)這種秩序的一種手段。市場機(jī)制無法完全解決社會實(shí)際矛盾時(shí)，則需要公法介入。此時(shí)法律介入起到了“法律確權(quán)”和“司法界權(quán)”的雙重效果，按照科斯的觀點(diǎn)“在設(shè)計(jì)與選擇法律制度安排時(shí)，我們應(yīng)考慮總的效果”，在選擇解決外部權(quán)利沖突的制度安排之時(shí)，必須考慮不同確權(quán)方案與安排的實(shí)際成本。針對證券行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)的介入能夠有效的降低訴訟的成本，提升訴訟效率，推動實(shí)現(xiàn)良好的監(jiān)督效果。

探索檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟在法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下具有合理性，其中成本最小化原則應(yīng)設(shè)定為基礎(chǔ)性原則的一環(huán)。訴訟中存在時(shí)間成本、取證費(fèi)用、交通費(fèi)和公告費(fèi)等顯性金錢消耗，也會耗費(fèi)一定的機(jī)會成本。然而這些成本可以通過檢察機(jī)關(guān)職權(quán)行使被控制在合理范圍：首先，檢察機(jī)關(guān)作為法律專業(yè)機(jī)關(guān)，在訴訟地位上具有特殊性，能夠?qū)箯?qiáng)大又具有特殊地位的證監(jiān)會。相比處于弱勢地位的中小投資者或其他市場主體提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)可以起到有效的制衡作用，以緩解訴訟主體的身份上的懸殊差異。其次，檢察機(jī)關(guān)作為法律專門機(jī)關(guān)，其不僅更加了解訴訟程序，能夠有效的控制和管理訴訟成本，也可以在一定程度上抵消信息不對稱所帶來的證據(jù)弱化效應(yīng)，提升訴訟收益，減少訴訟資源的消耗。最后，雖然檢察機(jī)關(guān)過去不?；顒佑谫Y本市場領(lǐng)域，但結(jié)合檢察機(jī)關(guān)職能、人員的調(diào)整，可以考慮由追訴市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域犯罪的專業(yè)人員負(fù)責(zé)相關(guān)訴訟活動以消除可能存在的訴訟障礙。因?yàn)椤霸V訟效率=訴訟收益成本”，通過上述分析可以得出檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟可以提升訴訟效率，盡快促進(jìn)證券市場交易秩序恢復(fù)，并且能夠提升監(jiān)督能效。

2.統(tǒng)一的公平正義——秩序恢復(fù)與利益保護(hù)

檢察機(jī)關(guān)生來的使命就是維護(hù)公平正義。法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下法律領(lǐng)域的社會公平正義要求法律供給能夠及時(shí)滿足社會對法律的需求以實(shí)現(xiàn)法律均衡。實(shí)踐來看，證券領(lǐng)域的投資者、正常競爭者和經(jīng)營者、消費(fèi)者遍布全國，證監(jiān)會或其派出負(fù)有保護(hù)其合法利益的職責(zé)。而證監(jiān)會如懈怠履職或者違法履職，必定會對已經(jīng)破壞的經(jīng)濟(jì)秩序造成二次損傷，對市場經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行會帶來不可小覷的負(fù)面影響。這就愈發(fā)需要特殊的法律程序和可抗衡的主體來實(shí)現(xiàn)利益保護(hù)。此時(shí)檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟，這樣的制度安排有助于維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，進(jìn)而有效保護(hù)整個市場經(jīng)濟(jì)的公共利益，實(shí)現(xiàn)供需平衡也就實(shí)現(xiàn)了社會整體公平正義的回歸。

根據(jù)上述憲法規(guī)范層面的解讀，通過借鑒傅郁林教授提出的檢察權(quán)“權(quán)能二元化”的理論架構(gòu)，按照權(quán)力來源和權(quán)力功能進(jìn)行劃分，其中在行政公益訴訟中運(yùn)行的檢察權(quán)被稱為“公權(quán)制約型檢察權(quán)”，其法理基礎(chǔ)為憲法中的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)和訴訟法中檢察監(jiān)督基本原則。其中公權(quán)制約型檢察權(quán)又按照對司法程序內(nèi)/外的權(quán)力主體合法性的監(jiān)督劃分為司法監(jiān)督型檢察權(quán)與執(zhí)法監(jiān)督型檢察權(quán)。檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟應(yīng)屬于執(zhí)法監(jiān)督型檢察權(quán)，主要涉足于執(zhí)行檢察監(jiān)督、督促并推動證監(jiān)會及派出機(jī)構(gòu)糾正證券市場違法行為或者依法履行職責(zé)、通過訴訟手段等以作為資本市場公平正義維護(hù)的實(shí)現(xiàn)路徑。檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟能夠有效節(jié)約司法成本、擴(kuò)大社會收益、提升司法效率又能保護(hù)資本市場公共利益，矯正經(jīng)濟(jì)秩序。

三、現(xiàn)實(shí)考量：檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟的實(shí)踐需求

證券法陪伴中國證券市場歷經(jīng)了20年的風(fēng)雨飄搖，從資本市場的發(fā)展軌跡來看，股市亂象叢生、監(jiān)管失靈司空見慣、各類違法案件層見迭出無不在向年輕的中國資本市場提出質(zhì)疑——希望和曙光究竟在何處？證監(jiān)會扮演怎樣的角色？資本市場上存在各類違法違規(guī)行為，法律是證券市場最后一道防線與救濟(jì)機(jī)制，通過提起三大訴訟使投資者合法權(quán)益得到歸位。然而違法違規(guī)案件層出不窮，政府和市場的界限與定位模糊錯亂，我國資本市場監(jiān)管也處于錯位、缺位和越位之間，證監(jiān)會的監(jiān)管屏障被打破，中小投資者的權(quán)利難以得到保護(hù)，制度形同虛設(shè)，很難保護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。因此，建構(gòu)檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟制度是維護(hù)資本市場秩序的現(xiàn)實(shí)需求所在。

（一）監(jiān)管失靈的 “魔咒” ——誰來監(jiān)管監(jiān)管者？

1.制度更新與監(jiān)管錯位的矛盾

2019年修訂的《證券法》 （以下簡稱《證券法》（2019））契合了當(dāng)下資本市場實(shí)踐發(fā)展的需求，對防控市場重大風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)投資者權(quán)益與煥發(fā)市場活力具有重要價(jià)值。雖然《證券法》 （2019）構(gòu)建了一個可以期待的制度圖景，但是實(shí)際的監(jiān)管效果仍值得觀望，法律的修訂也給證監(jiān)會的監(jiān)管帶來了新的挑戰(zhàn)和要求。就目前來看，證券市場機(jī)制與行政監(jiān)管的權(quán)力配置與責(zé)任邊界的確立在實(shí)踐中仍遭遇困境，這加大了證券監(jiān)管的難度。

證監(jiān)會作為證券市場的監(jiān)管主體，能否及時(shí)的進(jìn)行處罰并且處理好行政處罰后續(xù)的監(jiān)管工作都考驗(yàn)著證監(jiān)會的執(zhí)法能力，亟待市場繼續(xù)觀察。監(jiān)管不作為成本太低致使違法成本較低，滋生道德風(fēng)險(xiǎn)危害證券市場。立法不平衡與追責(zé)不到位自然難以有效約束監(jiān)管者。證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)一旦在監(jiān)督控制市場主體行為時(shí)出現(xiàn)違法行為或者不及時(shí)行動，則將無法矯正市場失靈甚至?xí)觿ψC券市場健康發(fā)展的威脅。實(shí)踐中也缺乏有效監(jiān)管證監(jiān)會的法定主體或組織，僅靠社會監(jiān)督或者處于弱勢地位的市場主體提起行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)，不僅效率低下而且收效甚微。目前我國政府與市場的關(guān)系得到進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化，中國正向“監(jiān)管型”國家邁進(jìn)。此時(shí)，不應(yīng)囿于傳統(tǒng)法學(xué)理論框架，針對監(jiān)管者的違法行為，探索建立由檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟的制度回以應(yīng)監(jiān)管難題和時(shí)代挑戰(zhàn)有其深刻的社會根源與現(xiàn)實(shí)緊迫性，也為新的證券監(jiān)管增添生機(jī)與活力。檢察機(jī)關(guān)一方面能夠控制公益訴訟程序，另一方面又能負(fù)責(zé)輸入和輸出的官方法律，始終堅(jiān)守法制原則，能夠代表司法機(jī)關(guān)對證券市場法律秩序進(jìn)行整合和修復(fù)。由此，公共利益的護(hù)欄能夠得到穩(wěn)固，國家政策實(shí)施的統(tǒng)一性和安定性也被修復(fù)。

2.權(quán)力尋租與監(jiān)管羸弱的共生

證監(jiān)會監(jiān)管乏力的情況時(shí)有發(fā)生，一部分也是源于現(xiàn)有制度的惰性。雖然“權(quán)力本身沒有錯，我們需要權(quán)力是由于運(yùn)用權(quán)力能夠?qū)崿F(xiàn)有價(jià)值的目的”我們需要強(qiáng)大的證監(jiān)會來維持平穩(wěn)安全的資本市場。但是權(quán)力不應(yīng)當(dāng)不受控制的無序擴(kuò)張，證監(jiān)會的監(jiān)管作為一種“經(jīng)濟(jì)權(quán)力”需要得到控制，正如羅素所言“想把任何形態(tài)的權(quán)力，現(xiàn)在特別是經(jīng)濟(jì)權(quán)力這種形態(tài)孤立起來的企圖從來都是許多重大且實(shí)際的錯誤的根源。”證監(jiān)會缺乏對公權(quán)力尋租的控制，可能導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)與一些大型投資者共同瓜分利益版圖，而忽視中小投資者的權(quán)益保護(hù)，進(jìn)一步侵害證券市場的公共利益。一直以來，證監(jiān)會作用的場域并未完全市場化，其背負(fù)沉重的“包袱”，難以實(shí)現(xiàn)對市場主體的有效平衡監(jiān)管。

證監(jiān)會作為一個特殊的行政主體，一方面有較多的自由裁量權(quán)，監(jiān)管行為有時(shí)顯示出任意性，另一方面對證監(jiān)會的外部監(jiān)督制約措施匱乏，導(dǎo)致了監(jiān)管羸弱的結(jié)果。因而，對證監(jiān)會進(jìn)行外部權(quán)力約束，考慮從政治約束到機(jī)構(gòu)制衡來監(jiān)督證監(jiān)會的行為。在這個視角下，檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟可做如下解釋：檢察機(jī)關(guān)在擔(dān)負(fù)保護(hù)公益責(zé)任的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)在個案處理或規(guī)則制定的做法違背了法律的規(guī)范意旨而折損公益，檢察機(jī)關(guān)將證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)訴諸法庭后，審判機(jī)關(guān)在司法場域中按照相關(guān)法律規(guī)定和公益保護(hù)的價(jià)值取向進(jìn)行衡量，以達(dá)到規(guī)范的追求目的——葆有資本市場的公共利益。改革后我國檢察機(jī)關(guān)有必要對證監(jiān)會這一行政部門的行為有所關(guān)注，對于解決資本市場的監(jiān)管疑難，保護(hù)投資者的合法利益，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和資本市場的公共利益大有裨益。

（二）權(quán)利維護(hù)的 “怪圈” ——誰能保護(hù)投資者？

1.中小投資者維權(quán)困難

信春鷹指出“《證券法》 的本質(zhì)是保護(hù)投資者權(quán)益，其他所有制度都應(yīng)該圍繞這個核心理念去安排?！比欢F(xiàn)階段的金融監(jiān)管雖高舉“保護(hù)投資者利益”的旗幟，但監(jiān)管部門實(shí)際更注重大機(jī)構(gòu)投資者的利益保護(hù)，在中小投資者利益維護(hù)上行動不夠積極。這不但違背了監(jiān)管本質(zhì)，而且違反了證券法的基本原則。證券監(jiān)管實(shí)際是代表公權(quán)力，監(jiān)管措施的相對人如果不服，維權(quán)途徑是提起行政訴訟。然而在行政訴訟中，因證監(jiān)會的監(jiān)管不當(dāng)而承擔(dān)具體法律責(zé)任的案例依然少見。

近年來，證監(jiān)會成為被告的案件不在少數(shù)，但以證監(jiān)會為被告的案件的案由大都局限于對證監(jiān)會處罰不服，基于證監(jiān)會監(jiān)管不力侵害投資者利益的訴訟難得一見。目前著名的案例是徐財(cái)源案，他代表眾多股民和廣大機(jī)構(gòu)投資者提起行政公益訴訟，起訴證監(jiān)會的不作為與違法作為，但仍無法成功起訴，由于難以突破目前行政法對抽象行政行為界定的藩籬，一審二審再審均遭到駁回。新聞通稿中將起訴證監(jiān)會的投資者稱為“刁民”，對中小投資者的合法維權(quán)途徑進(jìn)行負(fù)面評價(jià)反映了中小股民維權(quán)艱難的尷尬處境。在“中國裁判文書網(wǎng)”上搜索以“證監(jiān)會”和“行政案由”為關(guān)鍵字的案例，其中以“駁回”為結(jié)果的案例高達(dá)374 例，其數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其他結(jié)果關(guān)鍵詞。由于中小投資者自行取證不宜，力量弱小，導(dǎo)致其很難在行政訴訟中取得勝利。由于對金融監(jiān)管者缺乏有效制約，緊靠證監(jiān)會，很難真正確保對中小投資者負(fù)責(zé)，為公共利益代言。監(jiān)管失靈以及投資者求助無門的困境使得監(jiān)管監(jiān)管者成為必然，因?yàn)閹缀跛械谋O(jiān)管失靈都源自于監(jiān)管者缺乏監(jiān)管約束。從博弈論的角度分析，對監(jiān)管自身監(jiān)管力度的加強(qiáng)要比提升對被監(jiān)管者的處罰力度更科學(xué)有效。通過檢察機(jī)關(guān)對證監(jiān)會的違法監(jiān)管行為提起行政公益訴訟一直在理論上都作為監(jiān)管證監(jiān)會的權(quán)力監(jiān)督一環(huán)，雖然實(shí)踐中很少這樣的操作，但是探索檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟以制約證監(jiān)會的“龐大權(quán)力”有現(xiàn)實(shí)可行性，既順應(yīng)了檢察機(jī)關(guān)的改革需要又可以有效維護(hù)中小投資者權(quán)益。

2.監(jiān)督與救濟(jì)途徑匱乏

證監(jiān)會作為行政權(quán)的一部分，在市場監(jiān)管中發(fā)揮不可替代的作用。然而證監(jiān)會發(fā)揮作用的領(lǐng)域是資本市場這個風(fēng)險(xiǎn)叢生卻又商機(jī)眾多的逐利場所。市場機(jī)制作用下股市的“潮漲潮落”實(shí)屬正常，投資者在證券市場的跌宕起伏中也似乎默默接受著愿賭服輸?shù)挠螒蛞?guī)則，自愿承受著股災(zāi)帶來的財(cái)富縮水。但是中國的資本市場并非完全市場化，廣大投資者也并非不想維護(hù)權(quán)利，但是對于如何追究監(jiān)管者監(jiān)管違法責(zé)任比較茫然，維權(quán)途徑有限，這都會加劇監(jiān)管失靈。

目前資本市場中廣大中小投資者的投訴往往得不到有效解決，又處于舉證困難的尷尬境地，加上法院訴訟周期長、成本高，投資者起訴積極性不高，勝訴率低，又缺乏調(diào)解、仲裁等替代性糾紛解決機(jī)制，投資者的維權(quán)前景堪憂。廣大投資者雖想維護(hù)自身利益，但是追究證監(jiān)會的監(jiān)管違法責(zé)任的法律規(guī)定缺失。中小投資者畢竟處于對抗證監(jiān)會的弱勢地位，很大程度上需要依靠證監(jiān)會維權(quán)，因而針對證監(jiān)會的監(jiān)管違法或不作為侵犯自身利益的情況也難以尋求其他途徑有效解決。而檢察院提起證券行政公益訴訟的監(jiān)督方式本質(zhì)上屬于司法監(jiān)督，司法監(jiān)督不僅具有對事性，而且距離證券監(jiān)管行為又是最近的。以這種方式拓展和加強(qiáng)對證券監(jiān)管者的監(jiān)管，通過司法監(jiān)督和規(guī)則監(jiān)督共同發(fā)揮作用，應(yīng)當(dāng)是彌補(bǔ)證券監(jiān)管和保護(hù)投資者所不可或缺的內(nèi)容。證券行政公益訴訟的探索結(jié)合了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)與審判機(jī)關(guān)的審判權(quán)，在司法場域下監(jiān)督和規(guī)范證監(jiān)會的監(jiān)管行為，顯示了司法監(jiān)督的張力，同時(shí)也是強(qiáng)化市場公開競爭、恢復(fù)公平交易秩序，促進(jìn)社會財(cái)富實(shí)現(xiàn)最大化的有益嘗試。

四、規(guī)則建構(gòu)：檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)

檢察權(quán)在司法層面的作用發(fā)揮和角色地位備受理論爭議、實(shí)務(wù)創(chuàng)新、國家政策以及立法修改的相互碰撞下交互發(fā)展。資本市場現(xiàn)實(shí)需求推動實(shí)踐創(chuàng)新、司法政策促使檢察權(quán)能轉(zhuǎn)型、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)推動證券法、訴訟法修正的系列變化演進(jìn)歷程中，也伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與體制轉(zhuǎn)型、司法改革推進(jìn)等外部激勵。目光在理論與實(shí)踐的循環(huán)往復(fù)中探尋建構(gòu)檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟制度的有益視角。若想構(gòu)建科學(xué)合理的證券行政公益訴訟機(jī)制并明確未來發(fā)展方向，必須在堅(jiān)持程序法理和憲法法理的基礎(chǔ)上，結(jié)合資本市場的現(xiàn)實(shí)需求與證券法的核心理念，提出我國證券行政公益訴訟制度體系化建立的總體方案，考慮帶動《證券法》 《行政訴訟法》的聯(lián)動修改，并逐步試點(diǎn)推行以期帶動檢察機(jī)關(guān)的角色重整、理念更新以及證券領(lǐng)域的行政公益訴訟制度的設(shè)置革新和未來優(yōu)化。

（一）基礎(chǔ)：證券行政公益訴訟的起訴條件

證券行政公益訴訟制度本質(zhì)仍屬于行政公益訴訟的范疇，因此其起訴條件的設(shè)置必須首先滿足行政公益訴訟的條件。行政機(jī)關(guān)的違法行為或不作為導(dǎo)致公共利益遭受重大損害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法啟動行政公益訴訟程序來保障社會公共利益。針對證券行政公益訴訟，對應(yīng)的起訴條件概括來說應(yīng)當(dāng)是證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)的違法監(jiān)管行為或不作為等重大失職行為侵犯了證券市場的公共利益，檢察機(jī)關(guān)為恢復(fù)市場爭議、矯正失衡的秩序能夠提起證券行政公益訴訟。證監(jiān)會的監(jiān)管職責(zé)龐大，其中最容易對證券市場公共利益造成損傷的行為是由“監(jiān)管缺位”引發(fā)的“行政不作為”。一般來說，行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)作為義務(wù)的來源基本都源于專門的法律規(guī)范在具體領(lǐng)域賦予的監(jiān)管職責(zé)與其他行政義務(wù)。證監(jiān)會監(jiān)管不作為的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)以保護(hù)資本市場公共利益為目標(biāo)，結(jié)合證監(jiān)會處理問題的時(shí)間、方式和過錯等角度，立足法律理性進(jìn)行有效設(shè)置。

證券監(jiān)管中的不作為表征為“不履行法定的監(jiān)管職責(zé)”，參考日本行政法學(xué)家田中二郎對行政法律關(guān)系的劃分，行政職責(zé)與職權(quán)具有統(tǒng)一性，包含“支配關(guān)系、管理關(guān)系與私經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系”，其中支配型法關(guān)系是指行政機(jī)關(guān)具有“監(jiān)管責(zé)任”，從而做出相關(guān)的行政處罰、行政強(qiáng)制等“硬性”執(zhí)法手段。證監(jiān)會與市場主體的監(jiān)管關(guān)系屬于此類關(guān)系，證監(jiān)會負(fù)有“監(jiān)督+管理”職責(zé)，相對人處于被支配地位，證監(jiān)會應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出行政行為以促使責(zé)任人快速彌補(bǔ)證券公益受到的損害。此類法律關(guān)系下證監(jiān)會“不履行法定職責(zé)”的標(biāo)準(zhǔn)在于以下三方面，可以考慮將其納入《證券法》的規(guī)定之中進(jìn)行制度回應(yīng)，并督促證監(jiān)會積極履行職責(zé)。

1.判斷法定職責(zé)的有無

檢察機(jī)關(guān)對證監(jiān)會的監(jiān)管可參考借鑒三層規(guī)范化徑對“證監(jiān)會權(quán)力清單”予以詳細(xì)化，判斷證監(jiān)會的法定義務(wù)應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)、完整、全面的檢索現(xiàn)行法律法規(guī)、政策與規(guī)范等以期形成合理化的判斷標(biāo)準(zhǔn)，對是否履行監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行嚴(yán)格層次的關(guān)系判斷。因此，在權(quán)責(zé)統(tǒng)一的理念下，考慮多種因素來確定證監(jiān)會是否履行職責(zé)。

根據(jù)我國《證券法》 （2019）的規(guī)定，證監(jiān)會的監(jiān)管對象是行使私權(quán)利的證券市場主體，包括發(fā)行人、保薦人、證券公司、中介機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)投資者與個人投資者等，監(jiān)管內(nèi)容是規(guī)范市場主體行為，發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、查閱與取證相關(guān)虛假信息問題、交易中內(nèi)幕交易、操縱市場和欺詐行為并懲戒違法行為。通過監(jiān)管實(shí)踐對證監(jiān)會的法定監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，列出如下表格以幫助檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行職責(zé)識別。

監(jiān)管時(shí)間 監(jiān)管職責(zé)事前監(jiān)管1.證券市場準(zhǔn)入2.證券發(fā)行、上市及相關(guān)的信息披露3.違法責(zé)任：吊銷執(zhí)肋、禁止市場準(zhǔn)入等事中監(jiān)管 1.抽查、檢察、通知、調(diào)查、警告市場主體行為2.對虛假信息、內(nèi)幕交易和操縱市場等進(jìn)行監(jiān)管事后監(jiān)管1.對違法違規(guī)行政處罰：罰款、沒收違法所得、撤銷業(yè)務(wù)等2.證監(jiān)會的行政管理措施：責(zé)令改正、報(bào)告等

2.分析履職可能的大小

行政機(jī)關(guān)如果沒有法定的權(quán)限，則基本無法通過具體行政手段來切實(shí)履行法定職責(zé)，所以履行法定職責(zé)應(yīng)當(dāng)具備一定的制度基礎(chǔ)和物質(zhì)。證監(jiān)會本身就處于一個復(fù)雜的制度環(huán)境之中，不僅受制于行政體制的影響，也受市場制度環(huán)境合法性機(jī)制的制約。因此，檢察機(jī)關(guān)對證監(jiān)會的監(jiān)管行為提起證券行政公益訴訟必須限制有明確的范圍限制，證監(jiān)會對其自身監(jiān)管范圍的事項(xiàng)有自由裁量權(quán)，監(jiān)管行為本身也需結(jié)合多變的市場，如果針對一切監(jiān)管失格的行為都提起訴訟將會耗費(fèi)大量司法資源。因此，在具體個案處理上應(yīng)當(dāng)考慮證監(jiān)會履職的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。首先，證監(jiān)會對屬于其監(jiān)管范圍內(nèi)的事項(xiàng)需要具備相應(yīng)的權(quán)力基礎(chǔ)，法律制度能夠在各方面保障其行使職權(quán)和履行職責(zé)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)；其次，應(yīng)當(dāng)有充足的人力、財(cái)力和物力以及相應(yīng)信息手段進(jìn)行保障。判斷履行職責(zé)的法律依據(jù)即推定證券監(jiān)管機(jī)關(guān)是否有職權(quán)以及能否履行職權(quán)是司法審判中最關(guān)鍵的核心環(huán)節(jié)。

3.確定結(jié)果與行為導(dǎo)向

監(jiān)管職責(zé)是否已經(jīng)履行應(yīng)當(dāng)考量履職行為和履職結(jié)果兩方面。首先應(yīng)當(dāng)判斷履職行為，即確定履行法定職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)。參考德國法上的“判斷基準(zhǔn)時(shí)”理論，可通過判斷訴訟目的和基準(zhǔn)時(shí)的關(guān)聯(lián)，宜以“拒絕履行時(shí)”或者“履職期限屆滿時(shí)”為準(zhǔn)。從履職結(jié)果來看，該“監(jiān)管不作為”行為必須侵犯證券市場的公共利益。在市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，“市場無法自發(fā)解決壟斷、市場失靈與消費(fèi)者權(quán)利受損時(shí)，公法和私法必須進(jìn)行調(diào)合，從而維護(hù)競爭與市場秩序，保護(hù)競爭者、正常經(jīng)營者與消費(fèi)者權(quán)利?！本唧w到證券市場中，金融消費(fèi)者參與證券買賣并接受中介機(jī)構(gòu)金融服務(wù)處于專業(yè)知識、信息掌握、資金水平的弱勢地位，公共利益直接指向了這些中小投資者的權(quán)利維護(hù)，證監(jiān)會負(fù)有保障其權(quán)利的義務(wù)與責(zé)任。此時(shí)在行政公益訴訟的視角下，若證監(jiān)會未擔(dān)負(fù)法定職責(zé)，無法保護(hù)中小投資者的合法權(quán)益造成重大影響時(shí)，檢察機(jī)關(guān)就需要出面校正。

（二）重點(diǎn)：證券行政公益訴訟的證據(jù)規(guī)則

證券行政公益訴訟的重點(diǎn)內(nèi)容是建立起一套完整的證據(jù)規(guī)則，從調(diào)查取證權(quán)到舉證責(zé)任規(guī)則的全面確立可以為檢察機(jī)關(guān)職責(zé)履行奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。面對證券監(jiān)管不作為這種復(fù)雜、專業(yè)的案件類型，必須先確立檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)，再明確證據(jù)認(rèn)證規(guī)則。

1.賦予檢察機(jī)關(guān) “調(diào)查取證權(quán)”

“調(diào)查取證權(quán)”是檢察機(jī)關(guān)提證券行政公益訴訟的重要前提，是查明事實(shí)和核實(shí)情況的必備手段。在法律層面，可考慮聯(lián)動修訂 《行政訴訟法》 《民事訴訟法》以及《人民檢察院組織法》 《證券法》等明確檢察機(jī)關(guān)在證券行政公益訴訟案件處理過程中的調(diào)查取證權(quán)，以此來保證權(quán)力行使的正當(dāng)性和準(zhǔn)確性。當(dāng)前調(diào)查取證權(quán)面臨的權(quán)力邊界模糊、保障措施不足的問題，因而應(yīng)當(dāng)建立運(yùn)行制度來保障公益訴訟調(diào)查取證權(quán)，給予檢察機(jī)關(guān)在影響公益的證券領(lǐng)域的強(qiáng)制取證權(quán)，維護(hù)和推動檢察機(jī)關(guān)證券行政公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的實(shí)際運(yùn)行。只有這樣才能盡可能減少公權(quán)力機(jī)構(gòu)證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)的阻力，賦予檢察機(jī)關(guān)對妨礙調(diào)查取證或者調(diào)查核實(shí)的機(jī)構(gòu)或個人根據(jù)情節(jié)進(jìn)行罰款處罰，甚至司法拘留等措施的權(quán)力。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也可利用社會征信體系，對于妨礙檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的機(jī)構(gòu)或個人，在一定范圍內(nèi)可以向社會公布相關(guān)失信信息，證監(jiān)會及相關(guān)工作人員面對檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)若確實(shí)存在惡意隱瞞、偽造證據(jù)或逃避調(diào)查等行為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會披露證其不配合及違法失職的失信行為。

2.調(diào)整 “舉證責(zé)任倒置” 原則

證券行政公益訴訟有相對獨(dú)立的規(guī)定性，有比較獨(dú)立的訴訟運(yùn)作機(jī)制，進(jìn)而必須擁有相對獨(dú)立的證據(jù)規(guī)則，舉證責(zé)任的分配問題是檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟必須解決的重點(diǎn)問題。這不僅涉及事實(shí)認(rèn)定、影響裁判結(jié)果，也會決定公益訴訟能否發(fā)揮應(yīng)有功能。理論上檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟大都沿用行政訴訟中的舉證責(zé)任倒置規(guī)則，檢察院就起訴條件的程序性事實(shí)擔(dān)負(fù)舉證責(zé)任，證明被告行政機(jī)關(guān)存在消極不作為或者行政違法情形，侵害了公共利益；被告就行政行為合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。針對證券行政公益訴訟，這一原則需要進(jìn)行調(diào)整和完善，由于行政公益訴訟存在“雙階構(gòu)造”的訴訟程序，包含“督促程序階段”與“審理程序階段”，那么舉證責(zé)任規(guī)則也應(yīng)當(dāng)針對兩個程序階段進(jìn)行劃分。

（1）督促程序階段?，F(xiàn)行法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)需要在督促程序階段證明其已向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，即已經(jīng)履行了法定訴前程序，但行政機(jī)關(guān)仍未依法履職或者沒有及時(shí)糾正違法行為。也即證券行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)需要證明證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)的初步“監(jiān)管違法”行為，有學(xué)者認(rèn)為這一責(zé)任并不是“完全意義上的證明責(zé)任責(zé)任”。本文認(rèn)為‘初步證明材料’不適用于證券行政公益訴訟，因?yàn)闄z察建議做出之前必須有充分的證據(jù)證明證監(jiān)會的失格監(jiān)管行為造成現(xiàn)實(shí)的公共利益受損，一旦做出檢察建議，勢必會中斷證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)正常的行政過程，因而可能會降低監(jiān)管執(zhí)法的直接效率。為保證證監(jiān)會正常監(jiān)管不被隨意打斷，必須有明確、清晰、完整的證據(jù)證明證監(jiān)會的監(jiān)管行為具有違法性，這也有助于檢察機(jī)關(guān)“只幫忙、不添亂”，科學(xué)慎審的提出檢察建議。

（2）審理程序階段。一旦進(jìn)入訴訟程序，檢察機(jī)關(guān)與證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)證明的證明責(zé)任就有傾向性的劃分。具體來說檢察機(jī)關(guān)需要證明的內(nèi)容包括：①被告明確：證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)；②行為清晰：證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)違反了法定的監(jiān)管職責(zé)，造成資本市場公共利益受到侵害。這一行為在檢察建議階段就應(yīng)當(dāng)已經(jīng)得到證明，一旦在法律上成立，此時(shí)“舉證責(zé)任倒置”原則就將要求證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)沒有“監(jiān)管不作為”或者“不依法履行法定職責(zé)”的責(zé)任，即證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)證明其“依法履行職責(zé)”，在此基礎(chǔ)上法院在進(jìn)行合法性審查；③原告適格：由檢察機(jī)關(guān)作為主體提起證券行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)又作為公益訴訟起訴人向法院提起公益訴訟。然而不論這兩個身份如何在訴訟程序中兼顧，檢察機(jī)關(guān)有以國家權(quán)力為后盾的證據(jù)收集權(quán)，這亦關(guān)乎公益訴訟證明責(zé)任的分配。考慮到證券訴訟的專業(yè)性，應(yīng)將證券公益訴訟的起訴權(quán)放置于基層人民檢察院的上級檢察院行使。

（三）擴(kuò)容：證券行政公益訴訟的判決

證券行政公益訴訟在起訴條件、證據(jù)規(guī)則均有自己的特征，該類訴訟涉及多個法律部門和大量法律規(guī)范，集中體現(xiàn)出專業(yè)性和復(fù)雜性，要求各方當(dāng)事人、檢察機(jī)關(guān)和法院都具有專業(yè)的法律知識。而目前的法律對行政公益訴訟判決及后續(xù)程序缺乏系統(tǒng)詳細(xì)的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起行政公益訴訟在法院訴訟程序結(jié)束后判決生效與履行仍面臨許多待解決的問題。因此，在起訴條件、證據(jù)規(guī)則等基礎(chǔ)性要素調(diào)整規(guī)定的前提下證券行政公益訴訟之判決效力及后果也需要進(jìn)行體系化設(shè)置。

1.判決的內(nèi)容與效力

根據(jù)目前《行政訴訟法》的規(guī)定，行政公益訴訟的判決種類包括：確認(rèn)違法、撤銷行政行為、判決履行法定職責(zé)、變更行政行為、判決無效等。相應(yīng)的，證券行政公益訴訟也將適用這幾種判決形式，針對證監(jiān)會違法失職行為中比較常見的“監(jiān)管不作為”，預(yù)計(jì)“判決履行法定職責(zé)”的案件的占比較多。在判決內(nèi)容上，若判決履行法定職責(zé)，需要寫明“責(zé)令履行監(jiān)督和管理職責(zé)”，且必須有具體的履行內(nèi)容，例如“受理證券相對人的投訴”、“禁止市場準(zhǔn)入”、“撤銷違法業(yè)務(wù)”，“及時(shí)進(jìn)行罰款等行政處罰”等。同時(shí)，判決也應(yīng)當(dāng)載明證券市場公共秩序的矯正程度，即應(yīng)恢復(fù)到何種程度。判決內(nèi)容如果過于抽象或概括，不僅會影響到證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)的履職，也會導(dǎo)致無法從根本上維護(hù)證券市場公共利益。在判決的履行上，應(yīng)當(dāng)考慮履行的難度以及所需要的人力、財(cái)力等因素，對證監(jiān)會履行監(jiān)管職責(zé)的期限、程度和方式都進(jìn)行具體的設(shè)定。最終可考慮根據(jù)資本市場公共利益恢復(fù)和維護(hù)情況與效果來綜合判斷證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)是否已經(jīng)全面履行法定職責(zé)。

2.敗訴后果的責(zé)任承擔(dān)

若法院并沒有支持檢察機(jī)關(guān)提起的證券行政公益訴訟，應(yīng)當(dāng)提供檢察機(jī)關(guān)救濟(jì)的途徑與通道。首先，檢察機(jī)關(guān)可以通過提出抗訴來推動法院對生效判決、裁定的再審，再審可能改變原生效判決、裁定所確立的法律關(guān)系，可以將這種法律監(jiān)督權(quán)交由提起訴訟檢察院的上一級檢察院行使。其次，為了激勵檢察機(jī)關(guān)維護(hù)證券公益的熱情，可考慮降低或免除檢察機(jī)關(guān)公益訴訟起訴費(fèi)，為檢察機(jī)關(guān)提起訴訟奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，考慮通過最高院發(fā)布相關(guān)司法解釋降低或免除檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟的成本。此外，針對檢察機(jī)關(guān)敗訴費(fèi)用，法律也可考慮對其進(jìn)行減免，這包括鑒定人、理算人員與案件證人等在法院指定出庭發(fā)生的交通費(fèi)、誤工費(fèi)、取證費(fèi)等。法律應(yīng)當(dāng)在合理范圍內(nèi)免除檢察機(jī)關(guān)上述責(zé)任的承擔(dān)，以免除檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟的后顧之憂，盡可能的鼓勵檢察機(jī)關(guān)在證券行政公益訴訟領(lǐng)域有所作為。

五、結(jié)語

“檢察機(jī)關(guān)與檢察權(quán)從誕生起就在行政權(quán)與審判權(quán)的夾縫中堅(jiān)守，秉持檢察機(jī)關(guān)的客觀責(zé)任，對行政權(quán)和審判權(quán)兩面均進(jìn)行監(jiān)督?！睓z察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟，是監(jiān)督證監(jiān)會監(jiān)管違法行為之需要，能夠有效救濟(jì)資本市場公共利益。該制度既彰顯了為中小投資者利益而斗爭的價(jià)值取向，又表征了法律監(jiān)督機(jī)關(guān)為法律權(quán)威而努力的現(xiàn)實(shí)行動，能夠有效借助司法手段并通過個案糾正的方式來縫合趨于斷裂的利益鏈條。不作為的監(jiān)管行為或者違法監(jiān)管本質(zhì)上屬于違法行政行為，檢察機(jī)關(guān)立足該事實(shí)，衡量違法監(jiān)管行為的根據(jù)以及與案件事實(shí)有關(guān)的規(guī)范條文并進(jìn)行整合。隨后，法院再進(jìn)行檢視和復(fù)核。由此，違法的監(jiān)管行為以及司法的規(guī)范整合功能可以進(jìn)行恢復(fù)。檢察機(jī)關(guān)提起證券行政公益訴訟制度是一項(xiàng)全新的制度，此前理論上鮮有提及，實(shí)踐中更是無先例可循，但仍不可否認(rèn)該制度是探索權(quán)力制約和監(jiān)督的新途徑，因此應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)相關(guān)理論研究，有條件的進(jìn)行試點(diǎn)推行，解決立法與實(shí)踐中的矛盾沖突，通過理論實(shí)踐的緊密互動為今后繼續(xù)完善證券行政公益訴訟制度奠定扎實(shí)基礎(chǔ)，有助于促進(jìn)目前如火如荼開展的行政公益訴訟的司法實(shí)踐。

注釋：

② 《行政訴訟法》第25 條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)違法行政行為或不作為致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，檢察機(jī)關(guān)可以提出檢察建議；若相關(guān)行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后仍舊不停止違法行政行為或仍不依法履行應(yīng)有職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)在此基礎(chǔ)上可以向人民法院提起公益訴訟。

③ 韓靜茹：《公益訴訟視野下的民行檢察權(quán)探究》，《蘭州學(xué)刊》 2019年 6期。

④ 王萬華：《完善檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的若干問題》，《法學(xué)雜志》2018年第1期；李偉、林仙芝：《對行政公益訴訟的若干思考——以公益訴訟司法解釋第26 條的理解為視角》，《人民司法（應(yīng)用）》2018年第22期。

⑤ 謝鵬程：《檢察學(xué)：圍繞“四大檢察”解新題答難題》，《檢察日報(bào)》2020年1 月6 日。

⑥ 參見《憲法》第134 條規(guī)定：檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。

⑦ 苗生明：《新時(shí)代檢察權(quán)的定位、特征與發(fā)展趨向》，《中國法學(xué)》2019年第6期。

⑧ 賀恒揚(yáng)：《守正出新：檢察權(quán)理論重述的時(shí)代意蘊(yùn)》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019 第6期。本文提到的“5+1”權(quán)能模型是指：以訴權(quán)權(quán)能為核心，強(qiáng)化刑事訴訟監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督、公益保護(hù)監(jiān)督和司法活動運(yùn)行監(jiān)督五項(xiàng)權(quán)能。

⑨ 《證券法》第179 條。

⑩ 參見胡衛(wèi)列等《中國特色民事行政檢察的制度實(shí)踐與理論探索——民事行政檢察30 周年綜述》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》 2018年第6期。