王 蕤，張 妮

(1.中國電子信息產業(yè)發(fā)展研究院 信息化與軟件產業(yè)研究所，北京 100846；2.中國人民大學書報資料中心 經濟編輯部，北京 100086)

提要：政務數據共享是推進數字政府建設的主要內容，是實現政務數據“聚、通、用”的有效途徑和重要手段。蘭州市作為西部地區(qū)率先進行數字政府建設的城市，其數字政府建設情況能夠很好地反映我國西部地區(qū)政務數據共享的現狀和問題。在借鑒全國其他省市政務數據共享經驗的基礎上，要推動西部地區(qū)政務數據共享的進程，建議針對性地從以下方面切入：第一，制定統(tǒng)一的數據管理規(guī)范，健全政策法規(guī)體系；第二，加強共享平臺建設應用和技術創(chuàng)新，提高平臺應用質效；第三，加大資金支持，促進數據資源信息化采集方式的普及；第四，破除數據共享壁壘，推進跨部門、跨地區(qū)數據共享。

一、引言

當前，在數字政府建設加速推進、政務數據共享工作穩(wěn)步開展的背景下，各級各地政府部門緊密結合自身實際制定實施方案，明確任務安排、工作部署和保障措施，著力推動各類政務數據匯聚共享，取得了顯著成效。數據共享對于推進政府治理體系和治理能力現代化，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化具有重要的戰(zhàn)略意義[1]。就目前研究來看，學者們已經就政務數據共享的必要性及其價值取得了共識，認為政務數據的共享是打破政府信息壁壘、建成數字政府的必由之路[2]。總體來看，在政務數據共享或者政務信息共享方面[3]，學者們主要關注于[4]政務數據(信息)共享的具體策略[5]、政務數據(信息)共享的整體制度構建[6]、政務數據(信息)共享的風險規(guī)避[7]以及域外政務數據(信息)共享的經驗介紹[8]等幾個方面的內容。毫無疑問，如何實現政務數據(信息)的共享已經成為當前數字政府建設過程中的核心問題。但是，學者們在探討政務數據(信息)共享的問題時，卻忽略了區(qū)域特性對于政務數據(信息)共享可能產生的影響，籠統(tǒng)探討數字政府建設過程中的政務數據(信息)共享，并不能夠促進政務數據(信息)共享的最終落實。就數字政府的建設本身而言，由于需要大量人才資源、物質資源作為支撐，因而尤其強調社會經濟基礎的重要性。但是在我國，東西部地區(qū)發(fā)展不均衡，西部欠發(fā)達地區(qū)因經濟社會整體發(fā)展水平相對滯后，在信息基礎設施建設、社會事業(yè)發(fā)展、體制機制革新等方面仍存在一定差距，致使其政務數據共享還不夠深入。因此，若要真正促成政務數據(信息)共享的落實，實現東西部地區(qū)數字政務建設的均衡發(fā)展，挖掘西部地區(qū)政府數據(信息)共同過程中的特殊問題并予以解決，就成為當前數字政府建設過程中不容忽視的問題。

甘肅省蘭州市作為西部欠發(fā)達地區(qū)的中心城市，在提升城市治理能力、打造精致蘭州的目標下，聚焦大數據等新一代信息技術與政府治理深度融合，加快建設數字政府，政務數據共享水平已步入西北地區(qū)先進行列，走出了一條在西部欠發(fā)達地區(qū)開展政務數據共享、助推政府職能轉變與治理能力提升的特色發(fā)展之路。但是，蘭州市在建設數字政府的過程中也面臨著諸多困難，這些困難與蘭州市處于西部地區(qū)這一地理背景有著莫大關聯(lián)?？梢哉f，蘭州市在建設數字政府的過程中暴露出的問題也展現出了西部地區(qū)數字政府建設的獨特樣態(tài)。例如，蘭州市在數字政府建設過程中表現出了人才困境，即缺乏新型的人才隊伍來支撐和完善數字政府的建設，而事實上這與整個西部地區(qū)新型人才缺乏的問題緊密相關；蘭州市數字政府的建設并沒有達到深入人心的效果，甚至表現出了政府單打獨斗的意味，這與西部地區(qū)整體對數字政府建設的重視和認識程度不夠有著緊密關聯(lián)。此外，在基礎的硬件設備和軟件設施方面，蘭州市數字政府的建設也面臨著一定困難，而這與西部地區(qū)整體信息化程度較低有關，等等。在這種情況下，可以把蘭州市作為整個西部地區(qū)數字政府建設的縮影，它不僅僅是西部地區(qū)數字政府建設的先行者，更是西部地區(qū)數字政府建設的問題透視者。因此，以蘭州市作為西部地區(qū)數字政府建設中政務數據共享問題的示例，具有一定的代表性。通過總結蘭州市政務數據共享的具體情況，從影響數據共享的因素出發(fā)，分析西部欠發(fā)達地區(qū)政務數據共享過程中出現的問題，結合其他地區(qū)典型經驗制定合理的解決對策，以期為各地提供工作參考和經驗方法。

二、甘肅省蘭州市政務數據共享的現狀

蘭州市是西部地區(qū)數字政府建設的先行者。早在2015年9月就組建了蘭州市大數據社會服務管理局，作為市政府直屬事業(yè)單位，負責協(xié)調推進全市信息資源整合及共享。政務數據作為數字政府建設的基礎，蘭州市著力強化其基礎設施支撐，持續(xù)推進政務數據資源匯聚與共享應用，并取得了一定成效。

(一)戰(zhàn)略思路設計：政務數據共享與數字政府融合發(fā)展

蘭州市形成了政務數據共享與數字政府建設融合發(fā)展的整體框架思路。一方面，集中體現為蘭州市以政務數據共享作為加快推進數字政府建設的切入點，強調以全面提升政府公共服務水平和社會管理能力為核心，推進“數字蘭州”發(fā)展戰(zhàn)略?！短m州市“十三五”智慧城市發(fā)展規(guī)劃》明確指出“完善數據資源體系，致力‘數據強市’”是推進“云上蘭州，數據城市”建設的4項基礎工作之一，并重點部署了加快完善基礎信息資源體系和推進政府數據資源開放兩項工作。另一方面，隨著新型數字政府的逐步建立，實現了基于物聯(lián)網技術的多源政務數據采集和共享交換，在一定程度上促進了政務數據的采集，進一步深化了“互聯(lián)網+政務服務”，為“增服務、擴范圍”提供有力支撐。

(二)數據資源管理：逐步建立健全政策法規(guī)和標準規(guī)范體系

蘭州市圍繞政務數據資源管理“干什么、誰來干、怎么干”，強化政策供給與督促落實，逐步形成了地方性政務數據管理政策法規(guī)和標準規(guī)范體系(見表1)。

表1 蘭州市政務數據共享領域部分政策文件

在制度設計方面，制定了《蘭州市政府數據資源共享管理辦法》《蘭州市推進公共信息資源開放實施意見》。在督促落實方面，制定了《蘭州市政府數據更新考核管理暫行辦法》，將各單位、各部門的政務數據資源共享情況納入年底考核，推動提升政務數據共享利用率。在基礎支撐方面，制定了《蘭州市大數據中心建設規(guī)劃(2017—2019)》。在標準規(guī)范方面，制定了《蘭州市政府數據資源目錄編制標準規(guī)范》《蘭州市政府數據資源目錄》，是全國第一個依據新標準發(fā)布目錄清單的城市。在安全管理方面，強化政務數據安全防護體系建設，下發(fā)《蘭州市數據資源安全管理措施》，重視數據資源安全管理，降低數據的泄漏風險，做好安全防范。

(三)基礎設施底座：以“一網一云一中心”支撐數據共享匯集

在構建數字政府過程中，蘭州市持續(xù)不斷完善基礎設施建設，包括電子政務內/外網建設、大數據中心建設以及政務云平臺建設3個方面，形成了“一網一云一中心”的數字政府基礎設施底座。在電子政務內/外網建設方面，蘭州市現階段建設了能夠實現各級信息溝通、涉及140多個行政機關和110多個黨政部門的電子政務專網和外網[8]。在大數據中心建設方面，2012年，蘭州市啟動實施市大數據中心建設，是西北地區(qū)首個由政府牽頭，采用云計算方式提供多種服務的政府數據中心。目前，已建成2個數據中心機房和1個災備中心，存儲著公安、民政、衛(wèi)健、工商等部門的基礎數據。2020年，籌劃啟動建設蘭州市主城區(qū)大數據中心、數據資源后臺處理與備份中心、大數據處理中心，不斷增強政務數據存儲、共享和安全運行能力[9]。在政務云平臺建設方面，2014年，建成投入使用政務云平臺，實施政務信息系統(tǒng)上云工程，開展存量政務信息系統(tǒng)遷云工作，實現政府投資新建非涉密業(yè)務系統(tǒng)全部上云，由部門自建自運營轉變?yōu)榻y(tǒng)籌建設統(tǒng)一購買云服務。

(四)數據資源匯聚：基本建成“6+7+52”政務數據庫體系和共享體系

蘭州市按照國家相關政策要求，建成以“基礎庫+主題庫+部門資源庫”為主的“6+7+52”政務數據庫體系，搭建政務數據共享交換平臺，加強政務數據資源采集匯聚。目前，蘭州市已形成涵蓋區(qū)(縣)的政務數據共享交換體系，有效對接了國家和甘肅省的222類數據，實現全市24個部門的數據共享交換。其中，基礎信息資源庫共計6個，涉及人口、宏觀經濟、自然資源和地理空間、電子證照以及社會信用等多個方面。主題信息資源庫共計7個，涉及健康保障、公共服務、食品藥品安全、社會保障、城鄉(xiāng)建設、安全生產、生態(tài)環(huán)保等多個方面。同時，還有一些部門信息資源庫，共計52個，主要涉及公安、人社以及市場監(jiān)管等方面，在政務數據“應歸集盡歸集”的基礎上，不斷提升完整性和準確性，并確保時效性[10]。

(五)數據共享應用：以共享促進應用助推社會治理能力提升

從政務數據共享應用上看，蘭州市以政務數據集約共享帶動政務數據應用，發(fā)揮政務數據功能，豐富服務法人、個人的政務平臺和工具，逐步轉變政務服務模式，提升辦事能力和社會滿意度。截至2020年4月25日，蘭州市政務服務網集成匯聚了542個事項，全年累計受理20 565件、累計辦件16 448件，辦結率從2018年年底的70.63%提升至79.98%[11]，市級政務服務事項網上可辦率超過96%，基本實現了“不見面審批”[12]。蘭州市信用信息公共服務平臺完成了47家市級信源單位信用信息數據征集整合工作，為蘭州市創(chuàng)建全國文明城市提供了最基本的條件和最強有力的保障[13]。同時，蘭州市完成33個市級部門和8個縣(區(qū))的343類電子證照的整合共享，累計頒發(fā)電子證照513萬余冊。已有149家企業(yè)通過電子證照接口實現資料認證，37家企業(yè)首次實現公積金繳存中調取電子證照并可進行核驗及存檔應用，電子證照的推廣應用在很大層面杜絕信息造假等現象。此外，截至2020年2月，蘭州市已整合公安、城管、交通、環(huán)保等部門的5.7萬路視頻資源，數據共享量超過100 PB，居全國前列(見圖1)，并實現按需及時調取[14]。

圖1 蘭州市視頻資源整合共享量情況

三、由蘭州現狀透視西部地區(qū)政務數據共享存在的問題

蘭州市數字政府建設過程中政務數據共享的實踐表明，我國西部地區(qū)在建設數字政府的過程中，就政務數據共享的規(guī)范層面、基礎平臺建設層面、數據資源的收集層面、數據資源在政府部門間以及政府與社會間的流通層面都取得了一定的成果。但由于西部地區(qū)薄弱的信息化基礎，政務數據共享在上述4個層面仍然存在一定的不足。

(一)缺乏立足全局的數據資源管理規(guī)范

從數據資源管理的規(guī)范層面來看，西部地區(qū)在數字政府建設過程中表現出政務數據立法較為分散的特點。目前，西部地區(qū)在數據資源管理方面的政策文件多聚焦于政務數據的共享、開放、安全使用等特定方面，而缺乏專門針對政務數據的綜合管理辦法。政務數據共享是一項系統(tǒng)工程，但是目前西部地區(qū)在政務數據方面的規(guī)范表現出僅關注局部而缺乏總體性、系統(tǒng)性的特點。以蘭州市政務數據領域的政策文件現狀為例，盡管蘭州市在數據資源管理方面已經初步具備了一定的政策法規(guī)和標準規(guī)范體系基礎，但是蘭州市數據資源管理部門自身仍然缺乏對本地數據資源的系統(tǒng)性摸底和統(tǒng)籌管理，其圍繞數據共享、開發(fā)、應用、安全等方面的政策仍然較為分散，并沒有整合、體系化，更沒有一部立足全局的政務數據管理規(guī)范。根據中國軟件測評中心《政務數據質量管理調查白皮書(2019)》的報告[15]，在全國32個省(自治區(qū)、直轄市)中，西部地區(qū)只有重慶和貴州專門制定了針對政務數據的綜合管理辦法。西部地區(qū)在政務數據綜合管理方面立法的落后與中央層面相關立法較為滯后有關。由于發(fā)展改革委、公安部、財政部、審計署、國資委等中央部門根據履職需要，已經、正在或將在中央企業(yè)側建設數據采集系統(tǒng)，中央部門層面的數據共享缺乏“一盤棋”的統(tǒng)籌規(guī)劃，造成地方各部門間信息化建設標準各異，對數據申請要求不一、流程不同，申請工作復雜煩瑣、周期長，跨部門數據共享目錄和交互標準有待進一步優(yōu)化。由于缺乏針對政務數據的綜合管理辦法，在政務數據共享的監(jiān)管和測評管理等方面的相關規(guī)范體制也較為混亂，使得各領域數據共享無章可循。目前，我國西部欠發(fā)達地區(qū)政務數據共享尚處于萌芽狀態(tài)，蘭州市政務數據共享更是如此。

(二)數據共享交換平臺的利用深度和廣度仍需提升

在數字政府建設過程中，盡管西部地區(qū)已經依托數據共享平臺初步形成數據共享的樞紐，但實踐中數據共享平臺的利用深度和廣度并不充分，在一定程度上影響了共享的效果。以蘭州市為例，盡管蘭州市已經完成了以2個平臺、1個中心為支撐的數據共享匯集基礎設施布局，但是同東部發(fā)達地區(qū)相比，蘭州市的數據共享交換平臺并未發(fā)揮應有的作用，不能體現良好的服務性和集約性，相反還會導致“信任危機”，限制了不同部門數字政府建設的進程。一方面，平臺上已匯聚的數據多是用于簡單的統(tǒng)計、查詢，而在深度挖掘數據價值、開展決策分析、解決痛點難點等方面存在一定的缺陷。結合實際情況可知，共享平臺設置的信息目錄中有一部分并未與資源對接，導致不同地域、不同層級、不同部門之間無法實現數據的共享。有數據需求的機構或個體通常需要重復注冊多個賬戶，無法為用戶提供優(yōu)質的服務體驗，查詢流程并不合理，還須進行改善與優(yōu)化。另一方面，受到統(tǒng)一規(guī)范缺失的影響，多個部門的電子政務系統(tǒng)存在較大的差異，不管是調用渠道，還是數據存儲的路徑都各不相同。連接數據共享平臺的部委垂直數據系統(tǒng)、省級業(yè)務數據系統(tǒng)和同級業(yè)務數據系統(tǒng)數量仍有待增加，當前多個平臺或數據庫都無法實現聯(lián)網互通，調取數據遭遇阻力，這些都對共享交換平臺的實踐應用造成一定的消極影響。

(三)數據資源采集的信息化普及不夠

盡管西部地區(qū)在數字政府建設過程中已經逐步建立起了涵蓋內容廣泛的信息資源庫，但由于長期以來的信息化落后狀態(tài)拉長了這些信息資源庫的推廣使用戰(zhàn)線，致使西部地區(qū)在數字政府建設過程中數據資源的信息化采集方式普及率不高。以蘭州市為例，盡管蘭州市在數字政府的建設過程中已經構建了6個基礎信息資源庫、7個主題信息資源庫以及52個部門信息資源庫，對于政務數據的收集也秉持著“應歸集盡歸集”的原則，但事實上，蘭州市政府的信息載體還是以紙張為主，尚未完成全部的數字化信息建設，距離信息的網絡共享還有較大差距。除此之外，雖然少量數據資源完成了網上傳遞，但是具體的內容冗余重復，無法深入發(fā)掘信息資源的價值，導致真實的資源共享效率不盡人意。由于數據分別在各部門獨自的系統(tǒng)產生和管理，數據的采集和提供大部分依賴于手工方式，各部門間的數據很難核對，因而存在共享平臺數據重復采集、更新不及時、不完整不準確、格式不統(tǒng)一的情況，尚未實現同類型數據的匯聚治理，很大程度上影響了數據共享工作的深入推進。以近期疫情防控流動人口數據采集為例，重復、繁重的手工填表給很多基層一線工作人員帶來極大不便，引發(fā)群眾不滿。再如蘭州市公安和民政部門都涉及人口信息的采集(例如婚姻狀態(tài)信息)，二者之間也存在數據誤差的現象，不能保證“一數一源”。

(四)數據供需對接不暢

盡管西部地區(qū)在推動政府各部門之間以及政府與社會之間的數據共享上做出了一定的努力，但是由于數據供需對接的不暢通，西部地區(qū)仍然存在政府部門之間以及政府與社會之間的“信息孤島”現象，這種現象不利于部門之間的業(yè)務溝通，導致信息資源的共享受阻。以蘭州市為例，盡管蘭州市在數字政府建設過程中有意構建實現全市24個部門的數據共享交換平臺，并且也不斷推廣政務數據應用以實現政務數據向個人、企業(yè)、社會的開放和服務，但由于長期以來標準不一、各自為政、自成一體、不聯(lián)不通，仍然存在大量地方政務服務急需的數據“拿不到”或“拿不全”、部門提供的數據“無人問津”的現象，“條”“塊”共享協(xié)同不暢問題依然沒有得到根本解決。與此同時，由于關鍵業(yè)務領域數據分散在衛(wèi)生、公安、民政等各個主管部門，致使不少部門數據歸集、共享受到部委規(guī)章或規(guī)范性文件制約，共享權限也在部委層面協(xié)調推進不易。西部欠發(fā)達地區(qū)，其體制改革往往會遭遇一定阻力，受到體制因素的影響，再加上利益驅使的干擾，導致西部地區(qū)的信息資源僅僅掌握在少數部門手中，被分割成多個模塊，不利于資源的共享。

四、東部地區(qū)推進政務數據共享的經驗借鑒

在東部地區(qū)數字政府建設過程中，山東省具有典范性。早在2019年山東省就已經基本完成了政務信息系統(tǒng)整合工作。根據中國電子信息產業(yè)發(fā)展研究院發(fā)布的《中國大數據發(fā)展指數報告》[16]，山東省數據資源開放共享指數以98.3的得分居全國第1位?？傮w來看，山東省在數字政府建設過程中，以下幾方面的內容是保障其數據共享成功運行的關鍵。

(一)以新設專職機構為依托，統(tǒng)籌推進工作落實

大數據時代的到來與其為社會管理以及人們生活便利程度的提高促使相關機構逐漸意識到數據共享對于自身發(fā)展的重要性，基于改革工作的開展，各地新組建掛牌了一批統(tǒng)籌推進本地區(qū)政務數據共享的大數據管理機構。在當前，設置專門機構對政務數據的收集、儲存以及開放共享進行統(tǒng)籌管理，已經成為數字政府建設過程中部門調整改革的大方向。就實踐來看，目前專職的政務數據管理機構主要負責對政府數據采集、共享、開放等全方位的政策以及規(guī)范進行整合和完善，并且完善政務信息平臺的建設。通過這種方式讓政務信息平臺從建設到運行實現了真正的“聚”起來，最終達到了消除“信息孤島”、實現數據互聯(lián)、開放、共享的目的。這一專門的政務數據管理機構與政府其他部門之間的關系一般被視作是內容與平臺、前端與后臺的關系，由政務數據管理機構制定發(fā)布數字政府政務系統(tǒng)建設流程，規(guī)范各部門數字政府建設。

山東省早在2018年便正式掛牌成立了山東省大數據局。該局是在山東省政府辦公廳大數據和電子政務等管理職責的基礎上組建而成的，是省政府直屬機構。大數據局的主要職能是負責牽頭制定并組織實施全省大數據發(fā)展應用規(guī)劃和政策措施，加快建設“數字山東”和“互聯(lián)網+政務服務”；統(tǒng)籌規(guī)劃大數據基礎設施建設，建立完善數據開放平臺和標準體系，推動政府數據開放共享利用，承擔政務服務平臺建設管理工作；指導協(xié)調大數據產業(yè)發(fā)展，健全大數據安全保障體系等。在大數據局的牽頭帶動下，山東省出臺了大量數字政府、智慧城市建設過程中的指導性政策法規(guī)，并不斷推進信息平臺的建設，大數據局在打破政府數據壁壘、實現政務數據的共享方面發(fā)揮了關鍵作用[17]。

(二)以運行規(guī)則責權為指引，強力敦促數據共享

根據國家相關工作部署，各地通過制定配套政策、工作方案、實施細則和加強監(jiān)督檢查推進政務數據匯集、整合與共享。目前，各省(區(qū)、市)和省會城市基本已完成管理辦法、工作方案的制定印發(fā)，提出了工作方案和實施細則，明確了責任分工和時間節(jié)點，強化責任落實。中國軟件評測中心發(fā)布的《政務數據質量管理調查白皮書(2019)》[15]顯示，截至2019年11月，全國已有28個省(區(qū)、市)制定了專項政務數據管理政策法規(guī)。

單從山東省大數據局官網的信息來看，大數據局建立至今，已經發(fā)布了34部數據建設和管理方面的法律法規(guī)，涉及數字政府建設、智慧城市建設、數字經濟發(fā)展、信息技術平臺等基礎設施建設的方方面面，這些法規(guī)在不同程度、不同方面指引著山東省政務數據共享和管理進程的推進。就專門的、統(tǒng)一的、整合的數據管理法規(guī)而言，山東省政府已于2019年12月25日發(fā)布了《山東省電子政務和政務數據管理辦法》[18]，該辦法已于2020年2月1日起施行。該辦法的主要內容和創(chuàng)新點包括：第一，明確了電子政務和政務數據管理工作的責任主體；第二，對納入管理應用的政務數據提出具體要求；第三，對政務數據的共享和開放做出規(guī)定；第四，規(guī)定通過電子政務和政務數據推進“放管服”改革的具體措施；第五，強化對電子政務與政務數據的安全和保障。該辦法的出臺對于明確政務數據的基本共享原則、確定共享流程與辦理時限具有重要的指導意義和價值。

(三)以新型基礎設施為支撐，打通數據共享脈絡

電子政務內/外網、大數據中心、政務數據共享交換平臺等是政務新型基礎設施體系的重要組成部分。在國家層面，截至2019年年底，國家電子政務外網已承載全國性業(yè)務應用61項，接入中央部門和相關單位共計162家，接入全國政務部門共計約25.2萬家，31個省(區(qū)、市)和新疆生產建設兵團實現市、縣級全覆蓋，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)覆蓋率達到74.3%。2019年5月21日，國家電網大數據中心也正式成立，這一中心是國家數據共享平臺、數字創(chuàng)新平臺和國家數據管理的專業(yè)機構。到目前為止，國家政務數據共享交換平臺已累計開通了1 153個數據服務接口，約1.1萬個數據項，支撐查詢核驗9.12億次[19]。政務信息基礎設施的不斷豐富完善，有利于“縱橫聯(lián)動”改革方案的實施，為數據共享的建設與發(fā)展奠定堅實的基礎。

山東省在新型基礎設施建設方面也不甘落后，提出了要加快建設“網、云、端”的目標?！熬W”主要是建設泛在連接的信息通信網絡。加速發(fā)展融合5G、全光網、衛(wèi)星通信和量子通信等新一代信息通信網絡設施，通過骨干網擴容、國際通信樞紐建設和IPv6升級，進一步提高網絡容量、通信質量和傳輸速率。“云”主要是構建高效協(xié)同的數據處理體系。加快數據中心高水平建設，推動云計算、邊緣計算、高性能計算協(xié)同發(fā)展，促進數據中心空間集聚、規(guī)模發(fā)展、存算均衡、節(jié)能降耗，提升人工智能、區(qū)塊鏈等應用場景支撐能力，全力打造“中國算谷”?！岸恕敝饕遣季秩蚋兄闹悄芙K端設施。積極部署低時延、高可靠、廣覆蓋、強感知的物聯(lián)網與工業(yè)互聯(lián)網基礎設施，完善泛在互聯(lián)、標識統(tǒng)一、動態(tài)控制、實時協(xié)同的智能感知體系。為了切實保障數字基礎設施建設的推進，山東省大數據局還會同有關部門建立日常聯(lián)絡機制，在重大項目謀劃、推進以及服務管理方面，加強協(xié)作配合，形成推進合力，共同推進新型數字基礎設施建設。

(四)以共享應用試點為牽引，探索創(chuàng)新示范應用

早在2017年，國務院辦公廳就發(fā)布了《關于印發(fā)政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案的通知》[20]，明確提出了開展政務信息共享試點示范的要求。在這一要求的指引下，東部地區(qū)城市開始了積極探索政務數據共享新模式的實現路徑和策略。通過企業(yè)工商登記、學籍學位學歷認證、精準扶貧、不動產登記、職業(yè)資格認定等相關業(yè)務進行示范，為政務數據共享矛盾的解決提供了路徑參考。

山東省人民政府于2017年發(fā)布了《山東省政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》，明確提出要“建立政務大數據創(chuàng)新應用工作機制，開展與通信、供電、供水等公共企事業(yè)單位和其他社會大數據資源協(xié)作應用試點示范”。2020年，山東省又啟動了16個新型智慧城市試點[21]。在這些試點智慧城市中，每一個城市都基于自身特色構建了相應的共享應用。例如，淄博圍繞“優(yōu)政、惠民、興業(yè)”的主題，選擇醫(yī)療、旅游、管線、教育、農業(yè)等領域作為共享應用建立和推廣的試點，推出“健康淄博”一卡(碼)通、“1+3+7”智慧旅游體系、地下管線大數據智慧化應用、智慧教育平臺、智慧農業(yè)建設推廣經驗等不同的共享應用程序。又如，威海圍繞“優(yōu)政、惠民、興業(yè)、強基”的主題，重點打造了8個領域的共享應用平臺試點，包括決策服務移動平臺建設、刑事辦案一體化信息系統(tǒng)建設、電子印章應用建設、警務與政務飛行數據一體化運用、市縣鎮(zhèn)一體化視頻會議系統(tǒng)建設、星級智慧住宅小區(qū)建設、智慧停車建設、政企釘釘平臺建設。

五、解決西部地區(qū)政務數據共享問題的對策建議

通過對蘭州市當前政務數據共享中存在問題的總結與分析，并且借鑒山東省在推動政務數據共享過程中的經驗，要推動西部地區(qū)在數字政府建設過程中政務數據的共享，應當完善以下方面的內容。

(一)制定統(tǒng)一的數據管理規(guī)范，健全政策法規(guī)體系

西部地區(qū)應當借鑒東部地區(qū)數字政府建設的經驗，通過制定配套政策、工作方案、實施細則和加強監(jiān)督檢查推進政務數據匯集、整合與共享，從而加快制定統(tǒng)一的數據管理規(guī)范的步伐。從前一部分對我國目前政務數據共享的經驗介紹可知，截至2019年11月，我國已有28個省(區(qū)、市)結合自身需求，完成了政務數據的統(tǒng)一管理。實踐證明，完善的數據采集以及健全的分類管理制度能夠促進政務數據共享的發(fā)展進程，為不同地區(qū)、不同部門之間的數據庫提供鏈接端口[22]。我國西部地區(qū)更應該重視政務數據獲取、分析、利用、修改等相關標準規(guī)范的制定與實施，在傳統(tǒng)信息資源管理機制的基礎上進行升級，對數據共享的方式、類型、對象、內容、條件等進行規(guī)范，真正完成信息數據的統(tǒng)一獲取、整理與共享。在今后的發(fā)展過程中，應該基于國家立法參考借鑒地方案例，吸收成功經驗，以此為手段，確保完善涉及政務數據的法律法規(guī)制度，對數據獲取、利用、傳輸、交流之間的關系進行明確，確保商業(yè)數據、國家主權數據、個人數據的安全與經濟發(fā)展的實際需求相匹配，為政府數據共享的建設與發(fā)展奠定基礎。

(二)加強共享平臺建設應用和技術創(chuàng)新，提高平臺應用質效

西部地區(qū)必須不斷提升應用政務數據共享平臺的深度和廣度，加強共享平臺建設應用和技術創(chuàng)新，我國西部地區(qū)應該基于“互聯(lián)網+政務服務”、信息惠民、數據綜合試驗區(qū)、電子政務綜合試點、公共信息資源開放試點等相關任務，把優(yōu)化業(yè)務辦理流程作為切入點，對政務數據共享平臺進行改造升級。推動部門信息系統(tǒng)、各類公共信息系統(tǒng)與本地數據共享交換平臺對接，將各種來源的數據和政府的數據整合統(tǒng)一，完善數據共享目錄管理、數據交換分發(fā)管理等功能，逐漸延伸共享平臺應用的廣度，挖掘潛在的價值。在實踐中引入大數據、區(qū)塊鏈和人工智能技術，為數據信息的有效管理、傳輸互動與共享等提供支持與保障[23-24]，有效處理政務數據應用過程中存在的問題，確保數據共享應用可尋根溯源，加快形成更加安全可控、靈活高效的整合共享創(chuàng)新方案。

與此同時，西部地區(qū)政務數據共享平臺的建設還應當借鑒北京、上海、江蘇等東部城市的做法，不斷加強電子政務內外網的建設。一方面，通過電子政務內外網的互通支撐跨層級、跨地域、跨部門、跨業(yè)務的政務服務體系；另一方面，通過電子政務內外網的互通也應不斷加強與國家政務數據共享平臺的對接，建立順暢的共享渠道，以協(xié)調推動國家部委完善政務信息目錄，增加掛接數據資源，開放更多接口，將數據更多落地省級共享平臺，便于地方開展跨部門、跨區(qū)域數據共享及協(xié)同應用。

(三)加大資金支持促進數據資源信息化采集方式的普及

西部地區(qū)政府數據資源采集方式的信息化普及程度不高其實反映出了西部地區(qū)政務信息化程度較為落后的問題。西部地區(qū)尤其是西部邊遠地區(qū)，在經濟發(fā)展方面存在明顯的劣勢，財政資金供應不足，這些因素都對當地的政務信息化建設與發(fā)展造成不良影響。要推動西部地區(qū)政務的信息化程度，必須要加強其資金保障。政務信息化呈現出復雜性、長期性、成本大等特性[25]，數據平臺和信息共享系統(tǒng)需要接受定期的維護與升級，離不開資金的保障。加大政務信息建設的資金保障有利于西部地區(qū)地級政府數據共享的順利開展?；谫Y金因素進行分析得出以下結論，首先，各級政府都應該在自身信息化規(guī)劃體系中加入政務信息化建設，劃撥專項資金用于設施采購、維修與升級，以確保政務數據的采集、管理以及共享都能順利進行。其次，地方各級政府應將跨部門政務信息化經費納入本級政府年度財政預算，拓寬資金籌措渠道，對政務信息化建設經費進行合理規(guī)劃，獲取詳細的經費使用情況，提升資金利用率，劃撥專項資金用于設施采購、維修與升級，保障政務信息化程度的提高。

值得一提的是，西部地區(qū)在推廣數據資源的信息化采集過程中，可以借鑒北京市、江蘇省、浙江省、福建省、山東省等省市通過試點領域積極探索政務數據共享模式的做法，選擇某一特定領域作為數據資源信息化的重點領域，以此作為路徑探索模板而逐漸將數據資源的信息化采集推廣開來。例如，西部地區(qū)可以重點加強對精準扶貧、農牧業(yè)服務等領域的數據資源信息化采集的資金支持力度，以上述兩個領域的數據資源信息采集作為基礎，逐漸推動全領域數據資源的信息化采集。

(四)破除數據共享壁壘，推進跨部門、跨地區(qū)數據共享

破除數字政府建設過程中數據供給與需求脫節(jié)所造成的數據壁壘問題，應當從以下方面切入。

首先，于國家層面建立起常態(tài)化的數據共享協(xié)調機制，以保障國家與地方之間數據供給與需求的平衡。推動國務院各部門做到“應上盡上”，自上而下打破“條條”部門和“塊塊”地方的數據壁壘，推動各級數據返還各市應用，實現數據跨級流動，保障數據流通順暢[26]。建立統(tǒng)一的信息共享申請機制，在明確共享、使用責任的前提下，簡化共享程序，破解地方申請共享數據流程煩瑣的問題。

其次，應當建立政府數據資源共建共享的激勵約束機制，以實現政府部門與部門間數據供給與需求的平衡。在這個過程中，應該對政府利益獲取過程中產生的雙重驅動效應進行綜合考慮，提升正面影響。一方面，需要在日?？冃Э己酥笜梭w系中引入數據共建共享的相關業(yè)務。一直以來，績效考核都是激發(fā)組織體成員工作積極性的主要措施之一，能夠對政府行為進行一定的約束，實現行為效率的提升。作為政府部門，需要基于數據資源的共享提高自身績效水平。另一方面，需要對相關的獎懲內容進行明確。切實發(fā)揮激勵約束機制的功能，做到獎懲分明。假設部分人員在政府數據資源共享建設過程中表現優(yōu)秀，可以給予適當的物質或名譽獎勵，為政府利益的獲取創(chuàng)造條件，產生強烈的正向影響；相反，需要給予那些表現較差的工作人員一定的懲罰，適當對其進行行為約束，為信息共享的建設提供參考。

最后，需要完善西部地區(qū)數據資源匯聚共享規(guī)范，規(guī)范細化數據開放共享的管理流程，以實現政府與社會間的數據共享。西部地區(qū)應當借鑒廣東、山東、浙江、福建等東部省(市)的做法，在專門的政務數據管理機構的統(tǒng)籌安排下，組織各部門確定共享任務清單，基于政務數據的共享，實現政務數據相互之間的關聯(lián)，發(fā)揮信息資源的功能作用，促進數據共享與電子政務項目同步設計、同步建設、同步驗收。