丁睿 范夢雪 李永華

單元規(guī)劃在北京、上海、廣州等多個(gè)特大城市已經(jīng)開展多年實(shí)踐，在我國國土空間規(guī)劃五級三類的國土空間規(guī)劃體系初步建立后，又體現(xiàn)出新的發(fā)展特征。文章在分析我國特大城市單元規(guī)劃的制度設(shè)計(jì)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、政策要求和主要特色的基礎(chǔ)上，提出面向新時(shí)期我國單元規(guī)劃作為上下銜接的規(guī)劃工具、對接事權(quán)的實(shí)施平臺(tái)、規(guī)劃評估的反饋手段的三大趨勢，并建議依據(jù)事權(quán)單元、實(shí)施主體或政策設(shè)計(jì)不同，針對性制定單元規(guī)劃，分區(qū)分類差異化管理，對城市新區(qū)制定綜合開發(fā)單元規(guī)劃，在城市建成區(qū)制定城市更新單元規(guī)劃，在鎮(zhèn)村地區(qū)制定城鄉(xiāng)融合發(fā)展單元規(guī)劃。

單元規(guī)劃; 特大城市; 比較研究

TU984.11+4?? A

[定稿日期]2021-11-04

[作者簡介]丁睿（1980～），男，碩士，副總規(guī)劃師，教授級高工，國家注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師，研究方向?yàn)閲量臻g規(guī)劃。

1 單元規(guī)劃

我國單元規(guī)劃最早見于2003年12月上海頒布修正后的《上海市城市規(guī)劃條例》，條例中控制性單元規(guī)劃首次納入規(guī)劃編制的法定層次，率先在地方制度層面作出探索，在國家層面單元規(guī)劃最早出現(xiàn)在2010年頒布的《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》，辦法中提出在編制大城市和特大城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)可以根據(jù)本地的實(shí)際情況組織編制單元規(guī)劃。

近年來我國國土空間規(guī)劃已進(jìn)入整體性、系統(tǒng)性、重構(gòu)性的變革時(shí)期，五級三類的國土空間規(guī)劃體系已經(jīng)初步建立，單元規(guī)劃作為有效銜接總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩級法定層次是提升城市空間治理能力的重要手段，在北京、上海、廣州等多地已經(jīng)開展多年實(shí)踐，在國土空間總體規(guī)劃編制的過程中又體現(xiàn)出新的特征，以更好滿足城市空間精細(xì)化治理的需求。

對于特大城市而言，單元規(guī)劃編制顯得更為重要。一方面特大城市如何有效準(zhǔn)確傳導(dǎo)國土空間總體規(guī)劃的剛性要求，另一方面，特大城市人口密度大、建設(shè)強(qiáng)度高，規(guī)劃管理和實(shí)施面臨更為復(fù)雜的形勢和條件，綜合性更強(qiáng)，需要分層管理，分級管制，分類管控，是特大城市走向精細(xì)化管理的必然需求，單元規(guī)劃可作為調(diào)動(dòng)各級政府和社會(huì)力量共同推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施、采取一致行動(dòng)的基礎(chǔ)。

2 城市間比較研究

2.1 北京

2.1.1 制度設(shè)計(jì)

2020年發(fā)布《北京市關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的實(shí)施意見》，意見中提出依據(jù)國土空間規(guī)劃及國土空間近期規(guī)劃，編制實(shí)施單元規(guī)劃綜合實(shí)施方案。在市級層面編制分區(qū)規(guī)劃實(shí)施要點(diǎn)，確定總規(guī)對各區(qū)的剛性要求。區(qū)級國土空間總體規(guī)劃，是對城市總體規(guī)劃要求的細(xì)化落實(shí)、對本區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)作出的具體安排，統(tǒng)籌全域劃定各類國土空間規(guī)劃分區(qū)和規(guī)劃單元。

在分區(qū)規(guī)劃中劃分規(guī)劃實(shí)施單元，統(tǒng)籌建設(shè)空間與非建設(shè)空間、增量使用和存量更新、資源保護(hù)和建設(shè)任務(wù)、實(shí)施方式和成本控制等方面內(nèi)容，作為實(shí)施土地資源整理、城市有機(jī)更新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)治理的依據(jù)。規(guī)劃實(shí)施單元是規(guī)劃統(tǒng)籌實(shí)施管理的抓手，實(shí)施單元與行政區(qū)管轄范圍保持一致，或包括多個(gè)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)。通過實(shí)施單元，推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施由項(xiàng)目統(tǒng)籌到區(qū)域統(tǒng)籌。

在此基礎(chǔ)上編制實(shí)施單元內(nèi)近期建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃綜合實(shí)施方案，明確土地權(quán)屬、規(guī)劃指標(biāo)、城市設(shè)計(jì)要求、市政及交通條件、供地方式、建設(shè)時(shí)序等內(nèi)容，并與規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃做好銜接。

2.1.2 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

單元規(guī)劃編制面積為1～3 km2，統(tǒng)籌公共管理、基礎(chǔ)設(shè)施和公共安全三大設(shè)施，落實(shí)分區(qū)規(guī)劃確定的空間底線約束，并按照開發(fā)建設(shè)或城市更新工作推進(jìn)要求編制，將街區(qū)指引、管控分區(qū)在詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)上上提收攏至單元規(guī)劃中，并對單元內(nèi)的既有控規(guī)進(jìn)行綜合評估，明確可適用的范圍，充分對接市區(qū)兩級的建設(shè)計(jì)劃，按需編制、深淺不一、滾動(dòng)覆蓋。

2.1.3 政策要求

在控制性詳細(xì)規(guī)劃編制辦法、編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與成果規(guī)范的基礎(chǔ)上，制定對街區(qū)建設(shè)容量統(tǒng)籌、容積率轉(zhuǎn)移、功能混合及用地兼容政策，對重點(diǎn)地區(qū)專門制定編制技術(shù)要點(diǎn)和附加圖則要求，對鄉(xiāng)村地區(qū)專門制定鄉(xiāng)野生態(tài)用地規(guī)劃編制辦法、非城市建設(shè)區(qū)規(guī)劃編制辦法，對規(guī)劃綜合實(shí)施方案制定控規(guī)實(shí)施引導(dǎo)技術(shù)要點(diǎn)研究、對城市更新地區(qū)制定存量建設(shè)用地分級統(tǒng)籌管理和公服設(shè)施兼用集約管理辦法。

2.1.4 聚焦實(shí)施

在單元規(guī)劃中劃定建設(shè)主導(dǎo)街區(qū)、生態(tài)復(fù)合街區(qū)和戰(zhàn)略留白街區(qū)三類街區(qū)以規(guī)劃實(shí)施為重點(diǎn)，分類引導(dǎo)。其中建設(shè)主導(dǎo)街區(qū)是城市建設(shè)活動(dòng)的主戰(zhàn)場，進(jìn)一步優(yōu)化城市空間格局、提升城市建設(shè)品質(zhì)。生態(tài)復(fù)合街區(qū)是城市集中建設(shè)緊鄰的大尺度綠色空間，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的邊界地區(qū)，進(jìn)一步提高生態(tài)服務(wù)功能。戰(zhàn)略留白街區(qū)是城市重要的發(fā)展預(yù)留地，不斷促進(jìn)集中連片，保障未來重大城市功能和城市拓展。

同時(shí)針對于經(jīng)營性用地，根據(jù)管控分區(qū)，既適應(yīng)市場多元化建設(shè)開發(fā)需求，也有序傳導(dǎo)落實(shí)城市上層次規(guī)劃要求，將用地功能、空間形態(tài)等管控要求從街區(qū)下沉至街坊，在街區(qū)控規(guī)中解決主導(dǎo)功能、基準(zhǔn)強(qiáng)度、高度控制等管控要求，提升開發(fā)建設(shè)的容差性，提升城市面向未來發(fā)展的適應(yīng)能力。

2.2 上海

2.2.1 制度設(shè)計(jì)

2020年發(fā)布的《上海市國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的意見》，提出建立的規(guī)劃編制審批體系，分為總體規(guī)劃、單元規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃三個(gè)層次。單元規(guī)劃層次包括主城區(qū)單元規(guī)劃、新市鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃、特定政策區(qū)單元規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)底線管控，權(quán)限下沉，提高規(guī)劃現(xiàn)代化治理水平和效率。其中主城區(qū)單元規(guī)劃按主城區(qū)內(nèi)各單元行政區(qū)范圍進(jìn)行編制，指導(dǎo)控制性詳細(xì)規(guī)劃的具體編制，控規(guī)編制單元邊界與與區(qū)界、街道鎮(zhèn)邊界基本一致;新市鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃以新市鎮(zhèn)行政區(qū)范圍進(jìn)行編制，指導(dǎo)郊野單元村莊規(guī)劃編制。

2.2.2 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

單元規(guī)劃的單元?jiǎng)澐址绞皆诓桓淖冊匾?guī)編制單元的基礎(chǔ)上，新增單元邊界線與區(qū)界、街道鎮(zhèn)邊界基本保持一致，對于過大的街道考慮以快速路或主干道為界進(jìn)行分割，每個(gè)單元面積一般在3 km2，常住人口為5×104～10×104人。對劃分一般地區(qū)、重點(diǎn)地區(qū)、發(fā)展預(yù)留區(qū)三類編制地區(qū)確定不同編制重點(diǎn)。

2.2.3 指標(biāo)分解

在單元規(guī)劃中分解落實(shí)上位規(guī)劃的剛性管控指標(biāo)，按不同層次進(jìn)行指標(biāo)落實(shí)，上海市單元規(guī)劃層面?zhèn)鲗?dǎo)5大類57項(xiàng)指標(biāo)，進(jìn)一步指導(dǎo)街道、街坊層面控制性詳細(xì)規(guī)劃。單元規(guī)劃中將行政區(qū)劃分若干個(gè)管控單元，將各區(qū)控制指標(biāo)分解到每個(gè)管控單元，對各管控單元內(nèi)的人口規(guī)模、用地規(guī)模、各類設(shè)施數(shù)量和規(guī)模提出剛性管控要求?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃落實(shí)單元規(guī)劃管控要求，將各類控制指標(biāo)細(xì)化到具體地塊。

2.2.4 規(guī)劃實(shí)施

應(yīng)對未來發(fā)展不確定性，充分預(yù)留彈性。在單元規(guī)劃中以功能引導(dǎo)區(qū)的方式預(yù)留用地布局彈性，在控制性詳細(xì)規(guī)劃中具體確定地塊劃分、用地性質(zhì)和控制要求。建立住宅用地供應(yīng)的時(shí)序調(diào)控機(jī)制。定期評估各區(qū)人口變化情況、綠地及公共空間和公益性設(shè)施實(shí)施情況，依據(jù)常住人口調(diào)控目標(biāo)和年度任務(wù)及時(shí)調(diào)整土地供應(yīng)計(jì)劃，控制商品住宅用地的供應(yīng)節(jié)奏。

2.3 廣州

2.3.1 制度設(shè)計(jì)

按照國家空間規(guī)劃體系要求，廣州在全市建立市域、片區(qū)、單元、地塊四個(gè)規(guī)劃層級，從總體要求（包括發(fā)展目標(biāo)、策略和規(guī)模）、底線約束（包括三線管控和各類資源）、用地布局、專項(xiàng)設(shè)施（包括公服、市政和交通設(shè)施）四大板塊，明確市級國土空間總體規(guī)劃對單元規(guī)劃的引導(dǎo)要求。

2.3.2 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

以功能單元落實(shí)上位規(guī)劃管控要求，在管理單元層面指導(dǎo)城鄉(xiāng)一體、涵蓋山水林田湖的新控規(guī)全覆蓋，單元規(guī)劃編制面積約20 km2，分解落實(shí)功能片區(qū)規(guī)劃內(nèi)容，深度至詳細(xì)規(guī)劃深度。針對增量地區(qū)、存量地區(qū)、歷史保護(hù)地區(qū)等不同類型制定各類型的編制重點(diǎn)，對發(fā)展意圖暫不清晰的地塊，可留白處理。

2.3.3 聚焦更新

對于城市更新地區(qū)，在國土空間詳細(xì)規(guī)劃單元中設(shè)定城市更新單元，廣州在2020年印發(fā)《廣州市城市更新單元設(shè)施配建指引》、《廣州市城市更新單元詳細(xì)規(guī)劃報(bào)批指引》、《廣州市城市更新單元詳細(xì)規(guī)劃編制指引》，以低效存量用地再開發(fā)利用（城市更新改造項(xiàng)目）為主。城市更新單元涉及改造主體、政府、社會(huì)公眾、合作企業(yè)等多方權(quán)益，需對城市更新單元的的目標(biāo)定位、改造模式、規(guī)劃指標(biāo)、公共配套、土地整備、經(jīng)濟(jì)測算、區(qū)域統(tǒng)籌及分期實(shí)施等方面作出細(xì)化安排。

2.3.4 彈性管控

提出“可選擇用地”概念，根據(jù)用地功能相似度、功能集聚效用性、環(huán)境相容度等因素，制定可選擇用地“正負(fù)清單”，適用于交通便利、開發(fā)潛力大、市場敏感型的地段，并分為規(guī)劃編制階段、土地出讓階段和企業(yè)退出階段三個(gè)編審流程。

2.3.5 圖則管控

單元規(guī)劃及其規(guī)劃管理圖則作為中觀層面的法定規(guī)劃，在單元層面既有效傳遞上層次規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，又具有在規(guī)則管控下的靈活性，能夠有效解決規(guī)劃管理中的合法性和合理性問題，成為圖則、法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)合體。同時(shí)在單元規(guī)劃層面整合各領(lǐng)域各行業(yè)的專項(xiàng)規(guī)劃，以土地利用圖則和道路交通圖則為核心，既涵蓋專項(xiàng)規(guī)劃的核心內(nèi)容，又避免文本圖紙過于復(fù)雜，直接服務(wù)規(guī)劃管理，提高規(guī)劃的治理水平和效率。

2.4 小結(jié)

單元規(guī)劃以多種形式的銜接層次將國土空間總體規(guī)劃剛性管控要求傳導(dǎo)至控制性詳細(xì)規(guī)劃，確保各項(xiàng)底線約束，均體現(xiàn)出以下特征：與行政區(qū)基本重合，體現(xiàn)與事權(quán)范圍、政策范圍和實(shí)施主體的高度一致性;通過多種方式預(yù)留規(guī)劃用地的彈性，以適應(yīng)市場需求，提高管控效率;針對不同城市區(qū)域的特征在編制和管理中提出差異化策略，以適應(yīng)精細(xì)化管理要求;針對不同調(diào)整內(nèi)容，分類制定調(diào)整程序，提高控規(guī)調(diào)整效率;同時(shí)強(qiáng)化信息化管理平臺(tái)建設(shè)，與規(guī)劃編制和管理相結(jié)合（表1）。

3 新時(shí)期單元規(guī)劃發(fā)展趨勢

3.1 上下銜接的規(guī)劃工具

黨的十八大、十九大都提出要推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的要求。特大城市，在體現(xiàn)宏觀戰(zhàn)略的國土空間總體規(guī)劃和體現(xiàn)實(shí)施管制的控制性詳細(xì)規(guī)劃之間，在體現(xiàn)行業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)規(guī)劃和體現(xiàn)空間資源調(diào)控的空間規(guī)劃之間，均需要單元規(guī)劃作為一個(gè)中間層次的規(guī)劃類型來承擔(dān)承上啟下的傳導(dǎo)銜接作用。

同時(shí)單元規(guī)劃著手于中觀尺度，不超過10 km2的編制規(guī)模又有一定的容錯(cuò)性和彈性，能夠?qū)⑷莘e率轉(zhuǎn)移平衡、預(yù)留用地與彈性留白、TOD地上地下一體化開發(fā)等中觀尺度的規(guī)劃理念落地落實(shí)，在“定性質(zhì)、定功能、定總量”的基礎(chǔ)上強(qiáng)化“剛性傳導(dǎo)、彈性適應(yīng)”，分解落實(shí)公益性設(shè)施的相關(guān)要求;結(jié)合管理程序設(shè)定，明確剛性和彈性要求，留有適當(dāng)?shù)你暯佑嗟?，指?dǎo)控規(guī)的編制和調(diào)整。

3.2 對接事權(quán)的實(shí)施平臺(tái)

基于目前的行政管理體制，區(qū)政府以及街道、社區(qū)成為城市治理的重要力量，也是推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施的主體。在這樣的背景下，以街道、社區(qū)為基礎(chǔ)的單元規(guī)劃有可能成為推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的有力抓手。單元規(guī)劃的空間范圍與行政管理范圍進(jìn)行充分結(jié)合，有利于更好地解決過去規(guī)劃編制主體與實(shí)施主體不統(tǒng)一的問題，同時(shí)充分對接實(shí)施協(xié)調(diào)和反饋機(jī)制，融合各區(qū)、各部門發(fā)展目標(biāo)，及時(shí)反映基層訴求，成為各方參與城市治理的共同平臺(tái)。

對不同地區(qū)，依據(jù)事權(quán)單元、實(shí)施主體或政策設(shè)計(jì)，針對性制定單元規(guī)劃，分區(qū)分類差異化管理：對城市新區(qū)以綜合開發(fā)單元規(guī)劃為核心，對接開發(fā)主體訴求，在國土空間總體規(guī)劃的剛性要求基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)功能、交通、用地結(jié)構(gòu)等的彈性;在城市建成區(qū)以城市更新單元規(guī)劃為核心，推動(dòng)城市有機(jī)更新，以容積率轉(zhuǎn)移、公服設(shè)施優(yōu)化為政策重點(diǎn)。在鎮(zhèn)村地區(qū)以城鄉(xiāng)融合發(fā)展單元規(guī)劃為核心，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，集體土地和國有土地要素流轉(zhuǎn)為政策重點(diǎn)（表2）。

3.3 規(guī)劃評估的反饋手段

單元規(guī)劃應(yīng)作為規(guī)劃評估的反饋手段，充分運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)，轉(zhuǎn)變規(guī)劃技術(shù)方法，從單元的角度，細(xì)化城市體檢評估，避免城市或分區(qū)尺度的總體體檢掩蓋個(gè)體問題，通過對指標(biāo)的分解細(xì)化實(shí)現(xiàn)城市細(xì)顆粒度的動(dòng)態(tài)可監(jiān)測、可評估，并監(jiān)督實(shí)施。同時(shí)也要求對單元規(guī)劃的編制、審批流程，基礎(chǔ)資料，規(guī)劃成果等實(shí)施信息化管理，構(gòu)建長期維護(hù)動(dòng)態(tài)管理的實(shí)施評估機(jī)制，形成單元規(guī)劃動(dòng)態(tài)更新、監(jiān)測、評估、維護(hù)的重要平臺(tái)，發(fā)揮單元規(guī)劃支撐城市治理的作用。

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