崔思敏， 杜宏茹

(1.新疆農業(yè)大學 管理學院， 烏魯木齊 830052； 2.中國科學院 新疆生態(tài)與地理研究所， 烏魯木齊 830011)

土地流轉是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的必由之路，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，只有不斷地深化農村土地制度改革，才能促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展[1]。當前，中國絕大部分地區(qū)的土地流轉尚處于發(fā)育期，土地流轉無論從規(guī)模、質量，抑或是其結構上，都處于一個較低階段[2]。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進，奇臺鄉(xiāng)七戶鄉(xiāng)耕地流轉現(xiàn)象也逐趨普遍，在現(xiàn)有研究的基礎上，通過問卷調查，對七戶鄉(xiāng)耕地流轉的現(xiàn)狀、流轉中存在的問題等方面做了探究，并提出相應的對策建議。

1 研究區(qū)域概況

奇臺縣位于新疆維吾爾自治區(qū)東北部，昌吉回族自治州東部，總面積1.93萬km2，下轄9鎮(zhèn)6鄉(xiāng)，縣域總人口30.05萬人，有漢、維、回、哈等22個民族，其中少數(shù)民族占總人口的24%。歷史文化悠久，農業(yè)資源豐富，作為傳統(tǒng)的農業(yè)大縣，奇臺縣種植業(yè)優(yōu)勢突出。全縣有宜農土地250萬畝(1畝≈666.6 m2)，可耕地200萬畝，分上山丘陵旱作、河灌區(qū)，中部戈壁井、河混灌區(qū)和下部平原井灌區(qū)3個不同的耕作區(qū)域[3]。

七戶鄉(xiāng)位于奇臺縣南部，天山北麓丘陵山區(qū)，距縣城65 km，總面積270 km2，其中耕地面積230 km2，占比85.19%。全鄉(xiāng)有天然草場15萬畝，農業(yè)耕地6萬畝。主要農作物有小麥、大麥等，品質優(yōu)良，產(chǎn)量較高。七戶鄉(xiāng)現(xiàn)下轄5個村民委員會，45個村民小組，全鄉(xiāng)居住著漢、回、藏、錫伯、維吾爾族等6個民族，共2 380戶，8 071人[4]。

2 七戶鄉(xiāng)農戶耕地流轉現(xiàn)狀

近年來，七戶鄉(xiāng)不斷推進農戶耕地流轉工作，取得一定成效。目前七戶鄉(xiāng)農戶耕地流轉呈現(xiàn)出以下3個特點：①農戶間的自發(fā)流轉是當前七戶鄉(xiāng)耕地流轉的主要形式，自發(fā)流轉的土地面積占流轉總面積的70%左右。②耕地流轉分布不均衡，耕地流轉主要發(fā)生在水資源匱乏的地區(qū)。原因在于水資源匱乏的地區(qū)灌溉條件有限，水田面積很少，種植業(yè)收入低，勞動力轉移數(shù)量較大，耕地流轉更為明顯。③耕地流轉的經(jīng)營項目主要以小麥為主，大部分村子通過耕地流轉擴大小麥的種植規(guī)模，如屯莊梁村的30戶農戶共轉入1 347畝耕地，其中小麥種植面積為729畝，占比54.1%。

3 調查基本情況

調查問卷主要分為兩部分，第一部分是對被調查人基本信息的了解，主要包括年齡、學歷、家庭勞動力人數(shù)等；第二部分對農戶實際耕地面積、種植業(yè)收入占家庭總收入的比例、對土地流轉政策的了解程度、土地流轉的意愿等進行調研。

3.1 問卷調查

此次調研采用定向抽樣的方法，通過調查問卷對奇臺鄉(xiāng)七戶鄉(xiāng)的4個村莊(東塘村、八戶村、平頂村、屯莊梁村)120戶村民進行實地調研，每戶發(fā)放一份問卷，累計發(fā)放調查問卷共計140份，其中有效問卷120份，有效利用率為85.7%。調查對象的基本信息見表1。

表1 奇臺縣七戶鄉(xiāng)農戶耕地流轉調查人口統(tǒng)計學特征(N=120)

3.2 數(shù)據(jù)分析

根據(jù)調查結果顯示：年齡上,集中在41～55歲的農戶占調查總人數(shù)的45%；文化程度上，初中及以下的占94.1%；家庭勞動力人數(shù)上，2～4人占調查總人數(shù)的76.7%；實際耕地面積上，40畝以下的占調查總人數(shù)的71.6%；種植業(yè)收入占家庭總收入比例上，集中在41%～80%的占64.2%；對于土地流轉政策熟悉、了解的農戶僅占比17.5%，不了解的農戶占比達到42.5%，占比相對較高，與之相對應的農戶土地流轉的意愿中，不愿意流轉的則達到50%。

4 調查結論分析

近年來，七戶鄉(xiāng)耕地流轉的速度較快，但由于流轉基數(shù)小，目前的耕地流轉總量相對較低，結合調研實際情況，總結出七戶鄉(xiāng)耕地流轉存在的問題主要如下。

4.1 流轉意愿不強烈

土地是農民賴以生存的根本，農民作為耕地流轉中的決策主體，對耕地流轉的順利進行起著決定性作用[5]。在實地調研中發(fā)現(xiàn)，相當一部分農戶對于土地流轉的意愿不強烈。原因主要有以下3個方面：

1)由于農戶自身認知不足，對于土地流轉政策認識不到位。土地的“所有權、經(jīng)營權、承包權”三權分置政策尚未破除傳統(tǒng)痼疾，特別是上了年紀的百姓在訪談中表示，土地就是“農民的根、農民的命”，“沒有土地的農民那還能叫做農民”，由此造成部分農民擔心耕地流轉后喪失土地的經(jīng)營權甚至是所有權，從此失去生活的依靠，寧愿手中土地拋荒、擱置也不愿意流轉出去，農民一旦認為權益得不到保障，也不會進行耕地流轉。

2)目前農村剩余勞動力較多，除了依靠賴以生存的土地，別無去處。將農村的剩余勞動力由傳統(tǒng)的農業(yè)部門向現(xiàn)代經(jīng)濟部門轉移是加快農村經(jīng)濟，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的關鍵。在調研中發(fā)現(xiàn)，部分農戶由于自身知識儲備不足，職業(yè)技能水平不夠，難以在附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)中找到合適的工作，只能依靠土地，“臉朝黃土被朝天，日出而作日落而息”。

3)部分農民認為隨著農產(chǎn)品價格不斷上漲，農業(yè)比較收益遠高于流轉耕地的收益，這種對耕地價值預期升值，也降低了農民的流轉意愿。

4.2 流轉行為不規(guī)范

耕地流轉中，農戶耕地的使用權應該“流”給誰，“承包方”這一角色應該由誰來擔任，這一直是一個值得思考的問題。在實地調研中發(fā)現(xiàn)，七戶鄉(xiāng)目前耕地使用權流轉的對象有種糧大戶、專業(yè)合作社。種糧大戶主要是由附近村莊的人擔任，口頭協(xié)商一年或者一定期限內的承包費用，承包費用能否按時交付則完全取決于種糧大戶自身的信用，在調研中部分農戶反映種糧大戶不能按照約定給予承包費用，引發(fā)糾紛。專業(yè)合作社相對于種糧大戶而言，擁有一定的組織架構，其本質是一個經(jīng)濟合作組織，但其職能水平受其自身限制。

4.3 無規(guī)?；鬓D

根據(jù)實地調研，七戶鄉(xiāng)目前的土地流轉呈現(xiàn)出一種零散狀態(tài)，流轉形式主要以戶為單位，將自家的土地承包給當?shù)胤N植大戶，尚未形成規(guī)模化流轉。少數(shù)種植大戶會規(guī)模化承包土地用來種植棉花或者花生等經(jīng)濟作物，但是這種現(xiàn)象不普遍，土地流轉的市場尚未形成。

5 對策建議

5.1 加強政策引導

研究表明，政府的介入程度與農戶耕地流轉的意愿呈現(xiàn)出明顯的相關性[6]。政府要在耕地流轉中發(fā)揮主導作用，具體做法如下：

1)要提高認識?？h鄉(xiāng)政府要把土地流轉工作提上重要議事日程，切實推動全縣農村土地流轉工作健康有序發(fā)展。

2)要加強宣傳。發(fā)揮縣、鄉(xiāng)、村三級組織和新聞宣傳部門的作用，加強對《農村土地承包法》《農村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》等農村土地流轉的相關政策、法律法規(guī)的宣傳，使土地流轉的政策、基本原則、程序家喻戶曉，為土地流轉創(chuàng)造良好的輿論氛圍；

3)要規(guī)劃先行。堅持規(guī)劃引導、典型引路、效益引領、因地制宜、因勢利導，及時總結、借鑒、推廣其它地區(qū)耕地流轉的典型經(jīng)驗和典型做法，積極穩(wěn)妥地解決耕地流轉中出現(xiàn)的問題，消除農民耕地流轉的后顧之憂，合理引導耕地流轉工作順利進行。

5.2 加大財政支持力度

政府應加大耕地流轉財政扶持力度，可借鑒的做法主要有：首先政府財政每年安排一定額度的耕流轉規(guī)模經(jīng)營專項資金，對利用流轉的耕地進行規(guī)?；?jīng)營的專業(yè)合作社、種植大戶等進行獎勵；其次政府可以對財政資金對規(guī)?；?jīng)營中的基礎設施建設和高新技術推廣進行補貼；最后加大對耕地轉出方的財政保障力度，對自愿進行耕地流轉的農民，給予在養(yǎng)老、醫(yī)療方面的優(yōu)待[7]。

5.3 擴大社會保障體系的覆蓋面

農戶不愿意將手里的土地流轉出去，主要是看中土地的保障功能。城鄉(xiāng)居民老了有退休金，而農民只有微乎其微的養(yǎng)老金，難以滿足其基本的生活需要，手中的土地就成了其“底牌”。要逐步建立起適用于農村的社會保障體系，擴大社保體系的覆蓋面[7]。

在一些已經(jīng)基本解決農村居民基本社會保障的地區(qū)，要借助經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢,加快土地流轉制度改革的步伐；對于那些還沒有條件解決農村居民基本社會保障的地區(qū),要進一步探索具體方法與政策，逐步弱化土地的社會保障功能，從而徹底解除農戶對土地完全自由流轉的思想顧慮。

5.4 發(fā)揮種植大戶的模范帶頭作用

種植大戶在耕地流轉中發(fā)揮著不可替代的模范帶頭作用，種植大戶的宣傳引導作用具有重要意義：一是要扶持現(xiàn)有種植大戶進一步擴大經(jīng)營規(guī)模，二是由種植大戶牽頭，組織并帶動一般農戶進行新型產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，由種植大戶發(fā)起組織學習先進科學的種植經(jīng)驗，在有效防御自然災害發(fā)生的前提下提高糧食產(chǎn)量、增加收入，三是由種植大戶在規(guī)?；?jīng)營的基礎上帶動普通農戶，使其加深了解，改變現(xiàn)有觀念并積極投身新型化產(chǎn)業(yè)化種植。

5.5 加強職業(yè)技能培訓，創(chuàng)造農戶就業(yè)渠道

中國目前的勞動力已經(jīng)由“全面過?！鞭D向“結構性短缺”，在七戶鄉(xiāng)調研中，農戶由于自身技能短缺找不到合適的工作的情況屢見不鮮，根據(jù)實際情況開辦技校，加強職業(yè)技能培訓將有效解決問題，從而提高農民收入，促進農業(yè)發(fā)展。此外，要因地制宜、因勢利導。發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和項目，多方面、多渠道為農戶創(chuàng)造就業(yè)機會，將農民從土地中解放出來。

6 結語

在調查研究基礎上，分析出奇臺縣七戶鄉(xiāng)在農戶耕地流轉中，主要存在流轉意愿不強烈、流轉行為不規(guī)范、呈無規(guī)模化流轉三大問題，據(jù)此提出了加強政策引導、加大財政支持力度擴大社會保障體系的覆蓋面、發(fā)揮種植大戶的模范帶著作用、加強職業(yè)技能培訓創(chuàng)造農戶就業(yè)渠道五大建議，可為奇臺縣七戶鄉(xiāng)繼續(xù)推進農戶耕地流轉工作提供參考借鑒。