顏昌武 許丹敏

一、問題的提出

我國屬地管理的傳統(tǒng)由來已久，早在先秦時(shí)期，就出現(xiàn)了“體國經(jīng)野”“分土而治”的現(xiàn)象。秦滅六國后，以郡縣制的方式將原先分散割據(jù)的諸侯國整合在中央的統(tǒng)一控制下，此后數(shù)千年的中國國家治理結(jié)構(gòu)總體上都是在這種“大一統(tǒng)”的基礎(chǔ)上演化發(fā)展的。在當(dāng)今中國，屬地管理有了更為豐富的內(nèi)涵，它既是一種與垂直管理相對(duì)應(yīng)的行政管理體制，也是一種自上而下的責(zé)任落實(shí)機(jī)制。

無論哪一種蘊(yùn)涵的屬地管理，都是以地域作為政府間責(zé)任劃分的依據(jù)，以此強(qiáng)化屬地政府的責(zé)任意識(shí)，體現(xiàn)守土有責(zé)的治理要求。作為責(zé)任落實(shí)機(jī)制的屬地管理，被廣泛地運(yùn)用于信訪工作、安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)等諸多領(lǐng)域，并取得了良好的治理成效。近年來，基層對(duì)屬地管理的詬病卻逐漸增多，旨在守土有責(zé)的屬地管理逐漸淪為上級(jí)職能部門甩鍋推責(zé)的工具，“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”演變?yōu)椤柏?zé)任屬地、基層兜底”，讓本就不堪重負(fù)的基層政府更加舉步維艱。責(zé)大、權(quán)小、能弱的基層政府能否承受住“上面千把錘”的“錘擊”?基層政府如何在這種權(quán)責(zé)失衡的困境中完成治理任務(wù)呢?

學(xué)術(shù)界就如何破解屬地管理困境展開了廣泛的探討，總體上形成了減負(fù)和賦權(quán)兩種解困思路。前者認(rèn)為問題的癥結(jié)在于基層的負(fù)擔(dān)過重，因此關(guān)鍵是要使減負(fù)落到實(shí)處，科學(xué)規(guī)范屬地管理，防止層層向基層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。后者認(rèn)為基層所擁有的權(quán)力太小、資源太少，應(yīng)該通過對(duì)“塊”的制度化賦權(quán)來實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)平衡，推行治理重心下移，再造屬地管理。[1][2]這兩種思路都看到了基層政府權(quán)責(zé)失衡的弊端，都期待以權(quán)責(zé)一致的方式為基層解困。但不管哪一種解困思路，都只是一種自上而下地看待問題的方式。這種思維方式的形成與我國基層治理的制度環(huán)境不無關(guān)系。一般來說，壓力型體制[3]和行政發(fā)包制[4]刻畫了我國縱向政府間關(guān)系的基本特征，構(gòu)成了基層政府運(yùn)作的制度環(huán)境，也構(gòu)成了分析縱向政府間關(guān)系的兩種理論框架。壓力型體制和行政發(fā)包制作為行政管理體制，簡(jiǎn)單地說，就是治理壓力層層向下傳導(dǎo)、治理任務(wù)層層向下分解，與此相伴隨的，便是各種易量化、易操作的考核、督查和評(píng)比機(jī)制。在這種制度環(huán)境下，基層政府作為行政鏈條的末梢，被迫承擔(dān)起一種無限的兜底責(zé)任。

自上而下的分析視角存在兩個(gè)可能的認(rèn)知盲區(qū)：一是基于基層政府的被動(dòng)性，人們?cè)谟懻摶鶎又卫淼慕饫е窌r(shí)，總是習(xí)慣性地寄希望于做好頂層設(shè)計(jì)，容易忽視對(duì)基層政府自身的關(guān)注，即忽視基層在政策執(zhí)行中的能動(dòng)性與自主性。[5]二是籠統(tǒng)地關(guān)注基層政府所承受的自上而下的壓力，但忽視這種壓力可能具有的伸縮性和留給基層的自主空間。[6]有鑒于此，本文嘗試將屬地管理與基層自主性相結(jié)合，既關(guān)注屬地管理給基層政府帶來的強(qiáng)大的責(zé)任壓力，也重視基層政府在應(yīng)對(duì)壓力時(shí)所凸顯出的能動(dòng)性。在一定程度上，上級(jí)壓力的伸縮性與基層政府的自主性，共同構(gòu)成了超壓負(fù)荷下基層政府解壓紓困的“潤(rùn)滑劑”。

為了更具象地展示基層政府能動(dòng)應(yīng)對(duì)屬地高壓的圖景，我們于2020年6—8月在粵東Y市S區(qū)Z鎮(zhèn)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，對(duì)Z鎮(zhèn)政府工作人員進(jìn)行了深入訪談，也獲得了較為豐富的文檔資料，從而為本文的寫作鋪墊了良好的實(shí)證基石。文中所涉地點(diǎn)和人物，筆者均依據(jù)基本的研究倫理作了技術(shù)性處理。鑒于廣東各地發(fā)展差距較大，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)間治理情形各異，為避免Z鎮(zhèn)的情形成為孤案，我們還分別選取粵北、粵西和珠三角各一個(gè)鎮(zhèn)街進(jìn)行了補(bǔ)充調(diào)研，并通過《半月談》等時(shí)政報(bào)刊的相關(guān)深度報(bào)道，[7]拓寬了我們對(duì)屬地管理在基層落實(shí)情況的了解。

二、案例呈現(xiàn)：基層政府是如何應(yīng)對(duì)屬地管理事項(xiàng)的?

Z鎮(zhèn)轄區(qū)總面積為68平方千米，下轄2個(gè)居委會(huì)和12個(gè)行政村，總?cè)丝诮?萬人。該鎮(zhèn)與城區(qū)距離較遠(yuǎn)且地勢(shì)以山區(qū)結(jié)合丘陵為主，居民中外出打工者眾，留下來的大多以水果種植和水產(chǎn)養(yǎng)殖為生。根據(jù)省市相關(guān)文件精神，Z鎮(zhèn)設(shè)立了黨政辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦、社會(huì)事務(wù)辦、綜治維穩(wěn)辦、規(guī)劃建設(shè)辦等7個(gè)辦公室，共有行政編制人員33人，事業(yè)編21人，鎮(zhèn)聘編外12人。此外，區(qū)直各科局下派駐鎮(zhèn)工作人員8人，主要負(fù)責(zé)對(duì)接區(qū)級(jí)職能部門。

(一)Z鎮(zhèn)的屬地管理任務(wù)

按照地方組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)管理本轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等工作。在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府究竟承擔(dān)了怎樣的職責(zé)呢?鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)的寬泛性，我們主要梳理了Z鎮(zhèn)承擔(dān)的屬地管理事項(xiàng)，發(fā)現(xiàn)明文規(guī)定實(shí)施屬地管理的事項(xiàng)共計(jì)28項(xiàng)，主要分布在安全生產(chǎn)、應(yīng)急管理、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、政務(wù)輿情應(yīng)對(duì)等領(lǐng)域。雖然這些文件中的表述基本都是“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”，但對(duì)不同層級(jí)的地方政府各自承擔(dān)怎樣的責(zé)任并未做進(jìn)一步的細(xì)分。“層層傳導(dǎo)、層層轉(zhuǎn)嫁、層層壓實(shí)”，由此成為屬地管理的實(shí)然圖景。任務(wù)總是一級(jí)一級(jí)地傳導(dǎo)到最低層級(jí)的屬地政府，位于國家政權(quán)序列末端的Z鎮(zhèn)政府自然而然地成為這些事項(xiàng)的第一責(zé)任主體，“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”就此演變成“責(zé)任屬地”，“誰主管誰負(fù)責(zé)”演變成“誰的地盤誰負(fù)責(zé)”，“分級(jí)負(fù)責(zé)”則了無蹤影。

這些明文規(guī)定的屬地管理事項(xiàng)僅僅是Z鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)的冰山一角。在實(shí)際工作中，對(duì)于沒有明確實(shí)行屬地管理的事項(xiàng)或者沒有明確規(guī)定責(zé)任主體的任務(wù)，如農(nóng)村飲用水安全鞏固提升項(xiàng)目、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障、消費(fèi)者維權(quán)投訴案件的處理等，上級(jí)職能部門也會(huì)以“屬地管理”之名下放到Z鎮(zhèn)。此外，還有一些執(zhí)法類的事項(xiàng)和一些具有突發(fā)性、臨時(shí)性特征的任務(wù)，也都打著“屬地管理”的旗號(hào)落到了Z鎮(zhèn)。“一些執(zhí)法類任務(wù)，權(quán)力和資源都在職能部門，他們主導(dǎo)，我們配合，但落到我們鎮(zhèn)的轄區(qū)范圍，區(qū)里就會(huì)說‘屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)’，權(quán)責(zé)清單上的責(zé)任主體單位最終就變成了我們?！?訪談資料:20200617Z01)①訪談資料編碼規(guī)則:訪談日期+訪談地點(diǎn)+訪談對(duì)象編號(hào)，如“訪談資料:20200617Z01”含義為:2020年6月17日在Z鎮(zhèn)對(duì)編號(hào)為01的工作人員的訪談。近年來，上級(jí)政府及其職能部門甩下來的“包袱”主要集中在各類執(zhí)法事項(xiàng)和臨時(shí)性任務(wù)上，從查處無證照經(jīng)營(yíng)到打擊非法盜采，從建筑施工監(jiān)管到違法建設(shè)拆除，不一而足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了有明確政策文本依據(jù)的28項(xiàng)(見表1)。

表1 Z鎮(zhèn)承擔(dān)的屬地管理職責(zé)① 資料來源:根據(jù)Z鎮(zhèn)政府相關(guān)文件資料整理而成。

(二)Z鎮(zhèn)的屬地管理之困

當(dāng)越來越多的任務(wù)以“屬地管理”之名下達(dá)基層時(shí)，基層治理實(shí)踐就屢屢出現(xiàn)了有悖于制度設(shè)計(jì)初衷的現(xiàn)象。諸如“屬地管理是個(gè)框，什么都往里裝”“上面千把錘，下面一根釘”“要管沒權(quán)、不管背鍋”“管而不理、想管沒理”等高頻話語，就凸顯了基層政府及其工作人員的無奈與困境。[8]在實(shí)地調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，Z鎮(zhèn)工作人員面臨三個(gè)“百思不得其解”的困惑。

一是為什么越放權(quán)反而鄉(xiāng)鎮(zhèn)越無權(quán)?近年來，中央政府著力推進(jìn)“放管服”改革，先后將一些行政審批權(quán)限逐級(jí)下放，以期充分調(diào)動(dòng)地方積極性。十八屆三中全會(huì)更是明確指出，要將那些“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”。雖然市區(qū)兩級(jí)都向Z鎮(zhèn)下放了一些權(quán)力，也制定了下放的權(quán)限目錄，特別是那些基層管理迫切需要且能夠有效承接的權(quán)限逐步落到了基層，但Z鎮(zhèn)工作人員并沒有“很強(qiáng)的獲得感”。有工作人員坦言“不如不放權(quán)”，因?yàn)樗麄儧]有看到下放的權(quán)力，反而要承擔(dān)更多的屬地責(zé)任。

“個(gè)別部門趁機(jī)把一些風(fēng)險(xiǎn)大、棘手的工作，打著權(quán)力下放的旗號(hào)，甩給了我們?！?訪談資料:20200710Z02)

二是為什么垂直化改革的事項(xiàng)又落回屬地管理了?很多垂直管理部門，比如國土、環(huán)保，出于專業(yè)化和高效管理的需要，把權(quán)力尤其是執(zhí)法權(quán)收歸“條條”管理。原來實(shí)行雙重管理的七站八所也成了“條條”，只有很少的幾個(gè)服務(wù)中心歸鎮(zhèn)里管理。經(jīng)由垂直化改革后，本應(yīng)承擔(dān)更少屬地管理任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻感覺包袱不減反增。垂直化改革只帶走了這些部門的權(quán)力和資源，卻把責(zé)任以“屬地管理”之名甩回了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所以出現(xiàn)了一個(gè)怪象，即垂直化管理的部門越多，屬地管理越可能被濫用。

三是問責(zé)怎么成了上級(jí)推卸責(zé)任的助力?黨的十八大以來，在全面從嚴(yán)治黨的大背景下，問責(zé)日趨制度化、常態(tài)化，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有力保障。但在一些地方，出現(xiàn)了責(zé)任狀滿天飛、以問責(zé)代替管理的現(xiàn)象。[9]有些責(zé)任狀、任務(wù)書一級(jí)一級(jí)往下簽，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力承擔(dān)責(zé)任狀所規(guī)定的事項(xiàng)，但也不得不簽，簽完后就束之高閣。不出事就上下相安無事，一旦出事，責(zé)任狀就成為上級(jí)政府問責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依據(jù)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在簽訂責(zé)任狀時(shí)連內(nèi)容都不看一眼，他們認(rèn)為，反正簽不簽責(zé)任都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，出了事都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)兜底，看不看都沒什么關(guān)系。為了避免被問責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不去承擔(dān)那些本不屬于自己的責(zé)任。Z鎮(zhèn)工作人員普遍感覺到：屬地管理的邊界越模糊，Z鎮(zhèn)的屬地管理任務(wù)就越多；問責(zé)越多，Z鎮(zhèn)的責(zé)任就越大；問責(zé)的強(qiáng)度越大，Z鎮(zhèn)的屬地管理壓力就越大；問責(zé)體系越完善，上級(jí)部門以屬地管理之名甩包袱的行為就越有保障。

Z鎮(zhèn)工作人員的上述困惑，一定程度上反映出屬地管理的兩大困境：

一是“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”演變?yōu)椤皩俚貑栘?zé)”。屬地因其地域界限的清晰性，是最容易被確認(rèn)的責(zé)任主體，因而在問責(zé)時(shí)往往首當(dāng)其沖。在只談屬地管理、不提分級(jí)負(fù)責(zé)的地方，屬地責(zé)任層層轉(zhuǎn)嫁，本應(yīng)“誰主管誰負(fù)責(zé)”的職責(zé)以“誰的地盤誰負(fù)責(zé)”的名義逐級(jí)下放，最終落腳于基層政府。發(fā)生安全事故或其他突發(fā)事件時(shí)，不管歸不歸基層管，不管基層有沒有權(quán)力管，基層總是最容易先被問責(zé)，因?yàn)樯霞?jí)領(lǐng)導(dǎo)通常不會(huì)先問“歸哪個(gè)部門管”，而是先問“哪個(gè)地方出的事”。比如出現(xiàn)違建現(xiàn)象，基層要接受屬地管理追責(zé)；有農(nóng)民工在屬地內(nèi)的企業(yè)打工拿不到工錢，基層要擔(dān)責(zé)；企業(yè)在屬地施工出現(xiàn)安全事故，基層要被問責(zé)；貫穿轄區(qū)的高速公路上發(fā)生事故，基層也要擔(dān)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)此不是沒有疑慮，但當(dāng)他們提出質(zhì)疑時(shí)便會(huì)遭到駁斥：“難道不是在你的轄區(qū)嗎?”

二是屬地管理只帶來了責(zé)任的屬地，權(quán)力和資源并未相應(yīng)地屬地。上級(jí)職能部門通常是以開會(huì)發(fā)文、簽訂責(zé)任狀任務(wù)書、成立督查領(lǐng)導(dǎo)小組的方式下達(dá)屬地管理任務(wù)，往往只是伴隨一紙文書，沒有配備完成任務(wù)所需的相關(guān)資源?？梢哉f，區(qū)級(jí)職能部門下達(dá)屬地管理任務(wù)的成本是極低的，甚至是不需要任何成本的，屬地管理任務(wù)就不斷地下派到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭上。我們?cè)谡{(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，并不是所有未明確責(zé)任主體的任務(wù)都會(huì)變成屬地管理事項(xiàng)。對(duì)于職能部門甩下來的執(zhí)法類責(zé)任，基層政府并沒有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)，有可能出現(xiàn)一履職就違法的情況。就算是那些已經(jīng)下放權(quán)力的事項(xiàng)，基層政府也未必能夠落實(shí)到位。因?yàn)闄?quán)力下放的同時(shí)，并沒有帶來配套的人員編制和經(jīng)費(fèi)、相關(guān)培訓(xùn)等資源保障，基層政府仍然缺乏足夠的執(zhí)行條件，專業(yè)能力的不足也讓基層頗為苦惱?！跋褚恍╅_發(fā)項(xiàng)目、發(fā)放補(bǔ)貼補(bǔ)助或者項(xiàng)目建設(shè)，有好處的，他們就不提屬地管理了，這時(shí)候反倒是‘誰主管、誰負(fù)責(zé)’了?！?訪談資料:20200617Z01)

(三)Z鎮(zhèn)的應(yīng)對(duì)之策

在責(zé)任屬地、權(quán)力和資源不屬地的情形下，基層政府“要管沒權(quán)、不管背鍋”，那么，Z鎮(zhèn)是如何完成這些屬地管理任務(wù)的呢?“面對(duì)上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，我們不會(huì)逐個(gè)去問這件事屬不屬于我們管，那件事該不該我們管，上面說屬地管理，那我們就只好接下來再說。”(訪談資料:20200621Z02)雖然任務(wù)都被Z鎮(zhèn)接下來了，但這并不意味著所有任務(wù)都會(huì)被同等對(duì)待。Z鎮(zhèn)工作人員在實(shí)踐中摸索出一套因“事”制宜的做法，針對(duì)不同的屬地事項(xiàng)采取不同的應(yīng)對(duì)策略，這些應(yīng)對(duì)策略分別是扎實(shí)推進(jìn)、實(shí)功虛做和能拖就拖，用Z鎮(zhèn)工作人員的話來說，就是“舉全鎮(zhèn)之力抓落實(shí)，結(jié)果一定要好，過程規(guī)不規(guī)范無所謂”“做給上面看，臺(tái)賬上有就行”“不催就不動(dòng)，拖著拖著就拖沒了”。

1.扎實(shí)推進(jìn)

疫情防控工作是貫穿Z鎮(zhèn)2020年全年工作的重點(diǎn)。由于事件的突發(fā)性，Z鎮(zhèn)在落實(shí)時(shí)一直面臨諸多難題，但都一一想方設(shè)法落到了實(shí)處。武漢封城不久，Z鎮(zhèn)就按照上級(jí)要求成立了疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組，并召開了全鎮(zhèn)動(dòng)員大會(huì)，及時(shí)安排駐村干部及村兩委干部進(jìn)村入戶，認(rèn)真落實(shí)材料和數(shù)據(jù)報(bào)送、人員排查等工作。工作人員行動(dòng)起來后，卻發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)里連口罩、防護(hù)服、消毒液等基本的防疫物資都沒有儲(chǔ)備，于是迅速向區(qū)里打報(bào)告申請(qǐng)?jiān)?，得到的回?fù)是“物資緊缺，自行解決”。鎮(zhèn)里只好自作主張，先從日常辦公經(jīng)費(fèi)中擠出一部分用于購買體溫計(jì)、酒精等分發(fā)給一線工作人員，鎮(zhèn)黨委書記還親自登門拜訪鎮(zhèn)里諸鄉(xiāng)賢，最后多方籌得一萬多個(gè)口罩，防疫工作由此正式展開。

最初的防疫工作主要包括以下四個(gè)方面：一是由各駐村干部和村兩委成員開展摸排工作，對(duì)自湖北返鄉(xiāng)人員進(jìn)行密切監(jiān)控，每日測(cè)量體溫并上報(bào)。二是制作宣傳手冊(cè)、宣傳橫幅派發(fā)給各村，要求村里廣播和宣傳車循環(huán)播放疫情信息和防疫舉措，普及疫情知識(shí)。三是在進(jìn)鎮(zhèn)各路口設(shè)立檢查點(diǎn)，由鎮(zhèn)政府工作人員24小時(shí)輪流值班，排查來往車輛和人員；村干部則在進(jìn)村各主要道路設(shè)置路障，對(duì)進(jìn)出的本村人員嚴(yán)格登記并測(cè)量體溫，禁止外來人員進(jìn)村。四是定期檢查鎮(zhèn)里各公共娛樂場(chǎng)所是否有人群聚集，Z鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)甚至親自帶隊(duì)對(duì)家族聚眾打牌等行為予以勸誡。

由于轄區(qū)面積大、返鄉(xiāng)人口多，在人手和物資都極其有限的情況下，全鎮(zhèn)干部連軸轉(zhuǎn)了近兩個(gè)月，初步完成防疫任務(wù)，轄區(qū)范圍內(nèi)無一例感染。直到疫情防控常態(tài)化后，鎮(zhèn)里幾乎停擺的其他工作才逐步回歸正軌，鎮(zhèn)政府工作人員的上班時(shí)間也漸漸恢復(fù)正常。有點(diǎn)諷刺意味的是，正是在疫情得到有效控制后，鎮(zhèn)里才收到區(qū)政府下發(fā)的一百多個(gè)口罩，這也是疫情以來Z鎮(zhèn)收到的唯一的一份來自區(qū)里的抗疫物資。區(qū)里承諾的抗疫補(bǔ)貼直到2020年6月中旬仍然沒有落實(shí)，但Z鎮(zhèn)干部似乎已習(xí)以為常?！拔覀儾皇遣幌胍?，但是我們就沒有向上面開口要的打算，上面一直不提，那我們也不能說什么，關(guān)鍵還得靠自己，防疫是大事，不做怎么能行呢?”(訪談資料:20200621Z02)

除了缺錢和缺人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還會(huì)面臨無權(quán)的困境。比如拆除非法養(yǎng)殖的豬廠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)是沒有執(zhí)法權(quán)的，但是在必須執(zhí)行的任務(wù)面前，Z鎮(zhèn)總能想出解決的辦法。對(duì)于這些任務(wù)，做完就行，過程規(guī)不規(guī)范是次要的?！笆±镆獊頇z查，區(qū)里要我們先自檢，那我們只好自己帶人去查，老百姓哪里知道哪級(jí)政府有權(quán)哪級(jí)政府沒權(quán)，說實(shí)話我們自己都分不清楚的。你問我遇到懂法的怎么辦?其實(shí)老百姓自己也知道他這個(gè)是不合法的，他也不能說什么，我們?nèi)チ司桶阉鹆?。?訪談資料:20200619Z01)

2.實(shí)功虛做

數(shù)字化執(zhí)行、做好臺(tái)賬工作、重視包裝宣傳等，都是讓Z鎮(zhèn)花小成本完成“硬”任務(wù)的常見招數(shù)。鑒于同省某市數(shù)字政府建設(shè)取得顯著成效，Y市發(fā)出了向某市學(xué)習(xí)的通知，并向各區(qū)縣提出了一系列落實(shí)指標(biāo)。這些指標(biāo)包括政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的日均訪問次數(shù)和實(shí)名注冊(cè)用戶數(shù)、涉企政務(wù)平臺(tái)服務(wù)事項(xiàng)數(shù)、移動(dòng)辦公平臺(tái)實(shí)名注冊(cè)用戶數(shù)、非涉密電子公文交換系統(tǒng)覆蓋率等。

S區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，信息技術(shù)基礎(chǔ)差，電子化程度低，缺乏建設(shè)數(shù)字政府的硬性支撐條件。但是領(lǐng)了任務(wù)，就必須向前推進(jìn)。為了完成市里交辦的任務(wù)，S區(qū)隨后以屬地管理為名，將指標(biāo)分解到各鎮(zhèn)街。Z鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也很無奈，但責(zé)任壓下來了，就得想辦法抓落實(shí)?！捌鋵?shí)區(qū)里面也不知道怎么做，別說我們了，又沒技術(shù)又沒條件，但區(qū)里說屬地管理，就把任務(wù)甩給我們了。區(qū)里經(jīng)常找我們要數(shù)據(jù)，比如app的下載量，我現(xiàn)在手機(jī)上就有20多個(gè)工作app，都是這樣下達(dá)下來的。到了5月份省里要來檢查的時(shí)候，全市的移動(dòng)辦公平臺(tái)的激活率還是很低，大家都沒有注冊(cè)的動(dòng)力，感覺根本用不著。”(訪談資料:20200619Z01)相比于移動(dòng)辦公平臺(tái)的低注冊(cè)率問題，政府服務(wù)平臺(tái)的低使用率就顯得更為棘手。鎮(zhèn)里老年人比較多，大部分都不會(huì)使用智能手機(jī)，更別說使用政務(wù)平臺(tái)辦事情了。但是區(qū)里催著要數(shù)據(jù)，鎮(zhèn)里每個(gè)工作人員就平攤?cè)蝿?wù)，領(lǐng)了任務(wù)回去發(fā)動(dòng)自己的親朋好友注冊(cè)?！坝残灾笜?biāo)在那，鎮(zhèn)干部和村干部都要八仙過海?！?訪談資料:20200619Z01)

除了數(shù)據(jù)，臺(tái)賬也是Z鎮(zhèn)完成工作的重要抓手。在我們的調(diào)研過程中，不少工作人員感嘆：“臺(tái)賬真的太重要了!很多工作，你臺(tái)賬上有了你就是做了，那就沒問題了，檢查考核都說得過去。你做了，沒有臺(tái)賬那就是白做。”(訪談資料:20200708Z03)在應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查時(shí)，不論工作做多做少，都要準(zhǔn)備盡可能詳細(xì)的臺(tái)賬、豐富的材料，所以就出現(xiàn)了檢查前的“補(bǔ)作業(yè)”現(xiàn)象，加班加點(diǎn)填寫各類表格、檔案、工作臺(tái)賬。“包裝”也是花小力氣完成任務(wù)的一個(gè)有效手段，“因?yàn)槲覀儠浱貏e重視包裝宣傳，所以我們自認(rèn)為做了60分的東西，外界對(duì)我們的評(píng)價(jià)能有80分，上面也很滿意?！?訪談資料:20200708Z03)

3.能拖就拖

有些任務(wù)是“連走過場(chǎng)都不知道該怎么走”的，“拖字訣”就成為Z鎮(zhèn)應(yīng)對(duì)此類屬地管理任務(wù)的一大“法寶”。以信訪工作為例，對(duì)于不會(huì)被鬧大的事情，“拖”被視為一種成本最低最有效的處理方式。按照屬地管理原則，只要有上訪戶上訪，上面就會(huì)根據(jù)屬地管理的原則打回Z鎮(zhèn)，交由Z鎮(zhèn)來處理。筆者原本以為這會(huì)給Z鎮(zhèn)形成較大的維穩(wěn)壓力，但在訪談中他們表示，鎮(zhèn)里確實(shí)有上訪戶，也確實(shí)會(huì)接到上面要求接人回來的電話，但沒有那么難處理?！拜爡^(qū)內(nèi)涉及的利益紛爭(zhēng)不是太復(fù)雜，我們的民風(fēng)也淳樸，上訪的案件不算多，涉及原則性的上訪案件就更少。非原則性的案件，說實(shí)話，我們一般是冷處理。”(訪談資料:20200722Z05)

Z鎮(zhèn)曾處理過這樣一起案件：有一條高鐵線路要從鎮(zhèn)里經(jīng)過，工程建設(shè)完成通車后，附近的居民王某才發(fā)現(xiàn)列車駛過導(dǎo)致其房子產(chǎn)生震裂。當(dāng)初該項(xiàng)目并沒有對(duì)民居震裂進(jìn)行賠償，于是王某到區(qū)信訪局反映此問題，要求區(qū)政府予以解決。區(qū)里以屬地管理為由，要求Z鎮(zhèn)自行解決，Z鎮(zhèn)只好安撫王某，表示會(huì)聯(lián)系鐵路承建公司尋求解決方案。鎮(zhèn)長(zhǎng)親自聯(lián)系了鐵路承建公司，但對(duì)方以“當(dāng)初賠償事宜已處理完畢”為由置之不理。該公司又不在轄區(qū)內(nèi)，鎮(zhèn)政府對(duì)其產(chǎn)生不了任何影響，也沒有要求其前來協(xié)商的強(qiáng)制力。鎮(zhèn)里的工作人員只好告訴王某“鎮(zhèn)里在想辦法解決了”，只要王某不再上訪，這件事就算解決了?！跋襁@種不是涉及非常重大的利益問題，又是一個(gè)人的問題，他也沒有越級(jí)上訪的可能，鬧大的可能性很低，而且他自己也要工作生活的，沒工夫跟我們耗，只要安撫安撫，時(shí)間久了他就放棄了。如果遇到比較嚴(yán)重的，到了關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn)，市里會(huì)統(tǒng)一想辦法解決的，那時(shí)候就不是我們的事了?！?訪談資料:20200722Z05)

有些工作經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的拖延，上級(jí)和群眾都不再施壓的話，很可能就被基層順理成章地忽視了。就此而言，“拖字訣”反而是完成工作行之有效的一種方法：拖著拖著“就解決了”。對(duì)于如何做好安全生產(chǎn)的日常工作，Z鎮(zhèn)就采取了這種能拖就拖的做法。Z鎮(zhèn)一般不會(huì)要求轄區(qū)企業(yè)一定嚴(yán)格規(guī)范生產(chǎn)，也不會(huì)按上面的要求嚴(yán)格落實(shí)巡查，“不出事就行?！?訪談資料20200619Z01)對(duì)于那些明顯是上級(jí)甩鍋但又無傷大雅的任務(wù)，“拖字訣”的作用更為凸顯。“有些工作其實(shí)是區(qū)里的工作，他們方便了自己，甩給了我們。雙方都心知肚明，這其實(shí)就是上面的工作，那我們實(shí)在做不了，他們也沒什么好說的，是不是?他們不催，我們就不動(dòng)。十件事里面，總有一兩件是這樣的吧!”(訪談資料:20200619Z01)

三、案例分析：屬地高壓下基層政府自主性應(yīng)對(duì)何以可能?

在屬地管理實(shí)踐中，屬地責(zé)任的清晰性與模糊性并存，上級(jí)政府對(duì)基層政府的甩鍋推責(zé)與安撫共謀并存，基層話語權(quán)的缺失與執(zhí)行的自主性空間并存，這些看似矛盾的存在打開了我們管窺基層政府在屬地管理高壓下推進(jìn)工作的窗口。Z鎮(zhèn)的案例表明，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總是被動(dòng)地面對(duì)屬地管理的泛濫和屬地問責(zé)的高壓，但他們又總是能找到辦法來“完成”落到自己身上的任務(wù)?；鶎诱倪@種自主性應(yīng)對(duì)之道，或許有助于我們以一種能動(dòng)的視角來理解當(dāng)今中國基層治理的真實(shí)圖景。

(一)彈性的責(zé)任追究

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為的討論離不開對(duì)制度環(huán)境的關(guān)注。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處的制度環(huán)境是特定的，其核心問題是如何處理上下級(jí)政府間的關(guān)系。從縱向上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行于一個(gè)金字塔型的等級(jí)體系之中，在這個(gè)體系里，權(quán)力自上而下運(yùn)行，上級(jí)擁有絕對(duì)的權(quán)威，享有對(duì)下級(jí)的支配權(quán)，由此形成了權(quán)力優(yōu)勢(shì)，并借由這種權(quán)力優(yōu)勢(shì)享有責(zé)任分配優(yōu)勢(shì)。

作為行政鏈條末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受到了上級(jí)政府的諸多控制，哪怕明知是上級(jí)政府甩的包袱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都會(huì)不假思索地接下來。在信息技術(shù)日益發(fā)展的今天，上級(jí)政府控制基層的能力更是得到了明顯提升。比如督查考核手段越來越多元、督查考核技術(shù)越來越便捷、督查考核的頻率也越來越高?；鶎庸ぷ魅藛T實(shí)實(shí)在在地感受到了督查考核的頻繁，“迎檢”成為了其日常工作的一個(gè)重要組成部分，因而不得不花費(fèi)更多的精力來應(yīng)對(duì)。

有意思的是，我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，屬地問責(zé)并沒有形成理論上的那種“高壓”態(tài)勢(shì)，基層雖然普遍感受到壓力無處不在，但也能勉強(qiáng)應(yīng)對(duì)，畢竟在過往的工作經(jīng)歷中也較少出現(xiàn)自身或同事被問責(zé)的情況。究其原因，作為一種責(zé)任追究機(jī)制的屬地管理其實(shí)是富有彈性的，上級(jí)政府不會(huì)盲目地給基層政府施加壓力，而是試圖在可控的范圍內(nèi)來約束和激勵(lì)下級(jí)。在不同的屬地事項(xiàng)上，上級(jí)壓力有輕重緩急之別。如果上級(jí)持續(xù)施壓，基層遲早會(huì)不堪重負(fù)。相反，在關(guān)鍵問題上使基層繃緊“那根弦”，在一些“無關(guān)大雅”的問題上則睜只眼閉只眼，這種松弛有度的彈性問責(zé)，反而能使基層有喘息的機(jī)會(huì)，能騰出精力“打硬仗”。具體來說，這種彈性表現(xiàn)在如下三個(gè)“不是”上。

首先，不是事事都有硬性考核。雖然上級(jí)的監(jiān)督檢查越來越頻繁，但還是存在一些無法考核或者不需考核的工作。由于公共部門目標(biāo)的特殊性，難以做到完全量化，也不存在適用各種情況的考核體系，所以有些工作無法通過考核來監(jiān)督?？己吮旧硪残枰ㄙM(fèi)較大的成本，不管是考核部門還是被考核部門都需要花費(fèi)一定的精力來應(yīng)對(duì)，考核過多本身也會(huì)影響到原本工作的落實(shí)，所以上級(jí)也不會(huì)事事都要求考核。

其次，不是所有檢查都是剛性的。對(duì)于有些任務(wù)，檢查往往也只是走個(gè)過場(chǎng)，不會(huì)對(duì)基層形成太大的壓力。Z鎮(zhèn)一位領(lǐng)導(dǎo)回憶說，從他工作至今，市一級(jí)的檢查并未真正問責(zé)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，問題比較嚴(yán)重的處理方式就是過后提交一份整改報(bào)告。市紀(jì)委作出的通報(bào)也僅限于某些干部工作作風(fēng)問題，比如對(duì)群眾態(tài)度生硬。唯一一次對(duì)他們產(chǎn)生真正壓力的檢查，是省里關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的專項(xiàng)督查。督查之前，他們便收到風(fēng)聲：若檢查不合格，鎮(zhèn)黨委書記要就地免職。除了省里面的一些專項(xiàng)督查，市區(qū)兩級(jí)政府的檢查和年度考核并不難應(yīng)對(duì)，只需要準(zhǔn)備好工作臺(tái)賬和相關(guān)材料就可以了?？梢哉f，考核上的形式主義，大大地緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的實(shí)質(zhì)性壓力。

最后，不是所有問責(zé)結(jié)果都是無法承受的。責(zé)任追究機(jī)制確實(shí)會(huì)對(duì)基層政府及其工作人員形成威懾力，督促他們落實(shí)相關(guān)工作。但在實(shí)踐中，問責(zé)也會(huì)表現(xiàn)出一定的彈性，有的事項(xiàng)要嚴(yán)厲問責(zé)，有的則不予追究，有的重在形式追究，有的則先追究后安撫。比如，在屬地問責(zé)慣性下，一部分基層工作人員的確承擔(dān)了超出本身責(zé)任范圍或能力范圍但又必須承擔(dān)的問責(zé)后果，對(duì)于這類“點(diǎn)子背”的工作人員，當(dāng)風(fēng)波過后，上級(jí)往往會(huì)給予相應(yīng)的“補(bǔ)償”，即讓其在別的部門或別的崗位低調(diào)復(fù)出，以示安撫。這種事后安撫一定程度上緩解了屬地問責(zé)所帶來的強(qiáng)大壓力，減少了基層工作人員的抵觸心理，有利于基層工作的順利推進(jìn)。

(二)基層政府的自主性空間

即使在高壓式的屬地管理下，基層政府仍然擁有較大的自主性空間。這里所說的自主性，是指基層政府能夠自主地按照自己的意志，利用一切條件合理地?cái)U(kuò)展自身行動(dòng)空間、實(shí)現(xiàn)其自身行政目標(biāo)的能力。[10]這種能力在事實(shí)上也常常超越了上級(jí)授權(quán)的范圍和剛性制度的約束。[11]雖然任務(wù)是剛性的，但完成任務(wù)的方式是靈活的。基層可以憑借信息優(yōu)勢(shì)形成抵制資本，也可以借由地方性知識(shí)予以變通性執(zhí)行。

基層自主性不等于隨意性，而是一種有著內(nèi)在邏輯的能動(dòng)性，主要體現(xiàn)在基層政府及其工作人員能夠根據(jù)屬地管理任務(wù)的事件屬性自主選擇執(zhí)行的方式和程度。事件屬性是區(qū)分屬地管理任務(wù)類別的依據(jù)，主要包括三個(gè)維度。一是激勵(lì)性，即上級(jí)對(duì)該項(xiàng)任務(wù)是否足夠重視，完成該項(xiàng)任務(wù)能給基層帶來哪些好處，比如經(jīng)濟(jì)上的獎(jiǎng)勵(lì)或政治上的晉升。二是約束性，即做不好、完不成會(huì)有什么后果，這常常體現(xiàn)為任務(wù)的考核問責(zé)強(qiáng)度。三是執(zhí)行成本，即基層完成任務(wù)所需要的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間成本。

表2 事件屬性差異對(duì)屬地管理事項(xiàng)執(zhí)行的影響① 該表為作者自制。

我們先看激勵(lì)性。對(duì)于某項(xiàng)任務(wù)來說，上級(jí)越重視，基層獲益越多，其激勵(lì)性就越高。那些激勵(lì)性較高的事項(xiàng)，通常會(huì)成為基層優(yōu)先執(zhí)行的任務(wù)。但總體而言，屬地管理任務(wù)的激勵(lì)性相對(duì)較弱。再看執(zhí)行成本，一般來說，執(zhí)行成本較少的任務(wù)容易被優(yōu)先執(zhí)行，而那些執(zhí)行成本較高的任務(wù)則容易被滯后處理。最后看約束性，那些容易被強(qiáng)問責(zé)的事項(xiàng)常常被優(yōu)先執(zhí)行，而那些成效不太容易被精確估量且不容易被問責(zé)的任務(wù)往往受到忽視。[12]在事件屬性的三個(gè)維度中，約束性起著決定性作用。就某一屬地事項(xiàng)來說，無論其激勵(lì)強(qiáng)弱，也無論執(zhí)行成本高低，只要其約束性具有高強(qiáng)度，通常就能得到很好的落實(shí)。

有些緊急且責(zé)任重大的屬地管理任務(wù)發(fā)包到鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)，不一定同時(shí)配備了相應(yīng)的資源。但是這些任務(wù)的約束性較高，其完成是不容商量的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只得使出渾身解數(shù)，動(dòng)用各種資源加以完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)緩解資源困境的路徑主要有兩條。一是實(shí)現(xiàn)有限資源的最優(yōu)配置?！叭绻耆次募髞碜?，我們就什么都做不了，沒法動(dòng)，一動(dòng)就錯(cuò)。缺錢就去找錢，能找上面要一點(diǎn)是一點(diǎn)，從別的地方擠一擠也行，后面再想辦法補(bǔ)回來。缺人的話，那就從其他位置抽人，像之前省里面下來檢查農(nóng)村環(huán)境建設(shè)，從我們書記到下面各個(gè)辦公室的人、村里的干部全部到村里面搞衛(wèi)生去了。我們的人員分工沒那么專業(yè)，有事一起做，關(guān)鍵是把事做好?！?訪談資料:

20200619Z01)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的自由空間，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)能夠?qū)⑦@些有限的資源用到他們認(rèn)為最需要的地方，以緩解資源匱乏的困境。二是發(fā)揮屬地優(yōu)勢(shì)，從體制外籌集各種資源，如尋求轄區(qū)企業(yè)或鄉(xiāng)賢的幫助。是否能夠自行籌集到相關(guān)資源，考驗(yàn)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的人脈和手段。有作為的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在籌集資源上“神通廣大”，這也是他們向上級(jí)展現(xiàn)自己能力的時(shí)候。雖然這不是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人實(shí)績(jī)考核上的指標(biāo)，但卻是上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)的重要因素。鄉(xiāng)賢在Z鎮(zhèn)的治理中扮演著重要角色，他們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部互動(dòng)密切。這種密切的關(guān)系，一方面緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源不足的尷尬境地，另一方面也提升了鄉(xiāng)賢的社會(huì)資本。鄉(xiāng)賢配合鎮(zhèn)里的工作，不僅有助于提高自己的社會(huì)地位，也能方便自己辦事。Z鎮(zhèn)有3位編外人員就是本鎮(zhèn)鄉(xiāng)賢的子女。

在扎實(shí)推進(jìn)的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅要破解資源匱乏的困境，還要想方設(shè)法破解合法性的難題。所謂合法性難題，如前所述，就是執(zhí)法權(quán)在上級(jí)而不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一做就可能違法，不做就可能被問責(zé)?；鶎又卫淼木唧w場(chǎng)域?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)破解合法性難題提供了便利。相比于上級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對(duì)當(dāng)?shù)孛癖姡瑢?duì)民眾的需求也最為了解。以Z鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)大多數(shù)民眾的公民意識(shí)還不強(qiáng)烈，對(duì)規(guī)范性、合法性的要求不高，比起過程他們更看重實(shí)效，即相比于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部嚴(yán)格按照規(guī)章程序辦事，他們更需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部靈活應(yīng)對(duì)，把事情辦好。哪一級(jí)政府才有執(zhí)法權(quán)，哪一級(jí)政府才有管理權(quán)限已經(jīng)超出了他們的知識(shí)范圍，在他們看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就是政府的代表，該由政府解決的事情鄉(xiāng)鎮(zhèn)出面解決是一樣的，有什么問題他們也是第一時(shí)間反映給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時(shí)，一些民眾缺乏監(jiān)督政府和公職人員的意識(shí)。在這樣的環(huán)境下，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部執(zhí)行的規(guī)范性要求就沒那么高，使得他們?cè)谌狈唧w管理權(quán)限的情況下仍能執(zhí)行任務(wù)，在具有相關(guān)權(quán)限時(shí)也能采取多種手段靈活完成任務(wù)。

對(duì)于約束性高的屬地任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總會(huì)想千方設(shè)百計(jì)來完成。對(duì)于那些約束性不高的屬地任務(wù)，如果該項(xiàng)任務(wù)也具有高激勵(lì)性或低成本性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也總會(huì)選擇向前推進(jìn)，如推進(jìn)有困難則會(huì)選擇念“拖字訣”。但像數(shù)字化政府建設(shè)這類約束性較低、執(zhí)行成本較高的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常會(huì)選擇“以數(shù)據(jù)回應(yīng)數(shù)據(jù)”的方式執(zhí)行。至于具體成效如何就不能考慮太多，數(shù)據(jù)上好看就行。

“現(xiàn)在什么都?xì)w屬地管理，如果每件事都花百分百的精力去做，那是不可能的，有些任務(wù)，本來就不是我們?cè)撟龅?，也不是我們能做的?！?訪談資料:20200708Z03)對(duì)于這部分任務(wù)，“不求有功，但求無過”也就成了Z鎮(zhèn)干部的追求。

這種實(shí)功虛做的方式重形式、輕成效，重過程、輕結(jié)果，重痕跡、輕實(shí)績(jī)，本質(zhì)上是一種形式主義。這種形式主義之所以在基層盛行，固然與基層權(quán)責(zé)失衡的處境有關(guān)，但更是基層政府一種主動(dòng)的策略選擇。一方面，實(shí)功虛做類似于一種“信號(hào)博弈”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過規(guī)范的文牘向上級(jí)政府傳遞自己努力工作的信號(hào)，[13]以便贏得更好的工作環(huán)境。由于上下級(jí)信息的不對(duì)稱，這些任務(wù)是否完成、完成質(zhì)量如何，上級(jí)無法一一具體核查，往往會(huì)通過這些“信號(hào)”來加以判斷。這反過來鼓勵(lì)了基層形式主義的泛濫。另一方面，這也是一種沒有完全按照政策框架將政策內(nèi)容完全落實(shí)到位，而是只做表面文章，片面地追求形式到位[14]的策略。在上級(jí)政府和民眾都難以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成任務(wù)的情況加以真正評(píng)估時(shí)，實(shí)功虛做就能以最低的成本營(yíng)造任務(wù)已經(jīng)完成的假象，從而化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)失衡的困境，也能對(duì)上級(jí)政府有所交代，逃避無力完成任務(wù)的懲罰。

(三)上下政府間的共謀

在單向的多層級(jí)委托-代理關(guān)系中，中央和地方是雙頭壟斷的關(guān)系，中央政策依賴于地方的執(zhí)行，為地方政府“消極怠工”和“不作為”營(yíng)造了空間。[15]在執(zhí)行來自中央、省、市的政策指令時(shí)，基層常常出現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)象。在面對(duì)更上一級(jí)委托人的問責(zé)和考核中，縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府容易形成利益共同體，一起應(yīng)付省市檢查?！八鼈兠媾R著類似的制度環(huán)境和考核制度，因此身處其中的政府工作人員也表現(xiàn)出類似的目標(biāo)追求和行為方式。縣、鄉(xiāng)政府所面臨的激勵(lì)機(jī)制的同構(gòu)性，決定了二者的利益是一致的?！盵16]有學(xué)者將其概括為政府間的“共謀”。這些共謀行為往往與明文規(guī)定相悖，偏離了既定的政策目標(biāo)，屬于非正式運(yùn)作，但這些行為已經(jīng)不僅僅是工作人員的個(gè)人行為、個(gè)別政府的行為，而是“在正式組織權(quán)力結(jié)構(gòu)下公開運(yùn)作，以政府部門的組織權(quán)威輔以實(shí)施”，成為上下級(jí)政府間的“共有常識(shí)”。[17]

上下級(jí)之間的串通不只存在于檢查階段，而是在任務(wù)下達(dá)階段便已存在。雖然任務(wù)都是通過開會(huì)發(fā)文下達(dá)，但是也存在區(qū)別，發(fā)文機(jī)關(guān)的層級(jí)、是否納入考核、需要面臨什么檢查這些在任務(wù)下達(dá)時(shí)附帶的信息便是區(qū)縣政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)釋放的信號(hào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能夠通過這些“暗示”區(qū)分出哪些需要認(rèn)真貫徹落實(shí)，哪些走個(gè)過場(chǎng)就行，哪些很可能不了了之。區(qū)縣政府并不是不了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況，也知道有些任務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有真正去落實(shí)，只是省里催市里，市里催區(qū)縣，區(qū)縣只能“睜一只眼閉一只眼”，在一些非關(guān)鍵問題上得過且過。這些非關(guān)鍵問題區(qū)縣并不能明示鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經(jīng)由多年的工作經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出了相關(guān)的“規(guī)律”。這種心照不宣的默契便是消解屬地管理困境的關(guān)鍵，只要識(shí)別出哪些屬地管理任務(wù)是可以形式上完成的，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說“就好辦了”。

當(dāng)然，區(qū)縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并未在明面上進(jìn)行商量，而是靠著一種無聲的、心領(lǐng)神會(huì)的默契。當(dāng)上級(jí)下達(dá)任務(wù)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借由區(qū)縣政府釋放出的信號(hào)加以判斷。當(dāng)然也存在可能“會(huì)錯(cuò)意”的風(fēng)險(xiǎn)，因而他們既相互合作也有所保留。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，要免于遭受真正的問責(zé)，最為重要的是保持與上級(jí)政府的步調(diào)一致，從而讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠在上級(jí)政府責(zé)任追究機(jī)制的彈性范圍內(nèi)，自主選擇“完成”各項(xiàng)屬地任務(wù)的方式，以便將有限的資源和注意力都投入到上級(jí)關(guān)注的任務(wù)上。

結(jié) 語

“九層之臺(tái)，起于累土”，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的一項(xiàng)重要工作。今年年初，中共中央政治局審議《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，要求各地區(qū)各部門要從鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和維護(hù)國家政權(quán)安全的高度，深刻認(rèn)識(shí)做好基層治理工作的重要性。作為調(diào)解中央權(quán)威體制與地方有效治理間張力的制度安排，屬地管理在大國治理中具有重要的實(shí)踐意義。本文從基層自主性的視角切入，關(guān)注基層政府是如何在權(quán)責(zé)失衡的情境中，按照自身的效用偏好，策略性完成其屬地管理任務(wù)的。

Z鎮(zhèn)的治理實(shí)踐告訴我們，在責(zé)任屬地、權(quán)力和資源都不屬地的困境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠在一個(gè)彈性的自主性空間里，充分調(diào)動(dòng)各類資源，依靠與上級(jí)政府之間的默契和博弈，將資源和精力配置于上級(jí)高度重視的任務(wù)上，忽視一些約束性較弱的任務(wù)，從而緩解自身有責(zé)無權(quán)的困境，進(jìn)而保持基層的平穩(wěn)運(yùn)行。從這個(gè)意義上講，這種自主性框架也提供了一種基于能動(dòng)者的分析視角，有助于我們更加全面地、客觀地審視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在政策執(zhí)行過程中的積極角色及其努力，也有助于增強(qiáng)其對(duì)于基層治理邏輯的解釋力度，可視之為對(duì)“壓力型體制”和“行政發(fā)包制”的一種理論拓展。

但不可否認(rèn)的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性策略的出發(fā)點(diǎn)是避責(zé)，起主導(dǎo)作用的是“不出事”邏輯。這種策略選擇也容易滋生實(shí)功虛做的形式主義和能拖就拖的衙門作風(fēng)，既損害了中央的權(quán)威體制，也違背了治理有效性的要求。此外，這種自主性策略也存在著自我賦權(quán)的不確定性，如何將基層的自主性策略控制在合理范圍內(nèi)，避免“扶助之手”成為“掠奪之手”，是一個(gè)值得思考的現(xiàn)實(shí)問題。