孫新華 宋夢(mèng)霜

摘 要：日益凸顯的土地細(xì)碎化問題對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。按照“市場(chǎng)-行政-自組織”三元分析框架對(duì)土地細(xì)碎化治理機(jī)制進(jìn)行了深入分析并提出可能出路。研究發(fā)現(xiàn)：市場(chǎng)機(jī)制由于無法有效解決交易成本過高問題，在實(shí)踐中治理土地細(xì)碎化的效果并不明顯;行政機(jī)制在土地細(xì)碎化治理中的效果也不盡理想，雖然彌補(bǔ)了市場(chǎng)機(jī)制中的一些缺陷，但是同時(shí)也帶來了不少新的問題;自組織機(jī)制既能降低交易成本又能整合細(xì)碎產(chǎn)權(quán)，治理土地細(xì)碎化的效果較好，但在實(shí)踐中的實(shí)施空間卻受到限制。鑒于此，我國(guó)土地細(xì)碎化治理的可行出路是將三種機(jī)制充分融合的“三位一體”機(jī)制。

關(guān)鍵詞：土地細(xì)碎化;治理機(jī)制;市場(chǎng)機(jī)制;行政機(jī)制;自組織機(jī)制

一、問題提出與分析進(jìn)路

土地集中和高效利用構(gòu)成了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本內(nèi)容。只有推動(dòng)土地進(jìn)行適度集中，才能更好地?cái)U(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng);只有保障小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的土地集中連片，才能提高土地利用效率，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。因此，土地的集中和高效利用構(gòu)成了小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的共同訴求，也構(gòu)成了推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要抓手。

然而，土地細(xì)碎化無疑構(gòu)成了我國(guó)土地集中和高效利用的主要障礙。土地細(xì)碎化問題是我國(guó)歷史上一直存在的問題，只是在農(nóng)業(yè)集體化時(shí)期得到短暫地解決。分田到戶時(shí)，為了保障公平，各地農(nóng)村基本都是按照土地的肥瘦、遠(yuǎn)近、交通和水利條件的差異將土地搭配分配，因此每戶的承包地均是插花分布，土地細(xì)碎化問題又重新出現(xiàn)。隨著二輪延包和土地承包關(guān)系三十年不變，既有的土地細(xì)碎化格局被進(jìn)一步固化下來。原農(nóng)業(yè)部農(nóng)村固定觀察點(diǎn)數(shù)據(jù)顯示，2013年末戶均僅經(jīng)營(yíng)9.8畝耕地，此面積又被分為5.1塊，其中面積不足1畝的2.9塊，面積1～3畝的1.4塊，面積3畝以上的僅有0.8塊，相對(duì)于2004年末戶均經(jīng)營(yíng)面積僅增加了1畝，地塊數(shù)僅減少了1塊[1]。從變化趨勢(shì)來看，盡管我國(guó)土地細(xì)碎化程度有所下降，但是土地細(xì)碎化問題仍然非常嚴(yán)重。

盡管有些研究注意到土地細(xì)碎化具有一定的正面影響，如促進(jìn)多元化種植、降低生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和縮小農(nóng)民收入差距等[2-4]，但是越來越多的研究認(rèn)為在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中土地細(xì)碎化的負(fù)面影響更加凸顯，如增加生產(chǎn)成本、降低生產(chǎn)效率和資源利用效率、制約技術(shù)采用和機(jī)械化水平提高等[5-7]。正因如此，土地細(xì)碎化的治理模式日益成為土地細(xì)碎化問題研究的核心議題。

目前，國(guó)內(nèi)外圍繞我國(guó)土地細(xì)碎化治理已經(jīng)積累了大量理論和實(shí)證研究。總體來看，既有研究具有以下兩方面的特點(diǎn)和不足：第一，模式眾多，但缺乏整合。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，多數(shù)學(xué)者集中研究的治理模式主要有基于市場(chǎng)路徑的土地流轉(zhuǎn)、基于技術(shù)路徑的土地整治和基于社會(huì)路徑的土地調(diào)整三種類型[8-9]。在此之外，不少學(xué)者也基于各地的具體實(shí)踐探討了其他治理模式，如“反租倒包”“按戶連片”“互換并地”“虛擬確權(quán)”[10-12]等。盡管既有研究對(duì)各種模式進(jìn)行了細(xì)致而又深入的分析，但是卻沒有從宏觀層次對(duì)各種模式進(jìn)行整合并納入統(tǒng)一的分析框架展開論述。因?yàn)椴煌哪Ｊ街g可能有所差異，但在治理機(jī)制層面卻是一致的。因此，對(duì)土地細(xì)碎化治理的研究需要從治理機(jī)制層面按照互斥性和窮盡性原則進(jìn)行重新整合和劃分。第二，分頭推進(jìn)，但缺乏融合。既有研究對(duì)土地治理模式和機(jī)制的研究往往都是將其單獨(dú)進(jìn)行研究，集中探討某種或若干種治理模式的運(yùn)行機(jī)制和治理效果，缺乏比較分析，更缺乏在對(duì)各種治理機(jī)制的優(yōu)勢(shì)和弊端進(jìn)行深入剖析基礎(chǔ)上的有機(jī)融合。毫無疑問，任何一種治理機(jī)制都有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)又有需要克服的弊端，同時(shí)，我國(guó)土地細(xì)碎化問題的破解也難以單獨(dú)憑借單一治理模式來實(shí)現(xiàn)，需要吸取各種治理模式優(yōu)勢(shì)并克服其弊端進(jìn)而進(jìn)行綜合治理。

鑒于以上兩方面的不足，本文試圖在對(duì)各種治理機(jī)制進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上探討融合機(jī)制。具體而言，首先將既有治理模式整合到“市場(chǎng)-行政-自組織”三元分析框架;然后重點(diǎn)分析市場(chǎng)機(jī)制、行政機(jī)制和自組織機(jī)制的內(nèi)在邏輯、優(yōu)勢(shì)和弊端以及實(shí)際治理效果;最后在對(duì)三種治理機(jī)制進(jìn)行對(duì)比分析的基礎(chǔ)上提出三位一體的融合治理機(jī)制。

本文提出的三元分析框架受到奧斯特羅姆研究的啟發(fā)。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主奧斯特羅姆在公共池塘資源治理研究中提出了三元分析框架，她首先批判了以國(guó)家干預(yù)為核心的“利維坦方案”和以自由市場(chǎng)為核心的“私有化方案”，接著她在梳理和總結(jié)大量經(jīng)驗(yàn)案例的基礎(chǔ)上提出了“自組織方案”，即相互依賴的當(dāng)事人借助一定手段自發(fā)組織起來，自主制定和執(zhí)行公共規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)公共池塘資源的有效利用[13]。借鑒奧斯特羅姆對(duì)公共池塘資源治理方案的劃分標(biāo)準(zhǔn)，本文將我國(guó)土地細(xì)碎化的治理機(jī)制納入到“市場(chǎng)-行政-自組織”三元分析框架，并將具體機(jī)制劃分為市場(chǎng)機(jī)制、行政機(jī)制和自組織機(jī)制三種。三大機(jī)制的實(shí)施主體分別對(duì)應(yīng)于威廉姆森提出的市場(chǎng)組織、等級(jí)制組織和中間組織[14]。因此，三元分析框架做到了互斥性和窮盡性，有利于對(duì)土地細(xì)碎化治理機(jī)制進(jìn)行整合和融合。

二、市場(chǎng)機(jī)制

所謂市場(chǎng)機(jī)制，是指由市場(chǎng)這只“看不見的手”來調(diào)整細(xì)碎土地以實(shí)現(xiàn)集中利用的土地細(xì)碎化治理機(jī)制。此研究主要集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)界。經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍認(rèn)為土地市場(chǎng)的形成以及土地的自由流轉(zhuǎn)， 能有效實(shí)現(xiàn)土地資源的有效配置，而清晰的產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)發(fā)揮作用的前提。因此，他們主要從產(chǎn)權(quán)的清晰界定和土地市場(chǎng)的完善兩個(gè)方面展開研究。

經(jīng)濟(jì)學(xué)者主要沿襲科斯以來的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架展開分析?？扑怪赋?，權(quán)利的清晰界定是市場(chǎng)交易的先決條件。德姆塞茨進(jìn)一步指出，私有制較之于共有制和國(guó)有制在土地資源的配置中更加具有效率，而私有產(chǎn)權(quán)的殘缺也會(huì)直接影響資源的配置效率[15]。國(guó)內(nèi)學(xué)者也基本沿襲這一研究思路，認(rèn)為我國(guó)土地集體所有下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是殘缺產(chǎn)權(quán)或不具有完全性，經(jīng)常受到外部力量的制約，從而提升了細(xì)碎土地的交易成本，不利于土地資源的有效配置[16]。只有賦予農(nóng)戶更加清晰而有保障的土地產(chǎn)權(quán)，才能從根本上破解土地細(xì)碎化[17]。除了從土地產(chǎn)權(quán)角度分析外，還有不少學(xué)者從土地市場(chǎng)角度進(jìn)行探討，認(rèn)為只要土地細(xì)碎化的成本大于收益，在農(nóng)村市場(chǎng)上細(xì)碎土地必然走向合并或整合[18]。而現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，中國(guó)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)仍處于初級(jí)階段，發(fā)展還不夠完善，從而制約了土地細(xì)碎化問題的解決[19]。因此，以上學(xué)者將我國(guó)土地細(xì)碎化問題未能有效解決主要?dú)w咎于我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)的不清晰以及土地市場(chǎng)的不完善。換言之，他們認(rèn)定只要不斷強(qiáng)化農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不斷完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，土地細(xì)碎化問題會(huì)自然得以解決。

然而，從目前學(xué)術(shù)界的現(xiàn)有研究來看，以上研究結(jié)論還主要停留在邏輯推演上，并沒有得到有力的經(jīng)驗(yàn)支持。一些研究雖然指出市場(chǎng)機(jī)制在治理土地細(xì)碎化上具有一定作用，但是還缺乏足夠的說服力。如農(nóng)業(yè)部農(nóng)研中心利用農(nóng)村固定觀察點(diǎn)的資料顯示，農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)發(fā)育對(duì)土地細(xì)碎化有所遏制[20]，但并沒有具體說明土地市場(chǎng)在多大程度上降低了土地細(xì)碎化程度。何欣等人的研究雖然發(fā)現(xiàn)土地市場(chǎng)的發(fā)展使土地細(xì)碎化的現(xiàn)象有所減輕，但僅指出農(nóng)戶戶均土地經(jīng)營(yíng)面積有所擴(kuò)大，即從8.3畝上升至12.9畝[21]，并沒有指出地塊數(shù)量的減少。因此，也難以說明土地市場(chǎng)的發(fā)展能夠減輕土地細(xì)碎化程度。

更多的研究對(duì)市場(chǎng)機(jī)制在解決土地細(xì)碎化的作用提出了非常尖銳的質(zhì)疑。田傳浩等通過對(duì)大量調(diào)查數(shù)據(jù)分析后發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)戶之間自發(fā)交易土地具有交易費(fèi)用高、期限短、缺乏正式契約等特點(diǎn)，很難促進(jìn)土地集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，對(duì)耕地零碎化降低沒有統(tǒng)計(jì)意義上的顯著影響[22]。鐘甫寧等基于調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，由于地塊不匹配、交換鏈條過長(zhǎng)等原因，農(nóng)民間土地交換很難成功，因此土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)難以減輕土地細(xì)碎化程度[23]。而在產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的影響上，葉春輝等人研究發(fā)現(xiàn)土地細(xì)碎化與土地的私有或公有性質(zhì)并沒有必然聯(lián)系[24]。近年來不少研究發(fā)現(xiàn)，旨在增強(qiáng)農(nóng)戶土地權(quán)能的土地確權(quán)不僅沒有降低土地細(xì)碎化程度，反而固化了既有土地細(xì)碎化格局[25]，因此對(duì)土地流轉(zhuǎn)具有正向顯著影響，但對(duì)土地規(guī)模集中具有負(fù)向顯著影響[26]。

通過以上梳理，我們發(fā)現(xiàn)土地細(xì)碎化治理的市場(chǎng)機(jī)制可以概括為 “產(chǎn)權(quán)界定+市場(chǎng)交易”，即在土地產(chǎn)權(quán)得到清晰界定的前提下通過市場(chǎng)交易土地細(xì)碎化會(huì)迎刃而解。應(yīng)該說，這一經(jīng)濟(jì)學(xué)界普遍公認(rèn)的資源配置法則在當(dāng)今世界影響深遠(yuǎn)，其在一般商品交易中發(fā)揮了決定性的作用。這也是為什么十八屆三中全會(huì)把市場(chǎng)在資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”修改為“決定性作用”的主要原因。以上大量的經(jīng)驗(yàn)研究卻發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制在細(xì)碎土地的有效配置中出現(xiàn)了明顯的“失靈”問題。這主要是因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制在解釋中將細(xì)碎土地等同于了一般商品，將細(xì)碎土地的產(chǎn)權(quán)抽象為了一般產(chǎn)權(quán)，忽視了細(xì)碎土地的特殊性，從而使市場(chǎng)機(jī)制陷入失靈困境。根據(jù)威廉姆斯的交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)，資產(chǎn)專用性、不確定性、交易頻率都較低的標(biāo)準(zhǔn)商品，由于交易雙方的交易成本較低，因此市場(chǎng)機(jī)制能夠有效發(fā)揮作用;而資產(chǎn)專用性、不確定性、交易頻率都較高的非標(biāo)準(zhǔn)商品，則會(huì)因?yàn)檫^高的交易成本存在而使市場(chǎng)機(jī)制無法發(fā)揮作用。顯然，在土地集中利用背景下，細(xì)碎土地則屬于資產(chǎn)專用性、不確定性、交易頻率都非常高的非標(biāo)準(zhǔn)商品。因此，細(xì)碎土地交易雙方在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中的交易成本過高。按照市場(chǎng)機(jī)制僅僅通過產(chǎn)權(quán)界定和市場(chǎng)交易無法有效實(shí)現(xiàn)細(xì)碎土地的有效配置。威廉姆森同時(shí)指出，交易成本過高的商品交易無法單獨(dú)依賴市場(chǎng)完成，而需要等級(jí)制組織和介于市場(chǎng)組織和等級(jí)制組織之間的中間組織的介入[14]。

三、行政機(jī)制

所謂行政機(jī)制，是指由政府通過行政手段實(shí)現(xiàn)細(xì)碎土地集中利用的土地細(xì)碎化治理機(jī)制。從實(shí)踐來看，我國(guó)各級(jí)政府在土地細(xì)碎化治理中發(fā)揮了重要作用，具體做法主要包括政府推動(dòng)的土地整治和行政主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)。在土地細(xì)碎化治理中，各級(jí)政府正是威廉姆森所說的等級(jí)制組織，在一定程度上降低了細(xì)碎土地的交易成本。

（一）土地整治

土地整治，是指采用工程、生物等措施和產(chǎn)權(quán)調(diào)整手段，對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，對(duì)整治后的耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行調(diào)整，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，調(diào)整耕地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，改善生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)[27]。土地整治一直被各界認(rèn)為是治理土地細(xì)碎化的一種有效手段[28]?，F(xiàn)代意義上的土地整治發(fā)源于歐洲，并在歐洲農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中有效推動(dòng)了土地細(xì)碎化問題的解決。我國(guó)的土地整治項(xiàng)目開始于20世紀(jì)90年代后期，而且至今主要由政府主導(dǎo)，項(xiàng)目所需資金由政府提供國(guó)土資源部制定的《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》顯示，“十三五”期間我國(guó)將投資需7 200～10 800億元用于完成4～6億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》（國(guó)土資發(fā)〔2017〕2號(hào)），國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站：http：//www.ndrc.gov.cn/fzgggz/fzgh/ghwb/gjjgh/201705/t20170517_847668.html. ，項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工建設(shè)、竣工驗(yàn)收及土地權(quán)屬調(diào)整主要由地方政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)組織。

土地整治治理土地細(xì)碎化的關(guān)鍵機(jī)制在于土地平整和土地權(quán)屬調(diào)整。其中，土地平整可以有效解決耕地自然細(xì)碎化問題，土地權(quán)屬調(diào)整可以有效解決耕地產(chǎn)權(quán)細(xì)碎化問題[29]。但是從我國(guó)土地整治的實(shí)踐來看，土地整治治理土地細(xì)碎化的成效并不顯著。WU等人基于1996年河北昌黎縣和湖北鐘祥市土地整治項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)的計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)，盡管土地整理對(duì)提高土地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率起到了積極作用，但是對(duì)土地細(xì)碎化的減輕沒有任何影響[30]。文高輝等2016年通過大量調(diào)查問卷的分析發(fā)現(xiàn)，土地整治項(xiàng)目區(qū)在土地整治后，農(nóng)戶承包地地塊平均面積只增加了1.75%，地塊數(shù)量只減少了0.85%，地塊間的平均距離只減少了0.43%，因此認(rèn)為目前土地整治項(xiàng)目對(duì)減輕耕地細(xì)碎化幾乎不起作用[29]。

土地整治之所以在治理土地細(xì)碎化方面效果有限，主要是因?yàn)橥恋仄秸屯恋貦?quán)屬調(diào)整牽涉到廣大農(nóng)戶的切身利益，需要耗費(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間與諸多農(nóng)民及其所在村組集體進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，因此地方政府及其有關(guān)部門一般偏重采用工程技術(shù)手段改變土地物理形態(tài)和土壤結(jié)構(gòu)，忽視了農(nóng)民地權(quán)的整合和地塊的調(diào)整或置換[31]。

（二）行政主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)

近十年來，我國(guó)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體迅速崛起，第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)現(xiàn)有規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶398萬個(gè)。既然市場(chǎng)機(jī)制和土地整治對(duì)于克服土地細(xì)碎化不明顯，那么這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是如何獲得集中連片土地的？對(duì)此，學(xué)術(shù)界主要從政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)給予了解釋。如中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室趙陽(yáng)指出，近兩三年土地流轉(zhuǎn)加速的主要原因之一便是地方政府的行政推動(dòng)[32];湖北省社科院院長(zhǎng)宋亞平通過對(duì)湖北省土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)之所以能夠形成一種“氣壯山河的熱鬧局面”，背后的真正“推手”是各級(jí)政府的推動(dòng)[33]。這顯然不是自由市場(chǎng)下的土地流轉(zhuǎn)，而是行政主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)[34]。

由于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)集體連片土地的需求與分散農(nóng)戶的細(xì)碎土地供給存在天然矛盾，而正如前文分析所述，市場(chǎng)機(jī)制在細(xì)碎土地的集中利用中難以有效發(fā)揮作用。此時(shí)，地方政府的干預(yù)大大降低了雙方的交易成本。很多研究發(fā)現(xiàn)，地方政府之所以能推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)到集中連片的土地，主要是通過各種正式或非正式的行政資源向基層組織施壓，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織不得不通過強(qiáng)制手段流轉(zhuǎn)土地[35]。因?yàn)檗r(nóng)民的種田意愿已經(jīng)發(fā)生分化，在集中連片的土地內(nèi)部既有愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶又有愿意自己耕種的農(nóng)戶。從各地的實(shí)踐來看，要將大面積集中連片的土地流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，往往是強(qiáng)迫后者流轉(zhuǎn)土地才能實(shí)現(xiàn)。

這種通過行政手段將細(xì)碎化土地集中連片流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的方式，確實(shí)有效解決了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體土地的集中利用問題，極大降低了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與分散小農(nóng)戶之間的交易成本，但這是在將交易成本轉(zhuǎn)接給地方政府以及基層組織的前提下完成的。而且不少研究已經(jīng)指出，行政主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)不僅侵害了廣大農(nóng)戶的切身利益，而且嚴(yán)重?fù)p害了地方政府的合法性[36]。有鑒于此，近年來國(guó)家對(duì)于地方政府出于政績(jī)邏輯通過定任務(wù)、下指標(biāo)等方式的行政主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)不斷進(jìn)行規(guī)范。

綜上，行政機(jī)制在土地細(xì)碎化治理中的效果并不理想，雖然彌補(bǔ)了市場(chǎng)機(jī)制中的一些缺陷，但同時(shí)也帶來了不少新的問題。首先，由國(guó)家投入大量資金推進(jìn)的土地整治在土地細(xì)碎化治理中的作用并沒有預(yù)想的那么理想。這主要是因?yàn)橥恋仄秸m然為土地細(xì)碎化治理提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，但是由于沒有隨之跟進(jìn)進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整，從而使之難以有效治理土地細(xì)碎化問題。其次，行政主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)確實(shí)很大程度上克服了土地細(xì)碎化問題，但是由于主要借助行政手段強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，也帶來了嚴(yán)重的社會(huì)政治問題。

四、自組織機(jī)制

實(shí)際上，隨著土地細(xì)碎化問題的不斷凸顯，在市場(chǎng)機(jī)制和行政機(jī)制之外，各地農(nóng)民也在積極探索土地細(xì)碎化的自主治理路徑，其核心機(jī)制可概括為自組織機(jī)制。所謂自組織機(jī)制，是指主要由農(nóng)戶自發(fā)組織通過內(nèi)部合作實(shí)現(xiàn)細(xì)碎土地集中利用的土地細(xì)碎化治理機(jī)制。從土地細(xì)碎化的治理機(jī)制上，自組織機(jī)制可以將很多學(xué)者研究的“按戶連片”“互換并地”“反租倒包”“虛擬確權(quán)”“土地調(diào)整”等各種治理模式都囊括進(jìn)來。因?yàn)楸举|(zhì)上這些治理模式都是按照自組織機(jī)制治理土地細(xì)碎化問題。

“按戶連片”，顧名思義是指通過治理細(xì)碎土地使每個(gè)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的土地集中在一片。只是在實(shí)踐中，各地的稱呼有所不同，比如湖北沙洋縣稱之為“按戶連片”[11]、河南民權(quán)縣和新疆瑪納斯縣稱之為“互換并地”[12]、安徽蚌埠稱之為“一戶一塊田”[37]、廣西稱之為“小塊并大塊”[38]。盡管各地的稱呼有所差異，但是具體做法卻高度一致，基本都是在不改變二輪延包承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，在村民小組范圍內(nèi)通過農(nóng)戶之間互換土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)土地集中連片的目標(biāo)。

“反租倒包”，對(duì)于學(xué)界而言并不陌生。概言之，即村委會(huì)將承包到戶的土地通過租賃的形式集中到村集體進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和布局，然后再將土地的使用權(quán)通過市場(chǎng)的方式承包給規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體[39]，因而較好地克服了土地細(xì)碎化問題。目前學(xué)術(shù)界對(duì)于“反租倒包”已經(jīng)積累了大量研究，并分化為反對(duì)和支持兩種聲音。盡管2001年和2008年中央分別出臺(tái)文件制止“反租倒包”模式，但是研究發(fā)現(xiàn)很多地方仍將其作為治理土地細(xì)碎化的主要方式[40]。顯然，這種模式也是按照自組織機(jī)制運(yùn)作的，其中起到關(guān)鍵作用的是作為農(nóng)戶代言人的村委會(huì)在土地集中和流轉(zhuǎn)中發(fā)揮關(guān)鍵的中介作用。

“虛擬確權(quán)”又稱為“確權(quán)不確地”或“確權(quán)確利不確地”，是指在不改變既有承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶的土地承包權(quán)只核定具體面積作為流轉(zhuǎn)收益的標(biāo)準(zhǔn)，而不分配具體地塊，農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給集體，然后再由集體統(tǒng)一集中流轉(zhuǎn)給本村農(nóng)戶和其他經(jīng)營(yíng)主體，所有經(jīng)營(yíng)主體都能獲得連片的土地[41]。這種模式與“反租倒包”在很多方面比較相似，主要的差別在于對(duì)農(nóng)戶土地承包權(quán)的處理上。“反租倒包”中農(nóng)戶的土地承包權(quán)對(duì)應(yīng)著具體地塊，因此在土地的集中利用中農(nóng)戶擁有絕對(duì)的權(quán)利，而在“虛擬確權(quán)”中農(nóng)戶的土地承包權(quán)與具體地塊實(shí)現(xiàn)了脫鉤，集體在土地流轉(zhuǎn)中的調(diào)配權(quán)有所增強(qiáng)，從而能夠較好地規(guī)避個(gè)別農(nóng)戶的制約。

“土地調(diào)整”是指在村民小組范圍內(nèi)按照人口增減將現(xiàn)有承包地進(jìn)行重新分配的做法。在既有研究中大都是被看作加劇土地細(xì)碎化的首要原因，其主要邏輯是在土地調(diào)整中新增人口要從既有田塊中切割一部分，從而導(dǎo)致土地更加細(xì)碎化[42]。但是已有研究指出既有研究并沒有區(qū)分“小調(diào)整”與“大調(diào)整”，前者會(huì)加劇土地細(xì)碎化，而后者卻有利于克服細(xì)碎化，因?yàn)槠淠軌蚋玫匕l(fā)揮村集體調(diào)控土地的功能[43]?；诤钡鹊刈钚碌慕?jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，“大調(diào)整”能夠有效的治理土地細(xì)碎化問題[44]。

盡管四種模式的具體實(shí)踐機(jī)制有所差異，但是它們的共同特點(diǎn)都是村民小組或村委會(huì)等農(nóng)民自組織在其中發(fā)揮了關(guān)鍵的交易中介或產(chǎn)權(quán)整合作用。具體而言，在“按戶連片”中村委會(huì)或村民小組在農(nóng)戶互換土地經(jīng)營(yíng)權(quán)過程中起到了組織協(xié)調(diào)作用，在“反租倒包”和“虛擬確權(quán)”的土地流轉(zhuǎn)中村集體發(fā)揮了整合細(xì)碎土地和雙方流轉(zhuǎn)中介的關(guān)鍵作用，在“虛擬確權(quán)”和土地調(diào)整模式中村集體為了實(shí)現(xiàn)土地集中利用都對(duì)土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了一定程度的整合。農(nóng)民自組織以上所發(fā)揮的各種協(xié)調(diào)和整合作用將細(xì)碎土地交易中的交易成本內(nèi)部化，從而促進(jìn)了細(xì)碎土地的集中高效利用。

自組織機(jī)制的核心在于農(nóng)民按照村民自治原則對(duì)土地資源進(jìn)行有效配置。在我國(guó)絕大部分農(nóng)村地區(qū)，土地的所有者為村民小組，即土地由村民小組內(nèi)的所有承包農(nóng)戶所有。當(dāng)大部分承包戶希望改變現(xiàn)有細(xì)碎土地格局的情況下，村民小組內(nèi)部即可采取集體行動(dòng)重新調(diào)整地塊，以實(shí)現(xiàn)土地的集中利用。而具體的實(shí)施原則便是村民自治原則中的多數(shù)原則。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分配方案需有三分之二以上的承包戶表決通過方才有效，最近出臺(tái)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見》也指出：“各地可在農(nóng)民自愿前提下結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)，組織開展互換并地，發(fā)展連片種植”“允許農(nóng)民集體在法律政策范圍內(nèi)通過民主協(xié)商自主調(diào)節(jié)利益關(guān)系?！?/p>

從各地的實(shí)踐來看，自組織機(jī)制既彌補(bǔ)了市場(chǎng)機(jī)制的失靈問題又克服了行政機(jī)制中的政府越位問題，在各地土地細(xì)碎化治理中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。主要原因是，農(nóng)民通過自發(fā)組織形成的各種組織（包括村民小組和村委會(huì)等）構(gòu)成了威廉姆森所講的“中間組織”，并在細(xì)碎土地交易中降低了交易雙方的交易成本，這就有效解決了市場(chǎng)機(jī)制無法克服的交易成本過高問題。與此同時(shí)，農(nóng)民自發(fā)組織的中間組織發(fā)揮作用主要依賴于相互之間的協(xié)商，即使采取多數(shù)原則也是按照村民自治進(jìn)行民主決策，從而保障了農(nóng)民的充分參與和切身利益，這就有效克服了作為等級(jí)制組織的地方政府在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)中忽視農(nóng)民意愿的問題，同時(shí)也解決了土地整治中無法進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整的問題。

但是自組織機(jī)制也面臨著巨大挑戰(zhàn)：一方面，盡管農(nóng)村土地由農(nóng)民集體共同所有，但是也受到國(guó)家政策的制約，特別是分田到戶后農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能得到不斷加強(qiáng)，但是農(nóng)民集體的土地所有權(quán)卻相對(duì)弱化[45]，這使農(nóng)民集體內(nèi)部即使就土地細(xì)碎化治理能夠形成多數(shù)承包戶支持的方案，也難以約束少數(shù)反對(duì)者，從而使自組織機(jī)制陷入困境;另一方面，農(nóng)民自組織的力量也比較有限，合并地塊需要借助于國(guó)家的土地整治項(xiàng)目，土地流轉(zhuǎn)也需要更加完善的市場(chǎng)制度建設(shè)等，這是為什么自組織模式只是在部分農(nóng)村地區(qū)零星地出現(xiàn)而沒有在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推開。正因如此，自組織機(jī)制的有效發(fā)揮需要進(jìn)一步與行政機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行有效融合。

五、“三位一體”機(jī)制：可能的出路

通過以上系統(tǒng)梳理，我們發(fā)現(xiàn)目前土地細(xì)碎化治理的三種機(jī)制各有優(yōu)劣。經(jīng)濟(jì)學(xué)界所推崇的市場(chǎng)機(jī)制強(qiáng)調(diào)通過“產(chǎn)權(quán)界定+市場(chǎng)交易”機(jī)制來配置細(xì)碎土地，認(rèn)為在市場(chǎng)規(guī)律下土地細(xì)碎化會(huì)自然得以解決。但是實(shí)踐中市場(chǎng)機(jī)制并沒有達(dá)到理想的治理效果，反而因?yàn)榻灰纂p方存在過高的交易成本而出現(xiàn)了市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)機(jī)制強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)交易，這恰恰是其固有的優(yōu)勢(shì)所在，問題在于市場(chǎng)機(jī)制過度強(qiáng)調(diào)排他性的個(gè)體產(chǎn)權(quán)，而忽視了細(xì)碎土地并非標(biāo)準(zhǔn)商品，這一特性使之天然地需要其他組織介入并整合細(xì)碎土地才能使市場(chǎng)規(guī)律有效發(fā)揮作用。

政府作為等級(jí)制組織進(jìn)行干預(yù)在一定程度上彌補(bǔ)了市場(chǎng)失靈的缺陷，但是在土地細(xì)碎化治理中的效果也非常有限。各級(jí)政府投入大量資金進(jìn)行土地整治，為破解土地細(xì)碎化提供了扎實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，但是因?yàn)槠錈o法進(jìn)一步對(duì)細(xì)碎的土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，從而使土地整治治理土地細(xì)碎化的效果大打折扣。而行政主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)雖然借助政府的行政資源推動(dòng)了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地的細(xì)碎化問題，但是由于政府的越位行為，既侵害了農(nóng)戶的權(quán)益又削弱了自身的合法性。實(shí)際上，政府的優(yōu)勢(shì)在于政策支持和公共服務(wù)，而非過度地干預(yù)市場(chǎng)。

與以上兩種機(jī)制形成鮮明對(duì)比的是，由各地農(nóng)民集體自發(fā)探索的自組織機(jī)制卻在土地細(xì)碎化治理中取得了較好的效果。其效果的取得主要取決于農(nóng)民集體通過村民自治激活土地所有權(quán)對(duì)分散占有的細(xì)碎土地進(jìn)行整合，極大降低了細(xì)碎土地交易中的交易成本。這既有效解決了市場(chǎng)機(jī)制無法克服的交易成本過高問題，又有效克服了地方政府在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)中對(duì)農(nóng)民意愿的忽視和土地整治中無法進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整的問題。本質(zhì)上，自組織機(jī)制發(fā)揮作用主要借助于我國(guó)農(nóng)村集體土地所有制和村民自治制度兩大制度優(yōu)勢(shì)，當(dāng)前其存在的問題是受某些土地政策影響和自身力量有限而使之難以在更大范圍展開。

基于以上分析，我們可以對(duì)土地細(xì)碎化治理的三種機(jī)制進(jìn)行對(duì)比分析（見表1），從中我們會(huì)發(fā)現(xiàn)三種機(jī)制既有各自的優(yōu)勢(shì)又存在一定弊端。因此，單純借助其中任何一種機(jī)制來治理土地細(xì)碎化問題難以達(dá)到理想效果。而無論是既有研究還是地方實(shí)踐，往往都主要強(qiáng)調(diào)其中一種機(jī)制，沒有將三種機(jī)制進(jìn)行有機(jī)融合。鑒于此，筆者認(rèn)為融合三種機(jī)制優(yōu)勢(shì)的“三位一體”機(jī)制應(yīng)是我國(guó)有效治理土地細(xì)碎化問題的可能出路。

“三位一體”機(jī)制是旨在對(duì)市場(chǎng)機(jī)制、行政機(jī)制和自組織機(jī)制三種機(jī)制進(jìn)行揚(yáng)長(zhǎng)避短，并將三種機(jī)制的優(yōu)勢(shì)充分進(jìn)行融合來治理土地細(xì)碎化問題的新機(jī)制。具體而言，在這一機(jī)制中要充分發(fā)揮社區(qū)的主體作用、政府的基礎(chǔ)作用和市場(chǎng)的配置作用，其內(nèi)在結(jié)構(gòu)見圖1。

社區(qū)之所以要發(fā)揮主體作用，是因?yàn)樽越M織機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，自組織機(jī)制發(fā)揮作用要在農(nóng)民集體層次整體推進(jìn)土地細(xì)碎化的治理。從土地細(xì)碎化治理的主要流程來看，首先需要通過平整現(xiàn)有細(xì)碎的地塊來實(shí)現(xiàn)地塊的合并，然后需要實(shí)現(xiàn)土地權(quán)屬的調(diào)整，即改變承包戶與細(xì)碎地塊的對(duì)應(yīng)關(guān)系并實(shí)現(xiàn)其與合并地塊的對(duì)應(yīng)關(guān)系，在此基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)集中連片的土地流轉(zhuǎn)。在以上三個(gè)過程中都需要社區(qū)來組織分散的承包戶并按照村民自治原則來真正踐行農(nóng)村集體土地所有制，并通過社區(qū)內(nèi)部的協(xié)商民主來共同推動(dòng)細(xì)碎土地的集中利用。

上述過程離不開政府的基礎(chǔ)作用和市場(chǎng)的配置作用。細(xì)碎土地的平整依賴于土地整治項(xiàng)目，而這需要政府進(jìn)行推進(jìn)。同時(shí)，土地權(quán)屬的調(diào)整需要政府給予更加包容的空間。在執(zhí)行國(guó)家提出的“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”政策時(shí)，不應(yīng)將其理解為承包戶與細(xì)碎土地的承包關(guān)系不能改變，而是在繼續(xù)實(shí)施“增人不增地、減人不減地”的基礎(chǔ)上，應(yīng)該允許農(nóng)民集體在法律政策范圍內(nèi)通過民主協(xié)商自主調(diào)節(jié)承包戶與具體地塊的關(guān)系。不然，既有的土地細(xì)碎化格局必然無法改變。在連片土地流轉(zhuǎn)中，政府不應(yīng)進(jìn)行過多的干預(yù)，而應(yīng)主要提供基礎(chǔ)性的公共服務(wù)，如產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、交易平臺(tái)搭建、政策扶持等，具體的市場(chǎng)交易主要交由市場(chǎng)按照市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行配置資源，即市場(chǎng)的配置作用主要體現(xiàn)在連片土地的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。

市場(chǎng)在資源配置中確實(shí)具有決定性作用，只不過要給市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的前提。在細(xì)碎土地的交易中，這個(gè)前提便是將細(xì)碎土地進(jìn)行整合并提供土地流入方所需要的集中連片土地，這正是自組織機(jī)制和行政機(jī)制共同完成的工作。既有對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的研究往往忽視了這一前提及自組織機(jī)制和行政機(jī)制的作用。

以上只是對(duì)“三位一體”機(jī)制進(jìn)行了簡(jiǎn)單地勾勒，其中很多問題還需要結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)一步總結(jié)分析。但無疑，我國(guó)土地細(xì)碎化問題的治理需要摒棄過去單一機(jī)制主導(dǎo)的思路，將市場(chǎng)機(jī)制、行政機(jī)制和自組織機(jī)制中的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行有機(jī)融合來構(gòu)建“三位一體”機(jī)制。唯有如此，才能更好地推進(jìn)我國(guó)土地細(xì)碎化治理的實(shí)踐和研究。

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