雷蕾　劉燕　王偉

[摘要]根據(jù)行業(yè)要求，公立醫(yī)院內(nèi)部審計部門對重大投資的建設(shè)項目進行重點審計，以促進控制工程造價和規(guī)范工程管理。本文以H醫(yī)院某工程為例，介紹公立醫(yī)院建設(shè)項目審計在聚焦投資有效性上開展的積極探索和取得的成效，為廣大公立醫(yī)院建設(shè)項目審計提供借鑒和參考。

[關(guān)鍵詞]公立醫(yī)院? ?建設(shè)項目? ?投資有效性? ?審計

2009年衛(wèi)生行業(yè)就發(fā)布了有關(guān)加強和規(guī)范建設(shè)工程全過程審計的通知，要求建設(shè)項目全過程審計以促進控制工程造價和規(guī)范工程管理為重點，將技術(shù)經(jīng)濟審查、項目過程管理審查與財務(wù)審計相結(jié)合，做到事前參與、事中控制、事后評價。經(jīng)過十多年的探索，公立醫(yī)院建設(shè)項目審計已經(jīng)探索出一條適應(yīng)監(jiān)管要求，滿足管理需求，符合審計標準的建設(shè)項目審計工作機制。

一、建設(shè)項目審計工作機制

（一）建設(shè)項目特點和審計目標

建設(shè)項目一般規(guī)模大、耗資多、周期長、牽涉面廣、質(zhì)量要求高、技術(shù)和工藝復(fù)雜，容易受到內(nèi)外部環(huán)境影響，不確定性和風(fēng)險大，工程建設(shè)領(lǐng)域是腐敗“高發(fā)區(qū)”。針對建設(shè)項目的特點，建設(shè)項目審計要對建設(shè)項目實施全過程的合法性、真實性、效益性進行獨立監(jiān)督和評價，以促進控制工程造價和規(guī)范工程管理。

建設(shè)項目審計將技術(shù)經(jīng)濟審查、項目過程管理審查與財務(wù)審計相結(jié)合，貫徹落實項目法人制、招標投標制、合同制、監(jiān)理制等要求，將風(fēng)險管理、內(nèi)部控制、投資效益的審查和評價貫穿于建設(shè)項目的投資立項、設(shè)計（勘察）管理、概預(yù)算、招標投標、合同管理、設(shè)備和材料采購、工程管理、工程造價、竣工驗收、竣工結(jié)算、竣工決算、后評價等各個環(huán)節(jié)，合理保證建設(shè)項目貫徹執(zhí)行國家有關(guān)法律法規(guī)、醫(yī)院管理要求等，合理保證建設(shè)項目按照設(shè)計文件、合同條款、質(zhì)量標準等準確施工、規(guī)范管理，合理保證投資有效性，有效控制工程造價、控制建設(shè)成本，提高投資效益。

（二）公立醫(yī)院建設(shè)項目審計工作機制

公立醫(yī)院建設(shè)項目是一項復(fù)雜的工程，不僅有建設(shè)項目的共性特點，還具有醫(yī)療行業(yè)的特殊性，有很多專業(yè)分包工程承載多項醫(yī)療功能，具有參建單位多、施工技術(shù)復(fù)雜等獨特特點。公立醫(yī)院建設(shè)項目的獨特性和復(fù)雜性決定了審計工作的難度，審計范圍更廣、風(fēng)險因素更多。

H醫(yī)院根據(jù)《衛(wèi)生部關(guān)于加強和規(guī)范建設(shè)工程項目全過程審計的通知》《內(nèi)部審計實務(wù)指南第1號——建設(shè)項目內(nèi)部審計》，結(jié)合醫(yī)院建設(shè)規(guī)劃和管理要求，制定了規(guī)范建設(shè)項目審計的制度和流程，構(gòu)建了與建設(shè)項目關(guān)聯(lián)部門和單位組織協(xié)調(diào)的溝通機制，完善了建設(shè)項目審計作業(yè)規(guī)范，形成了H醫(yī)院建設(shè)項目審計工作機制（見圖1），為明確審計流程、規(guī)范審計作業(yè)、提升審計質(zhì)量、實現(xiàn)審計目標提供了有力保障。

二、以某工程為例

（一）項目基本情況

H醫(yī)院某工程建設(shè)用地為醫(yī)院自有用地，總建筑面積超10萬平方米，工程概算總投資約6.7億元，資金來源為財政資金和自籌資金。

（二）項目管理組織架構(gòu)

H醫(yī)院于項目立項之初成立了某工程領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負責該工程建設(shè)，結(jié)合內(nèi)部控制重要性、制衡性等原則并優(yōu)化管理層級，下設(shè)多部門構(gòu)成的工作小組，明確各職責分工和權(quán)限范圍;設(shè)置內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察組成的監(jiān)督小組，關(guān)口前移，對項目實施過程進行監(jiān)督（見圖2）。

（三）聚焦投資有效性，開展建設(shè)項目審計

該工程為中央預(yù)算內(nèi)直接投資項目，同時兼有地方財政資金投入。如何依法、合理、有效地使用建設(shè)資金，控制建設(shè)成本、提高投資效益，成為該工程全過程審計關(guān)注的重中之重。對此，內(nèi)審部門聚焦投資有效性，通過招投標、合同階段的事前參與、施工階段的事中控制、結(jié)算和決算階段的事后審核，完成了該工程全過程審計。

1.事前參與招投標工作，定下從嚴控制投資的基調(diào)。（1）對招標控制價、招標文件進行審核，確保招標階段投資控制。工程造價是項目投資構(gòu)成的主體部分，是審計的重點內(nèi)容。在施工招投標階段，重點開展招標控制價、招標文件審核。招標控制價的確定由兩家咨詢公司背靠背編制工程量清單和招標控制價，內(nèi)審部門組織核對、校準，并協(xié)調(diào)建設(shè)項目管理部門、設(shè)計單位對編制答疑和材料設(shè)備等檔次標準進行書面回復(fù)或說明，最大限度保證工程量清單（包括工程量及項目特征描述）的準確性，招標控制價的合理性。招標文件審核中重點關(guān)注招標范圍、資格條件、結(jié)算條款、質(zhì)量標準等與投資有效性緊密相關(guān)的內(nèi)容，充分維護并推動醫(yī)院對項目控制的主動權(quán)。通過事前參與，從源頭上把控，在招投標階段奠定全過程審計從嚴從緊的主基調(diào)，確保項目招標階段的投資得到有效控制。（2）對施工單位的投標報價進行清標，確保投標階段投資控制。在施工單位中標后，委托咨詢公司對投標報價進行“清標”，對不平衡報價或遠低于信息價、市場價的現(xiàn)象，要求施工單位作出書面澄清或調(diào)整，減少施工單位在施工過程中以變更、簽證等方式進行不利于醫(yī)院的調(diào)整。通過對施工單位投標文件商務(wù)標進行清理，并與招標控制價進行比對，審查出價格偏差問題土方工程9項、安裝工程17項、室外部分2項，并提出控制工程量清單數(shù)量增加、實行暫定價格上限控制等8項具體建議，提示建設(shè)項目管理部門特別關(guān)注，為建設(shè)項目管理部門進行造價管理提供方向。

2.事前進行合同審核，提供咨詢建議。醫(yī)院對該工程總承包合同實行多部門會審制。審計部門重點檢查合同計價方式和標準、風(fēng)險范圍、價格調(diào)整方法、結(jié)算原則等是否合理，檢查合同付款比例、周期和結(jié)算方式是否合適，合同是否符合行業(yè)規(guī)范要求等，減少結(jié)算隱患，避免歧義與風(fēng)險。合同審核后提出5條原則性建議，針對部分條款提出具體修改建議19條，如建議約定履約擔保，修改不利于醫(yī)院投資控制的條款等。

3.開展施工過程跟蹤審計，實現(xiàn)事中控制。（1）規(guī)范變更、簽證管理。項目實施過程的簽證、變更管理是項目投資有效控制的難點和薄弱環(huán)節(jié)，結(jié)合以往建設(shè)項目簽證、變更管理不規(guī)范等情況，內(nèi)審部門推動制定了《工程項目變更管理規(guī)定》，明確了簽證、變更審批權(quán)限、審批流程和要件，有效控制了隨意變更、隨意簽證等增加工程造價的情況，為項目投資控制提供了制度保障。（2）實施項目施工過程跟蹤審計。內(nèi)審部門成立了項目施工過程跟蹤審計工作組，委派一名同志負責日常協(xié)調(diào)監(jiān)督，并組織社會中介機構(gòu)（造價咨詢單位）駐場開展施工過程跟蹤審計。按要求記錄施工情況，形成跟蹤日志;根據(jù)不同階段跟蹤審計要點，對施工過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、隱蔽工程施工情況、簽證內(nèi)容等及時進行拍照記錄，收集第一手資料，供竣工結(jié)算審核時參考，為“價實相符”提供依據(jù);根據(jù)現(xiàn)場實際施工進展以及施工合同相關(guān)條款約定，對施工單位報送的月進度款資料進行審核并出具審核報告，確保工程款支付合理;對施工過程中的隱蔽工程進行跟蹤檢查，形成“隱蔽工程跟審記錄”;每周按時參加監(jiān)理例會，了解施工進度落實情況，適時跟進影響項目造價的各類事項。（3）建立暫定價材料設(shè)備認質(zhì)認價工作模式，保障材料設(shè)備投資可控。內(nèi)審部門著力推動完善認質(zhì)認價工作模式，推動組建了由基建、招標、審計、監(jiān)察及承包方共同組成的認質(zhì)認價工作小組，并制定認質(zhì)認價工作辦法。在施工過程中，認質(zhì)認價工作小組結(jié)合項目進度分類收集暫定價材料設(shè)備相關(guān)信息、資料并進行選型和價格確認（超過招標限額的進行二次招標，確定招標控制價），注重將市場詢價、歷史比價、信息價參考、報價談判等多種形式有機結(jié)合。認質(zhì)認價工作模式有力促進了項目投資“物有所值”，助力投資有效性的過程控制。該項目累計完成41類暫定價材料設(shè)備認質(zhì)認價，通過過程造價控制節(jié)約近4000萬元，為工程結(jié)算造價管控打下了良好基礎(chǔ)。

4.事后結(jié)算價款審核，對項目投資進行再控制。通過現(xiàn)場勘查、熟悉竣工圖紙、比對合同與投標文件等，嚴格核查工程量的真實性和準確性;審查清單項目描述和實際做法的一致性;審查是否準確套用合同單價;審查變更簽證的審批流程和資料，確保變更事項的合規(guī)性和真實性;復(fù)核招標文件或認質(zhì)認價確定的材料設(shè)備的品牌、型號等，保證貨真價實。該工程投資規(guī)模大，超千萬的工程結(jié)算有深基坑項目、樁基工程、總承包施工項目、凈化設(shè)備采購安裝及裝飾項目、醫(yī)用氣體設(shè)備采購及安裝項目等。以總承包施工項目為例，經(jīng)過現(xiàn)場勘查、對量核價、協(xié)調(diào)爭議問題等多輪審核，歷時近半年完成結(jié)算審核報告，為項目投資控制目標實現(xiàn)提供了有力保障。結(jié)算審核也是對事前參與、事中控制過程審計的檢驗和驗證。為進一步落實跟蹤審計結(jié)果，充分運用審計成果，醫(yī)院在結(jié)算審核中重點關(guān)注跟蹤過程記錄問題的整改情況，對未落實整改的事項進行結(jié)算扣減，保證造價的真實性。匯總跟蹤過程記錄問題27類，結(jié)算審核中根據(jù)后續(xù)整改情況逐一進行處理，對部分走道及病房突出墻面的柱面未抹灰掛網(wǎng)等未整改問題進行處理，合計扣減結(jié)算金額近500萬元。

5.事后竣工財務(wù)決算審計，評價投資控制結(jié)果，對形成資產(chǎn)進行鑒證。（1）審核建設(shè)資金和投資支出情況。決算階段重點審核建設(shè)項目從籌建到竣工投產(chǎn)全過程全部實際支出，審查建設(shè)資金來源，投資支出的真實性、合法性和準確性;對概算投資與實際投資情況進行審核、對比、分析，審查建設(shè)項目是否嚴格按批準的概算執(zhí)行，綜合評價建設(shè)項目投資的有效性。該工程獲得了中央財政專項撥款和省財政專項撥款，財政資金均已充分使用。最終實際投資控制在批復(fù)概算內(nèi)，節(jié)概金額近1600萬元，通過多種形式和手段的控制，有效節(jié)約了建設(shè)資金，控制了建設(shè)成本。（2）核實交付使用資產(chǎn)及結(jié)余資金情況。決算審核是建設(shè)項目轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)的重要依據(jù)，重點審查交付使用資產(chǎn)的真實性、完整性，審查資產(chǎn)是否滿足交付使用條件，是否發(fā)揮了資產(chǎn)的效能。該工程交付使用資產(chǎn)總額全部為固定資產(chǎn)，其中設(shè)備金額約1億元，設(shè)備明細包含配電系統(tǒng)、供水設(shè)備、電梯、污水處理、空調(diào)系統(tǒng)、消防系統(tǒng)、空調(diào)凈化系統(tǒng)、醫(yī)用氣體及醫(yī)用呼叫等400余項，逐一盤點核實，確保滿足交付使用條件并正常發(fā)揮效用。

三、結(jié)語

在傳統(tǒng)的建設(shè)項目管理模式下，公立醫(yī)院建設(shè)項目全過程審計通過事前參與、事中控制、事后評價在規(guī)范建設(shè)項目工程管理、提高投資效益、促進廉政建設(shè)中發(fā)揮了重大作用。目前建設(shè)項目管理模式正朝多元化方向發(fā)展，內(nèi)部審計部門要充分研究EPC等新建設(shè)模式下的政策要求和風(fēng)險因素，促進健全適應(yīng)性內(nèi)部控制機制。

（作者單位：華中科技大學(xué)同濟醫(yī)學(xué)院附屬同濟醫(yī)院，郵政編碼：430030，電子郵箱：1989422057@qq.com）

主要參考文獻

劉俊，帥青燕.推進政府投資項目審計全覆蓋的實踐與思考[J].審計月刊， 2017（3）：17-19

時現(xiàn).公私合伙（PPP）模式下國家建設(shè)項目審計問題研究[J].審計與經(jīng)濟研究， 2016（3）：3-9

王文娟，程潔.階段式全過程審計與高效審計監(jiān)督體系的建立[J].中國內(nèi)部審計， 2019（12）：18-23