孫樂?潘文年

【摘 要】? 我國出版業(yè)“走出去”政策實施近20年來，政策體系逐步完善，“走出去”步伐不斷加快，政策效應逐漸彰顯?！半p循環(huán)”新格局下，我國出版業(yè)“走出去”在政策制定、政策協(xié)作、政策內容、政策執(zhí)行、政策評估方面仍存在一定的完善和優(yōu)化空間，需要加強出版業(yè)“走出去”政策的頂層設計、建立政策協(xié)作機制、完善政策內容和政策制定機制、優(yōu)化評估體系。

【關? 鍵? 詞】中國出版業(yè);“走出去”;政策體系優(yōu)化;“雙循環(huán)”新格局

【作者單位】孫樂，浙江工商大學杭州商學院媒介形象研究所;潘文年，浙江工商大學杭州商學院。

【基金項目】國家社會科學基金規(guī)劃項目“中國出版業(yè)‘走出去’政策措施優(yōu)化研究”（15BXW023）。

【中圖分類號】G239.26 【文獻標識碼】A 【DOI】10.16491/j.cnki.cn45-1216/g2.2021.24.007

“雙循環(huán)”新格局是我國在全球疫情蔓延、經濟結構調整和世界經濟下行壓力加大導致世界經濟模式面臨重構的宏觀背景下，為解決經濟發(fā)展中的梗阻問題、暢通國民經濟循環(huán)而明確提出的，以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的一種新發(fā)展格局。這種新格局在強調國內大循環(huán)的同時，努力實現(xiàn)國內國際雙循環(huán)相互促進，進一步擴大對外開放，謀求更高質量的國內大循環(huán)、更高水平的國際循環(huán)，以高水平的對外開放打造國際合作和競爭新優(yōu)勢，提高行業(yè)乃至整個國家的國際競爭力。中國出版業(yè)“走出去”也需要順應這種經濟發(fā)展格局的重大變化，相應地做出戰(zhàn)略層面與策略層面的調整。本文擬從政策體系的角度對此進行探索性思考、分析，力圖發(fā)現(xiàn)政策優(yōu)化之路徑，以期推動“雙循環(huán)”新格局下中國出版業(yè)更好地“走出去”。

一、“雙循環(huán)”新格局下我國出版業(yè)“走出去”政策體系優(yōu)化的必要性

我國自2003年首次提出出版業(yè)“走出去”戰(zhàn)略以后，陸續(xù)出臺的一系列政策措施在推動出版業(yè)“走出去”方面發(fā)揮了積極作用，并取得了一定的成效。目前，我國出版業(yè)“走出去”依然存在一些亟待解決的問題，比如出版業(yè)版權引進和輸出逆差依舊存在，輸出到歐美發(fā)達國家和地區(qū)的版權偏少，“走出去”的出版物很難真正進入發(fā)達國家的主流渠道和市場，海外市場的拓展仍面臨一定難度[1]，等等，這在一定程度上影響了中國出版業(yè)“走出去”的步伐，不利于中國文化在海外市場的長效、持續(xù)傳播。優(yōu)化現(xiàn)有的政策措施以使其發(fā)揮更加積極的作用，對解決上述問題有重要意義。

《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出要發(fā)展社會主義先進文化，提升國家文化軟實力，實行高水平對外開放，開拓合作共贏新局面。這在客觀上對我國出版業(yè)“走出去”提出了更高的目標期望和發(fā)展要求。“雙循環(huán)”新格局下的中國出版需立足國內，強大自身，做大做強中國出版業(yè)。因此，有必要優(yōu)化與完善我國出版產業(yè)政策和“走出去”激勵政策，鼓勵中國出版業(yè)以更加積極的姿態(tài)“走出去”，創(chuàng)新發(fā)展模式，繼續(xù)拓展海外市場，助推中國文化走向世界。

二、我國出版業(yè)“走出去”政策體系情況分析

1.隨國家戰(zhàn)略規(guī)劃的轉變而動態(tài)調整，發(fā)揮決策信息導向作用

從政策制定的時效性看，出版業(yè)“走出去”政策在產生一定政策效應的同時，也存在遲滯于國家宏觀戰(zhàn)略的情況。新中國成立初期，中國亟須世界的了解和認同。經濟全球化的發(fā)展為中華文化的傳播帶來了機遇，十五屆五中全會提出“走出去”重大戰(zhàn)略方針，中國文化邁開了走進國際舞臺中央的步伐。“十一五”和“十二五”時期，新聞出版總署緊跟內外部政治經濟環(huán)境的轉變發(fā)布了新聞出版業(yè)的兩個五年發(fā)展規(guī)劃。2013年“一帶一路”倡議提出后，出版業(yè)“走出去”政策的重點也轉向“一帶一路”沿線國家，推出的絲路書香工程等項目一直延續(xù)至今。2017年，國家新聞出版廣電總局頒布了《新聞出版廣播影視“十三五”規(guī)劃》，提出進一步增強“走出去”合力，完善“走出去”工作機制。我國前期的出版業(yè)“走出去”政策一直隨著國家戰(zhàn)略規(guī)劃的轉變而進行及時的動態(tài)調整，起到了很好的政策導向作用，引導出版行業(yè)向既定的“走出去”目標邁進。

但自2016年《新聞出版廣播影視“十三五”規(guī)劃》出臺后，我國至今未出臺專門針對出版業(yè)“走出去”的政策措施。近年來，國內外經濟環(huán)境形成了新的發(fā)展特點，國家宏觀戰(zhàn)略也隨之轉變。2020年中央財經會議提出構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，強調發(fā)揮對外貿易大國優(yōu)勢，發(fā)展高水平開放型經濟;2021年的“十四五”規(guī)劃提出加強對外文化交流和多層次文明對話，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，提升國家文化軟實力。我們可以看到，國家近幾年的發(fā)展戰(zhàn)略都對“創(chuàng)新推進國際交流”提出了要求。筆者認為，出版業(yè)“走出去”的政策制定需要與時俱進，以更好地適應時代大勢之需，彰顯積極政策效應。

2.出版業(yè)“走出去”的協(xié)調協(xié)作機制有待進一步健全

我國出版業(yè)“走出去”相關政策主體不一，涉及諸多政策對象。國務院、文化和旅游部、國家新聞出版署等部門構成了出版業(yè)“走出去”的政策主體，居于決策的主導地位。中央其他各部門如國務院僑辦、駐外使領館和中國文化中心等都具有不同的職責劃分，橫向領導和管理著“走出去”工作;地方政府及其各部門構成了縱向具體執(zhí)行主體。各出版機構及相關從業(yè)者是負責出版產品生產與經營的經濟組織，其經營活動影響著出版“走出去”工作的進展，是重要的政策對象。出版業(yè)“走出去”政策構建了囊括各類主體的政策體系，并規(guī)定了相應的職責和功能。

從出版業(yè)“走出去”政策的橫向協(xié)作看，部分“走出去”項目存在形式和內容的重合。《關于進一步加強和改進文化產品和服務出口工作的意見》中，文化產品出口指導目錄的制定涉及4個部門，各類工程項目審批涉及8個部門，政策雖提出各類主體要加強組織領導，但部門間的權責和協(xié)調并未提及。從出版業(yè)“走出去”政策的縱向協(xié)作看，“走出去”相關企業(yè)受政策資金扶持力度較大，中央和地方之間的財政關系導致出版“走出去”政策資源在向下配置過程中容易出現(xiàn)影響資源配置效率的問題。從出版業(yè)“走出去”政策的內外協(xié)作看，我國出版業(yè)“走出去”存在政府與市場職能定位不清晰的問題，不利于出版業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展。在“走出去”初期，政府主導保障了企業(yè)的權益，使得“走出去”工作能在各國平穩(wěn)開展。但是隨著國際形勢的轉變和我國對外開放政策的進一步深化，我國出版業(yè)國際化發(fā)展水平也進入新階段。企業(yè)參與的是國際市場和競爭，如果繼續(xù)由政府主導，不重視市場的作用，那么企業(yè)會更加依賴政府的政策扶持，喪失內在發(fā)展的動力，忽視內涵式發(fā)展。因此，出版業(yè)“走出去”政策的橫向、縱向及內外協(xié)作機制有待健全。

3.宏觀、中觀、微觀層面的政策內容有待完善

政策理論強調在政策制定前應進行多方位的調查取證和信息搜集，以完善政策內容，明確政策導向，使政策起到引領作用。據筆者了解，出版業(yè)“走出去”的多數(shù)政策在制定過程中進行了較為充分的宏觀市場調查，但也有一些政策前期調查做得不夠充分，且沒有建立較為全面的出版業(yè)“走出去”國內和目標國市場信息數(shù)據庫，因此難以準確把握不同國別的市場特點和實際需求，比如不同國別的圖書或版權出版市場特點，消費者閱讀習慣和對口的出版機構等，這直接導致部分政策內容的中、微觀實施方案的缺失。隨著數(shù)字技術的不斷發(fā)展，國家提出要促使產業(yè)數(shù)字化向高質量發(fā)展階段邁進，加快行業(yè)的數(shù)字化轉型。我國出版業(yè)“走出去”從宏觀政策層面提出了數(shù)字化發(fā)展建議，但中觀層面的出版業(yè)數(shù)字化轉型整體實施方案缺失，部分政策內容的微觀支持措施如“走出去”的信息對接、軟硬件和供應鏈支撐等也不夠具體、明確。因此，從政策內容體系上看，出版業(yè)“走出去”的宏觀、中觀、微觀政策體系有待進一步完善。

4.政策執(zhí)行存在戰(zhàn)略目標偏離

從政策制定者角度看，“走出去”戰(zhàn)略是國家實施對外開放的途徑之一，旨在提升國家的軟實力和影響力;從出版企業(yè)等政策執(zhí)行者角度看，“走出去”是出版企業(yè)開拓國際市場和參與競爭的經營行為，其海外經營戰(zhàn)略會隨市場需要而調整，因此會出現(xiàn)“走出去”的政策執(zhí)行與戰(zhàn)略目標偏離的情況。如在“經典中國國際出版工程”項目的實施過程中，戰(zhàn)略層面鼓勵出版企業(yè)向國際市場輸出經典作品，但實際數(shù)據顯示我國圖書版權輸出輸往中國臺灣和香港地區(qū)及亞洲其他國家和地區(qū)的占據相當大比例，這與以西方主流國家、主流渠道和主流圖書市場為主要輸出市場的戰(zhàn)略目標存在一定程度的偏離[3]。

5.“走出去”政策效應評估有限

出版“走出去”政策效果評估包括宏觀層面的出版使命與根本任務、出版社會效益的評估和微觀層面的出版企業(yè)效益評估。這里主要探討的是微觀層面的評估。企業(yè)微觀層面的政策效應評估旨在確認政策的實施效果，即政策是否達成既定目標，是否在最短時間內以最少的投入獲得最大的產出，側重于政策在企業(yè)微觀層面的效應體現(xiàn)。全方位的政策評估為后續(xù)政策調整提供了重要依據，在政策制定和實施過程中發(fā)揮重要作用。據筆者調研了解，我國出版業(yè)“走出去”部分政策在政策實施初期沒有進行政策效果評估，后續(xù)的政策跟進缺乏有力的數(shù)據支撐。隨著對外開放的深化和國家扶持力度的加強，出版業(yè)“走出去”政策經驗逐漸成熟，在政策發(fā)展后期開始重視評估[4]，但仍存在較大提升空間。部分政策未做事前評估，如《江蘇省開拓海外文化市場行動方案》（2016—2020年）鼓勵數(shù)字化文化企業(yè)加強技術研發(fā)、拓展國際市場，但對該省文化企業(yè)在新興領域可能遇到的各種問題未做預測評估，同時對文化企業(yè)是否具備研發(fā)的科技基礎缺少科學判斷，這在一定程度上增加了出版企業(yè)“走出去”過程中的種種風險;部分政策未進行規(guī)范的評估管理工作和評估報告公布，如“中國文化著作翻譯出版工程”和“經典中國國際出版工程等出版”等未見公開發(fā)布的評估報告，不利于政策執(zhí)行過程中的問題發(fā)現(xiàn)和政策完善過程中的提升優(yōu)化;部分評估指標體系的構建不健全，如對出版“走出去”的成效僅用“輸出版權統(tǒng)計量”或“圖書出口數(shù)量及金額”等指標來檢驗?！半p循環(huán)”新格局下，我國出版的“走出去”不僅應是實物的國際化，更應是服務、資本和品牌的國際化，現(xiàn)有的“走出去”政策效果評估大都未考慮這些因素，有待進一步加強。

三、我國出版業(yè)“走出去”政策體系的優(yōu)化對策

基于上述分析，筆者擬對“雙循環(huán)”新格局下中國出版業(yè)“走出去”現(xiàn)有政策體系提出以下優(yōu)化建議。

1.與時俱進，基于國家發(fā)展戰(zhàn)略進行出版業(yè)頂層設計

頂層設計是基于系統(tǒng)論方法，從全局視角對政策各層次要素進行的統(tǒng)籌謀劃，需把握好戰(zhàn)略，分解好目標，梳理好順序。出版業(yè)“走出去”政策應著眼于國家全面發(fā)展戰(zhàn)略進行頂層設計?！笆奈濉币?guī)劃明確提出要加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，“走出去”作為連接國內與國際貿易的重要戰(zhàn)略通道，對新發(fā)展格局的形成起著重要的推動作用。

出版業(yè)“走出去”的頂層設計應緊跟“十四五”規(guī)劃，基于“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，圍繞“一個目標、兩個關鍵”的發(fā)展思路，制定推動出版產業(yè)高質量發(fā)展的政策措施。一個目標即推動中國出版業(yè)面向世界，提高國家文化軟實力和國際影響力。兩個關鍵即充分利用國內國際的資源，立足國內大循環(huán)，以數(shù)字化技術推動出版產業(yè)轉型升級;面向國際大循環(huán)，建設更高水平的開放型文化新體制，大力拓展海外市場，推動實施高水平的出版業(yè)對外合作，以科技創(chuàng)新增加出版企業(yè)的國際競爭優(yōu)勢[5]。

2.建立跨界聯(lián)動的出版業(yè)“走出去”政策協(xié)作機制

政策應有從中央到地方通暢的信息傳遞及溝通渠道，且資源的分配應高效平衡。近年來，“跨界”協(xié)作的治理理論逐漸掀起各領域的改革，為“走出去”改革提供了理論基礎。出版業(yè)“走出去”政策利益相關者不僅包括國家和政府，還包括國內外相關企業(yè)和行業(yè)組織等治理角色，因此，應綜合運用行政、市場和社會等多方手段，建立網絡化布局下的左右、上下和內外聯(lián)動結構。具體來說，出版業(yè)“走出去”的政策協(xié)作機制應包括中央政府與各級地方政府的“上下合作”，中央或地方同級政府不同部門的“水平合作”，以及政府與企業(yè)、社會的“內外合作”，構建跨界聯(lián)動的政策協(xié)作機制。

3.發(fā)揮“智庫”研究作用，發(fā)揮市場職能，完善政策內容

高水平智庫能提高決策的科學性和有效性，“走出去”政策應利用好自身已有的智庫平臺和資源?！蛾P于進一步加強和改進文化產品和服務出口工作的意見》提出，由我國駐外使領館和中國文化中心負責定期提供對駐在國文化市場的調研報告，收集駐在國民眾對我國文化產品和服務的反饋?，F(xiàn)階段也可由駐外使領館和中國文化中心繼續(xù)發(fā)揮其信息服務職能，充分利用中國文化中心現(xiàn)有的網絡平臺，拓展其調研和信息共享職能，發(fā)揮其在“走出去”領域的智庫作用。

同時，出版企業(yè)應充分發(fā)揮市場在出版“走出去”中的主體地位及職能，深化出版企業(yè)的國際化發(fā)展內涵。早期出版企業(yè)“走出去”大都以直接出口為主，即在國內生產出版標的，通過直接或間接的方式輸出到目標國銷售;中期逐漸增加“契約”模式，即國內出版企業(yè)與海外相關企業(yè)簽署非權益性合同，海外企業(yè)可使用國內出版企業(yè)的專利、技術、經驗和人力等資源，國內出版企業(yè)從中獲得利益分享。隨著國際化競爭的加劇及資本市場的快速發(fā)展，股權投資模式成為越來越多跨國企業(yè)的選擇，出版企業(yè)可依托國際化經營戰(zhàn)略，選擇進入國外市場的恰當模式，將“走出去”投資模式逐漸從“出口+契約”模式轉向“出口+契約+股權投資”模式。股權投資模式可以使出版企業(yè)獲得海外目標企業(yè)的部分或全部所有權，直接在海外建廠生產和銷售，降低海外運輸成本，跨越目標國的貿易或非貿易壁壘，有時還能獲得東道國政府的政策扶持和優(yōu)惠，增強在海外市場的融入度和本土競爭力，使出版企業(yè)獲得在海外持續(xù)發(fā)展的內在動力。

4.完善出版業(yè)“走出去”政策執(zhí)行機制

本課題前期研究成果表明，我國出版業(yè)“走出去”的政策執(zhí)行處于高機會主義風險區(qū)，存在高目標差異和高信息不對稱的特點，這個區(qū)域的政策執(zhí)行治理機制較適合選擇運動式治理模式。首先，中央政策制定主體應加強權力的集中和運用，使得權力能夠瞄準治理對象?？沙雠_相應的法律法規(guī)，形成政策制定者的絕對權威，并確保執(zhí)行過程中的尋租行為受到相應的懲罰。其次，在權力集中的基礎上，投入大量人力、物力和注意力等資源，開發(fā)和借助各種現(xiàn)代化信息渠道和工具來充分獲取信息，保證中央能全面掌握出版業(yè)“走出去”的執(zhí)行情況。最后，借助社會和媒體的力量加強全過程監(jiān)督。 “走出去”工程和項目眾多，可將檢查驗收或激勵分配等授權給地方政府或其他政策執(zhí)行主體，并充分調動社會輿論的關注和新聞媒體的曝光，以確保政策能高效落地執(zhí)行。

5.構建出版業(yè)“走出去”政策效果評估體系

構建科學的出版業(yè)“走出去”微觀層面的效果評估指標體系能為出版業(yè)“走出去”的政策和項目評審提供依據，有助于總結上一階段的政策或項目執(zhí)行效果，并為企業(yè)提供行動指引，有助于政策和項目的可持續(xù)發(fā)展。

一方面，應強化對出版業(yè)“走出去”政策的評估意識。對“走出去”項目和工程做事前、事中和事后的評估，并撰寫評估報告，加強全過程管理;樹立效果評估的目標觀念，即把項目實施后是否能增強國家軟實力、是否符合出版市場規(guī)律、是否符合目標國市場需求等作為效果評估的目標。

另一方面，可基于平衡計分卡理論構建出版業(yè)“走出去”的政策效果評估體系。平衡計分卡是相對成熟的績效評估方法，在企業(yè)和公共部門有長久的使用歷史，主要包括財務、顧客、內部流程和學習成長四個維度，達到了財務和非財務、定性和定量、客觀和主觀、短期和長期的平衡（見圖4）。

對于出版業(yè)“走出去”政策或項目的評估體系，“財務維度”指的是出版企業(yè)“走出去”的盈利能力，可以考察的二級指標包括出版產品的對外發(fā)行量、對外發(fā)行收入、對外廣告收入或對外貿易收入等;“顧客維度”指的是關注目標國市場消費者的需求和滿意度，可以考察的二級指標包括目標用戶人數(shù)、產品訂閱率、產品傳閱率、產品曝光率及客戶滿意度指數(shù)、新客戶增加比例、客戶利潤貢獻度等;“內部流程維度”指的是出版“走出去”執(zhí)行主體是否建立了合適的組織結構、流程和管理機制，可考察的二級指標包括組織結構是否健全、項目執(zhí)行管理機制是否科學、項目執(zhí)行周期或項目完成度等;“學習成長維度”指的是行業(yè)的人才素質、組織的學習和創(chuàng)新能力等，可以考察的二級指標包括人才引進率、年人均培訓時間、年人均培訓次數(shù)、新產品上市時間、提供新產品/服務的比例等。整體來看，平衡計分卡為出版業(yè)“走出去”提供了全面的評估框架，不同政策和項目可根據實際情況進行指標體系的調整。

|參考文獻|

[1]楊明，徐建華. 當前我國國際化出版人才隊伍建設的困境與出路[J]. 出版廣角，2021（21）：49-51.

[2]裴永剛. 出版“走出去”政策和項目現(xiàn)狀、問題及建議[J]. 編輯之友，2020（4）：47-52.

[3]張梅芳，劉海貴. 基于“博覽會模式”的我國出版業(yè)“走出去”政策反思與優(yōu)化[J]. 新聞大學，2014（2）：133-142+26.

[4]李懷亮. 淺析中國文化走出去效果評估體系的構建[J]. 南開學報（哲學社會科學版），2018（3）：68-75.

[5]郝挺雷，黃永林. 論雙循環(huán)新發(fā)展格局下的數(shù)字文化產業(yè)鏈現(xiàn)代化[J]. 江漢論壇， 2021（4）：127-133.