冉從敬 何夢婷 宋 凱

(武漢大學(xué)信息管理學(xué)院 武漢 430072)

大數(shù)據(jù)時代，網(wǎng)絡(luò)空間成為繼陸、海、空和外太空之外國家角力的“第五疆域”，正成為新一輪國際競爭與博弈的焦點。網(wǎng)絡(luò)空間的不斷發(fā)展，帶來國家安全新危機的出現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)空間再主權(quán)化成為新發(fā)展趨勢。美國作為網(wǎng)絡(luò)空間唯一“超級大國”，逐步完備了其網(wǎng)絡(luò)主權(quán)戰(zhàn)略體系，不斷強化其國際主導(dǎo)權(quán)。我國在國家戰(zhàn)略層面將“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”納入，但我國作為新興國家，在網(wǎng)絡(luò)空間競爭中仍處于先天弱勢。因此，全面剖析美國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)戰(zhàn)略體系組成與實施機制，對于我國打造具備中國特色的、與國際接軌的戰(zhàn)略體系，保障我國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)具有重要的理論拓展和實踐支撐價值。

1 網(wǎng)絡(luò)主權(quán)定義與范疇

在漫長的網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展歷程中，企業(yè)等非國家權(quán)力主體的“自律”和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)通過“行業(yè)標準”實現(xiàn)的“自我監(jiān)管”是對其治理的主流方式。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不斷發(fā)展，在推動社會進步的同時，也引發(fā)諸如黑客攻擊、數(shù)據(jù)竊取、恐怖活動等網(wǎng)絡(luò)主權(quán)侵犯行為，各國對網(wǎng)絡(luò)主權(quán)保護的呼聲愈發(fā)強烈，網(wǎng)絡(luò)空間從“去主權(quán)化”邁入“再主權(quán)化”新階段，主權(quán)國家在網(wǎng)絡(luò)空間回歸態(tài)勢愈發(fā)明顯[1]。

當前，網(wǎng)絡(luò)空間復(fù)雜多變使得各方難以對“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”提出統(tǒng)一定義，其概念多在國際協(xié)定與各國戰(zhàn)略中予以闡釋。2013年4月，北約正式發(fā)布《塔林手冊》(Tallinn Manual)，指出“對他國網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施進行的任何干涉都是對主權(quán)的侵犯”[2]；同年6月，聯(lián)合國大會決議提出“國家主權(quán)和源自主權(quán)的國際規(guī)范和原則適用于國家進行的信息通訊技術(shù)活動，以及國家在其領(lǐng)土內(nèi)對信息通訊技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的管轄權(quán)”[3]，實際確認網(wǎng)絡(luò)主權(quán)存在；2017年，《網(wǎng)絡(luò)行動國際法塔林手冊2.0》(TallinnManual2.0ontheInternationalLawApplicabletoCyberOperations)明確否定網(wǎng)絡(luò)空間“全球公域”說，認為“它忽略了網(wǎng)絡(luò)空間和網(wǎng)絡(luò)行動中那些涉及主權(quán)原則的地域?qū)傩浴盵4]。由上述總結(jié)，本文認為，“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”應(yīng)理解為國家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的延伸與適用，即一國能獨立自主地管理與控制本國互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施及網(wǎng)絡(luò)空間，涵蓋如網(wǎng)絡(luò)獨立運行權(quán)、平等互聯(lián)權(quán)、防衛(wèi)權(quán)等權(quán)利。

2 研究現(xiàn)狀

網(wǎng)絡(luò)空間邁入“再主權(quán)化”，引發(fā)學(xué)界關(guān)注。理論研究上，國內(nèi)外眾多學(xué)者圍繞主權(quán)與戰(zhàn)爭概念在網(wǎng)絡(luò)空間的適用[5]、網(wǎng)絡(luò)主權(quán)定義與演變歷程[6]、網(wǎng)絡(luò)主權(quán)權(quán)利邊界與轄域[7]等展開豐富探討。面向?qū)嵺`，學(xué)者關(guān)注如中、美、俄等國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)戰(zhàn)略框架[8]、網(wǎng)絡(luò)安全立法動向[9]及“斷網(wǎng)演習(xí)”[10]等具體保障實踐，針對網(wǎng)絡(luò)反恐[11]、地緣政治[12]等具體問題，提出如擴展域外數(shù)據(jù)執(zhí)法管轄權(quán)[13]、完善數(shù)據(jù)境內(nèi)外網(wǎng)絡(luò)在線提取規(guī)則[14]、積極構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)主權(quán)國際法體系[15]等發(fā)展建議。我國學(xué)者尤其關(guān)注我國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)發(fā)展進路，探討我國的國際輿論話語權(quán)[16]、國際合作治理模式[17]等問題，提出全球網(wǎng)絡(luò)空間治理良性變革的中國方案[18]。

這其中，美國在網(wǎng)絡(luò)空間競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位，具有重要影響力，其網(wǎng)絡(luò)主權(quán)體系建設(shè)與實踐動態(tài)尤其成為學(xué)界關(guān)注重點。一方面，研究關(guān)切美國具體戰(zhàn)略及其實踐，如多利益攸關(guān)方原則[19]與治理模式[20]、網(wǎng)絡(luò)主權(quán)政策演化歷程[21]等具體治理政策，解讀美國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)戰(zhàn)略體系[22]，同時對其發(fā)展網(wǎng)絡(luò)武器、擴展網(wǎng)絡(luò)軍備的實踐展開調(diào)研[23]。同時，深入關(guān)注美國對他國影響，并積極尋求解決方案。Ama?l Cattaruzza等認為美國的霸主統(tǒng)治地位會引發(fā)國際網(wǎng)絡(luò)空間“巴爾干化”[24]；余麗和張濤探討美國數(shù)據(jù)有限性開放等政策對全球網(wǎng)絡(luò)安全的影響[25]；洪宇關(guān)注“后美國時代”互聯(lián)網(wǎng)治理中各主權(quán)國家進路，強調(diào)完善多邊治理模式[26]。從我國具體視角出發(fā)，我國學(xué)者尤為關(guān)注中美網(wǎng)絡(luò)理念區(qū)別[27]與戰(zhàn)略差異[28]，思考美國對我國戰(zhàn)略的解讀[29]，系統(tǒng)探討中美制度區(qū)別及我國啟示[30]。

當前研究對網(wǎng)絡(luò)主權(quán)概念、實踐已展開廣泛探討，美國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)戰(zhàn)略也已引發(fā)廣泛關(guān)注。但國內(nèi)外研究大多關(guān)注概念理論與司法實踐，缺少全面的戰(zhàn)略體系剖析，未深入其目的、動機，并缺少對匹配實施手段的探討，難以對我國戰(zhàn)略體系完善及政策實施產(chǎn)生有效借鑒。本文力圖彌補相關(guān)研究空白，在深入梳理美國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)戰(zhàn)略體系法律政策內(nèi)涵與動機基礎(chǔ)上，探討體系下的匹配實施手段，對比我國現(xiàn)狀，思考美國戰(zhàn)略體系對我國的借鑒所在，并提出針對性建議，為相關(guān)研究與實踐提供參考。

3 美國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)戰(zhàn)略體系構(gòu)成

隨著網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險逐步顯現(xiàn)，如何構(gòu)建安全獨立的網(wǎng)絡(luò)空間已成為各國發(fā)展的核心議題。本文對美國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)戰(zhàn)略體系進行梳理，發(fā)現(xiàn)當前其主要有立法、司法和行政三大核心建設(shè)支撐，整體法規(guī)多達130余部且仍在增加中。本文將美國戰(zhàn)略體系從對內(nèi)、對外兩個角度，根據(jù)建設(shè)、防御、進攻等不同功能定位，劃分為五個核心模塊。

3.1以完善戰(zhàn)略頂層設(shè)計、保護關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施為核心的對內(nèi)建設(shè)性戰(zhàn)略模塊美國自20世紀80年代開始關(guān)注網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略，在其發(fā)展中不斷完善頂層設(shè)計。1998年，美國政府發(fā)布《保護美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施》總統(tǒng)令(PresidentialDecisionDirective/NSC-63)，形成其戰(zhàn)略的指導(dǎo)性文件；2000年，《國家安全戰(zhàn)略報告》(NationalDefenseStrategyofTheUnitedStatesofAmerica)頒布，將信息安全納入國家安全戰(zhàn)略；2003年，頒布《網(wǎng)絡(luò)空間國家安全戰(zhàn)略》(NationalStrategytoSecureCyberspace)，成為全球最早制定網(wǎng)絡(luò)主權(quán)戰(zhàn)略的國家。隨后，2009年公布《網(wǎng)絡(luò)空間政策評估》報告(CyberspacePolicyReview)，提出加強網(wǎng)絡(luò)空間頂層領(lǐng)導(dǎo)等建議；2011年，發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》(InternationalStrategyforCyberspace)，確定從政治、經(jīng)濟、軍事、執(zhí)法等領(lǐng)域加強網(wǎng)絡(luò)安全；2018年，頒布最新《國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》(NationalCyberStrategy)，成為當前美國安全戰(zhàn)略的支柱之一。

在發(fā)展中，美國核心訴求為增強自身實力，保護并加快關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2008年發(fā)布的《第54號國家安全總統(tǒng)令/第23號國土安全總統(tǒng)令》(NationalSecurityPresidentialDirecitive/NSPD-54)直接將網(wǎng)絡(luò)空間定義為“互相依賴的信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)”[31]，認為攻擊關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施會嚴重打擊國家安全。隨后發(fā)布的2010年《網(wǎng)絡(luò)空間安全：保護關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的下一步》(Cybersecurity:NextStepstoProtectOurCriticalInfrastructure)、2014年《提高關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全框架》(FrameworkforImprovingCriticalInfrastructureCybersecurityV1.0)以及2017年《增強聯(lián)邦政府網(wǎng)絡(luò)與關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全總統(tǒng)行政令》(PresidentialExecutiveOrderonStrengtheningtheCybersecurityofFederalNetworksandCriticalInfrastructure)等系列文件，都強調(diào)了關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的重要性；2018年，出臺《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法案》(ForeignInvestmentRiskReviewModernizationAct)，重新界定“關(guān)鍵技術(shù)”范圍，強化對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施與關(guān)鍵技術(shù)全球供應(yīng)的管控，我國深受其影響。

3.2以促進政企合作、保護個人隱私為核心的對內(nèi)防御性戰(zhàn)略模塊美國在網(wǎng)絡(luò)空間競爭上具有“先天優(yōu)勢”——互聯(lián)網(wǎng)核心企業(yè)與研究機構(gòu)均設(shè)立于美國。其戰(zhàn)略落地根植于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，促進政企合作、平衡政府安全監(jiān)控和個人隱私保護矛盾始終是其重要發(fā)展內(nèi)容。2010年，美國通過《將保護網(wǎng)絡(luò)作為國家資產(chǎn)法案》(ProtectingCyberspaceasaNationalAssetActof2010)，規(guī)定在緊急情況下聯(lián)邦政府擁有絕對權(quán)利來關(guān)閉互聯(lián)網(wǎng)，宣告利用企業(yè)能力展開國際競爭；2011年12月，發(fā)布《確保未來網(wǎng)絡(luò)空間安全的藍圖》(BlueprintforaSecureCyberFuture)，呼吁開發(fā)更強大的信息通信技術(shù)以確保政府、企業(yè)和個人能更安全地利用互聯(lián)網(wǎng)。

“棱鏡門”事件后，為重建政企信任、緩解國內(nèi)呼吁保護個人隱私的壓力，美國進一步強化對內(nèi)防御性戰(zhàn)略。2015年2月，奧巴馬簽署《促進私營部門網(wǎng)絡(luò)安全信息共享》行政令(PromotingPrivateSectorCybersecurityInformationSharing)，要求推動更廣泛、更深層的公私合作與信息共享；同年6月，通過《美國自由法》(USAFreedomAct)，一定程度上限制政府利用網(wǎng)絡(luò)運營商搜集信息的行為，力圖改善政企關(guān)系；隨后10月，通過《網(wǎng)絡(luò)安全信息共享法案》(CybersecurityInformationSharingAct)，要求通過強化共享政企網(wǎng)絡(luò)安全信息，共擔網(wǎng)絡(luò)安全威脅；2019年，特朗普簽發(fā)的《美國網(wǎng)絡(luò)安全員工行政命令》(ExecutiveOrderonAmerica’sCybersecurityWorkforce)中明確提到，“網(wǎng)絡(luò)安全員工隊伍由各種各樣的從業(yè)人員組成……無論是在公共部門還是私營部門工作?！盵32]

3.3以建設(shè)網(wǎng)絡(luò)空間軍隊、籌備網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)為核心的對外進攻性戰(zhàn)略模塊早在海灣戰(zhàn)爭后，美國就已提出網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)概念，并采取一系列戰(zhàn)略和措施強化網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)攻防能力。2009年，正式成立網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)司令部，負責(zé)進行數(shù)字戰(zhàn)爭，防護網(wǎng)絡(luò)安全威脅；2011年發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》和《網(wǎng)絡(luò)空間行動戰(zhàn)略》也明確提到將對網(wǎng)絡(luò)空間的敵對行動作出回應(yīng)，“包括外交、信息、軍事和經(jīng)濟手段”[33]，引發(fā)全球網(wǎng)絡(luò)空間軍備競賽；2012年，奧巴馬秘密簽署《進攻性網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)行動》(PresidentialPolicyDirective/PPD-20)，授權(quán)美軍可采取必要的主動進攻和防御行動。2015年，美國《國防部網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略》(TheDepartmentofDefenseCyberStrategy)中首次明確將網(wǎng)絡(luò)列為繼海、陸、空、天之后的“第五戰(zhàn)場”[34]；2016年，《國防授權(quán)法案》(NationalDefenseAuthorizationAct)將網(wǎng)絡(luò)安全司令部提升為完備的作戰(zhàn)司令部；2018年，特朗普簽署《2019財年國防授權(quán)法案》(NationalDefenseAuthorizationActforFiscalYear2019)，授權(quán)國防部發(fā)起網(wǎng)絡(luò)空間軍事行動；6月，頒布《網(wǎng)絡(luò)空間作戰(zhàn)》聯(lián)合條令(CyberspaceOperations)，充實網(wǎng)絡(luò)空間作戰(zhàn)頂層聯(lián)合條令。

3.4以打擊國際網(wǎng)絡(luò)犯罪、強化國際合作的對外防御性戰(zhàn)略模塊面對愈發(fā)激烈的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)爭奪，美國也同樣注重運用司法、行政等手段遏制外部攻擊，樹立國際形象，防御國際輿論沖擊。在防御外來攻擊上，2015年4月，奧巴馬簽署《關(guān)于阻斷從事重大惡意網(wǎng)絡(luò)活動者的財產(chǎn)》(BlockingthePropertyofCertainPersonsEngaginginSignificantMaliciousCyber-EnabledActivities)，授權(quán)對構(gòu)成顯著威脅的個人和實體實施制裁；同年10月，通過《網(wǎng)絡(luò)安全信息共享法案》(CybersecurityInformationSharingAct)，降低起訴他國網(wǎng)絡(luò)犯罪嫌疑人的門檻，在自由裁量權(quán)上擴展其效力范圍。2017年，發(fā)布新《國家安全戰(zhàn)略報告》(NationalSecurityStrategyoftheUnitedStatesofAmerica)，提出將通過司法行動進一步防范與應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊；同時，美國開始執(zhí)行成本增加策略(CostImpositionStrategies)，通過揭露活動證據(jù)、征收賠償費用、國家權(quán)力工具施壓等方式讓攻擊者承擔“反應(yīng)快速、代價巨大、清晰可見的后果”。在國際合作上，美國對反對“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”的立場有所緩和，同時，力圖通過參與各類網(wǎng)絡(luò)治理國際平臺、推動雙邊與多邊國際合作等方式主導(dǎo)國際網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則，形成核心同盟。

美國網(wǎng)絡(luò)安全主權(quán)戰(zhàn)略體系內(nèi)容豐富，綜合了各主體、各層次戰(zhàn)略需求，同時不斷隨著環(huán)境變化進行方向調(diào)整，形成了獨具特色的戰(zhàn)略體系。但其戰(zhàn)略體系并不能僅從法律、政策“軟實力”來分析，同樣重要的還有戰(zhàn)略體系的實施模式這一“硬實力”“軟實力”和“硬實力”的相加，才構(gòu)成了完整的美國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)戰(zhàn)略體系。

4 美國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)戰(zhàn)略實施范式

美國的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)戰(zhàn)略體系由戰(zhàn)略“軟實力”和實施“硬實力”共同組成，在政策體系之下，推動戰(zhàn)略實施的措施是戰(zhàn)略體系得以運行的重要支撐。從上文中可發(fā)現(xiàn)美國戰(zhàn)略體系主要涉及三類核心主體：國際社會、國家(政府)、企業(yè)或個人。圍繞這三者，本文將其戰(zhàn)略體系內(nèi)容劃分為物理層(網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施及其發(fā)展因素)、應(yīng)用層(社會和經(jīng)濟活動)、核心層(意識形態(tài)和上層建筑)三個核心層次?；谶@三核心主體和三核心層次，本文總結(jié)出五大美國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)戰(zhàn)略實施范式(如圖1所示)。

圖1 美國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)戰(zhàn)略體系實施范式分析邏輯圖

4.1物理層實施范式1：加大網(wǎng)絡(luò)安全投資力度，注重培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人才的發(fā)展性范式美國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)戰(zhàn)略的核心之一就是建設(shè)具有絕對領(lǐng)先優(yōu)勢的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，為保障網(wǎng)絡(luò)主權(quán)提供物理基礎(chǔ)。圍繞網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，美國對設(shè)施建設(shè)、技術(shù)研發(fā)、人才培養(yǎng)等方面進行了大量投入。20世紀90年代初，美國先后提出了“國家信息基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)行動計劃”(NII)和“全球信息基礎(chǔ)設(shè)施倡議”(GII)，力圖憑借技術(shù)優(yōu)勢控制別國網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施。邁入新時代，美國不斷加大在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)研發(fā)、網(wǎng)絡(luò)人才培養(yǎng)和網(wǎng)絡(luò)安全教育等方面的財政投入。2013年，奧巴馬政府撥款103億美元用于加強網(wǎng)絡(luò)安全，在當年的國家整體安全預(yù)算中占比最高；2020財年聯(lián)邦政府網(wǎng)絡(luò)安全預(yù)算共174.35億美元，總預(yù)算占比達到歷史最高[35]。

4.2應(yīng)用層實施范式2：積極對外進攻，嚴厲打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的進攻性與防御性結(jié)合范式美國在對外戰(zhàn)略實施上，一方面積極對外進攻，利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢發(fā)動針對潛在危機的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)。當前美國已建立了完善的網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)部隊，大幅擴編網(wǎng)軍。2009年，美國正式成立網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)司令部(United States Cyber Command)，專門領(lǐng)導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)布控；2015年，成立網(wǎng)絡(luò)威脅情報一體化中心(CTIIC)，促進各政府部門間的相互協(xié)調(diào)以更好地應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)威脅；2017年，網(wǎng)絡(luò)司令部升級為一級司令部，軍方被賦予網(wǎng)絡(luò)主權(quán)保障職責(zé)。同時，以軍隊力量打造“愛因斯坦系統(tǒng)”(EINSTEIN)保障管理穩(wěn)定，并陸續(xù)啟動“國家網(wǎng)絡(luò)靶場”(National Cyber Range)項目與“網(wǎng)絡(luò)風(fēng)暴”(Cyber Storm)“寂靜地平線”(Silent Horizon)等演習(xí)，自主研發(fā)網(wǎng)絡(luò)武器并儲備專家。近年，隨著“主干道”(Mainway)“碼頭”(Marina)“核子”(Nucleon)等秘密項目逐步曝光，美國以“網(wǎng)絡(luò)自由”為標語構(gòu)建的全球網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控體系也逐步浮出水面。

另一方面，美國積極應(yīng)對和防范外部攻擊，對其所認定的網(wǎng)絡(luò)攻擊方發(fā)起刑事訴訟和攻擊。2014年5月以網(wǎng)絡(luò)竊密為由起訴5名中國軍人，6月以網(wǎng)絡(luò)欺詐和洗錢為由起訴俄羅斯黑客；2015年1月，奧巴馬簽署行政命令對朝鮮數(shù)個網(wǎng)絡(luò)實體和個人實施制裁；2018年，特朗普曾授權(quán)相關(guān)部門對俄羅斯發(fā)起網(wǎng)絡(luò)攻擊。

4.3核心層實施范式3：密集立法立規(guī)，及時響應(yīng)新問題新危機的指導(dǎo)性實施范式為應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊和競爭，美國以密集立法立規(guī)為主要方式，快速形成了當前世界上最為完備的戰(zhàn)略體系。由其戰(zhàn)略體系構(gòu)建歷程來看，可分為三個核心階段：a.20世紀80年代為起始點，開始關(guān)注網(wǎng)絡(luò)安全，核心為網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)建設(shè)和發(fā)展，此階段為“起步期”；b.“9.11事件”是第一個轉(zhuǎn)折點，此后相關(guān)立法開始上升至“國家安全層面”，以“網(wǎng)絡(luò)自由”為核心的戰(zhàn)略體系迅速發(fā)展，此階段為“發(fā)展期”；c.“棱鏡門”事件是第二個轉(zhuǎn)折點，國際社會質(zhì)疑美國主張網(wǎng)絡(luò)自由的真實意圖，美國被迫轉(zhuǎn)向更保守的體系建設(shè)，此階段為“調(diào)整期”。美國在不同發(fā)展階段，面向所處的不同環(huán)境和新興問題，不斷頒布應(yīng)對新問題、新危機的法律法規(guī)，從而保證戰(zhàn)略體系生命力。2017年特朗普上臺后，圍繞網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，戰(zhàn)略政策發(fā)布異常頻繁，進攻反制色彩濃厚。

4.4國際視角實施范式4：積極推進國際合作，主導(dǎo)國際網(wǎng)絡(luò)安全治理的合作與競爭相結(jié)合的實施范式由國際“大視角”來看，美國在國際關(guān)系上綜合了合作與競爭兩個方面，以合作為主流，同時積極為可能產(chǎn)生的競爭做好充足準備。早期，美國憑借其優(yōu)勢地位，較少與其他國家平等對話。隨著網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展中國家的不斷崛起，美國逐步將“合作”作為對外的主要方針。在不斷深化與日、韓、澳等盟友的雙邊合作之外，美國也日益重視與競爭對手的合作交流，與俄羅斯、中國、印度等國都建立了網(wǎng)絡(luò)事務(wù)的對話機制，并在相關(guān)領(lǐng)域展開積極合作。同時，美國強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)國際規(guī)則制定和主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)安全治理，支持相關(guān)國際智庫發(fā)起和組織各種國際會議，力圖把控國際規(guī)則制定路徑。

4.5企業(yè)/個人視角實施范式5：充分發(fā)揮企業(yè)能動性，尊重個人權(quán)利的激勵性實施范式從企業(yè)、個人的主體“小視角”來看，由于美國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的特殊地位，美國在戰(zhàn)略實施中重視充分發(fā)揮企業(yè)和個人的能動作用。ICANN、Sprint等一批掌握網(wǎng)絡(luò)空間核心話語權(quán)的企業(yè)均是在美國注冊，獲取私營部門的支持是美國網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的關(guān)鍵依托和重要保障。2009年，微軟公司匹配美國政府制裁措施，切斷了對古巴、朝鮮、敘利亞、伊朗和蘇丹等五個國家的MSN服務(wù)，并明確表示，在政府禁令解除前，公司不會與制裁名單上的國家存在生意往來[36]。同時，隨著公眾隱私意識的極大提高，通過尊重公民個人隱私實現(xiàn)內(nèi)部安全成為美國戰(zhàn)略實施的重要內(nèi)容之一?！袄忡R門”事件后，其開始轉(zhuǎn)向重視矛盾協(xié)調(diào)、促進多方合作的新路徑，突出保護私營部門利益和重建政企信任。

5 中美網(wǎng)絡(luò)主權(quán)戰(zhàn)略體系對比及思考

隨著網(wǎng)絡(luò)主權(quán)競爭的白熱化，我國愈發(fā)意識到了保障網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的重要性。當前，我國已展開了豐富的戰(zhàn)略建設(shè)與實踐，但與美國對比，目前我國尚未構(gòu)建完善的戰(zhàn)略體系，主權(quán)保障機制存在真空，難以對我國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)安全保障提供支撐。本文對我國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)戰(zhàn)略進行全面考察，并對未來發(fā)展路徑展開思考。

5.1中美網(wǎng)絡(luò)主權(quán)戰(zhàn)略體系對比近年來，我國在網(wǎng)絡(luò)主權(quán)戰(zhàn)略體系建設(shè)上，展開了從頂層設(shè)計、法規(guī)制定、機構(gòu)設(shè)置、人才建設(shè)等一系列探索。結(jié)合前文分析，本文將從其戰(zhàn)略原則、戰(zhàn)略體系、戰(zhàn)略特征等七方面，對中美戰(zhàn)略體系進行對比(如表1所示)。

表1 中美網(wǎng)絡(luò)主權(quán)戰(zhàn)略體系對比

如表1所示，在網(wǎng)絡(luò)原則上，“網(wǎng)絡(luò)自由”一直是美國外交重點，主張“全球公域說”和“網(wǎng)絡(luò)自由論”，強調(diào)網(wǎng)絡(luò)空間的連接自由和信息流動自由。而我國則明確“尊重網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”觀點，主張國家對信息通信技術(shù)設(shè)施及其承載的網(wǎng)絡(luò)空間擁有主權(quán)。

戰(zhàn)略體系及內(nèi)容上，美國從維護本國安全角度，采用多層面戰(zhàn)略體系，主要經(jīng)過了起步期、發(fā)展期和調(diào)整期三階段，根據(jù)實踐逐步轉(zhuǎn)移重心，內(nèi)容既有整體性規(guī)范，也有微觀規(guī)定。我國主要采用從上至下的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章三個效力層級進行建設(shè)，具體內(nèi)容偏向計算機系統(tǒng)安全和網(wǎng)絡(luò)保護措施方面。戰(zhàn)略特征上，美國總體上呈現(xiàn)先發(fā)制人特點，積極對外干涉和發(fā)動網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)，我國主要采取防御性戰(zhàn)略，關(guān)注基礎(chǔ)建設(shè)層面。

實施保障機制上，美國形成了持續(xù)的政企合作伙伴關(guān)系，采用多級管控下的行業(yè)自律模式，激發(fā)社會力量共同支撐國家安全。我國采用政府主導(dǎo)下的嚴格控制模式，戰(zhàn)略推行與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管主要依靠政府部門間的協(xié)同管理，尚未深化至政府、企業(yè)與社會公眾協(xié)同治理。

戰(zhàn)略實施機構(gòu)和手段上，美國已成立相應(yīng)職能部門全權(quán)負責(zé)網(wǎng)絡(luò)安全，且積極推動建設(shè)涵蓋應(yīng)急部門、計算機應(yīng)急待命中心、國防部的“愛因斯坦系統(tǒng)”體系，綜合運用進攻性和防御性手段推行戰(zhàn)略體系。我國已成立中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化辦公室，但我國尚未設(shè)立專職部門，仍主要依靠各部門間協(xié)同管理，手段以防御、交流等被動手段為主。

5.2美國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)戰(zhàn)略體系對我國的借鑒我國經(jīng)過長期發(fā)展，已在金融、交通、國防等涉及國計民生的核心領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化，如何強化網(wǎng)絡(luò)主權(quán)與安全保障成為我國發(fā)展的核心議題之一。本文通過中美體系的對比，對我國發(fā)展路徑提出如下思考：

5.2.1 加快網(wǎng)絡(luò)空間立法立規(guī)進程，建設(shè)有中國特色的國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略體系 美國在網(wǎng)絡(luò)空間立法上，已形成包含對內(nèi)建設(shè)性、對內(nèi)防御性、對外進攻性和對外防御性的全面體系。當前，我國已基本形成了以《網(wǎng)絡(luò)安全法》為核心的網(wǎng)絡(luò)安全制度體系，但面對我國復(fù)雜的國內(nèi)外網(wǎng)絡(luò)主權(quán)治理需求，立法立規(guī)仍存在進程較慢、體系尚待完善的問題。

我國在立法立規(guī)進程上，可結(jié)合我國法律實際，借鑒美國法律、行政令、各州政策、行業(yè)規(guī)范等多層次規(guī)制思想，在立法層面實施“綜合指導(dǎo)立法、分行業(yè)分領(lǐng)域立法、特殊問題專門立法”模式，在執(zhí)法監(jiān)管層面實施“中央監(jiān)管、地方執(zhí)行、行業(yè)內(nèi)統(tǒng)一標準”模式，一定程度上給予地方政府按地區(qū)發(fā)布細分地方性、行業(yè)性政策的權(quán)力，推動互聯(lián)網(wǎng)、通信等關(guān)聯(lián)行業(yè)制定規(guī)范與標準，滿足多層次治理需求。

在立法內(nèi)容上，借鑒美國對內(nèi)發(fā)展與防御并重、對外防御與進攻相輔的多層次戰(zhàn)略建設(shè)意識，在目前重點發(fā)展國內(nèi)設(shè)施的基礎(chǔ)上，綜合考慮對外數(shù)據(jù)流通、境外管轄等方面的網(wǎng)絡(luò)安全問題。同時，在現(xiàn)有原則性指導(dǎo)法律下，重視強化下位法和具體實施方案，在個人數(shù)據(jù)保護、跨境數(shù)據(jù)規(guī)制和安全風(fēng)險研判等問題上細化，完備具有中國特色的戰(zhàn)略體系。

5.2.2 夯實網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強化保障力量，掌握網(wǎng)絡(luò)空間競爭核心技術(shù)與人才 美國始終將強化前沿技術(shù)、夯實國家網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施作為發(fā)展著力點，并以不斷增長的網(wǎng)絡(luò)安全預(yù)算夯實網(wǎng)軍建設(shè)和人才培養(yǎng)。習(xí)近平總書記強調(diào)我國在互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新能力、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面還與世界先進水平存在差距，“其中最大的差距在核心技術(shù)上”[37]，如何夯實網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、掌握核心技術(shù)、培育技術(shù)人才是我國戰(zhàn)略體系發(fā)展重中之重。

在核心技術(shù)層面受制于人，表明我國首要任務(wù)是加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，提升在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施研發(fā)、核心軟件產(chǎn)品研發(fā)等方面的“硬實力”。我國需借鑒美國大力夯實網(wǎng)絡(luò)先進技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施的思想，充分調(diào)研前沿領(lǐng)域，進一步強化發(fā)展5G、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等“物聯(lián)、數(shù)聯(lián)、智聯(lián)”核心技術(shù)，并推動其廣泛應(yīng)用與轉(zhuǎn)化，完善“網(wǎng)絡(luò)中心、信息主導(dǎo)、體系支撐”的新一代網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施體系，推動我國從網(wǎng)絡(luò)大國邁向網(wǎng)絡(luò)強國。

面對激烈的國際網(wǎng)絡(luò)競爭，我國應(yīng)進一步強化人才培養(yǎng)，可參考美國《網(wǎng)絡(luò)空間人才計劃》《國家網(wǎng)絡(luò)安全教育計劃》《聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)安全人才戰(zhàn)略》等人才培育策略，在我國現(xiàn)有的《關(guān)于增設(shè)網(wǎng)絡(luò)空間安全一級學(xué)科的通知》政策基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，規(guī)劃從高等院校教育、尖端科技企業(yè)培訓(xùn)、社會人才發(fā)掘、全球網(wǎng)絡(luò)人才吸引的多層次網(wǎng)絡(luò)安全人才培養(yǎng)體系。

5.2.3 鼓勵互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)共同參與，激發(fā)社會力量共同建設(shè)國家安全體系 美國始終將企業(yè)作為其對內(nèi)聯(lián)合、對外擴展的重要主體，不斷發(fā)揮跨國企業(yè)的“長臂”作用以擴展其域外數(shù)據(jù)獲取能力。近年來，美國逐步針對我國互聯(lián)網(wǎng)與科技頭部企業(yè)展開“實體清單”打擊，進一步啟示我們，相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)與科技企業(yè)是國家網(wǎng)絡(luò)主權(quán)戰(zhàn)略的重要主體，針對其的管理與合作是戰(zhàn)略體系得以完善的關(guān)鍵。

互聯(lián)網(wǎng)、科技企業(yè)與國家安全關(guān)聯(lián)愈發(fā)緊密，這要求我國首先，助推網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)安全市場。借鑒美國重視互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)與網(wǎng)絡(luò)安全行業(yè)發(fā)展的策略，以政策、資金等手段推動我國相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)和通訊技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。同時，參考美國以《美國外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法》為核心的外國投資與網(wǎng)絡(luò)安全審查機制，專設(shè)網(wǎng)絡(luò)安全市場投資與發(fā)展監(jiān)管委員會，以相應(yīng)的市場準入機制規(guī)范我國網(wǎng)絡(luò)安全市場，完善我國在外資準入安全審查、網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)品認證、網(wǎng)絡(luò)安全等級保護、政府采購等方面的規(guī)制。

5.2.4 積極參與國際合作與交流，提升國際影響力，豐富網(wǎng)絡(luò)主權(quán)戰(zhàn)略實施手段 強化國際合作與交流始終是美國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)戰(zhàn)略實施范式核心之一，其在其核心利益訴求下，通過國際合作打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、展開網(wǎng)絡(luò)治理、制定網(wǎng)絡(luò)規(guī)則，從而在維護本國利益的同時，不斷強化其國際地位。

當前全球網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則缺失，國際互聯(lián)網(wǎng)治理混亂，我國網(wǎng)絡(luò)空間實力尚待提升，國際交流與合作將成為我國網(wǎng)絡(luò)空間治理關(guān)鍵。首先，強化以我國為核心的國際聯(lián)盟體系，借鑒美國始終以其本國利益為核心開展國際合作的思想，基于我國當前已有的“數(shù)字絲綢之路”、上海經(jīng)合等多邊合作機制促進人類命運共同體建設(shè)，推動與各國在預(yù)警防范、應(yīng)急響應(yīng)、技術(shù)創(chuàng)新、標準規(guī)范、信息共享等方面合作，提高我國國際網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險的防范和應(yīng)對能力；同時，積極參與國際網(wǎng)絡(luò)治理，推動互聯(lián)網(wǎng)全球治理體系變革，參考美國在國際上不斷主張立場、主導(dǎo)規(guī)則建立的做法，我國需不斷強化在國際網(wǎng)絡(luò)空間治理話題上的宣傳與話語權(quán)，同時加強在聯(lián)合國、國際電聯(lián)等框架下的合作，不斷豐富我國網(wǎng)絡(luò)治理手段，共同應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)沖擊。

6 結(jié) 語

美國已形成較完善的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)制度體系和實施機制，保障其在國際網(wǎng)絡(luò)空間的優(yōu)勢地位。在我國，網(wǎng)絡(luò)主權(quán)作為國家安全的重要組成部分，已經(jīng)被上升為國家戰(zhàn)略，但當前戰(zhàn)略體系建設(shè)才剛起步。

互聯(lián)網(wǎng)大潮洶涌澎湃，我國“弄潮兒向濤頭立”。網(wǎng)絡(luò)空間作為國際競爭的新領(lǐng)域、新戰(zhàn)場，未來的主權(quán)爭奪將愈發(fā)集中和激烈，我國須抓住第三次全球信息技術(shù)革命的戰(zhàn)略機遇期，通過加快立法立規(guī)、夯實技術(shù)基礎(chǔ)、強化社會力量共同參與和國際合作，盡快建設(shè)完善中國特色社會主義網(wǎng)絡(luò)主權(quán)戰(zhàn)略體系，為應(yīng)對未來網(wǎng)絡(luò)空間爭奪、推動國際互聯(lián)網(wǎng)治理轉(zhuǎn)型、邁向網(wǎng)絡(luò)強國奠定基礎(chǔ)。