孫雷

2020年11月27日，《上海市促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例）經(jīng)上海市第十五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十七次會(huì)議表決通過(guò)，從今年1月1日起正式施行。這是國(guó)內(nèi)首個(gè)關(guān)于家庭農(nóng)場(chǎng)的地方立法。貫徹實(shí)施條例，對(duì)于維護(hù)家庭農(nóng)場(chǎng)合法權(quán)益，保障家庭農(nóng)場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)揮家庭農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增收、農(nóng)民增效、農(nóng)村發(fā)展，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。

我國(guó)最早的家庭農(nóng)場(chǎng)出現(xiàn)在本市松江區(qū)。早在2007年，松江區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際探索糧食生產(chǎn)家庭農(nóng)場(chǎng)，以農(nóng)戶(hù)家庭為經(jīng)營(yíng)主體，依靠家庭勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)規(guī)?；?zhuān)業(yè)化和集約化，大幅提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，有效調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧務(wù)農(nóng)積極性，糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入成為農(nóng)民家庭收入的主要來(lái)源。2012年，松江發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的做法得到時(shí)任溫家寶總理的肯定。當(dāng)年底，在中央農(nóng)村工作會(huì)議上，上海探索發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)的做法作為大會(huì)交流材料引起廣泛關(guān)注。2013年，中央首次提出要發(fā)展“家庭農(nóng)場(chǎng)”，并正式寫(xiě)入中央1號(hào)文件。市委、市政府在總結(jié)松江區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明確提出在全市范圍內(nèi)推廣松江的經(jīng)驗(yàn)做法，大力發(fā)展糧食生產(chǎn)家庭農(nóng)場(chǎng)，同時(shí)鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的家庭農(nóng)場(chǎng)。通過(guò)多年發(fā)展，本市家庭農(nóng)場(chǎng)綜合實(shí)力不斷提升，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用，已成為引領(lǐng)本市適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有生力量。截至2019年底，全市有糧食生產(chǎn)類(lèi)、機(jī)農(nóng)結(jié)合類(lèi)、種養(yǎng)結(jié)合類(lèi)、糧經(jīng)結(jié)合類(lèi)、經(jīng)濟(jì)作物類(lèi)、水產(chǎn)養(yǎng)殖類(lèi)等家庭農(nóng)場(chǎng)4347戶(hù)，其中糧食生產(chǎn)家庭農(nóng)場(chǎng)的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模平均為145畝，總面積59.4萬(wàn)畝，占全市水稻種植面積的一半。

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視家庭農(nóng)場(chǎng)培育與發(fā)展。習(xí)近平總書(shū)記十分關(guān)心新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展，多次作出重要指示，指出要“突出抓好農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)兩類(lèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，賦予雙層經(jīng)營(yíng)體制新的內(nèi)涵，不斷提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率”。黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步明確“加快培育農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，健全農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)化社會(huì)化服務(wù)體系，發(fā)展多種適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接”。2019年9月9日，中農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等11部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于實(shí)施家庭農(nóng)場(chǎng)培育計(jì)劃的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出要“加強(qiáng)促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的立法研究，加快家庭農(nóng)場(chǎng)立法進(jìn)程，為家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展提供法律保障。鼓勵(lì)各地出臺(tái)規(guī)范性文件或相關(guān)法規(guī)，推進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展制度化和法制化”。上海制定條例，恰逢其時(shí)，十分必要，必將為本市全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供有力的法治保障。

創(chuàng)辦家庭農(nóng)場(chǎng)首先要解決土地從哪里來(lái)的問(wèn)題。條例第七條規(guī)定“家庭農(nóng)場(chǎng)應(yīng)當(dāng)通過(guò)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)公開(kāi)流轉(zhuǎn)平臺(tái)獲取農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并簽訂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)期限、土地用途、流轉(zhuǎn)價(jià)格等內(nèi)容。推廣使用農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本”。在立法調(diào)研中，不少家庭農(nóng)場(chǎng)反映家庭農(nóng)場(chǎng)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)土地期限過(guò)短，不利于對(duì)土地地力的投入和保護(hù)，直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。針對(duì)這一問(wèn)題，條例第六條第三款規(guī)定“鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府應(yīng)當(dāng)按照促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的原則，結(jié)合合理利用土地、農(nóng)作物生長(zhǎng)特點(diǎn)和保持土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系相對(duì)穩(wěn)定等需求確定流轉(zhuǎn)期限，流轉(zhuǎn)期限原則上不低于三年”。第七條第二款規(guī)定“家庭農(nóng)場(chǎng)依法取得流轉(zhuǎn)期限為五年以上土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，可以持取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)材料以及其他必要材料申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)首次登記”。目的是鼓勵(lì)家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者加大對(duì)土地的投入，促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展。

近幾年，本市家庭農(nóng)場(chǎng)得到較快發(fā)展，但也遇到了生產(chǎn)能力不足、配套設(shè)施不夠、基礎(chǔ)設(shè)施老化等問(wèn)題與困難。為了解決家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展中的瓶頸問(wèn)題，條例第八條明確“區(qū)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府應(yīng)當(dāng)在符合國(guó)土空間規(guī)劃和農(nóng)業(yè)相關(guān)規(guī)劃的前提下，對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)用于倉(cāng)儲(chǔ)、晾曬、冷藏保鮮、農(nóng)機(jī)放置、農(nóng)產(chǎn)品初加工等設(shè)施用地給予統(tǒng)籌支持和合理安排。鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)資源統(tǒng)籌等方式幫助家庭農(nóng)場(chǎng)解決烘干晾曬、貯藏保鮮、農(nóng)機(jī)服務(wù)以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備的保障和更新等問(wèn)題”。第十條規(guī)定“市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)將促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助、貸款貼息、先建后補(bǔ)等方式，重點(diǎn)用于支持家庭農(nóng)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、技術(shù)創(chuàng)新與推廣、人員培訓(xùn)等事項(xiàng)”。條例在用電政策上規(guī)定“家庭農(nóng)場(chǎng)從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的，執(zhí)行本市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)電價(jià)，并可以參照農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社執(zhí)行農(nóng)業(yè)分時(shí)電價(jià)”（第十七條）;在金融和保險(xiǎn)支持上明確了“金融管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家要求推進(jìn)普惠金融發(fā)展，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，增加對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的信貸支持力度。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)建立適合家庭農(nóng)場(chǎng)特點(diǎn)的授信制度，開(kāi)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期相匹配的流動(dòng)資金貸款和中長(zhǎng)期貸款業(yè)務(wù)，簡(jiǎn)化貸款審批流程。通過(guò)設(shè)立的政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保資金、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款擔(dān)保資金，將符合條件的家庭農(nóng)場(chǎng)納入政策性融資擔(dān)保政策的覆蓋范圍，完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制”（第十一條）;在社會(huì)保障支持上明確“本市戶(hù)籍人員在家庭農(nóng)場(chǎng)就業(yè)期間，經(jīng)協(xié)商一致，可以通過(guò)集體參保方式，參照本市靈活就業(yè)人員參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)完善家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者參加社會(huì)保險(xiǎn)的相關(guān)政策，擴(kuò)大覆蓋面，提高保障水平”（第十九條）。

為了使家庭農(nóng)場(chǎng)真正成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法人，條例創(chuàng)設(shè)了第十四條“家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者可以自主決定向市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)申請(qǐng)登記。符合條件的，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法受理并準(zhǔn)予登記”。在立法調(diào)研中，有的家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者反映，由于家庭農(nóng)場(chǎng)尚未到市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)登記，無(wú)法向銷(xiāo)售農(nóng)產(chǎn)品和提供服務(wù)的消費(fèi)者開(kāi)具發(fā)票，影響了他們生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和服務(wù)業(yè)務(wù)的拓展。為了呼應(yīng)基層對(duì)立法的需求，市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委協(xié)調(diào)市政府相關(guān)部門(mén)，認(rèn)真學(xué)習(xí)國(guó)家相關(guān)部門(mén)的指導(dǎo)意見(jiàn)，在貫徹實(shí)施上位法精神的前提下，提出了由家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者自主決定向市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)申請(qǐng)登記的立法思路，得到了各方的認(rèn)可，達(dá)成了立法共識(shí)。

促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展是條例制定的初心，為此，條例明確對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)服務(wù)和管理實(shí)行名錄制度。第四條第一款規(guī)定“本市實(shí)行家庭農(nóng)場(chǎng)名錄制度。家庭農(nóng)場(chǎng)可以按照規(guī)定納入名錄庫(kù)享受相關(guān)扶持政策，也可以根據(jù)經(jīng)營(yíng)情況退出名錄庫(kù)”。家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展好不好，帶頭人起到至關(guān)重要作用，直接影響家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展是否健康，是否能實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量與可持續(xù)發(fā)展。家庭農(nóng)場(chǎng)主要經(jīng)營(yíng)者應(yīng)具備從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理能力、接受過(guò)相關(guān)技能培訓(xùn)、具有相應(yīng)知識(shí)技能等條件。條例明確了家庭農(nóng)場(chǎng)的權(quán)利和義務(wù)。第五條第一款規(guī)定“家庭農(nóng)場(chǎng)合法權(quán)益受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”，第二款規(guī)定“家庭農(nóng)場(chǎng)依法可以享受?chē)?guó)家和本市的直接補(bǔ)貼和項(xiàng)目支持。對(duì)國(guó)家和本市財(cái)政直接補(bǔ)助形成的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)享有占有、使用和收益的權(quán)利，并可以按照規(guī)定進(jìn)行處分”。條例明確了家庭農(nóng)場(chǎng)的法律責(zé)任。第二十三條規(guī)定“家庭農(nóng)場(chǎng)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵守農(nóng)村土地用途管制、耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理等相關(guān)規(guī)定，使用并維護(hù)好農(nóng)田水利、林網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施”。同時(shí)，也規(guī)定了家庭農(nóng)場(chǎng)不得從事的六種行為：“擅自將流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)土地再流轉(zhuǎn)給第三方;損害農(nóng)田水利、林網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施;從事掠奪性經(jīng)營(yíng)，損害土地、其他農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境;擅自改變流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)業(yè)用途;采取弄虛作假、隱瞞真實(shí)情況等手段，套取政府扶持項(xiàng)目和資金;違反法律、法規(guī)的其他行為。”

良法促善治。貫徹落實(shí)好條例，引導(dǎo)和促進(jìn)本市家庭農(nóng)場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期性任務(wù)。要加強(qiáng)條例的宣傳，嚴(yán)格貫徹法規(guī)的實(shí)施，將條例各項(xiàng)規(guī)定落到實(shí)處。

（作者系市人大常委會(huì)委員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委主任委員）