摘 要：營商環(huán)境就是生產力。營商環(huán)境建設作為招商引資的關鍵籌碼，其建設水平事關地方經濟競爭力和發(fā)展?jié)摿?。“互聯網+政務服務”作為政務服務新形態(tài)對于營商環(huán)境帶來的挑戰(zhàn)在于形式虛擬性、主體間平等性、過程開放性以及交流互動性。這要求營商環(huán)境要在智能化、人性化、開放化、精準化等方面下功夫，提升營商環(huán)境建設水平。這就需要協調配套的制度保障加持，以公民為導向的服務型行政文化護航，以先進的信息技術和優(yōu)質的人才隊伍支撐。優(yōu)化營商環(huán)境建設實踐、便利企業(yè)主體活動。

關鍵詞：營商環(huán)境;政府服務;行政審批

一、問題提出

2019年政府工作報告中提出“打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，讓各類市場主體更加活躍?！?基于對中央政策的響應和號召，地方政府紛紛將營商環(huán)境優(yōu)化尤其是硬傷軟環(huán)境建設作為重要工作目標。政務服務作為營商軟環(huán)境的重要組成部分，政務服務水平的高低直接關系到營商環(huán)境吸引力的強弱。然而，目前學界以政務服務為切入點關注營商環(huán)境優(yōu)化的研究并不多。尤其是在“互聯網+政務服務”逐漸取代傳統政務服務形式的背景下。

“互聯網+政務服務”繼承和超越了傳統電子政務的發(fā)展模式，是我國電子政務發(fā)展的最新形態(tài)，以大數據、物聯網、互聯網等現代新興技術為支撐，以對線下政務服務的再造重組為基礎，以提升政務服務質量和效率為目的。與傳統政務服務相比具有虛擬性、開放性、包容性、互動性、整體性、便捷性等特點。這些特性對于營商環(huán)境的優(yōu)化既是機遇又是挑戰(zhàn)。當前營商環(huán)境透明度、便利化、法治化程度不足等問題制約著“互聯網+政務服務”效能發(fā)揮。因此在把握“互聯網+政務服務”對于營商環(huán)境的要求的前提下，針對當前營商環(huán)境的痛點堵點，進一步研究如何借助于“互聯網+政務服務”的優(yōu)勢推進營商環(huán)境優(yōu)化既切合實際需要，又具有一定的理論價值。

二、概念界定

營商環(huán)境這一詞最早出現于世界銀行的一項項目調查中。世界銀行將營商環(huán)境定義為一個企業(yè)在運營、貿易活動、納稅和企業(yè)破產等方面遵循的政策法規(guī)所需要的時間和成本等條件。這種定義可以使各國的營商環(huán)境指標化，而制定營商環(huán)境指標便于數據的收集以及量化比較。后向東在《論營商環(huán)境中政務公開的地位和作用》采用二分法將營商環(huán)境分為政務環(huán)境和外部環(huán)境。政務環(huán)境即政府所能決定的商業(yè)環(huán)境。[1]學者們也都傾向于把營商環(huán)境界定為兩個維度進行定義。

筆者認為營商化境可定義為制約和影響企業(yè)活動的相互聯系相互影響的內外部諸要素的總和。首先，營商環(huán)境以企業(yè)活動為中心對象來界定。超出企業(yè)活動邊界的諸要素構成營商環(huán)境。其次，營商環(huán)境與企業(yè)活動的關系為制約和影響關系。所謂制約乃限制約束之意，指一事物因另一事物的存在和變化而變化。因此營商環(huán)境可以看做企業(yè)活動的因變量。影響更強調以間接和無形的方式對另一事物起作用。營商環(huán)境不僅包括對企業(yè)活動有直接作用和影響的政策、制度等顯性文本規(guī)范以及交通、水電等基礎設施等硬件，更包括政府所提供的服務、誠信開放的社會風氣以及良好法治文化等隱性環(huán)境。再次，營商環(huán)境諸要素之間并非是割裂的，而是相互聯系相互影響的關系。營商環(huán)境不僅是企業(yè)活動的因變量，企業(yè)活動同時也是營商環(huán)境的因變量。

三、我國營商環(huán)境現狀

1、行政審批繁瑣，營商環(huán)境便利化程度不高

自2001年以來，我國經過多輪行政審批制度改革，取消和下放了大量行政審批項目，行政審批泛濫的狀況明顯好轉，“行政審批事項大幅減少。國務院部門取消和下放行政審批事項的比例超過40%，不少地方超過70%;非行政許可審批徹底終結”[2]。但是與市場主體預期仍有較大差距。雖然部分省市探索實行了“一網辦理”“一窗辦理”等創(chuàng)新舉措。但是，這些舉措不過是將原來分屬不同部門的事項和人員進行簡單地物理集中，雖然大量的行政審批事項得到消減，但現有的行政審批環(huán)節(jié)并沒有發(fā)生根本性改變，許多資料都存在重復申報和重復提交的情況，多頭審批重復審批現象仍存在。[3]

2、政務信息不透明，營商環(huán)境透明度不足

習近平總書記在發(fā)表講話中強調要營造公開透明可預期的營商環(huán)境。公開透明可預期的前提是信息的公開公布和可及性。雖然近幾年經過中央和地方政府的積極行動，我國政務信息基本做到了全面公開且信息公開的制度體系日趨完善，但是，在信息公開質量和公開后信息管理方面的工作仍有待加強。[4]

學者鄭家昊在對31個省級政府門戶網站工作年度報表信息數據進行分析后顯示，各省級政府網站部分基礎性信息公開方面尚未到位，重點領域信息公開仍待繼續(xù)完善。[5]基層門戶網站建設中普遍存在網站建設形式化問題。一些網站所顯示的政府相關信息比如聯系電話很多都是空號，網站缺乏管理。此外，網站公示信息滯后。一些行政法規(guī)、政策制度等信息的更改和廢止在網站上沒有同步顯示，這也給企業(yè)主體帶來不必要的困擾和麻煩。

四、我國營商環(huán)境困境之原因分析

（一）領導干部對放管服認識不深入，落實不到位

“互聯網+政務服務”是推進放管服改革的舉措之一?！啊惑w化是‘放管服改革的本質特征和根本要求，……所謂‘一體化就是要實現‘放得開、管得住、服到位的整體推進、同向同行，實現三者的互相促進、良性循環(huán)，其中，‘放是邏輯起點， ‘管是重要手段，‘服是落腳點和目的?！盵6] 權力下放環(huán)節(jié)，部分領導干部只看到了“放”，卻沒有領悟到“放”字背后所隱藏的目的，以及所要考慮的諸多問題，由此就導致權力下放浮于表面，卻未能產生實效。

首先，在放權環(huán)節(jié)，出于部門利益考慮，一些部門對于一些牽扯利益廣泛的權力不愿意下放，或是選擇性地將那些較難執(zhí)行不太重要的權力下放，或者只下放責任而不放權。在放權時還存在只下放權力，相關的人財物等配套因素沒有下放的問題，權力下放不完整。其次，在權力下放環(huán)節(jié)，政府把重心放在了界定下放哪些權力、如何下放等問題，卻沒有考慮下級政府的承接能力。部分下放的權力下級政府缺乏相關執(zhí)行經驗，執(zhí)行能力不足，就會出現承接失敗的問題。再者，“放權”目的是界定政府市場社會的邊界，將市場可以解決的事項交給市場，將社會能夠承接的事項交給社會，將各級各部門所能夠勝任的權力事項重新進行界定，重新梳理權力運行流程，構建一條省時省力的最優(yōu)權力運行路徑。但是，部分領導干部僅僅看做把權力下放一部分給下級政府，而不注重對于權力的重新整合劃分，達不到業(yè)務流程優(yōu)化，簡潔高效便民的效果。

（二）政府信息管理能力不能滿足營商環(huán)境透明度需要

透明度是衡量營商環(huán)境優(yōu)劣的重要方面，也折射出政府在營商環(huán)境活動中的服務能力高低?，F代信息社會背景下，信息數據作為一種寶貴的有巨大發(fā)掘潛力和價值增值空間的資源，大部分被掌握在政府手中。但是當前政府對于信息資源管理能力滯后于時代發(fā)展需求。具體表現為：

其一信息公開力度不足。“各級行政機關政務公開標準有待進一步明確，部分基礎性信息公開方面尚未到位，重點領域信息公開仍待繼續(xù)完善。[7]”信息公開是透明政府建設的基本要求，也是企業(yè)運營的基本需求。政府在社會體系中起著行為典范和代表的作用，如果政府信息都沒有做到完全透明公開，企業(yè)也會趨向于對于自身信息保持神秘狀態(tài)，甚至數據造假。

其二是信息管理能力不能滿足企業(yè)和公民信息獲取需求。信息公開是基本，但并不意味著信息公開后政府就可以高枕無憂了，信息社會海量數據龐大冗雜，如果不注重信息公開后的管理，公民和企業(yè)就需要在數據海洋中花費時間和精力找取自己所需信息，沒有做到信息服務便利化的要求。

其三是政民互動能力欠缺。信息公開是提升透明度和構筑政民互信基本，但是溝通才能筑牢政民互動橋梁。政府網站建設工程已經推進多年，但是由于發(fā)展的不均衡性，部分政府網站設計簡單功能單一，對于公眾投訴和意見反饋功能不夠重視，一些地方政府網站，僅僅是有這個功能選項卻不能使用，政府網站成為只能看不能用的擺設，這就堵塞了公民和企業(yè)需求反饋渠道。

（三）政府工作人員素質提升與營商環(huán)境建設不符

面對市場化的挑戰(zhàn)和機遇，我國政府積極主動關注營商環(huán)境優(yōu)化建設這一經濟發(fā)展變量，這一應對市場經濟挑戰(zhàn)抓住經濟發(fā)展機遇的明智之舉。但是，戰(zhàn)略上的規(guī)劃和戰(zhàn)術上的實施是存在時差的。戰(zhàn)略實施需要具體的操作，需要客觀存在的行政主體去執(zhí)行。而行政人員的觀念和素質提升需要時間促成。市場經濟是法治經濟。需要政府轉變職能和角色，行使好法治政府、服務型政府職能。

法治政府要求政府人員要依法行政，規(guī)范用權。但是，在實踐操作中，行政人員由于或主管或客觀的原因，執(zhí)法行為不規(guī)范、執(zhí)法隨意性大等現象仍然存在，給企業(yè)運營增加了成本支出。在服務過程中，由于政府人員工作素質難以勝任工作要求或者政府人員服務態(tài)度不到位等原因，企業(yè)和公民服務需求未得到滿足，導致企業(yè)主體和公民對服務體驗不滿意。

五，我國營商環(huán)境優(yōu)化之路徑探索

（一）深化放管服改革，為營商環(huán)境優(yōu)化打通制度通道

首先，在放權環(huán)節(jié)，編制統一的權力清單和責任清單，明確行政審批權歸屬?！靶姓S可權的集中不是片面追求大而全的絕對集中，專業(yè)性較強且法律有明確規(guī)定許可權行使主體的審批事項， 不宜簡單地集中并轉到一個部門。[8]” 對于審批權限在各級政府之間的劃分要以問題為導向，以市場主體反映最多辦事最難的環(huán)節(jié)和領域入手，比如市場準入、投資建設、納稅報稅等。明確不同層級和部門的權力劃分。

其次，以需求為導向對權力進行再整合。考察企業(yè)生命周期，從企業(yè)主體的需求出發(fā)，梳理企業(yè)主體業(yè)務辦理流程，將可以由一個部門辦理的服務事項集中到一個部門，把原來行政審批部門之間的外部活動轉化為部門內部行為，推進審批職能“化學融合”。而且要明確同一業(yè)務辦理流程的不同部門的協作機制。例如浙江省在流程再造上， 通過建設“一窗受理、集成服務”平臺， 實現“前臺綜合 （網上） 受理、后臺分類審批、數據按需提取、綜合窗口 （網上） 出件”的全新工作模式， 打破條塊分割的政府形態(tài)， 實現群眾和企業(yè)辦事從“找部門”向“找政府”轉變。

（二）培育服務型行政文化，增強公務人員服務意識

“行政文化是指行政工作人員對行政體系及其行政活動的態(tài)度、情感、信仰和價值觀以及人們所遵循的行政原則、行政傳統和行政習慣等。[9]”傳統行政文化強調官本位，政府工作人員將自己放置于公眾之上，所以總是出現“臉難看、門難進、事難辦”的現象。而服務新型政文化就是以為人民服務為宗旨，以公民本位為導向的行政價值導向。服務型行政文化下所有工作要從企業(yè)主體出發(fā)，以企業(yè)需求為導向推進工作。服務型行政文化的建設要從物質層、制度層和精神層三個層面同步推進，協調配合。

首先，物質層面的服務型行政文化指的是政府的辦公環(huán)境布置、橫幅標語、所舉辦的活動等顯性物質形態(tài)的存在要傳達出來以公民為本位的價值傾向。其一，政府辦公環(huán)境的布置要以簡潔樸素為主，切忌杜絕鋪張浪費，尤其是政務服務窗口的布置不要設置太多阻隔裝飾，要實現與企業(yè)主體面對面平等交流。

其次，制度層面的服務型行政文化指的是政府所制定的各項制度規(guī)范都要以維護和實現公民利益為出發(fā)點，政策過程中要體現公民主體地位。其一，政策制定過程要擴大民主參與，政務服務相關標準的制定、業(yè)務流程的編制等要充分聽取企業(yè)主體的意見以及政務服務一線工作人員的反饋。其二，績效考核中，要給予服務對象一定的話語權，將服務對象對于服務的滿意度和獲得感作為考核因素并賦予適當權重。倒逼公務人員改進服務態(tài)度，提升服務質量。比如推行政務服務好差評制度，嘉興市在好差評制度基礎上推出積分制，統籌業(yè)務技能、崗位貢獻、從業(yè)態(tài)度等各維度進行綜合打分。

最后，精神層面的服務型行政文化指的是行政活動的指導思想和宗旨理念要體現出為人民服務的理念。要通過周期性的主題教育培訓和理論學習，讓政府工作人員牢記于心，并內化成為自己的道德信念，約束自己的行為，以企業(yè)主體需求為工作導向，以為企業(yè)主體提供優(yōu)質服務為工作目標。

（三）提高政務服務智能化水平，為企業(yè)主體提供便捷化服務

當前由于對“互聯網+政務服務”重視不夠，投入不足，導致政務服務智能化程度不足。其中“互聯網+政務服務”硬件設施配置落后是阻礙政務服務智能化的客觀因素。因此，首先要加大對于政務服務平臺建設的投入，包括資金、人才投入，尤其是基層政府，重視政務服務平臺的管理和維護，并將政務服務平臺建設狀況納入政府績效考核中。

開放共享的統一數據平臺是建立全國“互聯網+政務服務”一張網的技術基礎。首先，要推進政務服務標準化建設， 統一數據收集采集標準以及不同數據庫接口標準，克服技術難題。“推進不同省份之間的溝通交流、協同合作，在保證基本數據統計口徑一致的情況下，鼓勵不同省份根據實際來建設有特色的政府門戶網站。[10]”

其次，要解決信息孤島和信息壁壘問題。其一，要明確數據歸屬和使用權，“從權利和義務的角度，明確中央和地方各級政府部門的數據采集、存儲、共享和使用等環(huán)節(jié)的權限，解決縱向層級部門和橫向職能部門間的數據邊界問題。[11]”其二，要設立專門的數據治理機構，“制定地方性數據治理的政策法規(guī)，動態(tài)更新和維護政府數據資源目錄，開展數據采集、存儲、管理、交換和使用的標準規(guī)范體系建設。[12]”

最后，要培養(yǎng)一支專業(yè)化的信息技術人才隊伍，負責數據管理和維護，提升政府數據治理能力。加強對于政府網站的管理和維護，政府網站信息要同步及時更新，對于既有信息做好分類管理，完善在線政企互動功能，注重對企業(yè)反饋信息的回應和處理。

參考文獻：

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[2]中國行政管理學會課題組，張定安，鮑靜. 深化“放管服”改革 建設人民滿意的服務型政府[J]. 中國行政管理，2019，（03）：6-12

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[12]李重照，黃璜. 中國地方政府數據共享的影響因素研究[J]. 中國行政管理，2019，（08）：47-54.

作者簡介

宋曉旭（1995.10-？），女，漢族，河南洛陽人，鄭州大學政治與公共管理學院2018級碩士研究生，行政管理專業(yè)，研究方向：政府體制與創(chuàng)新（鄭州大學政治與公共管理學院 河南鄭州? 450001）

（鄭州大學政治與公共管理學院? 河南 鄭州? 450001）