王 政，趙佳菡

(1.蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006；2.北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京 100875)

引言

2017年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)，對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度(以下簡稱生態(tài)磋商制度)進行了相對詳細的建構(gòu)，其中第四條規(guī)定：“經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復(fù)或賠償?shù)模r償權(quán)利人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報告，就損害事實和程度、修復(fù)啟動時間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等具體問題與賠償義務(wù)人進行磋商?！痹趲啄甑娜珖栽圏c中，該方案充分授權(quán)地方政府展開自我創(chuàng)新，雖然涌現(xiàn)了一批積極且可借鑒的有效措施，但在一定程度上也造成了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度野蠻生長的局面，其中以參與主體界定失序尤為突出。在《改革方案》中，僅明確界定了人民政府的磋商權(quán)利人地位和賠償義務(wù)人的磋商義務(wù)人地位，但在各地實踐試點中，環(huán)境主管機關(guān)、保險機構(gòu)及公眾的身影均出現(xiàn)在生態(tài)磋商過程中，理論層面對主體范圍的界定也開始展開探討。但理論的最終歸宿是為實踐服務(wù)，個案取得的積極成效與普適性也并不存在當(dāng)然因果，因此，亟需結(jié)合實踐，對主體范圍進行深入探討。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商性質(zhì)辨識

生態(tài)磋商制度性質(zhì)問題在學(xué)界引起了廣泛討論，然而，結(jié)合新時代下行政法發(fā)展趨勢，生態(tài)磋商制度應(yīng)定義為行政性質(zhì)，且為協(xié)商行政的具體體現(xiàn)。

由于協(xié)商行政概念的初創(chuàng)性，法律對此尚無明確規(guī)定，但有學(xué)者從歷史、價值及規(guī)則層面進行解構(gòu)，認(rèn)為可將協(xié)商行政的主要特征歸于以下三方面：第一，合作性。即行政執(zhí)法由單方意志輸出轉(zhuǎn)為雙方意志交流；第二，對話性，即在行政執(zhí)法過程中，行政相對人具有陳述、申辯、質(zhì)證、聽證等程序性權(quán)利，行政機關(guān)與行政相對人可以通過平等對話和有效溝通來認(rèn)定相關(guān)事實、化解爭議焦點，進而達成統(tǒng)一意見。第三，服務(wù)性，即政府在行政執(zhí)法中的角色意識已從管理轉(zhuǎn)向服務(wù)[1]。而生態(tài)磋商制度恰好與上述特征相吻合。首先，協(xié)商協(xié)議的達成以雙方共同的交流讓步為基礎(chǔ)，在協(xié)商過程中，必然有雙方意志的交流。其次，由于生態(tài)環(huán)境的公共利益性，磋商義務(wù)人所擁有的更多只是程序性權(quán)利，生態(tài)公益得到維護的底線不可動搖。最后，協(xié)商形式的存在將會改變行政機關(guān)我行我素的執(zhí)法方式，管理轉(zhuǎn)向服務(wù)亦是趨勢。可見，生態(tài)磋商制度實質(zhì)是將司法中的平等協(xié)商理念運用于環(huán)境行政管理中的一種制度設(shè)計[2]，其內(nèi)核仍是行政色彩。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商主體范圍省思

(一)環(huán)境主管機關(guān)磋商權(quán)利人定位缺乏實踐考量

在理論探討中，許多學(xué)者傾向于將環(huán)境主管機關(guān)納入直接磋商權(quán)利人的范疇，即跳過政府指定環(huán)節(jié)，由法律賦權(quán)，在發(fā)生環(huán)境污染事件后，由環(huán)境主管機關(guān)直接、主動開展前期生態(tài)調(diào)查，并與義務(wù)人展開磋商。誠然，實務(wù)中也多是由人民政府指定環(huán)境主管機關(guān)負責(zé)具體事宜，但將其納入直接主體中，弊大于利。

我國環(huán)境現(xiàn)狀不容樂觀，環(huán)保機關(guān)有著不可推卸的責(zé)任。自黨的十八大召開以來，史上最嚴(yán)《環(huán)境法》頒布、環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境磋商制度相繼涌現(xiàn)，一套針對環(huán)境污染問題的法律體系正在構(gòu)建。但是該體系建設(shè)的背后恰恰反映出我國環(huán)境問題解決已達到了刻不容緩的地步，而這一切與多年來環(huán)保機關(guān)不作為、懶作為、亂作為有著必然聯(lián)系，甚至于在當(dāng)今政治環(huán)境煥然一新的大形勢下，這種情況仍只增不減。以近年來環(huán)境領(lǐng)域極為火熱的環(huán)境行政公益訴訟程序來看，據(jù)最高人民檢察院工作報告統(tǒng)計，2019年全年，全國檢察院共辦理行政公益訴訟案件119787件，以環(huán)境案件絕大占比的70%來算，環(huán)境行政公益訴訟案件大約在7萬件，同時，根據(jù)《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》規(guī)定，環(huán)境行政公益訴訟程序啟動的前提是檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)環(huán)境主管機關(guān)存在不作為或亂作為的情形，也就是說，一年里全國七萬環(huán)境污染案件與環(huán)境主管機關(guān)的行為存在必然因果聯(lián)系。而在生態(tài)環(huán)境磋商制度中，由于體系建構(gòu)尚未完善，對磋商權(quán)利人缺乏相應(yīng)的專項監(jiān)督機制，使得實踐中出現(xiàn)權(quán)利人權(quán)力過大甚至是一言堂的現(xiàn)象。因此，倘若將環(huán)保機關(guān)納入直接權(quán)利人的范圍內(nèi)，出于對環(huán)保機關(guān)自益狀態(tài)的理性考慮，恐環(huán)境問題難以得到根治，甚至加大環(huán)境污染狀態(tài)。

(二)保險人引入機制不成熟

保險人正逐步參與到環(huán)境污染治理的過程中。例如《廣東省環(huán)境保護條例》第61條規(guī)定，本省建立和實施環(huán)境污染責(zé)任保險制度。在現(xiàn)行生態(tài)磋商制度中，同樣在嘗試將保險人納入生態(tài)磋商的主體范疇并將其定位于生態(tài)補充義務(wù)責(zé)任人，即要求相關(guān)企業(yè)繳納一定的保費，購置一份污染防治險，當(dāng)污染環(huán)境的事件發(fā)生后，由保險公司承擔(dān)環(huán)境污染損失之填補費用。當(dāng)然，從某種程度上看，將保險人納入磋商主體中是合理的，保險公司除去金融機構(gòu)的角色定位之外，其還有著社會保障者的角色定位，即為相當(dāng)一部分的社會風(fēng)險進行兜底，但將保險與環(huán)境統(tǒng)籌來看，該措施恐不合理。

1.道德風(fēng)險引發(fā)社會危機

保險的實質(zhì)是集眾人之力為小部分損失買單，而置于環(huán)境領(lǐng)域下，極有可能成為集眾人之力為大部分損失買單。環(huán)境污染責(zé)任保險與普通保險不同，以日常機動車商業(yè)險舉例，大多情況下，當(dāng)發(fā)生保險事故時，自身擁有所有權(quán)的車輛會遭到一定程度的損壞，保險責(zé)任雖然會承擔(dān)修復(fù)車輛所產(chǎn)生的損失，但車輛的完整度已經(jīng)受到了破壞，不管如何修復(fù)，車輛必然會因損壞而產(chǎn)生貶值，進而影響到車輛所有人的財產(chǎn)總值及心理現(xiàn)狀，因此，普通保險下的被保險人對事故的發(fā)生采取的是一種極為消極的態(tài)度，而環(huán)境責(zé)任保險的被保險人卻并非如此。生態(tài)環(huán)境屬于公共利益之范疇，其可以定義為所有人均可享受之利益，與所有人都有著密切聯(lián)系，但從某種角度來看，公共利益又可以說與所有人無直接聯(lián)系。具體而言，在環(huán)境遭到破壞時，很難對破壞環(huán)境者的利益產(chǎn)生直接影響，也就導(dǎo)致了環(huán)境責(zé)任險的被保險人對環(huán)境污染損害的發(fā)生持有的是一種無所謂的態(tài)度，甚至對環(huán)境污染產(chǎn)生積極傾向。保險責(zé)任的承擔(dān)實質(zhì)是一種責(zé)任的轉(zhuǎn)移，被保險人只需繳納少量保費，在保險事故發(fā)生后，即可由保險人對產(chǎn)生的巨額損失買單，這就產(chǎn)生了一種極為奇怪的現(xiàn)象，原本環(huán)境污染者應(yīng)對環(huán)境污染承擔(dān)幾十甚至上千萬的金錢賠償責(zé)任，但引入保險人之后，環(huán)境污染者僅需承擔(dān)幾百幾千元的責(zé)任。以經(jīng)濟人的角度思考，當(dāng)獲取某種利益只需付出比原先少幾百倍的成本時，該行為的實施頻率定當(dāng)呈現(xiàn)增長趨勢。簡言之，當(dāng)生態(tài)污染的買單者由污染者轉(zhuǎn)向保險人后，會使得環(huán)境污染者的污染環(huán)境行為更加頻繁。

2.強制責(zé)任保險公平性欠佳

根據(jù)《生態(tài)文明體制改革總體方案》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)實施環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度。即對環(huán)境責(zé)任保險的購買如機動車交通事故責(zé)任強制保險，只要從事與環(huán)境污染有關(guān)的生產(chǎn)活動的企業(yè)，均需繳納保費，購買環(huán)境污染責(zé)任保險，但這對部分守法企業(yè)而言更多是一種不公平的體現(xiàn)。環(huán)境污染事故的發(fā)生與否由相關(guān)主體的心態(tài)與行為所決定，倘若一家企業(yè)敬畏法律，按照法律規(guī)定的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格經(jīng)營，污染環(huán)境行為發(fā)生率定然極低，而若一家企業(yè)呈相反狀態(tài)，漠視法律，定然會使環(huán)境污染行為頻發(fā)。但正如保險實質(zhì)是集眾人之力為損失買單，這就意味著，積極守法的主體要與違法者一樣，承擔(dān)修復(fù)環(huán)境的責(zé)任，而且如上文所述，因環(huán)境污染不會使污染者利益受到直接損失，污染者對其采取積極態(tài)度時，只會讓守法者承擔(dān)更多不該承擔(dān)的責(zé)任，于法于情，均欠妥。

3.保險人綜合償付能力不足

根據(jù)中國銀保監(jiān)會公布的2019年1月-12月財產(chǎn)保險公司經(jīng)營情況表顯示，2019年全年，整個財產(chǎn)險保險公司賠款支出7279億。同時，環(huán)保部表示，自2018年全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度以來，全國共辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件945件，涉及金額超過29億元[3]。從兩項數(shù)據(jù)直觀來看，生態(tài)環(huán)境賠款費占保險賠款支出不到1%，何談保險公司有償還不足之可能。但具體分析而言，才可見端倪。

首先，保險賠款支出按照相關(guān)法律規(guī)定劃分為多個門類，其中包括與現(xiàn)實生活接觸最為密切的機動車輛保險、家庭財產(chǎn)保險，還包括企業(yè)財產(chǎn)保險、責(zé)任險等9個門類，環(huán)境責(zé)任賠款應(yīng)當(dāng)屬責(zé)任保險的范疇。雖然在經(jīng)營情況表中并未明確顯示責(zé)任保險賠款數(shù)額，但是根據(jù)保費收入計算，責(zé)任險保費收入僅占財產(chǎn)保險保費收入的5.8%，類比賠款支出，則僅有421億屬于環(huán)境責(zé)任賠付的范圍內(nèi)。同時，根據(jù)環(huán)保部公布的數(shù)據(jù)分析，平均每案需要支付300萬元用于生態(tài)修復(fù)。雖然生態(tài)磋商制度已全國試推行一段時間，但仍處于萌芽狀態(tài)，行政機關(guān)一年僅能通過磋商手段解決幾百件案件，這與行政機關(guān)維護環(huán)境公益最有力者的定位完全不匹配。不過，可以預(yù)見到，隨著生態(tài)磋商制度的成熟，生態(tài)環(huán)境污染問題的解決方式也會逐步從強制過渡到磋商，甚至于環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域的案件也會有相當(dāng)一大部分轉(zhuǎn)移至行政機關(guān)，非訴程序高效解決，相關(guān)保險賠款也會出現(xiàn)幾何式的增長，而環(huán)境責(zé)任險種的保費收入與賠款支出比例的不平衡性，保險人恐一時間難以支撐。因此，保險人的引入還有很長的一段路要走，需要一套嚴(yán)格且符合實際的規(guī)范體系，否則，不止保險人的利益無法得到維護，甚至影響整個社會的穩(wěn)定。

(三)傳統(tǒng)公眾參與模式與生態(tài)損害賠償磋商難以匹配

在《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》中，對生態(tài)磋商制度予以了“依法推進，鼓勵創(chuàng)新”的總基調(diào)。在各地試點過程中，律師協(xié)會、環(huán)保組織、檢察機關(guān)都曾出現(xiàn)在生態(tài)磋商過程中。同時一些學(xué)者提出，出于對公眾知情權(quán)、參與權(quán)等因素的考慮[4]，要盡快引入公眾參與，使公眾參與到生態(tài)磋商中。從民主角度來看，公眾理應(yīng)參與到社會生活的各個角落，但以理性角度來看，生態(tài)磋商中的公眾應(yīng)當(dāng)是一種極為有限的參與。

1.專業(yè)性不足難以起到監(jiān)督實效

生態(tài)損害本身致害機理復(fù)雜，因果關(guān)系難辨，普通民眾可能存在基于環(huán)境科學(xué)的認(rèn)知障礙，無法發(fā)揮監(jiān)督功能[5]。讓沒有專業(yè)能力的公眾參與生態(tài)磋商非但無法起到良好效果，反而阻礙磋商進程，產(chǎn)生本末倒置之效。磋商僅是生態(tài)環(huán)境磋商制度的組成部分之一，其以前期大量的環(huán)境專業(yè)化調(diào)查為基礎(chǔ)，而環(huán)境專業(yè)化調(diào)查又是以科學(xué)為基礎(chǔ)，這就使得參與主體需要具備相當(dāng)?shù)沫h(huán)境專業(yè)化知識，以一種科學(xué)、理性而非感性的狀態(tài)參與其中。而公眾來源于社會的各行各業(yè)，當(dāng)然，不否認(rèn)其中會有部分人具有一定的專業(yè)化知識，能夠?qū)ι鷳B(tài)磋商進程起到推動作用，但這僅是極其微小的一部分，而且在這部分人群中，還有相當(dāng)數(shù)量的主體早已被磋商權(quán)利人以專家的身份引入。當(dāng)專業(yè)性極強的領(lǐng)域出現(xiàn)一無所知的人群時，保持沉默恐是最好的做法。而從社會心理學(xué)角度分析，絕大多數(shù)人都希望自己被關(guān)注，成為焦點，這也會導(dǎo)致一些明明不具有相關(guān)能力的人卻對生態(tài)磋商進程高談闊論、指手畫腳，而其作為監(jiān)督主體，提出的意見又不得不被磋商主體考慮，進而影響生態(tài)磋商的高質(zhì)量落地，造成事倍功半的局面。

2.公眾參與形式化傾向嚴(yán)重

在實踐過程中，有部分專家已然認(rèn)識到上述問題，但考慮到公眾參與的不可或缺性，便在司法確認(rèn)制度上下功夫，即當(dāng)磋商賠償協(xié)議達成后，由權(quán)利人、義務(wù)人雙方共同到法院申請確認(rèn)該協(xié)議的效力，法院在同意確認(rèn)后，將該協(xié)議進行十五天公示，由相關(guān)利益人或公眾對該協(xié)議進行監(jiān)督，倘若發(fā)現(xiàn)違反法律、觸犯公共利益之行為，可向法院申請撤銷。在本文看來，這種制度的初衷可謂是為了讓公眾參與而參與所設(shè)置，形式化傾向極為嚴(yán)重。環(huán)境污染案件不發(fā)生則已，一旦發(fā)生將需調(diào)動大量資源才能將案情詳細查明，磋商權(quán)利人在前期調(diào)查中花費大量人力、物力、財力才能將案件事實、損害結(jié)果等事項調(diào)查清楚，而在磋商協(xié)議達成后僅給公眾十五天的時間讓其發(fā)現(xiàn)協(xié)議是否存在問題，很難保證公眾能夠發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督功效。

制度的設(shè)計切忌想當(dāng)然。理論之樹雖枝繁葉茂，但無論如何都不能脫離實踐的土壤，理論研究存在之意義是為實踐服務(wù)，是推動實踐的前行。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商主體范圍應(yīng)然界定

磋商義務(wù)人即為生態(tài)環(huán)境破壞人，主體范圍較為確定，未引發(fā)爭議，缺乏可探討意義。因此，對于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商主體范圍的應(yīng)然界定，大多集中于磋商權(quán)利人與輔助第三人層面。

(一)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商權(quán)利人范圍界定

生態(tài)磋商權(quán)利人只能由人民政府擔(dān)任，環(huán)境主管機關(guān)等其他行政部門可在政府指定下具體負責(zé)磋商進程，但切不可成為法定磋商權(quán)利主體。

1.人民政府上位監(jiān)督作用有效保障

人民政府的監(jiān)督作用不可忽視?，F(xiàn)行生態(tài)磋商體系中，雖然人民政府并不直接參與磋商過程，而是由其指定的下級部門進行具體負責(zé)，但不得否認(rèn)的是，人民政府角色的存在仍可起到相當(dāng)?shù)恼饝刈饔?，使得行政部門在磋商過程中有所收斂。在行政部門建設(shè)中，大多實行雙重負責(zé)制，即行政機關(guān)即對本級人大、人大常委會負責(zé)，又對自身上級行政機關(guān)負責(zé)，出于專業(yè)性與日常工作的對接性，加之人民政府的直接人事任免權(quán)，上級人民政府才是行政監(jiān)督中最重要的一環(huán)，對行政部門的發(fā)展有著決定性的權(quán)力。因此，回到生態(tài)磋商制度中，人民政府即使不參與生態(tài)環(huán)境的直接磋商過程，但可以對生態(tài)磋商過程進行原則性把控，防止環(huán)境等部門觸碰底線，損害公共利益。

2.人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)效用的發(fā)揮

生態(tài)磋商進程的有序推進，需要人民政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商雖以“生態(tài)環(huán)境”四字作為前綴，環(huán)境主管機關(guān)也確實在磋商進程中扮演著重要角色。但是，從實踐角度來看，生態(tài)磋商與其他單一性行政執(zhí)法手段并不相似，需要多方主體的共同參與，而多方主體的共同參與定然需要強有力的主體統(tǒng)籌引導(dǎo)，否則，極易產(chǎn)生“九龍治水”的混亂局面。

多部門協(xié)作機制的建構(gòu)需要人民政府的統(tǒng)籌規(guī)劃。以財政部門為例，其在生態(tài)磋商制度中扮演著必不可少的角色。磋商義務(wù)人賠償義務(wù)的履行方式大致分為兩種，第一，由義務(wù)人引入生態(tài)修復(fù)市場主體，對破壞的生態(tài)環(huán)境自行修復(fù)；第二，若生態(tài)環(huán)境已造成不可逆的損害或憑借義務(wù)人自身力量難以修復(fù)破壞的生態(tài)環(huán)境時，需要由義務(wù)人上繳損害賠償金，由權(quán)利人引入修復(fù)主體進行修復(fù)。第一種情況不涉及財政的收支，此處不予考慮，而就第二種情況而言，生態(tài)修復(fù)賠償金的收支必然需要當(dāng)?shù)刎斦块T的積極協(xié)作。若將環(huán)境主管機關(guān)賦予磋商權(quán)利人的法律地位，甚至于對生態(tài)修復(fù)賠償金都難以調(diào)度，進而拖沓生態(tài)修復(fù)進程，對生態(tài)環(huán)境造成更加嚴(yán)重的損害。雖然在行政建構(gòu)上，各政府部門之間處于平等地位，但由于財政部門掌握當(dāng)?shù)刎斦?quán)，致使在現(xiàn)實實踐中，財政部門往往具有隱形高權(quán)性地位。并且，在早先唯GDP論的政績考核機制下，生態(tài)環(huán)境問題并未引起重視，雖然現(xiàn)今生態(tài)文明已被納入“五位一體”建設(shè)中，但不可否認(rèn)的是，環(huán)境主管部門相對邊緣化的地位在短時間內(nèi)無法有質(zhì)的改變。而且，環(huán)境主管部門對生態(tài)賠償金的運用多站在生態(tài)修復(fù)角度予以考量，而財政部門對相關(guān)賠償金的運用的思維角度往往與環(huán)境主管部門不同，當(dāng)兩部門無法達成一致時，就會使得環(huán)境主管部門無法及時對生態(tài)修復(fù)賠償金進行調(diào)度。此時，則需要人民政府出面協(xié)調(diào)。財政部門僅僅是參與生態(tài)磋商的多個公權(quán)力主體之一，自然資源部、水利部等與生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)的部門也往往出現(xiàn)在生態(tài)磋商進程中。倘若磋商義務(wù)人涉及刑事責(zé)任處罰，公安機關(guān)與司法機關(guān)定然也不可缺位，而環(huán)境主管機關(guān)與其他公權(quán)力機關(guān)相比，多為平等甚至是低層地位，即使法律賦予其磋商權(quán)利人主體地位，恐也難以發(fā)揮應(yīng)有的效用。因此，生態(tài)損害賠償磋商權(quán)利人只可由人民政府擔(dān)任，對相關(guān)參與主體予以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

(二)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商其他主體范圍界定

1.生態(tài)評估制度對參與主體需求范圍界定

在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商進程中，對被破壞的生態(tài)環(huán)境進行調(diào)查評估是開展磋商的基礎(chǔ)與前提。然而，由于缺乏法律統(tǒng)一性規(guī)定，致使在實踐中參與評估的主體混亂多樣，影響磋商進程，因此應(yīng)當(dāng)對參與主體予以明確。

結(jié)合生態(tài)環(huán)境損害賠償公益性與復(fù)雜性特質(zhì)，應(yīng)當(dāng)引入兩類主體予以適應(yīng)。一類是能夠?qū)Υ枭虣?quán)利人進行監(jiān)督，防止權(quán)利人權(quán)力尋租，此類主體以檢察機關(guān)工作人員為代表；另一類則是能夠高效推動生態(tài)評估與磋商進程，進而使得生態(tài)磋商制度高質(zhì)量落地，此類主體則以環(huán)境領(lǐng)域?qū)＜覟榇怼?/p>

首先，由于磋商橫向法律關(guān)系的存在，賠償協(xié)議的達成建立在雙方相對平等協(xié)商的基礎(chǔ)之上，因而，在進行制度建構(gòu)時，立法者給予了磋商主體充分信任，并未構(gòu)建相應(yīng)的專項監(jiān)督配套機制。誠然，這能夠使得雙方以一種幾乎無人干涉的狀態(tài)對環(huán)境污染問題進行平和處理，但正是這種無人干涉也為權(quán)力尋租埋下了萌芽的種子。為此，必然需要同時擁有監(jiān)督職能和環(huán)境專業(yè)能力的主體介入，而檢察機關(guān)則是當(dāng)仁不讓之選。據(jù)《憲法》第一百三十四條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！痹谏鷳B(tài)磋商中，雖然兩主體間是一種相對平等的形式進行，但在前期調(diào)查過程中，行政機關(guān)的公權(quán)力特性是被支持的，同時，生態(tài)環(huán)境事關(guān)公共利益，檢察機關(guān)當(dāng)然有資格進行介入監(jiān)督。而且，在2018年《監(jiān)察法》出臺后，職務(wù)犯罪相關(guān)的一系列職能已由檢察機關(guān)過渡到監(jiān)察機關(guān)，但檢察機關(guān)的身影開始頻頻出現(xiàn)在環(huán)境公益領(lǐng)域，自2015年《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》的出臺，檢察機關(guān)逐漸成為了解決環(huán)境問題的中流砥柱，經(jīng)過五年來工作需要與日常培訓(xùn)，檢察機關(guān)處理環(huán)境問題的能力上早已完善、成熟，進而有效發(fā)揮監(jiān)督職能。因此，檢察機關(guān)斷不可缺位。

除去檢察機關(guān)之外，環(huán)境領(lǐng)域?qū)＜乙脖夭豢缮?。生態(tài)磋商看似簡單，但卻涉及多個領(lǐng)域，除具有理工背景的技術(shù)類專家外，亦需要具有文科背景的法律專家。而環(huán)境主管機關(guān)人員組成多是環(huán)境專業(yè)技術(shù)性人才，環(huán)境法律知識人才占比極低，在處理生態(tài)磋商過程中，倘若違背法定程序，則會使磋商權(quán)利人陷入極其被動的局面，加之生態(tài)磋商法律規(guī)定的不完善，權(quán)利人的每一步都應(yīng)當(dāng)在法律大原則范圍內(nèi)，而這種原則究竟如何把握，需要法律專家進行指導(dǎo)，倘若任性而為則會影響公共利益的維護。同時，由于國家層面對環(huán)境問題的重視，對環(huán)境主管機關(guān)工作人員的工作數(shù)量和質(zhì)量提出了更高層次的要求，產(chǎn)生了一人負責(zé)數(shù)案的情形，加之生態(tài)環(huán)境損害具有隱蔽性、跨域性、間接性、復(fù)雜性及不確定性等特征[6]，即使引入生態(tài)評估人加以協(xié)助，但在某些專業(yè)性極強、案情極為復(fù)雜的案件中，環(huán)境主管機關(guān)人員恐分身乏術(shù)，難以高質(zhì)量對接磋商流程。而且，出于職業(yè)素養(yǎng)、社會名譽、違法風(fēng)險等因素影響，環(huán)境專家在一定程度上也可以保持中立和抵抗“權(quán)力”干擾，賦予監(jiān)督性功能[7]。

2.公眾參與之應(yīng)然定位

不得否認(rèn)，一項涉及公共利益的制度倘若沒有公眾的參與，該制度定然是不完美的，而且在環(huán)境法領(lǐng)域，已然將公眾參與設(shè)為基本性原則。正確有效的公眾參與能夠遏制“權(quán)力尋租”，也能促進環(huán)境決策的合理化與科學(xué)化[8]。

上述已經(jīng)提到，在生態(tài)磋商制度中，公眾多置于事中參與的地位，但由于生態(tài)環(huán)境問題的復(fù)雜性，公眾參與極易變?yōu)槌绦蚧马?，難以發(fā)揮實效，而借以行政信息公開制度，將事中參與轉(zhuǎn)為事后參與則恰能夠彌補公眾監(jiān)督的空白，并且能夠起到實質(zhì)性的作用。具體而言，在生態(tài)磋商進程完成后，磋商權(quán)利人應(yīng)當(dāng)依職權(quán)，以行政信息公開的方式，將除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的磋商信息進行公開，由公眾根據(jù)需求對相關(guān)資料進行查閱。而對于涉及國家、商業(yè)秘密及個人隱私的部分，則按照依申請公開的方式進行，由信息持有機關(guān)對申請人相關(guān)信息及目的進行審查后，方可公開，進而將磋商過程置于陽光下，起到監(jiān)督的作用。首先，事后監(jiān)督制度篩除了一大批不具有環(huán)境專業(yè)能力的人，防止出現(xiàn)以公眾參與之名行阻礙生態(tài)磋商進程之實的情況發(fā)生。要求公開生態(tài)磋商信息的公眾大多具有一定的環(huán)境知識素養(yǎng)，不論是為了實務(wù)實踐或是理論研究，在這些過程中總能夠?qū)ι鷳B(tài)磋商進行理性評估。同時，事后監(jiān)督不會規(guī)定時限，這也就給了信息查閱人相當(dāng)長的時間進行知識盲區(qū)的填補，即使是沒有環(huán)境專業(yè)素養(yǎng)的人也能夠利用時間無限制之優(yōu)勢，對生態(tài)磋商進行完整了解，以便更好地發(fā)揮公眾監(jiān)督實效。