何碧顯　韓晶

摘要：基于經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，上海市在全國最先實行地方標準化指導性技術文件制度，這是上海市作為改革開放的排頭兵和創(chuàng)新發(fā)展的先行者在制度創(chuàng)新方面的探索和突破。論文以制度創(chuàng)新理論為視角，結(jié)合上海市地方標準化指導性技術文件的實施情況，研究上海市地方標準化指導性技術文件制度創(chuàng)新的動力和影響因素，進一步探索地方標準化指導性技術文件制度創(chuàng)新的路徑與發(fā)展趨勢。

關鍵詞：制度創(chuàng)新 地方標準化指導性技術文件 標準 上海

The Origin and Development of Shanghai Local Standardization Guidance Technical Documents

——From the Perspective of Institutional Innovation Theory

He Bixian， Han Jing

（ Shanghai Institute of Quality and Standardization ）

Abstract： Based on the demand of economic and social development， Shanghai first implements the local standardized guiding technical document institution in China. This is the exploration and breakthrough of Shanghai as the forerunner of reform and opening-up and the pacesetter of innovation-driven development. Combining with the implementation of Shanghai local standardization guidance technical documents， this paper studies the driving force and influencing factors of Shanghai local standardization guidance technical documents institutional innovation from the perspective of the theory of institutional innovation， and further explores the path and development trend of institutional innovation.

Key words： institutional innovation， local standardization guidance technical documents， standards， Shanghai

1 引言

制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性等特征，作為創(chuàng)新的前提，制度創(chuàng)新是激發(fā)經(jīng)濟社會發(fā)展活力的關鍵，是推動經(jīng)濟社會發(fā)展持久而深層的動力源泉。制度創(chuàng)新理論是制度經(jīng)濟學和熊彼特創(chuàng)新理論的深度融合，美國著名經(jīng)濟學家蘭斯·E.戴維斯和諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者道格拉斯·C.諾思首次完整闡述了制度創(chuàng)新理論的概念及內(nèi)容。他們認為，制度創(chuàng)新是能夠使創(chuàng)新者獲得追加或額外利益的、對現(xiàn)存的具體的政治經(jīng)濟制度的變革1）。上海市地方標準化指導性技術文件制度在全國尚屬首例，是上海市在經(jīng)濟社會發(fā)展實踐中于制度創(chuàng)新上的探索與突破。制度創(chuàng)新意味著打破現(xiàn)有的平衡，意味著風險與挑戰(zhàn)。即便如此，上海市勇敢邁出創(chuàng)新的步伐，引入地方標準化指導性技術文件。是什么促成了這項制度的創(chuàng)新？在實踐中，這項制度創(chuàng)新將會呈現(xiàn)什么樣的發(fā)展趨勢？結(jié)合上海市地方標準化指導性技術文件制度創(chuàng)新的具體實踐，本文以制度創(chuàng)新理論為視角解答以上問題。

2 上海市地方標準化指導性技術文件制度創(chuàng)新的動力

清華大學公共管理學院教授薛瀾認為實踐層面的問題導向是制度創(chuàng)新最重要的內(nèi)生動力2）。上海市市場監(jiān)督管理局《關于〈上海市地方標準化指導性技術文件管理辦法〉（試行）制定有關情況的說明》中也指出：“制度創(chuàng)新來自現(xiàn)實需求”。從制度創(chuàng)新理論的視角，需求是制度創(chuàng)新的主要動力，但需求如何引發(fā)制度創(chuàng)新以及是什么最終決定了新制度的安排則需要進一步分析。

2.1 理論闡釋

制度創(chuàng)新理論認為，制度作為一種公共產(chǎn)品也同普通產(chǎn)品一樣具有供給和需求，制度創(chuàng)新的過程就是制度這一產(chǎn)品的供給與需求不斷在動態(tài)中尋求平衡的過程。經(jīng)濟社會的發(fā)展會使現(xiàn)存制度下出現(xiàn)潛在的獲利機會，使一部分人或全部人獲得潛在利益，但這些潛在的利益無法在現(xiàn)有的制度安排內(nèi)得以實現(xiàn)，這就出現(xiàn)了制度的需求。當制度需求達到一定程度而制度供給又跟不上的時候，便會形成制度不均衡的局面，阻礙經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展。在原有制度下，總會有潛在的創(chuàng)新者為了獲得這些潛在的利益克服制度上的障礙。當潛在的利益大于克服制度障礙所需要付出的成本時，制度創(chuàng)新就會發(fā)生，形成新的制度供需平衡。于政府而言，為了獲得更大的經(jīng)濟社會效益，促進經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，就必須適時勇于突破制度供需不平衡的局面，敢于率先進行制度創(chuàng)新。

上海在強化“四大功能”、深化“五個中心”建設、促進城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型、提升城市能級和核心競爭力的過程中，推動標準化融入經(jīng)濟社會發(fā)展，以高標準引領和支撐高質(zhì)量發(fā)展，創(chuàng)造高品質(zhì)生活、實現(xiàn)高效能治理。尤其在新技術、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等領域，有關行政管理部門和各區(qū)人民政府需要利用標準明確管理服務要求、優(yōu)化流程、實現(xiàn)協(xié)同，對標準產(chǎn)生了現(xiàn)實而迫切的制度需求。2018年實施的《中華人民共和國標準化法》明確規(guī)定只有設區(qū)的市以上地方人民政府有制定地方標準的資格，上海市有關行政管理部門和各區(qū)政府皆無權制定地方標準，形成了標準方面制度需求和供給失衡的局面。由于制度的屬性，如果標準方面的制度不均衡長期存在，則對上海市在社會管理、公共服務、城市治理、長三角區(qū)域一體化等主要領域的發(fā)展具有一定的負面影響。為了促進經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展，上海市勇于創(chuàng)新，破除制度需求與供給的失衡，引進標準化指導性技術文件制度，解決《中華人民共和國標準化法》的立法空白，為有關行政管理部門和各區(qū)政府的標準化需求提供了制度選擇。

2.2 案例分析

上海市黃浦區(qū)按照“打造城市精細化管理最過得硬地區(qū)”的要求，以卓越服務鑄就卓越全球城市為理念，2018年在外灘金融集聚帶、南京路步行街、環(huán)人民廣場圈（簡稱“一帶一路一環(huán)”區(qū)域）進行城市精細化管理先行先試、樹立標桿，在城市管理服務方面形成了可復制、可推廣的成功經(jīng)驗和做法。為了提高“一帶一路一環(huán)”區(qū)域的精細化管理水平，將這些經(jīng)驗和做法固化為標準的需求日益劇增。由于黃浦區(qū)沒有制定地方標準的資格，而且“一帶一路一環(huán)”區(qū)域極富黃浦特色，其經(jīng)驗與做法在全市范圍內(nèi)推廣不具有現(xiàn)實操作性，制定上海市市級層面地方標準的意義不大。地方標準化指導性技術文件制度的引進有效解決了這一制度供需矛盾。2020年，黃浦區(qū)發(fā)布了7項關于“一帶一路一環(huán)”區(qū)域管理服務要求的地方標準化指導性技術文件，具體見表1，充分、有效指導了黃浦區(qū)城市管理服務的科學性和規(guī)范化，對上海進軍卓越全球城市、打造世界級購物天堂、提供卓越服務提供了有力的技術支撐。

綜上所述，制度的需求與供給不平衡阻礙了經(jīng)濟社會的發(fā)展，必須進行制度創(chuàng)新來達到新的制度均衡局面，以獲得更大的潛在利益。上海市地方標準化指導性技術文件的制度創(chuàng)新也是由于標準方面出現(xiàn)了大量需求引起制度供需失衡，由此可見，標準方面的制度不均衡是促使上海市進行制度創(chuàng)新的內(nèi)在動力。

3 上海市地方標準化指導性技術文件制度創(chuàng)新的影響因素

制度不均衡引發(fā)了制度的創(chuàng)新，那么是什么因素導致制度需求的出現(xiàn)，最終引發(fā)制度供需失衡的呢？在實踐中，制度創(chuàng)新是否會一帆風順？學者們發(fā)現(xiàn)，在制度創(chuàng)新中存在促進因素的同時也存在阻礙因素，對這些影響因素的研究有利于更好地推動制度創(chuàng)新。

3.1 制度創(chuàng)新的促進因素

戴維斯和諾思對制度創(chuàng)新的需求做了進一步地考察和研究，他們得出市場規(guī)模的變化、技術的變化和創(chuàng)新者預期利益值的變化是促成制度創(chuàng)新最重要的三個因素3）。市場規(guī)模和技術的變化促成了制度創(chuàng)新的“需求”，由此引發(fā)“潛在”創(chuàng)新者預期利益值的變化，從而出現(xiàn)了潛在的“獲利”機會，激勵創(chuàng)新者打破當前制度需求與供給失衡的局面，最終促成新制度的安排。以制度創(chuàng)新理論的視角，制度是一種公共產(chǎn)品，其需求量是市場規(guī)模的重要考量因素，技術是對制度這種產(chǎn)品產(chǎn)生重大影響的科技創(chuàng)新，創(chuàng)新者的預期利益值則是制度創(chuàng)新將會給創(chuàng)新者帶來的收入或利潤值的變化。正是需求量的大幅增長以及科技創(chuàng)新帶來的改變引發(fā)的新需求，使?jié)撛诘膭?chuàng)新者看到由制度創(chuàng)新可能帶來的更大的利益，其預期利益值提高了，從而主動進行制度創(chuàng)新，成為現(xiàn)實的創(chuàng)新者。

在上海市地方標準化指導性技術文件制度的創(chuàng)新中，上海市各區(qū)和相關行政部門對標準的需求形成了該制度的市場規(guī)模。該制度從2018年開始試點，當年僅有7個區(qū)制定了地方標準化指導性技術文件，截至2020年年底，有9個區(qū)、4個相關行政管理部門共制定了94項地方標準化指導性技術文件。如果僅僅只是一兩個區(qū)或相關行政管理部門有極少數(shù)的技術規(guī)范需要制定為“標準”，則可以通過行政、經(jīng)濟等其他管理手段或辦法進行規(guī)范。但需求量較多、需求面較廣，則不得不考慮新的制度安排，否則將不利于上海市的有效治理與長期發(fā)展。

在上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，高新科技的飛速發(fā)展促使城市的發(fā)展模式及管理方式發(fā)生改變，不得不制定充足、匹配的規(guī)范和標準。標準以科學、技術和經(jīng)驗的綜合成果為基礎，因此，當對新生事物的認知還達不到制定標準的程度，則需要標準化指導性技術文件的補位。公共數(shù)據(jù)是上海市政府進行治理的重要資源，也是城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要基礎，需要對數(shù)據(jù)的收集、整理、分類和安全等方面進行科學化、規(guī)范化的管理。但是，由于上海市政府辦公廳暫不具備制定地方標準的主體資格，且當前不具備制定上海市地方標準的條件。因此，2020年上海市市政府辦公廳借助“胎兒期的標準”——標準化指導性技術文件制定了2項專題庫數(shù)據(jù)規(guī)范及3項公共數(shù)據(jù)相關指南，有效解決了基礎數(shù)據(jù)管理亟需規(guī)范化、標準化的問題。

市場規(guī)模的變化和技術的變化最終會使一定社會集團或個人的預期利益值產(chǎn)生變化，潛在的利益會使這些社會集團或個人成為創(chuàng)新者，因為如果不進行制度創(chuàng)新就有可能會使收益受到損失。地方標準化指導性技術文件制度實施后將會產(chǎn)生的社會效益和經(jīng)濟效益最終促成了標準化工作體系的制度創(chuàng)新。2018年2月試點開始，浦東新區(qū)制定的《“家門口”服務規(guī)范》顯著提升了城鄉(xiāng)公共服務均等化水平，黃浦區(qū)實施的《小餐飲店管理規(guī)范》在優(yōu)化營商環(huán)境的同時為食品衛(wèi)生安全提供了標準化技術抓手。其他區(qū)制定的地方標準化指導性技術文件也以社會管理、公共服務和城市治理等領域為重點，突出技術性問題，提供了可推廣、可復制的有效路徑和工作方法。這項制度的試點工作在取得實際成效的同時也贏得了群眾的口碑，使創(chuàng)新者看到由創(chuàng)新帶來的預期利益值不斷增長的可能。

以上這些促進因素的共同作用，推動著上海市地方標準化指導性技術文件制度的創(chuàng)新進程，在試點中不斷探索、試錯、總結(jié)，使上海市地方標準化指導性技術文件制度逐漸趨于完善。

3.2 制度創(chuàng)新的阻礙因素

從試點開始到制度的確定，再到制度的不斷完善，上海市地方標準化指導性技術文件制度的創(chuàng)新不是一蹴而就的，從創(chuàng)新需求的出現(xiàn)到獲得制度創(chuàng)新帶來的社會效益和經(jīng)濟效益需要一個過程。戴維斯和諾思將這一過程稱之為“時延”，他們認為對造成“時延”的原因加以考察有助于掃除制度創(chuàng)新中的阻礙因素，加快制度創(chuàng)新的進程4）。

現(xiàn)存法律限定的活動范圍是推遲制度創(chuàng)新的首要因素。上海市的地方法規(guī)和規(guī)章中原本沒有地方標準化指導性技術文件的相關規(guī)定，因此上海市在制度創(chuàng)新中首要解決的是法律地位問題，為上海市地方標準化指導性技術文件的制度創(chuàng)新提供法制保障。新制度的發(fā)明不是一個容易的過程，新的制度替代舊的制度也需要一定的時間，這也是推遲制度創(chuàng)新的重要因素。上海市地方標準化指導性技術文件制度的創(chuàng)新起步于2018年2月，相關制度在試點中逐漸確立起來，經(jīng)歷了一個不斷試錯、不斷探索和不斷總結(jié)升華的過程。在創(chuàng)新過程中，盡管已經(jīng)有了制度安排，也存在一定的需求，但仍有一些區(qū)和有關行政管理部門還未開展相關工作或工作沒有實質(zhì)性進展。

在上海市地方標準化指導性技術文件制度創(chuàng)新的發(fā)展中，唯有重視這些阻礙和遲滯創(chuàng)新的因素，及時解決上述問題，才能使制度創(chuàng)新真正獲得效益?；谠圏c的成功，2018年9月，《上海市地方標準管理辦法》賦予了標準化指導性技術文件法律地位，2019年7月，《上海市標準化條例》以地方法規(guī)的形式明確了標準化指導性技術文件的制定范圍、性質(zhì)和要求，2020年4月，《上海市地方標準化指導性技術文件管理辦法》（試行）進一步明確和細化標準化指導性技術文件相關制度和措施，明確了立項、起草、備案等全流程管理。至此，上海市地方標準化指導性技術文件制度建立了較為完備的制度體系和實施細則，相關工作體系趨于完備，體現(xiàn)了上海作為改革開放排頭兵和先行者在制度創(chuàng)新上的探索和突破。

4 上海市地方標準化指導性技術文件制度創(chuàng)新的路徑與趨勢

清華大學公共管理學院薛瀾教授認為，我國制度創(chuàng)新的重要路徑是“從小范圍的自發(fā)探索開始，由點及面、以小見大，及時總結(jié)實踐中的好經(jīng)驗好做法，將成熟的經(jīng)驗和做法及時上升為制度、轉(zhuǎn)化為法律”。5）上海市地方標準化指導性技術文件的制度創(chuàng)新基本遵循了這樣的路徑與趨勢。2018年2月，上海市在自貿(mào)試驗區(qū)等9個區(qū)開展小范圍的地方標準化指導性技術文件試點工作，在試點實踐中總結(jié)了城市管理和公共服務等方面諸多好的經(jīng)驗和做法，為制定《上海市地方標準管理辦法》《上海市標準化條例》《上海市地方標準化指導性技術文件管理辦法》（試行）等地方法規(guī)和規(guī)章提供了豐富的實踐素材，及時將試點中成熟的經(jīng)驗和做法上升為制度、轉(zhuǎn)化為法律。

著名經(jīng)濟學家林毅夫?qū)⒅贫葎?chuàng)新分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種類型。誘致性制度變遷是指制度創(chuàng)新是由個人、群體或團體為了獲得潛在利益而自發(fā)倡導、組織和實行的;強制性制度變遷則是指制度創(chuàng)新由政府命令和法律引入和實行6）。 從上海市地方標準化指導性技術文件制度創(chuàng)新的路徑和趨勢來看，創(chuàng)新前期的試點更偏向于誘致性制度變遷，是以解決問題和需求為導向的制度創(chuàng)新，還未引入正式的政府命令和法律。但正如林毅夫所言，即使是自發(fā)的制度創(chuàng)新，往往也需要用政府的行動來促進制度變遷的過程。試點的開展得到了國家市場監(jiān)督管理總局的許可，制度創(chuàng)新的推動更是上海市各級政府勠力同心、開拓進取的結(jié)果。創(chuàng)新趨于成熟，誘致性制度變遷逐漸轉(zhuǎn)化為強制性制度變遷，政府及時制定了相關的地方法規(guī)和規(guī)章將試點的經(jīng)驗和成果以制度和法律的形式固定下來，在全市范圍內(nèi)進行推廣。根據(jù)上海市的發(fā)展情況和實際需求，在制度創(chuàng)新中適當擴大適用主體，將上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)及其他市屬管委會（開發(fā)區(qū)）也列為可制定地方標準化指導性技術文件的主體。制度創(chuàng)新中，誘致性制度變遷和強制性制度變遷是不可完全分割的，往往是由誘致性制度變遷起步開始打破原有的制度不均衡，最后由強制性制度變遷帶來新的制度均衡局面。

戴維斯和諾思對美國經(jīng)濟史的考察中也發(fā)現(xiàn)了這種制度創(chuàng)新的趨勢，即各行各業(yè)中由政府機構(gòu)發(fā)起和組織的制度創(chuàng)新越來越重要，政府在制度創(chuàng)新中發(fā)揮著越來越關鍵的作用7）。在上海市地方標準化指導性技術文件的制度創(chuàng)新中這種趨勢也是顯而易見的，政府在制度創(chuàng)新中的主導地位愈發(fā)重要，尤其隨著創(chuàng)新進程的發(fā)展，越是到創(chuàng)新的成熟期政府所發(fā)揮的作用越大。像地方標準化指導性技術文件這樣創(chuàng)新成果能惠及每個人的制度創(chuàng)新，更需要政府主導和推動，需要政府命令和法律的及時引入和實行。

5 總結(jié)

從上海市地方標準化指導性技術文件的制度創(chuàng)新中可以看出，制度創(chuàng)新是一個制度不均衡回歸到制度均衡的過程。誘致性制度變遷偏向于解決實際需求，以問題導向推動制度創(chuàng)新;強制性制度變遷則重視來自官方的頂層設計和規(guī)劃。盡管制度經(jīng)濟學將制度創(chuàng)新分為這兩類，但二者在制度創(chuàng)新的實踐中不可分割，并趨于辯證統(tǒng)一。制度創(chuàng)新通常以解決問題為導向，漸進式的不斷試錯、修正、突破，然后走向成功。但同時，制度創(chuàng)新是一個系統(tǒng)工程，需要從戰(zhàn)略上作出頂層設計，以協(xié)調(diào)各個子系統(tǒng)的平衡與互動，也需要政府及時將創(chuàng)新成果以制度和法律的形式固定下來。因此，制度創(chuàng)新要以需求為出發(fā)，堅持試點先行，穩(wěn)步推進，及時總結(jié)成熟的經(jīng)驗和做法促進全面推廣。而且，在制度創(chuàng)新的過程中，要堅持在黨委的領導下，以政府為主導，積極協(xié)同社會和公眾參與其中，有效利用制度創(chuàng)新的促進因素，積極消除推遲制度創(chuàng)新的阻礙因素，才能確保制度創(chuàng)新的成功，才能獲得更大的社會效益和經(jīng)濟效益，促進經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展。

1）制度創(chuàng)新理論中的制度不包括作為背景的社會政治環(huán)境，該理論假設社會政治環(huán)境為已知，因此制度創(chuàng)新理論中的制度指的是諸如銀行制度、公司制度、工會制度、稅收制度、教育制度等具體的政治經(jīng)濟制度。

2）薛瀾，《激發(fā)制度創(chuàng)新的內(nèi)生動力》，《人民日報》，2020年04月13日09版。

3）[美] 蘭斯·E.戴維斯、道格拉斯·C.諾思：《制度變遷與美國經(jīng)濟增長》，張志華譯，格致出版社（上海人民出版社），2019年版，第38-39頁。

4）[美] 蘭斯·E.戴維斯、道格拉斯·C.諾思：《制度變遷與美國經(jīng)濟增長》，張志華譯，格致出版社（上海人民出版社），2019年版，第50-54頁。

5）薛瀾，《激發(fā)制度創(chuàng)新的內(nèi)生動力》，《 人民日報 》，2020年04月13日09版。

6）[美]羅納德·H. 科斯等：《財產(chǎn)權利與制度變遷——產(chǎn)權學派與新制度學派譯文集》，劉守英等譯，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2014年版，269頁。

7） [美] 蘭斯·E.戴維斯、道格拉斯·C.諾思：《制度變遷與美國經(jīng)濟增長》，張志華譯，格致出版社（上海人民出版社），2019年版，第231-242頁。

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