（國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心，北京 100035）

引言

中國實施積極應(yīng)對氣候變化的國家戰(zhàn)略，把綠色低碳發(fā)展作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，并通過制定全面的政策措施、積極踐行綠色低碳理念，比較系統(tǒng)地構(gòu)建起推動低碳發(fā)展、積極應(yīng)對氣候變化的低碳發(fā)展目標體系、規(guī)劃體系和體制機制。2020 年是實現(xiàn)“兩個百年”目標和應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻目標的重要承上啟下之年，即《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014—2020 年）》《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》的收官之年，和下一個十年“實現(xiàn)國家自主貢獻目標、推動高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)”的開局之年。本文旨在通過對中國政府“十二五”以來低碳工作的政策目標、管理體制、制度與保障機制進行系統(tǒng)的定性定量評價，支撐下一時期低碳發(fā)展的政策實踐。

1 文獻綜述

氣候變化是人類面臨的最大威脅之一[1]。堅持綠色低碳發(fā)展是積極應(yīng)對氣候變化、實現(xiàn)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。2007 年以來，在《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》的引領(lǐng)下，中國已經(jīng)采取了一系列政策措施來減少溫室氣體排放，比較系統(tǒng)地構(gòu)建起了推動低碳發(fā)展、積極應(yīng)對氣候變化的目標體系、規(guī)劃體系和工作機制?；谝延械牡吞及l(fā)展目標與政策體系，在對低碳發(fā)展政策與行動進行精確歸類的基礎(chǔ)上，全面梳理中國近年來的低碳發(fā)展進展，能夠準確判斷低碳領(lǐng)域各項政策及行動的有效性，對于反映政策進展與成效、識別問題與挑戰(zhàn)、指導下一階段的低碳發(fā)展工作具有重要意義。

學界針對低碳發(fā)展政策與行動開展了各類評估，如朱松麗等[2]通過對“十二五”以來的白色文獻進行大范圍、系統(tǒng)規(guī)范的總結(jié)歸納，凝練出中國應(yīng)對氣候變化政策和行動的現(xiàn)狀、特點及成效，發(fā)現(xiàn)“十二五”以來中國應(yīng)對氣候變化的政策行動效果明顯。趙小凡等[3]遵循氣候變化評估報告的原則和方法，以國內(nèi)外公開發(fā)表的相關(guān)文獻為基礎(chǔ)，評估了目標責任制和淘汰落后產(chǎn)能兩項政策的作用機制、政策有效性以及存在的問題，并發(fā)現(xiàn)兩項政策具有高度有效性。薄凡等[4]通過系統(tǒng)梳理中國氣候政策三十余年的演進歷程和階段性特征，解析國內(nèi)減排行動和氣候外交的變遷，總結(jié)中國氣候治理經(jīng)驗，認為中國應(yīng)對氣候變化取得了切實成就。此外，《第三次氣候變化國家評估報告》[5]也對減緩氣候變化的政策措施進行了簡要評估。上述研究對中國低碳發(fā)展的政策、制度、措施等進行了全面梳理和高度整合，評估了部分政策的實施效果，給出了較為積極的評價結(jié)論，提出了中國低碳發(fā)展領(lǐng)域存在的問題與挑戰(zhàn)及相應(yīng)的政策建議，為中國低碳發(fā)展的政策評估與政策制定提供了研究依據(jù)。Pan Peng 等[6]利用單區(qū)域模型——中國氣候政策評價中的內(nèi)生減排技術(shù)脫碳模型（DEMETERCCPE），采用情景分析法評估了中國應(yīng)對氣候變化的各種政策的成本效率、成本效益效率及其對減排的貢獻，結(jié)果表明，非化石燃料能源技術(shù)的發(fā)展在混合政策情景下提供了最大機會。然而，學界研究的描述性評估偏多，缺少量化的進展分析，且不能對比判斷不同時期和不同領(lǐng)域政策及行動的實施效果，而情景分析法多用于合理假定條件下可能引發(fā)后果的預(yù)測，不適用于對歷史及現(xiàn)狀情況的評估。

指標體系法有利于結(jié)合多領(lǐng)域的低碳發(fā)展因素和考慮，指標的選擇相對靈活，評價過程清晰、評價結(jié)果相對穩(wěn)定，是定量評估的一項重要手段，已在低碳發(fā)展評估領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。文獻報道中的低碳發(fā)展評價指標體系大致可以分為三類：第一類是基于低碳發(fā)展的重點領(lǐng)域構(gòu)建評價體系，如陳楠等[7]、Huimin Li等[8]、付允等[9]的研究，其特點在于全面羅列出低碳發(fā)展重點領(lǐng)域的低碳發(fā)展重點指標，涉及的指標基本與低碳發(fā)展直接相關(guān)，能夠?qū)⑾嚓P(guān)政策措施及行動本身納入評價，且便于識別重點碳排放領(lǐng)域和提出相應(yīng)的控排措施；第二類是以二氧化碳排放量為核心構(gòu)建的低碳績效類評價體系，如Yang Xiu等[10]、Muhammad Mohsin等[11]的研究，可識別影響評價主體碳排放量的主要驅(qū)動因素，從評價對象的碳排放相關(guān)指標如碳排放強度、人均碳排放量等，評價其低碳發(fā)展模式，便于開展同類評價主體間的比較研究，如國別比較、低碳城市間比較等；第三類是以實現(xiàn)社會經(jīng)濟的低碳發(fā)展為目標構(gòu)建的低碳經(jīng)濟類評價體系，如楊衛(wèi)華等[12]、Wei Pan 等[13]、Ye Duan 等[14]的研究，多包含多個經(jīng)濟增長類指標，評價指標直接或間接與低碳相關(guān)，適合于量化評價經(jīng)濟發(fā)展的低碳轉(zhuǎn)型進展和轉(zhuǎn)型驅(qū)動力的識別，但普遍缺乏對政策措施及行動層面的關(guān)注。

目前來看，尚未有研究對國家低碳發(fā)展的工作進展和實施效果進行系統(tǒng)的量化回顧和梳理，國家低碳發(fā)展的年度進展不具備直觀性、分領(lǐng)域進展不具備可比性，不利于“十四五”時期工作的開展。由于本文旨在通過剖析國家低碳發(fā)展進展、提出“十四五”時期的工作建議，而上述的第一類評價體系最適合于深入分析單一評價主體在多領(lǐng)域的低碳發(fā)展進展，且能夠基于各重點領(lǐng)域的評價結(jié)果識別亮點與不足、提出對策建議。因此，本文擬從二氧化碳排放、能源、產(chǎn)業(yè)、政策四個方面，構(gòu)建第一類指標體系?？紤]到部分政策類指標難以完全量化但又與國家低碳發(fā)展進展具有高相關(guān)性，而層次分析法能夠通過建立問題的遞階層次結(jié)構(gòu)和兩兩比較判斷矩陣，用數(shù)學方法為分析決策提供定量依據(jù)，適合于具有分層評價指標且目標值難以完全定量描述的決策問題，因此本文擬采用層次分析法構(gòu)建評價體系、確定評價指標權(quán)重，以期為國家低碳發(fā)展進展提供量化評估工具，并為“十四五”時期低碳發(fā)展工作提供借鑒。

2 方法和數(shù)據(jù)

本文基于公開數(shù)據(jù)，構(gòu)建起由四個二級指數(shù)組成的國家低碳發(fā)展指數(shù)（NLCDI），以表征國家低碳發(fā)展的整體進展。應(yīng)用層次分析法確定各指標權(quán)重，采用0～1標準化法對NLCDI進行無量綱化處理和打分，加權(quán)計算得到NLCDI 的評價結(jié)果。

2.1 基本原則

（1）保證科學性與可操作性。指數(shù)的框架設(shè)計和指標選取必須符合綠色低碳發(fā)展的客觀要求，確保指標的概念清晰，評估方法規(guī)范。

（2）保持代表性與獨立性。優(yōu)先選取能夠準確反映指標框架內(nèi)涵的指標和最具代表性的指標，同時盡量保持各項指標的獨立性，精簡評價指標數(shù)量。

（3）堅持導向性與政策性。既要緊扣低碳發(fā)展的政策要求，充分反映已有政策的階段性進展和實施效果，體現(xiàn)綠色低碳發(fā)展導向，也要發(fā)揮對地方政府和相關(guān)領(lǐng)域/部門的指導作用。

（4）保證數(shù)據(jù)的可靠性和可比性。以公開出版的統(tǒng)計年鑒、統(tǒng)計公報、《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》等帶有官方性質(zhì)的文件作為主要數(shù)據(jù)來源，以保證數(shù)據(jù)的可信度與可比性。

2.2 構(gòu)建指數(shù)

基于相關(guān)文獻綜述[7,10,13-15]和政策文件（詳見表1 注），綜合考慮指標內(nèi)涵、數(shù)據(jù)質(zhì)量和可得性，構(gòu)建起由二氧化碳排放指數(shù)（S1）、能源低碳發(fā)展指數(shù)（S2）、產(chǎn)業(yè)低碳發(fā)展指數(shù)（S3）、低碳發(fā)展政策指數(shù)（S4）等4 個一級指標共14 個二級指標組成的國家低碳發(fā)展指數(shù)（NLCDI，詳見表1）。

2.3 權(quán)重確定

在構(gòu)建國家低碳發(fā)展指數(shù)（NLCDI）框架的基礎(chǔ)上，本文對指標權(quán)重的設(shè)置有以下三點考慮：①對于與碳排放總量相關(guān)性較強的指標，適當提高其權(quán)重，如A1、A2、A6、A7、A11 等；②對于內(nèi)涵和意義趨同的指標，適當調(diào)低其權(quán)重，如A16 和A17、A18 和A19、A21 和A22 等；③對于綜合性較強的指標，適當提高其權(quán)重，如A2、A5、A10 等。借助YAAHP12.0 軟件構(gòu)建NLCDI 的三層分級結(jié)構(gòu)模型，通過專家咨詢，分別確定準則層、指標層的重要性等級，構(gòu)成的判斷矩陣一致性可接受（一致性=0.0227），從而可得NLCDI 各層指標的權(quán)重。

表1 國家低碳發(fā)展指數(shù)（NLCDI）

2.4 數(shù)據(jù)來源與數(shù)據(jù)處理

本文的主要數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》（2011—2019）、《中國能源統(tǒng)計年鑒》（2011—2018）和《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》（2011—2019），另有部分數(shù)據(jù)摘自生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站、《氣候變化信息通報》（第1、2、3 次）、交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報（2011—2019）、國家統(tǒng)計公報（2011—2019）、《中國建筑節(jié)能年度發(fā)展研究報告》（2012—2020）等。

本文擬采用0～1 標準化法對NLCDI 的定量指標進行無量綱化處理和打分，對于正向指標，，對于逆向指標，。其中，Ui,n代表經(jīng)標準化處理的第i個評價指標在第n年的得分；Ai,n代表經(jīng)技術(shù)處理的第i個評價指標在第n年的指標數(shù)據(jù)。最后對Ui,n進行加權(quán)求和，就可以得到第n年的NLCDI 評價結(jié)果：，其中NLCDIn代表第n年的國家低碳發(fā)展指數(shù)；NWi代表第i個國家評價指標的權(quán)重。對個別在部分年份缺失數(shù)據(jù)的評價指標，則該指標該年份不參與指數(shù)計算，在維持二級指數(shù)權(quán)重恒定的基礎(chǔ)上，將該指標權(quán)重分攤至其他同級指標。

定性指標的評分方式如下：對于A23 指標，按照年度低碳發(fā)展相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃及工作方案的頒布實施情況與實施期限，并參照主要碳排放部門出臺政策的情況打分；對于A24 指標，以國家和省域兩個層面應(yīng)對氣候變化管理體制的構(gòu)建情況打分；對于A25 指標，按照年度的試點碳市場、全國碳市場的建設(shè)進展打分；對于A26 指標，按照省級人民政府碳排放強度目標責任制的實施進展與評價結(jié)果打分；對于A27 指標，按照年度開展的碳排放管理標準的類別、各部委出臺標準情況及標準體系的完善情況打分；對于A28指標，按照年度新開展的國家低碳試點情況并結(jié)合試點實施期限打分；對于A29 指標，按照溫室氣體清單編制、統(tǒng)計核算體系建設(shè)、溫室氣體核算能力提升等情況打分；對于A32 指標，按照年度開展的應(yīng)對氣候變化基礎(chǔ)研究、低碳發(fā)展技術(shù)研究、戰(zhàn)略規(guī)劃研究的情況打分；對于A33 指標，按照每年度低碳宣傳的各主體參與情況打分；對于A34 指標，按照年度我國參與全球氣候治理及開展的國際合作與交流情況等打分。

3 低碳發(fā)展進展評價

2010—2018 年，除2011 年相較2010 年略有下降外，NLCDI 基本呈逐年增長趨勢（圖1），年均增速約為9.7%（表2）?？傮w來看，NLCDI 在2014 年增長最為顯著，主要原因在于我國碳排放總量增速在2014年首次出現(xiàn)階段性放緩，且發(fā)布了《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014—2020 年）》，比較完備地構(gòu)建起國家低碳發(fā)展的目標導向、政策與行動體系。分年度來看，降低NLCDI 在2011—2013 年增幅的最主要因素為碳排放總量和化石能源消費量的顯著增長，以及農(nóng)業(yè)氧化亞氮排放的上升，人工造林面積、工業(yè)固體廢棄物綜合利用率和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值的顯著下降；支撐NLCDI 在2014 年較快速增長的主要因素是能耗強度的快速下降、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化幅度提升、城市公交低碳水平和運力提升、新能源汽車銷量的快速增長；促使NLCDI 在2017—2018 年增長的主要因素為人工造林面積的快速提升、人均建筑面積的下降和新能源汽車銷量的快速增長，削弱其同期增幅的主要因素為碳排放總量的不降反升、全國碳市場建設(shè)和碳排放標準體系建設(shè)總體進展緩慢（圖1）。國家低碳發(fā)展的各二級指數(shù)總體呈增長趨勢，但具體增長幅度各不相同，其趨勢變化的主要參數(shù)詳見表2。

表2 2010—2018年NLCDI變化趨勢的主要參數(shù)

3.1 國家二氧化碳排放指數(shù)

圖1 國家低碳發(fā)展評價指數(shù)評價結(jié)果

2010—2018 年，國家二氧化碳排放指數(shù)（S1，0.098——2018 年指數(shù)，59.8%——2018 年得分率，下同）波動增長，年均增速在7.8%，但整體得分不高，2018 年得分率不足60%?？傮w來看，盡管中國的碳排放強度持續(xù)穩(wěn)定下降，但2019 年我國碳強度仍高于全球平均水平（0.388 千克/美元，2019 年現(xiàn)價）[16,17]；年均PM2.5濃度逐年降低，但仍高于世界衛(wèi)生組織過渡期目標1（35 微克/米3）[18]；碳排放總量在2015—2016 年出現(xiàn)短暫下降，但2017—2018 年年均增幅在2%左右，仍處于上升區(qū)間；人均碳排放（6.8噸/人）雖低于發(fā)達國家水平（9.5 噸/人），但仍高于全球平均水平（4.3 噸/人）[16,19]。影響S1 變化趨勢的最直接因素是碳排放總量的明顯增長，導致碳排放總量增長的影響因素包括化石能源消費量增速、第三產(chǎn)業(yè)比重的增幅、非化石能源消費占比的增幅等?？梢?，對國家碳排放指數(shù)起到?jīng)Q定性作用的指標主要為碳排放總量指標，而決定碳排放總量變化趨勢的因素包括化石能源消費量和能源消費結(jié)構(gòu)。碳排放總量的持續(xù)增長，反映出我國在落實階段性碳強度考核目標和2030 年碳強度下降率目標的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當以更具約束力的目標和控制手段開展碳排放總量管理，努力實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與二氧化碳排放的脫鉤和二氧化碳排放達峰目標。

3.2 國家能源低碳發(fā)展指數(shù)

2010—2018 年，國家能源低碳發(fā)展指數(shù)（S2，0.092，56.3%）緩慢增長，年均增速僅為4.8%，整體得分率墊底?？傮w來看，我國煤電供電煤耗以3.25 克標準煤/（年·千瓦時）的速率優(yōu)化，2019 年底達到超低排放限值的煤電機組占全部煤電機組的86%[20]；2011 年以來的能耗強度較快速下降，但2019 年能耗強度仍接近全球平均水平的1.5 倍[16,18]；非化石能源占一次能源比重持續(xù)提升，2019 年的14.9%正逐步接近15.7%的全球平均水平，但與20.1%的OECD 國家水平仍有差距；且化石能源消費總量仍以2.0%的年均增速持續(xù)增長，并直接導致我國碳排放總量仍未達峰。S2 在2011 年和2013 年出現(xiàn)了兩次輕微下降，主要原因是非化石能源占比的下降和煤炭消費比例的上升?？梢?，化石能源消費量的持續(xù)增長嚴重削弱了因能效提升帶來的S2 的增長態(tài)勢，煤炭和非化石能源消費量的變化則是造成S2 波動的主要因素。S2 的評價結(jié)果反映出我國能效水平的持續(xù)提升和能源結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化，在推動國家能源低碳化發(fā)展中發(fā)揮了積極作用，但我國新增能源消費需求尚無法由非化石能源滿足，并由此導致化石能源消費量特別是煤炭消費量緩慢增長；未來在持續(xù)提升能效、優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)的同時，還應(yīng)當在保障能源供應(yīng)安全的前提下，繼續(xù)推動煤炭消費的減量化，推動構(gòu)建清潔低碳安全高效的現(xiàn)代化能源體系。

3.3 國家產(chǎn)業(yè)低碳發(fā)展指數(shù)

2010—2018 年，國家產(chǎn)業(yè)低碳發(fā)展指數(shù)（S3，0.344，87.0%）波動增長，年均增速達14.8%、2018年得分率達87.0%?？傮w來看，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以年均1.15 個百分點的增幅持續(xù)優(yōu)化，工業(yè)領(lǐng)域碳排放強度以年均約3.0%的速度下降，農(nóng)業(yè)活動氧化亞氮排放量在2014 年出現(xiàn)下降趨勢，人工造林面積以402 萬公頃/年的增幅增長，節(jié)能建筑面積和綠色建筑評價標識建筑面積年均增幅分別達20.6%和93.0%，新能源汽車銷量以11.4 萬輛/年的速度增長，公共交通中清潔低碳運力不斷提升，反映出重點領(lǐng)域低碳行動的顯著進展；但工業(yè)固體廢物綜合利用率以年均2.9%的速度下降，人均住宅和公共建筑面積年均增幅分別達2.8%和6.1%，建筑和交通領(lǐng)域正在轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌闹攸c排放增長領(lǐng)域。S3 在2010—2012 年出現(xiàn)下降，主要原因是農(nóng)業(yè)氧化亞氮排放量的增長和當年人工造林面積的下降；2014 年的快速上升源于公共交通中清潔低碳運力的不斷提升和新能源汽車銷量的爆發(fā)式增長，2017 年、2018 年的快速上升則源于人工造林面積的增加、人均建筑面積的下降，以及新能源汽車銷量的快速增長。S3 的評價結(jié)果反映出，我國不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟、增加森林碳匯，統(tǒng)籌推動工業(yè)、建筑、交通等重點排放領(lǐng)域的低碳化發(fā)展，不難發(fā)現(xiàn)，在2014 年前，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)氧化亞氮減排、林業(yè)碳匯增加等因素基本決定了我國重點領(lǐng)域的低碳發(fā)展水平，但2014 年以來，建筑和交通領(lǐng)域正在成為影響重點領(lǐng)域低碳發(fā)展水平的愈加關(guān)鍵的因素。未來在持續(xù)改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、養(yǎng)護森林資源、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，必須更加注重建筑和交通領(lǐng)域的低碳發(fā)展，實現(xiàn)建筑和交通新增碳排放的有效管理。

3.4 國家低碳發(fā)展政策指數(shù)

2010—2018 年，國家低碳發(fā)展政策指數(shù)（S4，0.235，84.4%）呈增長趨勢，年均增速達11.0%，2017 年得分率達88.5%，2018 年得分率有所下滑?？傮w來看，S4 在2010—2016 年實現(xiàn)了年均16%的快速增長，同期的低碳發(fā)展制度指數(shù)增幅達30%，成為促使S4 增長的最大因素。如國家《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》的立法工作持續(xù)推進、7 家試點碳市場進展順利，市場成交量、成交金額不斷增加[21,22]；2014年起持續(xù)開展年度省級人民政府碳強度目標下降考核工作；2010 年起逐步構(gòu)建完善能效、低碳產(chǎn)品標準標識及林業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域碳排放相關(guān)標準體系，分批次開展了87 個（截至2017 年初為87 個，截至2016 年末為42 個）低碳省（區(qū)、市）市試點、52 個低碳工業(yè)園區(qū)試點、400 余個低碳社區(qū)試點和8 個低碳城（鎮(zhèn)）試點。其次是政策與體制建設(shè)指數(shù)，其增幅達16%，如2010 年起連續(xù)出臺《控制溫室氣體排放工作方案》《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014—2020年）》等低碳發(fā)展重大政策文件，國家和省級主管部門均設(shè)應(yīng)對氣候變化司（處）并組建應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導小組、工作支撐機構(gòu)等。再次是低碳發(fā)展配套機制指數(shù)，其年均增幅約為10%，如陸續(xù)完成國家和省域2005 年、2010 年、2012 年、2014 年的溫室氣體清單編制，逐步健全溫室氣體排放基礎(chǔ)統(tǒng)計制度；研發(fā)經(jīng)費占比以年均0.05 個百分點的增幅增長，2015 年設(shè)立體量為3300 萬～3600 萬元/年的部門應(yīng)對氣候變化事務(wù)經(jīng)費；長期開展應(yīng)對氣候變化基礎(chǔ)研究、低碳技術(shù)推廣等工作；政府、社會組織、新聞媒體、社會公眾及企業(yè)多方共同參與的低碳宣傳教育體系初步形成；積極參與國際氣候治理，南南物資贈送預(yù)算金額實現(xiàn)1250 萬元/年的增幅。S4 在2018 年略有下降，主要原因是國家碳排放權(quán)交易市場仍停留在機制構(gòu)建階段、暫未開始正式交易；碳排放管理的標準體系尚不夠健全，林業(yè)、建筑、交通等低碳發(fā)展的相關(guān)部門未能持續(xù)出臺低碳發(fā)展的相關(guān)標準。S4 的評價結(jié)果反映出，我國已經(jīng)構(gòu)建起層次清晰的低碳發(fā)展頂層設(shè)計與管理體制、制度體系和相關(guān)配套機制，但碳排放權(quán)交易市場和碳排放管理標準體系仍有待提速；未來需要盡快啟動全國碳市場，基于已有研究和實踐，盡快研究提出碳排放管理標準框架并推動標準體系建設(shè)[23,24]。

總體而言，我國已經(jīng)初步構(gòu)建起由應(yīng)對氣候變化規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)，以應(yīng)對氣候變化專家委員會、國家和省級領(lǐng)導小組及主管部門為低碳發(fā)展戰(zhàn)略和行動指導，以目標責任制、碳排放管理標準、碳排放權(quán)交易市場、低碳試點示范等低碳發(fā)展制度為重要抓手，以低碳發(fā)展的資金機制、科技支撐機制、統(tǒng)計核算機制、宣傳教育機制、國際合作機制等配套機制為重要支撐的低碳發(fā)展政策體系，我國低碳發(fā)展的頂層設(shè)計、管理體制、現(xiàn)行制度與配套機制的關(guān)系詳見圖2。

4 低碳發(fā)展領(lǐng)域存在的問題與挑戰(zhàn)

基于NLCDI 的評價結(jié)果和相關(guān)文獻，本文識別出我國低碳發(fā)展領(lǐng)域存在如下問題與挑戰(zhàn)：

第一，國家應(yīng)對氣候變化的目標設(shè)定和落實手段亟須完善?！笆濉币詠恚紡姸认陆德誓繕舜_保了國家碳排放強度的逐年下降，但同期的國家碳排放總量和化石能源消費量均呈持續(xù)上升趨勢，可見強度目標對碳排放總量的管控力度有限，單靠強度目標難以保障“2030 年左右碳排放達峰并爭取盡早達峰”這一絕對量目標的實現(xiàn)。從保障國家自主貢獻目標落實的角度來說，開展國家和省域?qū)用娴奶寂欧趴偭抗芾韯菰诒匦小?/p>

圖2 國家低碳發(fā)展政策關(guān)系

第二，低碳發(fā)展的政策組合需要動態(tài)調(diào)整。從壓實減排主體責任的角度來看，盡管國家已經(jīng)將碳強度下降率目標進行了省域分配并實施目標責任考核制，但尚未從國家層面構(gòu)建起將減排責任落實到企業(yè)生產(chǎn)和居民生活的工作機制，導致省域主管部門欠缺有效的政策抓手。從提升政府低碳管理效率的角度來看，隨著碳排放減排邊際成本的不斷增加，比起碳強度下降率目標等命令控制類手段，未來實施碳排放權(quán)交易等經(jīng)濟刺激以及低碳試點示范等勸說鼓勵類的政策手段，將更有利于在較低政策和技術(shù)成本的前提下實現(xiàn)經(jīng)濟和能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型[25]。因此，有必要提前謀劃，開展廣泛的以企業(yè)為主體的碳排放權(quán)交易、碳普惠機制等制度。

第三，各級應(yīng)對氣候變化主管部門履職均面臨挑戰(zhàn)。從低碳發(fā)展頂層設(shè)計的執(zhí)行情況來看，目前尚缺乏常態(tài)化的評估機制對已有國家低碳發(fā)展目標的落實和重點任務(wù)的執(zhí)行情況進行評估，政策實施的效果評估與反饋機制尚未建立。從碳排放強度目標責任制的實踐情況來看，由于權(quán)力與職責不匹配，省域主管部門無法有效管控轄區(qū)內(nèi)國家重大工程項目的碳排放，而這部分碳排放足以影響省域的碳排放達峰進程。從低碳試點示范的實踐情況來看，各級試點主管部門間的政策傳導機制尚不夠完善[26]，且由于國家低碳試點示范的考評制度尚未建立，國家主管部門缺乏促使省級主管部門更有效履職的手段。

第四，現(xiàn)行的低碳發(fā)展制度尚需完善優(yōu)化。例如，中國已經(jīng)初步構(gòu)建起碳排放管理標準體系框架，但要全面實現(xiàn)碳排放的標準化管理還任重道遠，仍面臨標準研究與制定缺乏、政策措施保障不足等挑戰(zhàn)[24]。全國碳市場至今尚未正式運行，尚未在全國范圍內(nèi)發(fā)揮提升碳排放資源分配的有效性和降低成本的作用，碳市場的法律制度和政策導向仍不完善，數(shù)據(jù)質(zhì)量有待提升，企業(yè)碳排放信息披露制度尚未建立。盡管實施省域人民政府碳強度下降目標責任制期間（2013—2019 年）的國家碳排放強度下降率顯著高于“十一五”和“十二五”期間的水平，但仍存在如政策的經(jīng)濟效率低、政策成本高，對低碳發(fā)展的持續(xù)性激勵不足等問題[3]，省級人民政府定期上報本地區(qū)能源消費碳排放數(shù)據(jù)的工作機制尚未建立，國家層面也尚未出臺有關(guān)數(shù)據(jù)核查方案或技術(shù)規(guī)范。而由于缺少針對性強的宏觀指導、約束目標和試點評估機制[27,28]，盡管低碳試點政策實施以來，試點的低碳發(fā)展水平有所提升[29]，但低碳試點示范的政策成本效益整體而言并不高[30]。

第五，現(xiàn)行的低碳發(fā)展配套機制仍有提升空間。例如，在溫室氣體統(tǒng)計核算方面存在公開數(shù)據(jù)少、統(tǒng)計指標少、統(tǒng)計體系尚未健全、能源數(shù)據(jù)可靠性不高[31,32]等問題，且這些問題在省域及以下層面更加突出。氣候投融資機制尚未建立，低碳發(fā)展無法高效利用NGO 資金、碳市場資金、傳統(tǒng)金融市場等多渠道的資金來源，相應(yīng)的管理體制與監(jiān)督監(jiān)管機制也亟待構(gòu)建完善，包括政策法規(guī)體系、資金使用情況的統(tǒng)計、監(jiān)測、績效評估等[33,34]。無論是從投入資金的數(shù)量還是從工作內(nèi)容來看[35]，目前中國的低碳科技資源過多地分布在低碳技術(shù)研發(fā)上，基礎(chǔ)科學研究和戰(zhàn)略研究投入比例都明顯偏低，低碳技術(shù)成果推廣清單或低碳技術(shù)目錄的技術(shù)推廣規(guī)模和減排效果相對有限，不利于科技支撐能力的持續(xù)提升和成果轉(zhuǎn)化。

5 對策建議

第一，承上啟下，制定“十四五”時期低碳發(fā)展的政策目標。建議將二氧化碳排放、生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)目標與“兩個百年”目標統(tǒng)籌謀劃，圍繞國家二氧化碳排放達峰目標，研究制定未來一段時期的低碳發(fā)展目標體系，切實提升對省域二氧化碳排放總量的控制力度。創(chuàng)新性地提出碳排放總量控制目標，將碳排放總量控制目標與達峰目標作為“十四五”時期低碳發(fā)展目標體系的核心目標。

第二，提升力度，以碳排放總量管理作為下一階段我國低碳發(fā)展的基礎(chǔ)性制度。盡快開展碳排放總量管理，實現(xiàn)對碳排放總量的有效管控，助力達峰目標的實現(xiàn)?；诩扔泄ぷ骰A(chǔ)，研究制定以碳排放總量目標為核心指標的省級人民政府目標責任制，建立健全配套評價考核制度體系和工作機制。以碳排放總量管理為基礎(chǔ)，逐步構(gòu)建完善以碳排放總量目標為核心指標的應(yīng)對氣候變化政策制度體系。

第三，有序推動低碳發(fā)展配套制度建設(shè)。圍繞落實碳排放總量目標，完善碳排放管理標準體系建設(shè)，推動碳排放管理標準體系與大氣污染物管理標準的協(xié)同，構(gòu)建統(tǒng)一的綠色低碳標準體系。加快推動全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)，按期落實《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》工作部署，以碳排放總量管理為基本依據(jù)，有效發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，提升碳減排效率、降低減排成本。進一步深化低碳試點示范工作，逐步構(gòu)建起低碳試點的建設(shè)規(guī)范、評價標準和考核辦法，盡快啟動低碳試點的年度考評工作。

第四，進一步完善低碳管理的配套機制建設(shè)。完善碳排放相關(guān)統(tǒng)計核算體系建設(shè)，建立起常態(tài)化的國家和省級溫室氣體清單編制機制和信息公開機制，鼓勵各省份主動編制年度溫室氣體清單，完善省域和地級市碳排放統(tǒng)計核算的統(tǒng)計核算體系。建立健全氣候投融資機制，創(chuàng)造有利于氣候投融資的政策氛圍，盡快出臺氣候投融資的相關(guān)政策。持續(xù)開展低碳技術(shù)的推廣與應(yīng)用，提高成果轉(zhuǎn)化率。積極開展全球氣候治理，在嚴格履約、繼續(xù)開展應(yīng)對氣候變化南南合作的同時，依托“一帶一路”倡議提升沿線國家的應(yīng)對氣候變化能力[36]，樹立負責任大國形象，講好“中國故事”。

第五，抓好重點領(lǐng)域碳排放管理工作。以建筑和交通運輸領(lǐng)域作為重點控制領(lǐng)域，在滿足人民生活需要、提升生活質(zhì)量的同時，推廣實施既有建筑節(jié)能改造和綠色低碳建筑，逐步提升新能源汽車的應(yīng)用比例，以相對清潔低碳的能源滿足重點排放領(lǐng)域的能源增量需求，及時開展建筑和交通運輸領(lǐng)域的碳排放增量管理。

第六，加強對已發(fā)布的低碳發(fā)展相關(guān)規(guī)劃、控溫方案的效果評估。建議對已頒布的《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014—2020 年）》《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》的主要目標落實情況和重點任務(wù)的實施效果進行跟蹤評估，總結(jié)工作進展與成效，及時識別存在的主要問題，同時加強對低碳試點示范的跟蹤評估與經(jīng)驗總結(jié)、識別存在問題，以期對“十四五”時期的低碳發(fā)展工作提供針對性指導與支撐。