陳 斌

(清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100084)

司法官遴選、員額制、司法責(zé)任制，已成為新一輪司法體制改革的關(guān)鍵詞。如果承認(rèn)“一切人類知識(shí)都是來源于人類本性的一種基本傾向”[1]4，那么就應(yīng)當(dāng)深刻認(rèn)識(shí)到，深化司法體制改革的知識(shí)與策略，必須設(shè)法激活司法體制的核心要素——人。誠如錢穆先生所言，“要講一代的制度，必先精熟一代的人事。若離開人事單來看制度，則制度只是一條條的條文”[2]。這就表明，司法體制改革的制度設(shè)計(jì)，必須回歸于激活司法官要素的軌道上來。從發(fā)生學(xué)視角來看，其他的改革措施，如司法責(zé)任制、健全司法官職業(yè)保障等，都必須以司法官的身份確認(rèn)為前提。因此，在新一輪司法體制改革中，司法官遴選改革意義重大且影響深遠(yuǎn)。以檢察官遴選為例，新一輪檢察官遴選改革已施行五年有余?；诖耍⒆阌阱噙x實(shí)踐，反思檢察官遴選的基本問題，如檢察官遴選應(yīng)當(dāng)從何而選、檢察官遴選委員會(huì)應(yīng)當(dāng)如何遴選，等等，無疑都是有待繼續(xù)著力的研究難題。

一、遴選的變遷：從身份確認(rèn)到身份強(qiáng)化

就廣義而言，自現(xiàn)代檢察制度誕生之日起，就曾伴隨檢察官的選任。為了全面探究檢察官遴選機(jī)制的實(shí)然運(yùn)作，有必要對(duì)檢察官遴選的歷史變遷詳加梳理。畢竟，唯有考慮到其“從哪里來”，才有可能對(duì)其“到哪里去”的問題進(jìn)行符合實(shí)際的思考。[3]具體而言，如果基于歷史視角審視我國檢察官制度的源流與實(shí)踐，則至少應(yīng)將視線回溯至清末司法改革運(yùn)動(dòng)。在近代中國立法史上，宣統(tǒng)年間，清廷曾通過日本，“輾轉(zhuǎn)仿效德意志立法例，制定法院編制法，乃引入檢察官制的先聲”[4]。當(dāng)時(shí)，按照《法院編制法》的規(guī)定，曾在相應(yīng)審判機(jī)構(gòu)內(nèi)部附設(shè)檢察廳，與今日法國司法體制較為相似。需要說明的是，限于時(shí)局之困，清末的司法改革多是應(yīng)景之舉。因此，它更多是“紙面上的法(law in books)”而非“行動(dòng)中的法(law in action)”。

從歷史源流來看，與當(dāng)下我國的人民檢察體制更具契合性的，是土地革命時(shí)期的人民檢察制度。1931年11月7日，中華蘇維埃第一次全國人民代表大會(huì)在江西瑞金召開，中華蘇維埃共和國由此成立。根據(jù)《中華蘇維埃共和國憲法大綱》的規(guī)定，中華蘇維埃共和國之最高政權(quán)為全國工農(nóng)兵會(huì)議(蘇維埃)的大會(huì)，在大會(huì)閉會(huì)期間，全國蘇維埃臨時(shí)中央執(zhí)行委員會(huì)為最高政權(quán)機(jī)關(guān)。其中，中央工農(nóng)檢察人民委員部和國家政治保衛(wèi)局檢察(查)科承擔(dān)部分檢察職能，與此后設(shè)立的軍事檢察(查)所和臨時(shí)最高法庭、各級(jí)裁判部內(nèi)設(shè)的檢察長、檢察員，共同組成了蘇區(qū)檢察機(jī)構(gòu)體系。[5]14-15從此，在中國檢察歷史上，拉開了人民檢察的歷史序幕。

在人民檢察制度的確立與改革脈絡(luò)中，首次深刻認(rèn)識(shí)到檢察人員應(yīng)當(dāng)成為“中立、公正以及理性法律人”[6]，并且在推動(dòng)現(xiàn)代檢察制度建立方面具有標(biāo)桿意義的，當(dāng)屬1995年《中華人民共和國檢察官法》(以下簡稱《檢察官法》)的頒布實(shí)施。之所以持此觀點(diǎn)，是因?yàn)闊o論是晚清內(nèi)外交困之際推行的司法改革，還是中央蘇區(qū)與陜甘寧邊區(qū)的檢察制度，大多是將檢察工作人員視為廣大干部隊(duì)伍的一部分。就其身份屬性而言，檢察工作人員的行政干部色彩較為濃厚。1995年《檢察官法》的頒布，意味著檢察官作為專業(yè)化的法律人身份，獲得了崇高的法律身份確認(rèn)與法律職業(yè)保障。從檢察官遴選制度的歷史演進(jìn)來看，《檢察官法》的頒布標(biāo)志著科學(xué)的檢察官遴選機(jī)制已經(jīng)萌芽。1995年3月1日，最高人民檢察院陳明樞副檢察長就《檢察官法》有關(guān)問題答《檢察日?qǐng)?bào)》記者問時(shí)就曾指出，《檢察官法》作為國家管理檢察官的法律，具有以下特點(diǎn)：一是體現(xiàn)了黨和國家關(guān)于改革干部人事管理制度、實(shí)行分類管理的原則；二是建立了一套較為完備的適應(yīng)檢察機(jī)關(guān)工作特點(diǎn)和檢察官職務(wù)特點(diǎn)的檢察官管理制度，例如初任檢察員、助理監(jiān)察員公開考試、擇優(yōu)錄用制度；三是確立了檢察官依法履行職責(zé)的保障機(jī)制；四是規(guī)定了檢察官等級(jí)序列。[5]473-474

在法律史的世界中，梅因曾基于獨(dú)特的觀察，寫下最具智慧的法理洞見：“進(jìn)步社會(huì)的運(yùn)動(dòng)，到此處為止，是一個(gè)從身份到契約的運(yùn)動(dòng)?！盵7]實(shí)際上，考察我國檢察官遴選的歷史演進(jìn)模式，也可借用梅因式的論斷：“迄今為止，檢察官遴選制度的演進(jìn)，是一個(gè)從身份確認(rèn)到身份強(qiáng)化的過程?！?/p>

(一)身份確認(rèn)

在近代中國司法史上值得一提的是，1906年9月29日，日本東京帝國大學(xué)教授岡田朝太郎應(yīng)清政府的邀請(qǐng)，來華出任修訂法律館調(diào)查員，同時(shí)兼任法政學(xué)堂教員。在華期間，岡田朝太郎先后參與起草《大清刑律》《大清刑事訴訟律》《大清法院編制法》等法律草案。據(jù)曾任安徽省檢察廳廳長的熊元襄研習(xí)筆記所載，岡田曾深入講授檢察官身份的獨(dú)特性，在他看來，“檢事雖非司法官，然不可不以法律保障其地位”[8]。由此可知，晚清之際，檢察官身份確認(rèn)與身份保障的理念就已獲得初步傳播。但是，這種職業(yè)化的身份確認(rèn)理念真正得以貫徹，卻是在近百年之后。

如前所述，1995年頒布的《檢察官法》對(duì)檢察官的身份做了規(guī)范界定。《檢察官法》首次實(shí)行分類管理原則，依法對(duì)檢察官單獨(dú)管理?！凹葘?shí)現(xiàn)了檢察官管理制度框架與國家公務(wù)員制度相協(xié)調(diào)，又明確規(guī)定檢察官是依法行使國家檢察權(quán)的檢察人員，包括各級(jí)人民檢察院的檢察長、副檢察長、檢察委員會(huì)委員、檢察員和助理檢察員，不屬于國家公務(wù)員的范圍?！盵9]更為重要的是，《檢察官法》比較詳細(xì)地規(guī)定了檢察官的選任資格，除基本的形式要件如國籍、品行外，最主要的變化是規(guī)定了選任的門檻，即最低學(xué)歷須為高等院校法律專業(yè)畢業(yè)或者高等院校非法律專業(yè)畢業(yè)具有法律專業(yè)知識(shí)。在中國檢察體制改革的脈絡(luò)之中，檢察官選任條件的規(guī)定具有重要的轉(zhuǎn)折意義。

首先，通過提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，將檢察官塑造為現(xiàn)代法律職業(yè)共同體成員之一，最終以“法律人”身份而非純粹的“干部”身份定位檢察官的身份屬性。如此一來，法律人高尚的職業(yè)操守與專業(yè)化的司法技藝，將促使其更好地聯(lián)結(jié)法律規(guī)范與現(xiàn)實(shí)生活，推動(dòng)法律實(shí)施。

其次，確認(rèn)檢察官的法律人身份，在法律上賦予身份尊榮，將強(qiáng)化其職業(yè)責(zé)任感，進(jìn)而塑造法律權(quán)威。誠如梅因所言，“‘身份’這個(gè)字可以有效用來制造一個(gè)公式，以表示進(jìn)步的規(guī)律”[7]。當(dāng)檢察官獲得獨(dú)特的身份標(biāo)識(shí)進(jìn)而成為專業(yè)共同體后，也就為此后的檢察改革奠定了主體基礎(chǔ)。例如，1995年《檢察官法》頒布實(shí)施之后，2000年1月1日最高人民檢察院在《檢察改革三年實(shí)施意見》中所提出的“全面建立主訴、主辦檢察官辦案責(zé)任制”的改革才具有可能性。

值得注意的是，對(duì)于檢察官身份的確認(rèn)，并不僅限于《檢察官法》中有關(guān)檢察官身份與任職條件的規(guī)定，而且還包括其他配套制度。其中比較重要的配套措施就是對(duì)檢察官的等級(jí)化評(píng)定，以及設(shè)立單獨(dú)的檢察官職務(wù)序列。例如，2006年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》(中發(fā)[2006]11號(hào))曾明確提出“逐步建立法官、檢察官及輔助人員分類管理的模式，建立法官、檢察官單獨(dú)的職務(wù)序列，實(shí)現(xiàn)司法資源的合理配置”。

綜上所述，早期圍繞檢察官身份的檢察改革，從《檢察官法》的制定，到檢察官等級(jí)的規(guī)范化評(píng)定，再到檢察官單獨(dú)職務(wù)序列規(guī)范，均是旨在通過制度化的改革確認(rèn)檢察官的職業(yè)身份。然而，從檢察官遴選實(shí)踐來看，上述規(guī)范真正轉(zhuǎn)換為“行動(dòng)中的法”是存在較長的時(shí)間差的。舉例而言，在具體實(shí)踐中，早期檢察官遴選方式具有明顯的“地方性色彩”。一個(gè)簡單的例證是，根據(jù)1997年《中華人民共和國檢察官等級(jí)暫行規(guī)定》的規(guī)定，檢察官遴選主要依賴于各地方法院內(nèi)部的自我考核。至于如何考核、如何晉升，各地多會(huì)因地制宜地根據(jù)傳統(tǒng)慣例靈活調(diào)整。也就是說，早期的檢察制度改革，主要集中于檢察官的身份確認(rèn)，至于檢察官如何遴選，在總體層面相對(duì)缺乏統(tǒng)一且明晰的實(shí)施方案。

(二)身份強(qiáng)化

在英國社會(huì)理論家吉登斯的理論觀察中，高度現(xiàn)代性世界的拓展，會(huì)超越個(gè)體活動(dòng)和個(gè)人參加的場(chǎng)景，它是充滿著風(fēng)險(xiǎn)和危險(xiǎn)的世界。危險(xiǎn)所指的，不僅僅是社會(huì)斷裂，而且或多或少更是一種持續(xù)的事態(tài)，它將侵入自我認(rèn)同和個(gè)人情感的核心中。[10]因此，在現(xiàn)代社會(huì)，為了應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)個(gè)體的認(rèn)知沖擊，必須“培養(yǎng)抽象的自我認(rèn)同”[11]，抵御現(xiàn)代世界中個(gè)體的認(rèn)知價(jià)值斷裂。具體到檢察制度改革而言，在初期對(duì)檢察官身份予以法律確認(rèn)，并通過檢察官等級(jí)評(píng)定加以規(guī)范之后，必須通過職業(yè)身份的再次強(qiáng)化塑造身份認(rèn)同，構(gòu)筑共同體職業(yè)堡壘，從而在檢察一體化的組織場(chǎng)景中更好地實(shí)現(xiàn)“身披檢徽的正義”。

回到當(dāng)代中國檢察改革的歷史脈絡(luò)之中，有學(xué)者認(rèn)為，改革開放以來檢察改革經(jīng)歷了四個(gè)階段。第一個(gè)階段為恢復(fù)重建中的檢察改革(1978—1996)。第二個(gè)階段為第一輪司法改革中的檢察改革(1997—2007)，改革的內(nèi)容有加強(qiáng)檢察官專業(yè)化建設(shè)、實(shí)行主訴檢察官辦案責(zé)任制等。第三個(gè)階段為第二輪司法改革中的檢察改革(2008—2013)，改革的內(nèi)容有優(yōu)化檢察職權(quán)配置、推進(jìn)檢務(wù)公開等。第四個(gè)階段為第三輪司法改革中的檢察改革(2013年至今)，改革的內(nèi)容主要是推行司法責(zé)任制等。[12]在晚近四十余年改革歷程之中，以檢察官為核心的檢察改革，除了第一輪檢察改革之外，更有力度的則是第三輪司法改革中的檢察改革。當(dāng)然，如此判斷并不是說第二輪改革不涉及檢察官這一主體要素，而是意在表明，第一輪與第三輪的檢察改革中，改革的重點(diǎn)更加側(cè)重于檢察官群體的身份建設(shè)。如果說第一輪檢察改革是在法律職業(yè)共同體中確認(rèn)獨(dú)特的檢察官身份，那么第三輪檢察改革則是在第一輪基礎(chǔ)上，更加突出檢察官的法律人身份屬性，從而培育高度精英化的職業(yè)檢察官。從歷史延續(xù)性角度來看，可將第三輪改革視為對(duì)第一輪改革的再改革。審視當(dāng)下檢察改革進(jìn)程即可知悉，第三輪強(qiáng)化檢察官身份的改革要點(diǎn)，主要體現(xiàn)在檢察官遴選方式上。

眾所周知，負(fù)責(zé)具體履行檢察職能的檢察官，對(duì)檢察職能設(shè)置初衷的實(shí)現(xiàn)及運(yùn)行效果無疑具有關(guān)鍵意義。[13]新一輪檢察改革頂層設(shè)計(jì)中，早在2013年十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中就已提出，要確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級(jí)遴選機(jī)制，完善司法人員分類管理制度。這就為旨在強(qiáng)化檢察官身份的新一輪檢察改革奠定了基調(diào)。至此，自1995年《檢察官法》頒布實(shí)施以來，在檢察官的選任與遴選事項(xiàng)上，具體的改革方案日趨精細(xì)。

值得一提的是，就檢察官遴選來說，2014年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議通過《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》,首次提出在省一級(jí)設(shè)立檢察官遴選委員會(huì)，這就為選任專業(yè)化的檢察官提供了規(guī)范遵循。順此路線，2015年，最高人民檢察院出臺(tái)《關(guān)于深化檢察改革的意見(2013—2017工作規(guī)劃)(2015年修訂版)》對(duì)檢察官遴選工作的改革提出更高要求，“健全檢察官統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級(jí)遴選機(jī)制。初任檢察官由省級(jí)檢察院統(tǒng)一招錄，一律在基層檢察院任職，上級(jí)檢察院的檢察官一般從下一級(jí)檢察院的優(yōu)秀檢察官中遴選。建立檢察官遴選委員會(huì)制度”[14]13。2018年修訂的《中華人民共和國人民檢察院組織法》也規(guī)定“初任檢察官應(yīng)當(dāng)由檢察官遴選委員會(huì)進(jìn)行專業(yè)能力審核”。有學(xué)者認(rèn)為，這是吸收了本輪司法體制改革的成果。[15]確如研究者所言，檢察官逐級(jí)遴選制度是中央在總結(jié)我國司法官準(zhǔn)入和司法官管理的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)高素質(zhì)司法官隊(duì)伍的建設(shè)目標(biāo)所做的慎重選擇，具有很強(qiáng)的實(shí)踐價(jià)值和現(xiàn)實(shí)必要性。[16]43無疑，在共和國檢察改革與檢察官遴選史上，由專門的檢察官遴選委員會(huì)負(fù)責(zé)遴選檢察官，更加凸顯檢察官的職業(yè)化與專業(yè)身份的強(qiáng)化。

二、當(dāng)代中國檢察官遴選的實(shí)踐樣態(tài)

由于遴選勝任的檢察官是一國檢察制度的主體基礎(chǔ)，也是設(shè)立和維護(hù)一個(gè)良好的檢察系統(tǒng)的重要方面，關(guān)系到一國檢察權(quán)能否有效行使和法律監(jiān)督的實(shí)際成效，[17]因此，檢察官的遴選是一個(gè)法治國家需要審慎設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)問題。前文已經(jīng)基于歷史維度梳理了檢察官遴選的改革歷程，然而，在“問題—方法”二分的視野下，歷史性考察只能作為“方法”而存在，盡管其中也蘊(yùn)含著特定的問題意識(shí)。在此之外，更多的討論應(yīng)當(dāng)聚焦于檢察官遴選這一現(xiàn)實(shí)問題之上。問題之所以是現(xiàn)實(shí)的，是因?yàn)樗哂袝r(shí)間性與空間性。具體而言，它是關(guān)于當(dāng)代中國檢察官事實(shí)上如何遴選，以及在未來應(yīng)當(dāng)如何遴選的根本問題。

根據(jù)《檢察官法》第2條的規(guī)定，檢察官是依法行使國家檢察權(quán)的檢察人員，包括最高人民檢察院、地方各級(jí)人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院的檢察長、副檢察長、檢察委員會(huì)委員、檢察員和助理檢察員。同時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國憲法》第62條、第67條的相關(guān)規(guī)定，最高人民檢察長由全國人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。全國人民代表大會(huì)常委會(huì)根據(jù)最高人民檢察院檢察長的提請(qǐng)，任免最高人民檢察院副檢察長、檢察員、檢察委員會(huì)委員和軍事檢察院檢察長，并批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院檢察長的任免。地方檢察官的任免與此同理。由此可知，國家性是中國檢察機(jī)關(guān)的根本的憲法屬性。[18]檢察官的選任是涉及國家權(quán)力分配與國家權(quán)力行使，進(jìn)而關(guān)乎憲法與法律權(quán)威的重大憲法性事項(xiàng)。此外，職業(yè)化、專業(yè)化檢察官的良性選任，也是保障司法公正和確保檢察權(quán)依法行使的基石。[19]因此，如何在國家權(quán)力機(jī)關(guān)做出程序性任命之前，遴選出具有檢察官資質(zhì)的合適人選，是值得認(rèn)真對(duì)待的重大問題。

(一)檢察官遴選委員會(huì)的組建

前文已經(jīng)提及，2014年6月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議通過的《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》首次提出在省一級(jí)設(shè)立法官、檢察官遴選委員會(huì)。隨后，2014年12月13日，全國第一個(gè)省級(jí)法官、檢察官遴選(懲戒)委員會(huì)——上海市法官、檢察官遴選(懲戒)委員會(huì)宣告成立。[20]繼上海成立首個(gè)省級(jí)司法官遴選(懲戒)委員會(huì)后，作為第一批司法改革試點(diǎn)省份的吉林省、廣東省、青海省、貴州省、湖北省和海南省也先后組建了各自的司法官遴選委員會(huì)。2015年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組同意云南、山西等11個(gè)省(市、自治區(qū))作為第二批司法體制試點(diǎn)改革省份。2015年8月20日，云南省法官檢察官遴選委員會(huì)成立。[21]此后，江蘇、浙江、內(nèi)蒙古等地區(qū)紛紛組建司法官遴選委員會(huì)。2017年3月21日，西藏自治區(qū)法官檢察官遴選委員會(huì)成立大會(huì)在拉薩召開，標(biāo)志著司法體制改革在西藏進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性的實(shí)施階段。[22]至此，全國各個(gè)省、直轄市和自治區(qū)都成立了自己的司法官遴選委員會(huì)。

除設(shè)立司法官遴選委員會(huì)之外，為了確保司法官遴選委員會(huì)工作的有序推進(jìn)，多數(shù)地方還制定了遴選委員會(huì)章程等規(guī)范性文件。例如，2016年8月31日，湖南省法官檢察官遴選委員會(huì)成立大會(huì)暨第一次全體會(huì)議在長沙召開，“會(huì)議向遴選委員會(huì)專家頒發(fā)了聘書，選舉產(chǎn)生了湖南省法官檢察官遴選委員會(huì)主任、副主任，并審議通過《湖南省法官檢察官遴選委員會(huì)章程》、《關(guān)于首次遴選入額法官、檢察官的工作意見》”[23]。

在具體人員構(gòu)成上，以上海市為例，2014年12月3日，上海市委常委、市司法改革推進(jìn)小組組長姜平同志主持召開上海市司法改革試點(diǎn)推進(jìn)小組全體會(huì)議，審議并原則同意了《上海市法官、檢察官遴選(懲戒)委員會(huì)章程(建議稿)》《上海市法官、檢察官遴選(懲戒)委員會(huì)委員人選名單》及法學(xué)學(xué)者專家?guī)斐蓡T建議名單。據(jù)公開報(bào)道，上海市組建的遴選(懲戒)委員會(huì)共有15名委員，其中8名專家委員來自法學(xué)院校、律師協(xié)會(huì)等，另外7名專門委員主要來自相關(guān)職能部門。[24]從已有的改革設(shè)計(jì)路線來看，專門委員構(gòu)成主要在人大常委會(huì)、政法委、法院、檢察院、紀(jì)檢部門、人事組織部門中調(diào)選(詳見表1)。這種制度設(shè)計(jì)較為全面地體現(xiàn)了我國人事組織制度的現(xiàn)實(shí)性。

表1 上海市首屆法官、檢察官遴選(懲戒)委員會(huì)委員人選名單

在具體的遴選程序上，根據(jù)公開報(bào)道，檢察院首先對(duì)申請(qǐng)入額者組織考試、審查，隨后提出入額法官、檢察官的大名單，遴選委員會(huì)基本按照1∶1.2的比例確定初步的入額人選。進(jìn)入檢察官遴選委員會(huì)的遴選程序之后，遴選的主要環(huán)節(jié)是讓每一位申請(qǐng)者做當(dāng)面陳述。遴選委員會(huì)的委員們關(guān)注申請(qǐng)人的考試成績，但更重視對(duì)辦案經(jīng)歷、工作能力的考察。遴選標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定則將業(yè)務(wù)素養(yǎng)、辦案實(shí)績、職業(yè)操守放在突出位置。[25]應(yīng)當(dāng)說，這是一種應(yīng)然的制度追求，也是制度設(shè)計(jì)者所設(shè)想的理想化運(yùn)作圖景。

(二)檢察官遴選委員會(huì)的運(yùn)行實(shí)踐考察

從組織學(xué)視角來看，統(tǒng)一的制度與有效治理之間，總是會(huì)存在內(nèi)在矛盾，并由此顯現(xiàn)特定的制度邏輯。[26]因此，有必要在實(shí)踐語境中對(duì)特定制度的運(yùn)作詳加考察。從改革的動(dòng)因來看，之所以會(huì)在省一級(jí)建立檢察官遴選制度，其原始驅(qū)動(dòng)力是構(gòu)建專業(yè)化的檢察官身份，破除檢察權(quán)力體系以及檢察組織架構(gòu)的行政化傾向。在這個(gè)意義上，衡量檢察官遴選制度改革是否達(dá)到既定預(yù)期，首先需要考量既有改革能否走出行政化的牢籠，而這一問題又與另一制度設(shè)計(jì)密切相關(guān)，即檢察官遴選委員會(huì)能否突破既有制度的行政化困境。然而，過去的實(shí)踐表明，檢察官遴選委員會(huì)在檢察官遴選中發(fā)揮作用的空間是有限的。

首先，從遴選程序來看，在具體實(shí)踐中，一些地方的檢察官遴選采取差異化的遴選方式。舉例來說，學(xué)者孫皓的實(shí)證研究表明，地方性遴選實(shí)踐采取的不是統(tǒng)一化的遴選程序。(1)此處對(duì)孫皓博士的實(shí)證研究多有參考，特此說明并鳴謝。具體而言，在特定區(qū)域的改革實(shí)踐中，擬入額人員被分為四類：檢察長；副檢察長和檢察委員會(huì)委員；其他檢察委員會(huì)委員和檢察員；助理檢察員。對(duì)第一、第二類人員主要測(cè)查組織領(lǐng)導(dǎo)辦案能力，對(duì)第三類人員側(cè)重于業(yè)務(wù)能力考查，對(duì)第四類人員側(cè)重業(yè)務(wù)能力和理論素養(yǎng)考察。決定是否入額的選任方式包括考試與考核，且權(quán)重比例上以“考核為主，考試為輔”。第一類人員只接受考核，第二類、第三類人員采取“考核+筆試”的測(cè)評(píng)方式，第四類人員的遴選機(jī)制為“考核+筆試+面試”。[27]46考慮到人事組織制度的獨(dú)特性與現(xiàn)實(shí)性，實(shí)踐中的這種區(qū)分有其合理之處。尤其是對(duì)于第一、第二類人員而言，更為重要的是要擁有特定的組織領(lǐng)導(dǎo)能力。此外，在實(shí)踐性和業(yè)務(wù)性較強(qiáng)的特定行業(yè)，考試制度有時(shí)也有其局限性，因此，考核方式和考試方式相協(xié)調(diào)也是必要的。然而，顯著差異化的遴選方式，是否會(huì)過于壓縮一線辦案人員理應(yīng)享有的遴選制度空間，以及如何通過合理的制度設(shè)計(jì)為助理檢察官的培養(yǎng)預(yù)留合理的空間，也是值得思考的。

其次，在遴選權(quán)力體系架構(gòu)上，前期遴選(包括組織報(bào)名、考核、考試、民主測(cè)評(píng)、提出人選)主要由檢察院內(nèi)設(shè)的檢察官遴選辦公室負(fù)責(zé)，而非檢察官遴選委員會(huì)。也就是說，檢察工作人員是否能進(jìn)入檢察官遴選委員會(huì)主導(dǎo)的遴選程序，檢察官遴選辦公室具有相當(dāng)重要的話語權(quán)。從檢察院內(nèi)部組織來看，現(xiàn)行的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置較為復(fù)雜，“同一級(jí)別的檢察院，有設(shè)二十多個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的，有設(shè)三十多個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的”[28]。這種層疊架構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)及其人員構(gòu)成，是檢察官遴選辦公室需要應(yīng)對(duì)的組織化難題。檢察官遴選辦公室深嵌于這一組織化場(chǎng)景之中，必然要平衡人事編制、領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍、政治素質(zhì)與專業(yè)能力等各種要素，而不會(huì)僅僅基于專業(yè)能力初步選任。于此情形之下，檢察官遴選辦公室往往也會(huì)受限于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織科層制的客觀環(huán)境。

此類遴選實(shí)踐將會(huì)帶來兩個(gè)結(jié)果。第一，差序化的遴選方式將維系檢察院的科層結(jié)構(gòu)。如此一來，將可能“對(duì)于優(yōu)秀的檢察人員繼續(xù)留在業(yè)務(wù)崗位上勤勉從事檢察業(yè)務(wù)存在負(fù)面激勵(lì)”[29]。第二，檢察官遴選辦公室前期主導(dǎo)遴選程序，將縮限檢察官遴選委員會(huì)的功能，從而容易使檢察官遴選在一定程度上成為“自我遴選”。除此之外，當(dāng)下的檢察官遴選改革中，還存在其他問題有待解決，如信息公開不到位、委員組成差異較大、[30]遴選工作精細(xì)化有待提高，[14]15等等。此類問題確實(shí)是關(guān)乎檢察官遴選委員會(huì)以及檢察官遴選的重要技術(shù)性問題。然而，囿于研究視角差異，本文無意在此重述上述問題，并對(duì)類似研究做重復(fù)敘述，而是希望能就檢察官遴選以及檢察官遴選委員會(huì)的具體運(yùn)作做更為基礎(chǔ)的學(xué)理考察，進(jìn)而深入探究有關(guān)遴選的法理，并在此基礎(chǔ)上明確未來深化改革的可能性走向。

三、遴選的法理：檢察官遴選的理論反思

檢察官遴選深嵌于固有司法體制場(chǎng)景之中，同時(shí)也受制于司法體制背后的國家性質(zhì)、歷史傳統(tǒng)等具體時(shí)空結(jié)構(gòu)，既受傳統(tǒng)制度慣性的約束，又受地方性經(jīng)驗(yàn)的多元限制。在此背景下，為了有效推進(jìn)檢察官遴選改革，必須對(duì)當(dāng)代中國檢察官遴選的根本問題加以追問：檢察官遴選處于什么樣的改革情景之中？檢察官遴選由何處選？檢察官遴選委員會(huì)如何能選、何以能選？在舟已入江的改革進(jìn)行時(shí)，對(duì)這些根本性問題再次審視，更有助于洞悉檢察官遴選的內(nèi)在機(jī)理。以下將圍繞上述問題展開討論。

(一)檢察官遴選的過渡性

從頂層設(shè)計(jì)的改革宗旨來看，司法官遴選主要是為了解決司法官的職業(yè)化、專業(yè)化問題，即候選人是否具備充任法官和檢察官的專業(yè)條件和執(zhí)業(yè)資格，總體上是要解決專業(yè)、職業(yè)技術(shù)問題。[31]從前文對(duì)檢察官遴選歷史的梳理可知，在省一級(jí)設(shè)立檢察官遴選委員會(huì)，強(qiáng)化檢察官身份的獨(dú)立性與專業(yè)化，確實(shí)是幾乎全新的制度設(shè)計(jì)。事實(shí)上，盡管制度設(shè)計(jì)是全新的，但該制度所要應(yīng)對(duì)的問題卻是“老問題”，它所直面的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景是已成慣例的遴選傳統(tǒng)。也就是說，在新一輪司法改革中，檢察官遴選制度改革需要承擔(dān)兩項(xiàng)重任：一方面要突破檢察體系行政化的科層束縛，另一方面要適當(dāng)扭轉(zhuǎn)檢察官遴選的地方性慣例。這就意味著，新一輪的遴選制度改革需要處理一些內(nèi)部遺留問題。從可預(yù)期的制度效果來看，這一歷史情境將對(duì)檢察官遴選產(chǎn)生如下影響：第一，影響檢察官遴選委員會(huì)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行；第二，檢察官遴選制度需隨歷史情境的變化做動(dòng)態(tài)調(diào)整。

檢察官遴選面臨的歷史性慣習(xí)與地方性慣例，致使當(dāng)下的遴選實(shí)踐具有臨時(shí)性和過渡性特征。眾所周知，從遴選歷史來看，伴隨《檢察官法》的制定，檢察官的依法選任逐漸成為一項(xiàng)制度實(shí)踐，由此選任了大量的檢察官。因此，從具體實(shí)踐效果來看，當(dāng)下的檢察官遴選兼具確認(rèn)性與選任性。也就是說，新一輪檢察官遴選改革，主要是對(duì)過去已經(jīng)成為檢察官或具有檢察官資格的檢察人員進(jìn)行員額確認(rèn)。綜觀當(dāng)下檢察官遴選委員會(huì)的制度設(shè)置與程序設(shè)計(jì)，在一定程度上也是主要著眼于如何確認(rèn)檢察官資格。在新一輪遴選實(shí)踐中，各地對(duì)檢察長、副檢察長以及檢察委員會(huì)委員等人員實(shí)施的不同考核方式，就是很好的例證。然而，常態(tài)化的檢察官遴選，應(yīng)以遴選一線辦案的檢察官為主。在這個(gè)意義上，應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)下確認(rèn)性的檢察官遴選實(shí)踐，在一定程度上是臨時(shí)性的因應(yīng)之策。就法理視角而論，所謂臨時(shí)性，也就意味著它具有更多的過渡性色彩，應(yīng)當(dāng)在日后實(shí)踐中對(duì)其予以制度化調(diào)整與重塑。

如前所述，新一輪檢察官遴選機(jī)制需要應(yīng)對(duì)歷史慣習(xí)與地方慣例，這就會(huì)在一定程度上增加遴選阻力，進(jìn)而使得當(dāng)下寄希望于檢察官遴選委員會(huì)遴選檢察官的制度預(yù)期，在實(shí)踐中產(chǎn)生的具體效果可能會(huì)受到影響。但是，過渡階段的遴選機(jī)制運(yùn)行樣態(tài)，并不意味著檢察官遴選機(jī)制必然如此運(yùn)作，并不意味著檢察官遴選機(jī)制只能“如其所是”。恰恰相反，需要基于臨時(shí)性與過渡性的認(rèn)識(shí)視角，深刻洞悉檢察官遴選機(jī)制的應(yīng)然運(yùn)行機(jī)制，并在此理念指導(dǎo)之下，通過漸進(jìn)的制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化檢察官遴選委員會(huì)的職權(quán)，進(jìn)而通過科學(xué)化的遴選策略，選拔高度專業(yè)化的精英檢察官。

(二)遴選的法理：從何處選？

如前所述，當(dāng)下的檢察官遴選機(jī)制，主要是確認(rèn)性的檢察官選任。確如上海市司法官遴選委員會(huì)委員鄭成良教授所言，現(xiàn)階段的主要任務(wù)是以實(shí)行司法官員額制為背景，在已經(jīng)就職為司法機(jī)關(guān)的法官、檢察官中按照一定比例遴選出部分人員“入額”，入額者繼續(xù)從事法官、檢察官崗位的工作，未入額者仍然具有法官、檢察官資格(至少在若干年內(nèi)是如此)，但只能從事審判和檢察業(yè)務(wù)之外的其他司法管理或綜合性、輔助性工作。[16]45也就是說，目前檢察官遴選機(jī)制具有確認(rèn)性的特征，并未充分展現(xiàn)其對(duì)初任檢察官的遴選一面。此外，根據(jù)此輪司法改革的設(shè)想，檢察官的遴選并不僅僅從檢察系統(tǒng)內(nèi)部選拔。2016年，中共中央辦公廳印發(fā)《從律師和法學(xué)專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官辦法》，其中就規(guī)定了以考核審查為基本方式的選拔辦法。具體到檢察官遴選的制度回應(yīng)而言，各地均制定了相應(yīng)的遴選方案。例如，《福建省法官、檢察官遴選(懲戒)委員會(huì)章程(試行)》第9條就規(guī)定，“擬從法學(xué)專家學(xué)者、律師和優(yōu)秀法律人才中選拔法官、檢察官人選等”。此類制度設(shè)想就涉及另一個(gè)根本問題，即檢察官遴選從何而選？事實(shí)上，這也是關(guān)乎檢察官遴選運(yùn)行機(jī)制的根本問題。不同的被選任群體，具有不同的知識(shí)結(jié)構(gòu)與法律執(zhí)業(yè)背景，因此在告別確認(rèn)性遴選而進(jìn)入日常性遴選之后，必須針對(duì)不同的被選群體制定相應(yīng)的遴選標(biāo)準(zhǔn)和可操作的實(shí)施細(xì)則。

當(dāng)然，著手處理這一問題之前，仍需考慮另一個(gè)更具現(xiàn)實(shí)性的問題，即被選任群體是否有擴(kuò)大的可能性。這是關(guān)乎從法學(xué)專家學(xué)者、律師以及其他優(yōu)秀法律人才中選拔檢察官是否可能的問題。如果將法官、檢察官視為同一群體，而將法學(xué)專家學(xué)者、律師以及其他優(yōu)秀法律人才視為“法律人”名義下的另一群體，那么只需稍稍參考生活經(jīng)驗(yàn)即可知道，目前的法律人群體職業(yè)流動(dòng)，主要是單向度的流動(dòng)。除了零星的學(xué)者掛職等，后者極少向前者流動(dòng)。盡管其中的原因是較為復(fù)雜的，但無疑與檢察官職業(yè)的物質(zhì)保障、職業(yè)尊榮等具有密切關(guān)聯(lián)。正如卡西爾所言，人總是傾向于把他生活的小圈子看成是世界的中心，并且把他特殊的個(gè)人生活作為宇宙的標(biāo)準(zhǔn)。[1]20如此一來，也就帶來一個(gè)頗為吊詭的循環(huán)：若檢察官遴選委員會(huì)的職權(quán)難以強(qiáng)化，無法賦予遴選過程更多的自主性，那么檢察官的遴選范圍可能也無法擴(kuò)大，檢察機(jī)關(guān)的人員要素將會(huì)自我受限。在此背景之下，從其他法律人群體中遴選檢察官的制度設(shè)計(jì)可能會(huì)停留于紙面，從而將偏離司法改革預(yù)期。

(三)遴選的法理：如何能選？

從遴選的法理來看，對(duì)檢察官遴選機(jī)制的反思，除了要考慮從何而選的問題外，還要進(jìn)一步思考檢察官遴選委員會(huì)如何能選。所謂如何能選，即在新一輪司法改革的頂層設(shè)計(jì)中，作為應(yīng)然性的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，檢察官遴選委員會(huì)如何確保自身有能力、有條件選拔合格的檢察官。

從理想化的制度設(shè)計(jì)初衷來看，“遴選委員會(huì)必須是一個(gè)獨(dú)立和中立的機(jī)構(gòu)，也即遴選委員會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)它的章程和法律獨(dú)立開展工作，充分保障其不受任何機(jī)構(gòu)的干預(yù)”[16]44。這種理想化的頂層設(shè)計(jì)，自然是非常值得期待的，但也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深思的是，這種制度設(shè)計(jì)理念能否毫無折扣地在實(shí)踐中予以實(shí)現(xiàn)。

如前所述，從具體的地方性實(shí)踐來看，員額選任的組織協(xié)調(diào)本質(zhì)上并未超出檢察機(jī)關(guān)自身的權(quán)能范圍，與之形成責(zé)任分工關(guān)系的，也是各級(jí)檢察院的政治人事部門。[27]48這種“自我斷腕”的改革，能在多大程度上突破既有的科層制束縛，值得進(jìn)一步思考。此外，根據(jù)公開報(bào)道，由檢察官遴選委員會(huì)主導(dǎo)的遴選更多是一種程序性、形式性的流程化遴選。有學(xué)者通過分析云南、北京、河南、遼寧司法官遴選委員會(huì)的實(shí)際運(yùn)行狀況，認(rèn)為在具體實(shí)踐中，司法官遴選委員會(huì)的運(yùn)行出現(xiàn)了形式與內(nèi)容的失衡。[32]

總體而言，在具體實(shí)踐中，遴選委員會(huì)的運(yùn)行至少存在如下三個(gè)問題：其一，遴選委員會(huì)并無終局決定權(quán)；其二，遴選考核時(shí)間較短；其三，遴選委員會(huì)組織遴選準(zhǔn)備時(shí)間有限。當(dāng)下，在具體遴選中常見的現(xiàn)象是，十余位遴選委員會(huì)委員用一個(gè)工作日時(shí)間，集中遴選上百名檢察官，而用于每一個(gè)檢察官的考察時(shí)間是較為短暫的。如此一來，面試的嚴(yán)肅性和專業(yè)性自然有待深思。更為重要的是，遴選委員會(huì)來自各個(gè)界別，例如人大、政協(xié)、法學(xué)研究者、律協(xié)等，盡管他們共享“法律人”的稱號(hào)，但畢竟檢察官遴選是事關(guān)重大的專業(yè)測(cè)試，因此在遴選委員會(huì)結(jié)束遴選之后，應(yīng)當(dāng)預(yù)留充分的時(shí)間組織評(píng)估。若條件具備，還應(yīng)當(dāng)事前對(duì)委員們加以培訓(xùn)，就提問范圍、提問技巧、評(píng)分要點(diǎn)等具體而細(xì)微的事項(xiàng)展開統(tǒng)一培訓(xùn)。未經(jīng)全面籌劃便組織面試考核，并非謹(jǐn)慎之舉。

以上分析已經(jīng)表明，檢察官遴選委員會(huì)所擁有的遴選功能存在進(jìn)一步完善的空間，它更多是形式性遴選，而非實(shí)質(zhì)性考核。這就意味著，在具體的操作中，具體的遴選效果與制度預(yù)期會(huì)產(chǎn)生偏差。就規(guī)范性意義而論，上述選任方式不應(yīng)成為遴選常態(tài)。面向未來，針對(duì)上述問題，應(yīng)當(dāng)通過相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，逐漸完善檢察官遴選委員會(huì)的遴選方式，使檢察官遴選委員會(huì)能夠更加有力地選拔高素質(zhì)檢察官。

四、結(jié) 語

現(xiàn)代司法體制的建立，必然伴隨檢察官身份的有序構(gòu)建。自1995年《檢察官法》制定至今，從檢察官身份的確認(rèn)到檢察官身份的強(qiáng)化，是清晰可見的改革目標(biāo)轉(zhuǎn)變。基于中國司法體制的制度慣性，構(gòu)建專業(yè)化的檢察官身份，是建立現(xiàn)代檢察體制難以繞過的歷史任務(wù)?，F(xiàn)代法治成熟國家無不建立成熟的檢察官選任制度。新一輪司法體制改革已將重點(diǎn)放在了檢察官遴選之上，并輔之以相關(guān)配套制度，如省級(jí)以上建立法官檢察官遴選委員會(huì)。從制度創(chuàng)設(shè)的初始動(dòng)因與預(yù)期來看，檢察官遴選委員會(huì)應(yīng)當(dāng)成為自主性、專業(yè)性的檢察官遴選機(jī)構(gòu)。然而，就具體的實(shí)踐來看，制度效果與制度預(yù)期之間具有相當(dāng)程度的偏差。從長遠(yuǎn)來看，這將涉及檢察官從何而選的改革方向問題。就近期而言，則又關(guān)乎遴選委員會(huì)應(yīng)當(dāng)如何遴選的制度性操作問題。因此，需要通過適時(shí)的制度調(diào)整，強(qiáng)化檢察官遴選委員會(huì)的遴選權(quán)，使其足以承擔(dān)檢察體制改革的歷史重任。