王偉進 李蘭

摘 要：我國基層治理的模式經(jīng)歷了幾千年的演變，孕育著法治、德治、自治、共治等元素。儒法并用的治理思想促成了周朝鄉(xiāng)官禮治模式向秦漢時期鄉(xiāng)教里治模式轉變;兩宋時期的鄉(xiāng)村自治有所發(fā)展，但整體上基層治理開始由隋唐時期的鄉(xiāng)輔里主模式向保甲制發(fā)展，國家對基層管控加強;明清時期，里甲保甲開始并行;封建王朝推翻后，國民政府按照民權主義的主張嘗試基層自治，但因現(xiàn)實條件不具備轉向保甲。中華人民共和國在打破政社合一體制后，建立起了鄉(xiāng)級政權、村級自治模式，并適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要提出了多元參與、三治融合的基層治理模式。這一變遷過程表明，我國基層治理始終保持政府治理與社會自治相結合、德法兼用的特征，為當前基層治理乃至國家治理提供了重要啟示。

關鍵詞：基層治理;社會治理;國家治理;保甲;鄉(xiāng)約

中圖分類號：D638

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0448（2021）06-0073-10

基層治理是國家治理的基礎，事關人民的福祉、黨的執(zhí)政基礎和國家的政權安全。2021年，在我國實現(xiàn)第一個百年奮斗目標，并向全面建成社會主義現(xiàn)代化強國第二個百年奮斗目標邁進的重要歷史時刻，中共中央、國務院印發(fā)《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，提出了推進基層治理現(xiàn)代化的總任務和基本要求。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》也將“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系，推動社會治理重心向基層下移”視為“續(xù)寫了社會長期穩(wěn)定奇跡”的重要經(jīng)驗。

一個國家的基層治理模式由其基本經(jīng)濟社會制度、歷史傳統(tǒng)、文化結構決定?？v觀我國歷史上的基層治理實踐，主張君子人格、平和心態(tài)、孝悌倫理、愛民養(yǎng)民、富民安民、教民化民、尊禮崇法的儒家治理思想發(fā)揮了深遠影響[1]（P133），自治與管控兩個相互補充又相互制衡的傳統(tǒng)持續(xù)發(fā)揮作用。特別是，通過闡釋基層治理現(xiàn)代化在基層的發(fā)生學意義，辨別出中國基層的制度變遷在國家治理現(xiàn)代化的歷史進程當中的價值和意義，才能明確基層治理現(xiàn)代化的制度環(huán)境和發(fā)展方向[2]（P19），探尋“政治秩序治理之中國道路”[3]（P36）。因此，如何理解自治、法治、德治相結合？如何健全城鄉(xiāng)基層治理體系？如何推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化？需要把握我國基層治理組織模式的歷史脈絡與演進特征，總結和發(fā)揚我國基層治理的優(yōu)良傳統(tǒng)。

一、從鄉(xiāng)官禮治到鄉(xiāng)教里治：儒家德治與法家管控設計在基層的融合

周朝強調(diào)禮樂對不同階層人群的社會規(guī)范與引導作用，基于一定戶數(shù)、依托鄉(xiāng)官、采取禮治的基層管理模式，注重教化與仁愛互助，治理具有政治與教化合一的特征[4]（P5）。對周朝禮治模式的系統(tǒng)總結發(fā)生在禮崩樂壞的王朝后期，由儒家來完成。到秦漢時期，儒家德治教化與法家嚴明刑法的思想開始并用，基層以空間為單位設有鄉(xiāng)亭里組織，在鄉(xiāng)實行德化中心的治理，在里編民為什伍、以相監(jiān)察，體現(xiàn)出鄉(xiāng)教里治特征。

周朝在基層按照一定戶數(shù)與功能設有多層次的政治教化組織，《周禮·地官·大司徒》記有：“五家為比，使之相保;五比為閭，使之相愛;四閭為族，使之相葬;五族為黨，使之相救;五黨為州，使之相赒;五州為鄉(xiāng)，使之相賓。”這些基層組織設有對應的比長、閭胥、族師、黨正、州長、鄉(xiāng)大夫等鄉(xiāng)官，由其主持一切政治、軍事、教化、調(diào)查事宜。比如，鄉(xiāng)大夫負責一鄉(xiāng)（7 500戶）的政教禁令、選拔賢能、鄉(xiāng)射之禮、人口戶籍統(tǒng)計等事務。州長負責一州（2 500戶）的政令教法、德行善惡考察、戒令賞罰、征伐勞役等事務。黨正負責一黨（500戶）法令宣讀、勸善糾過、德行道藝記錄、征伐勞役，以及鄉(xiāng)飲、祭祀、喪葬、婚假、加冠禮儀事務。族師負責本族（100戶）的法令宣讀、刑罰、善行記錄、戶口財產(chǎn)統(tǒng)計、編伍聯(lián)保、兵役組織等事務。閭胥負責一閭（25戶）的祭祀、征調(diào)、法令宣讀、善行記錄、失禮懲罰、戶籍人口統(tǒng)計事宜。比長負責一比（5戶）的互保連坐、人口遷移護送事務。周朝的基層治理模式具有鮮明的政治教化特征，其政治基礎是王室強盛條件下的封建國體，社會基礎是宗法等級與均田制度，成為后來諸多治理改革的重要參照，影響深遠。

到秦漢時期，鄉(xiāng)教得到延續(xù)，里治得到強化。在鄉(xiāng)亭層面，《漢書·百官公卿表》記載“大率十里一亭，亭有長。十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老、有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化。嗇夫職聽訟，收賦稅。游徼循禁賊盜。”從身份來看，鄉(xiāng)官是來自本地居民推舉、不受政府委派的基層領袖，有官秩和地位，受人敬重。秦漢時期，郡縣長官是地方官吏，三老、孝弟、力田、嗇夫、游徼是鄉(xiāng)官，秦漢以后便只有官吏、差役而無鄉(xiāng)官[4]（P6）。從功能來看，三老是德高望重的年長人士，掌教化，是基層的最高領袖，這一設置具有很強的道德教化與自治色彩[4]（P9）;孝弟也是道德教化方面的領袖，負責倫理說教與社會風尚;力田是農(nóng)業(yè)領袖，負責農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動;嗇夫負責聽訟、收稅，游徼負責治安巡邏和查禁盜賊，亭長與游徼類似。鄉(xiāng)亭以下設有里。岳麓書院藏秦簡《尉卒律》記載，“里自卅戶以上置典、老各一人”，百姓按照什伍原則進行編排。早在戰(zhàn)國時期，商鞅變法就有什伍連坐的內(nèi)容。漢代沿襲秦代里治與什伍內(nèi)監(jiān)督做法，《續(xù)漢書·百官志》記載：“里有里魁，民有什伍，善惡以告。本注曰：里魁掌一里百家。什主十家，伍主五家，以相檢察。民有善事惡事，以告監(jiān)官”。周禮“五家為比，使之相?！钡脑O計是什伍互保制度的理論來源，其初衷是讓鄰里間出入相友、守望相助、病困相扶，體現(xiàn)的是儒家的仁愛之心與教化思想。而秦漢時期根據(jù)法家思想推行的鄰里連坐之法，組織上吸納了周禮鄰保設計，但功能重在讓民眾相互監(jiān)督、互相擔責。正如南宋馬端臨在《通考·職役考》中所說，“秦人所行什伍之法與成周一也。然周之法則欲其出入相友，守望相助，疾病相扶持，是教其相率而為仁厚輯睦之君子也。秦之法，一人有奸，鄰里告之，一人犯罪，鄰里坐之，是教其相率而為暴戾刻核之小人也”。

周朝禮治思想在周室衰微、諸侯坐大的王朝后期得到系統(tǒng)闡發(fā)，表現(xiàn)為儒、墨兩家極力維護正在禮崩樂壞的封建治理體制。儒墨都認為治亂的關鍵在于從政者的品性，不同的是，儒家認為治理的主體是具有貴族色彩、注重宗法道德的君子，強調(diào)為政者與君子賢良的教化作用?？鬃犹岢觥白訛檎?，焉用殺？子欲善而民善矣。君子之德風，小人之德草，草上之風，比偃”（《論語·顏淵篇》）。孟子提出“君仁，莫不仁;君義，莫不義;君正，莫不正。一正君而國定”（《孟子·離婁章句上》），在基層提倡“設為庠序學校以教之”（《孟子·滕文公上》）。而墨家治理的主體是具有平民色彩、服務精神及實用技術的賢人。墨子強調(diào)通過尚同設立百姓共同的行動標準。尚同上達天子，但根基在鄉(xiāng)里，所謂“里長者，里之仁人也……鄉(xiāng)長唯能壹同鄉(xiāng)之義，是以鄉(xiāng)治也。鄉(xiāng)長者，鄉(xiāng)之仁人也……天子唯能壹同天下之義，是以天下治也”（《墨子·尚同》）。秦漢時期基層鄉(xiāng)官教化與什伍相察的治理模式，是中央大一統(tǒng)政權建立、嚴刑峻法被證明不成功后，儒法兼用乃至合流的思想在基層的體現(xiàn)。賈誼在《新書·大政下》中提出“茍上好之，其下必化之”，強調(diào)君主的自我修養(yǎng)與感化作用，認為禮可以絕惡于萌芽階段。東漢董仲舒的身教方案被采納后，基層治理的效果明顯，士風世風為歷代名人所稱頌。

司馬光認為“自三代既亡，風化之美，未有若東漢之盛也”（《資治通鑒·漢紀六十》岳麓書社，2014年，第798頁;錢穆在《國史大綱》中提到“東漢士大夫風習，為后世所推美”;梁啟超在《論私德》中稱東漢“儒學最盛時代，收孔教之良果。尚氣節(jié)，崇廉恥，風俗稱最美”。

二、從鄉(xiāng)里轉向保甲：自治的弱化與政府管制的強化

隋唐時期，人口與鄉(xiāng)里規(guī)模大幅增加使國家財政壓力加重，鄉(xiāng)的功能開始弱化，鄉(xiāng)官開始職役化，里正成為基層的真正領導，形成鄉(xiāng)輔里主的治理架構。從治理思想看，儒學在與道家、佛教思想的交融中復興，無為而治、去苛政等主張開始影響基層治理。宋朝在前期沿襲鄉(xiāng)里治理架構，隨著士階層的興起與儒學的再度獨尊，具有民間自治性質的鄉(xiāng)約、社學、社倉有了重要發(fā)展。但從發(fā)展趨勢上，王安石變法后，保甲成為基層治理的主要組織，國家對基層控制加強。

隋唐時期，基層實行百戶為里、五里為鄉(xiāng)的鄉(xiāng)里制度，設鄉(xiāng)正和里（坊、村）正，里正掌管基層政治經(jīng)濟一切事務。《通典·食貨·鄉(xiāng)黨》記載：“諸戶以百戶為里，五里為鄉(xiāng)，四家為鄰，五家為保。每里置正一人，掌按比戶口，課植農(nóng)桑，檢察非違，催驅賦役。在邑居者為坊，別置正一人，掌坊門管鑰，督察奸非，并免其課役。在田野者為村，村別置村正一人，其村滿百家增置一人，掌同坊正”。鄉(xiāng)正原本負責訴訟爭議，因“鄉(xiāng)官判事，為其里閭親識，剖斷不平”（《資治通鑒》卷一百七十七），其聽訟的職責被廢除。加之鄉(xiāng)的數(shù)量大幅增長，鄉(xiāng)長、里正均為官吏，國家財政難以承受，鄉(xiāng)的功能弱化，里正集多種職責于一身，成為鄉(xiāng)里的實際領導。鄉(xiāng)里之下，隋唐也有鄰保編排?！短屏洹舨可袝酚浻校骸八募覟猷?，五家為保。保有長，以相禁約”[5]（P300）。在鄉(xiāng)里之外，隋朝還出現(xiàn)了應對災荒的社倉，其扶貧救弱的理念可追溯到儒家的仁政思想。不同于漢朝已經(jīng)出現(xiàn)的平抑糧價的常平倉，社倉主要設置在縣里，反映了基層共濟互助的訴求。治理人員從鄉(xiāng)官向職役轉變是該時期基層治理的重要變化。隨著土地不斷兼并，人口激增，大量失地農(nóng)民開始流亡，以均田制、戶籍制為基礎的租庸調(diào)制稅收系統(tǒng)難以維系。唐朝于中期開始兩稅法改革，直接從土地實際持有人而非有名無實的均田戶上征稅，從“稅丁”向“稅產(chǎn)”轉變[6]（P6）。由于資產(chǎn)更易隱匿，收稅工作更困難，基層治理人員的選任開始由道德、才能標準向權力、財力標準轉變，其身份開始從鄉(xiāng)官向職役轉變[7]（P134）。后唐時，政府曾明確“于每村定有力人戶充村長。與村人議，有力人戶出剩田苗，補貧下不迨”（《舊五代史·卷一百四十六》），較大的經(jīng)濟負擔、輪差制的出現(xiàn)使基層治理人員地位更為低下。

《隋書·食貨志》記載，“十六年正月，又詔……銀扶等州社倉，并于當縣安置。二月，又詔社倉，準上中下三等稅，上戶不過一石，中戶不過七斗，下戶不過四斗。”見魏徵《隋書》，中華書局，2020年。

正所謂“唯以資產(chǎn)為宗，不以丁身為本，資產(chǎn)少者則其稅少，資產(chǎn)多者則其稅多。曾不悟資產(chǎn)之中，事情不一。有藏于襟懷囊篋，物雖貴而人莫能窺;有積于場圃困倉.直雖輕而眾以為富;有流通蕃息之貨，數(shù)雖寒而計日收贏;有廬舍器用之資，價雖高而終歲無利。如此之比，其流實繁”，參見陸贄：《陸宣公翰苑集》，上海古籍出版社，2013年，第175頁。

長期戰(zhàn)亂使鄉(xiāng)的數(shù)量在宋朝初期大幅減少，五里一鄉(xiāng)不復存在，形成了事實上一鄉(xiāng)一里、鄉(xiāng)里合一的格局。在這種背景下，里正與按鄉(xiāng)配置的“鄉(xiāng)書手”共同負責賦稅事務，鄉(xiāng)職逐漸消失，里正依然是鄉(xiāng)村的主要領袖。開寶七年，政府“廢鄉(xiāng)分為管”，鄉(xiāng)不再是一級行政機構，只是賦役計算和核算單位。管相當于里，在管的層面設立有耆長、戶長。王安石變法前，北宋在治安領域也設有鄰保制度。比如，歐陽修曾引用當時的法令：“諸戶皆以鄰聚相保，以相檢察，勿造非違。如有遠客來過止宿，及保內(nèi)之人有所行詣，并語同保知”（《歐陽修全集·五保牒》）。程顥在晉城創(chuàng)立兼具治安與救濟互助功能的保伍法，“度鄉(xiāng)里遠近為伍保，使之力役相助，患難相恤，而奸偽無所容。凡孤管殘疾者責之親戚鄉(xiāng)黨，使無所失;行旅出于途者，疾病有所養(yǎng)”[8]（P329）。但總體上，北宋前期的鄰保制度未普遍推行。王安石變法后，縣以下的保甲開始成為皇權的組織載體，國家對基層社會的控制增強。保甲法的主要目的是軍事上防范和鎮(zhèn)壓農(nóng)民反抗以及節(jié)省費用，兼有維持治安的目的。熙寧三年司農(nóng)寺制定《畿縣保甲條例頒行》，標志保甲法開始，其具體措施是鄉(xiāng)村居民，每十戶一保，五保為一大保，十大保為一都保。凡家有兩丁以上的，出一人為保丁，以住戶中最有財力和能力的人擔任保長，農(nóng)閑時集合軍訓，夜間輪差巡查、維持治安，保丁之間互相檢察，一家犯法，相保連坐。由于大臣反對、地方蒙蔽、制度自身缺陷，保甲最終未能成為全國性制度。隨著變法失敗，保甲自衛(wèi)與治安功能弱化，但并未廢止，主要工作變成催賦，負責人也變成差役。比如，變法要求在30戶以內(nèi)設置甲頭1名，由民戶輪流充任來達到完稅納糧的目的[9]（P206），鄉(xiāng)里工作進一步由有官秩、有地位、領俸祿的鄉(xiāng)官向強制性的徭役轉變[10]（P70）。

保甲之法，籍鄉(xiāng)村之民，二丁取一，十家為保，保丁皆投以弓駑，教之戰(zhàn)陣，見二十四史編委會《二十四史（第十冊）》線裝書局，2017年，第6008頁。

鄉(xiāng)級行政權力的弱化、行政人員地位與聲望的下降，也為士紳和宗族勢力參與治理提供了空間[11]（P375），基層自治精神有了大的發(fā)展。在鄉(xiāng)約方面，北宋呂大鈞在汲郡藍田推行“呂氏鄉(xiāng)約”，鄉(xiāng)約組織選有約正一二人，負責感化約眾，主持禮儀賞罰，約眾按年齡大小輪流充任“直月”，負責組織月會和聚餐，推舉與記錄善行惡行，以示勉勵和勸誡。約定內(nèi)容包括“德業(yè)相勸”“過失相規(guī)”“禮俗相交”“患難相恤”等，體現(xiàn)了儒家教化與互助的思想。鄉(xiāng)約經(jīng)朱熹增損倡導進一步發(fā)揚。程顥任澤州晉城令時，曾在各鄉(xiāng)建有義學。與鄉(xiāng)約類似，社學的發(fā)展進程也是政府加強控制的過程，其社會教化功能強于人才培養(yǎng)功能[12]（P75）。在社倉方面，北宋范仲淹“置義莊里中，以贍族人”[13]（P5971），成為幾千年家族互助互濟應對風險的典范，南方很多宗族祠堂均具有類似的互助功能。社倉則經(jīng)朱熹倡導之后在南宋成為國家制度，通過常年借貸和賑糶建立互助機制，幫助農(nóng)民生存[14]（P116）。不同于漢朝的常平倉、隋唐時的義倉，同是災荒時期的社會治理機制，社倉實現(xiàn)了從城邑向鄉(xiāng)里的拓展，由民間好義舉、有德行的人士而非官方設立和管理。

經(jīng)歷魏晉南北朝時期的壓制，儒家在隋唐重新建立大一統(tǒng)政權后開始復興，并與道家等思想融合。隋末王通反復強調(diào)民貴君輕的觀點，削減擯棄一切苛政繁文[15]（P397）。唐朝的柳宗元強調(diào)治理以養(yǎng)民為務，主張去苛政

柳宗元在《種樹郭橐駝傳》寫道：“然吾居鄉(xiāng)，見長人者好煩其令，若甚憐焉，而卒以禍。旦暮吏來而呼曰：‘官命促爾耕，勖爾植，督爾獲，早繅而緒，早織而縷，字而幼孩，遂而雞豚。’鳴鼓而聚之，擊木而召之。吾小人輟飧饔以勞吏者，且不得暇，又何以蕃吾生而安吾性耶？故病且怠。若是，則與吾業(yè)者其亦有類乎？”。見柳宗元《柳宗元集》，中州出版社，2010年。

厚斂。這些思想反映了該時期政府的諸多苛政，并因鄉(xiāng)官差役化而惡化，杜甫的“三吏三別”就是說明。兩宋時期，保甲制度與鄉(xiāng)治精神同時有較大發(fā)展，兼有社會結構和治理思想的因素。社會結構上，歷經(jīng)隋唐科舉制度發(fā)展，科舉士紳群體開始壯大，基層為士階層提供了修身齊家治國平天下的平臺。另一方面，唐朝后期的藩鎮(zhèn)割據(jù)導致了五代十國長期的動亂，鑒于這些教訓，宋朝非常重視文官，注重養(yǎng)士尊士，士階層開始復興并發(fā)揮作用。治理思想上，儒學在宋朝再度獨尊，并分化出理學與功利兩大派。理學派注重教化和養(yǎng)生，認為修家譜、設宗廟、立宗法、開族會是通親情、聚人心、淳民風乃至平天下的基礎，并對鄉(xiāng)約、社倉、社學進行了大力提倡，使基層治理體系更加完善。功利學派追求富國養(yǎng)民，致力于抑制豪強、減輕農(nóng)民負擔、增加財政收入、發(fā)展生產(chǎn)，實現(xiàn)不加稅而國用足。宋朝政府養(yǎng)著百余萬職業(yè)兵，軍費開支巨大。王安石推行保甲法主要基于軍事考慮，是兵弱財乏背景下實現(xiàn)富國強兵的政策選擇，也是防衛(wèi)治安領域政府主導的自治實踐。

“管攝天下人心，收宗族，厚風俗，使人不忘本，須是明譜系，收世族，立宗子法”，參見朱熹、呂祖謙編《近思錄》，中州古籍出版社，2008年，第333頁。

王安石曾說：“今募兵大抵皆偷惰頑滑、不能自振之人，為農(nóng)者皆樸力一心聽令之人，以此較之，則緩急，莫如民兵可用”，參見《宋史·志第一百四十五·兵六（鄉(xiāng)兵三）》。

三、從里保甲并行轉向基層自治：政府管控走向極致與自治理想的嘗試

隨著君主專制在明清時期達到頂峰，更具政府管控色彩的里甲、保甲模式開始主導基層治理實踐，并與鄉(xiāng)約、宗族等自治機制融合，里甲長已成為不受歡迎的苦差。針對該時期治理弊端，貴民、地方自治與分權、發(fā)展宗法組織等主張出現(xiàn)。受孫中山民權主義影響，民國前期的基層治理試圖實現(xiàn)國家權力下基層與民眾行使民權相結合，重在推行縣以下的自治;后期轉向保甲，試圖將保甲納入基層自治，服務于軍事需要和對基層的控制。

明代在前期創(chuàng)設了里甲制度，中后期開始重視保甲。為解決征稅難特別是豪門大戶逃避田租的積弊，也防止貪官污吏侵蝕，朱元璋下詔編賦役黃冊和魚鱗冊，“以一百十戶為一里，推丁糧多者十戶為長，余百戶為十甲，甲凡十人……在城曰坊，近城曰廂，鄉(xiāng)都曰里”（《明史》卷七十七），實行里甲制。隨著人口遷移與土地占有關系的變動，以戶籍編排為核心的里甲制開始失效。到張居正推行一條鞭法，按畝折算繳納稅賦，人丁開始不再被看重，里甲作用進一步下降。到明朝中期，王陽明在南贛提倡保甲法，期望通過建立共同責任制，達到偵查犯罪、維持社會治安的目的。隨著君主專制制度的完善，明朝政府管控進一步向基層自治組織滲透。比如，朱元璋時期，圣訓六諭和申明旌善亭出現(xiàn)，且與鄉(xiāng)約相融合，鄉(xiāng)約成為一種政府宣講控制體系。圣訓六諭與呂氏鄉(xiāng)約內(nèi)容相近，由耆老手持木鐸吟誦巡行鄉(xiāng)里，以警悟民眾。“申明亭”用于公示惡行，“旌善亭”用于公示善行。圣訓六諭被正式吸納進鄉(xiāng)約，鄉(xiāng)約也正式因官府提倡成為一種帶有強迫性質的官治工具。再如，王陽明混合呂氏鄉(xiāng)約與圣訓六諭形成南贛鄉(xiāng)約，以教化的鄉(xiāng)約精神提倡保甲，鄉(xiāng)約與保甲關系日益緊密。到明末，保甲與鄉(xiāng)約開始互為表里、相互融合，鄉(xiāng)甲約出現(xiàn)。南贛鄉(xiāng)約有地方自治的元素，但由政府推動，并非真正的地方自治。朱元璋時期，政府還下詔設置社學以教化民眾。

呂坤在山西制定的鄉(xiāng)甲約規(guī)定，“十家內(nèi)選九家所推者一個為甲長，每一家又以前后左右所居者為四鄰，一人有過，四鄰勸化不從，則告于甲長，書之紀惡簿……如惡有顯跡，四鄰知而不報者，甲長舉之，罪坐四鄰。四鄰舉之，而甲長不報者，罪坐甲長”，參見《呂坤全集》（下），中華書局，2008年。

清朝沿襲了明朝的基層治理體系，并行里甲與保甲，但以保甲為主。清朝雖然規(guī)定里甲主要負責人戶登記，但很快變成事實上的經(jīng)催工具[16]（P124）。同樣，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展帶來土地買賣和人口流動，導致里甲規(guī)模不等和賦役苦樂不均，地主豪強想方設法隱匿田產(chǎn)和轉嫁賦稅[17]（P59）。清政府開始推行類似明朝“一條鞭法”的“攤丁入畝”，不以人丁為征稅對象，里甲掌握人丁戶籍和征納稅收的機制被保甲替代。清順治年間即推行十家置一甲、百家置一總甲的總甲制，對于隱匿盜竊等案件，鄰里、甲長、總甲沒有報告均須治罪，此后保甲制度在清朝逐漸得到全面推行。清朝保甲制度的首要職能是對各街坊和各村的戶丁及其行蹤進行登記、清查和編審，中心職能是偵查和匯報犯罪行為，事實上承擔人口管理、賦役、治安、救災等一切地方公務，對鄉(xiāng)里的控制更加嚴密[18]（P72）。因各地法規(guī)不一且實施情況差異較大，其實際效果不如明朝。清朝基層治理的社會控制色彩進一步加重。政府希望借助宗族等基層自治組織，實現(xiàn)依靠當?shù)孛癖娺M行自我管理、自我監(jiān)督和自我教育[16]（P6）。保甲被引入宗族機制中，出現(xiàn)了族保系統(tǒng)[19]（P71）?？滴躅C布圣訓十六條，使之成為鄉(xiāng)約宣講的主要內(nèi)容。進入19世紀，鄉(xiāng)約進一步從宣講體系向治安工具轉變，與保甲難以分辨。清朝在雍正、乾隆年間曾大力推行社倉，但因勸捐難、借還難、任人難等問題，社倉走向廢弛[20]（P131），更多由士紳群體自愿捐助和管理、以無償賑災為主的義倉開始興起，反映了民間力量的成長[21]（P98）。

明清時期，州縣依靠里長、保長獲取資源的做法大體一致。由于中央財政高度集權，地方公務經(jīng)費不足，官員俸祿低薄，鄉(xiāng)役重要的實務是承辦差徭等法外科派。雖然有借機勒索之便，但隨著基層負責人進一步差役化，充膺保長、里甲長仍是唯恐避之不及的苦差。文獻記載，“地方一役最重，凡一州縣分地若干，一地方管村若干。其管內(nèi)稅糧完欠、田宅爭辯、詞訟曲直、盜賊生發(fā)、命案審理，一切皆與有責。遇有差役所需器物，責令催辦;所有人夫，責令攝管;稍有違誤，撲責立加;終歲奔走，稍有暇時。鄉(xiāng)約、里長、甲長、保長各省責成輕重不同，凡在民之役大略如此”[22]（P2195）。

清王朝被推翻后，根據(jù)孫中山遺訓，國民政府努力推行地方自治。北京政府于1919年頒布《縣自治法》《市自治法》《鄉(xiāng)自治法》，南京政府于1928年頒布《縣組織法》，明確縣為國家基層行政機關，下設區(qū)、村（里）、閭、鄰四級自治組織，對應的決策機關為區(qū)民大會、村（里）民大會、閭居民會議、鄰居民會議，執(zhí)行者為區(qū)公所、村（里）公所、閭長、鄰長。1929年，國民政府修改《縣組織法》，并頒布《縣自治法》《區(qū)自治實行法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治實行法》，將村改為鄉(xiāng)、里改為鎮(zhèn)。1930年，國民政府頒布《市組織法》，在市下設區(qū)、坊、閭、鄰自治組織。到此，國民政府在市/縣以下確立了“區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)/坊—閭—鄰”的自治架構，試圖讓國家權力深入鄉(xiāng)村，又擴大社會參與。從成效看，雖然不少省份劃定了自治區(qū)，但因內(nèi)憂外患、層級過多、機構龐大、人力財力不足、民眾未經(jīng)訓練等原因，地方自治成為空頭支票[23]（P14）。此階段，梁漱溟、晏陽初等人發(fā)起平民教育與鄉(xiāng)村建設運動，旨在通過平民教育、鄉(xiāng)村建設改變國家和社會面貌，成為我國基層治理的重要試驗與寶貴經(jīng)驗。與此同時，中國共產(chǎn)黨帶領人民群眾組建了一系列的自治組織。比如，建立農(nóng)會、工會組織，組織消費或者生產(chǎn)合作社。在邊區(qū)建設時期，邊區(qū)政府發(fā)布命令，號召邊區(qū)普遍建立義倉，救濟饑荒。自1930年幾次軍事“圍剿”失敗后，國民黨認識到不能單純依靠軍事力量而忽視民眾，提出清查戶口、厲行保甲、嚴密民眾組織、加強自衛(wèi)力量的主張。1931年起，國民黨開始在江西編排保甲、制定規(guī)約、推行聯(lián)保連坐，并明確保甲長輔助區(qū)長。1932年8月，豫鄂皖三省頒布編查保甲戶口的條例，要求停辦自治，以保甲取代鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、閭、鄰組織。此后，南京國民政府開始在全國范圍推行保甲，但保甲的實施仍多流于形式[24]（P6）。

明清時期基層治理兼具很強的政府管控與地方自治特征，也是當時治理思想的體現(xiàn)。明朝治理思想的重要創(chuàng)新是，主張引入分權、自治設計來限制君權，減少專制對民眾的威脅。方孝孺強調(diào)使民無亂犯紀，須先使民有地可耕、有業(yè)可為、有衣食、無孤寡曠怨之思，實行井田制可避免土地兼并與貧富懸殊，實行宗法制可使民互助相教。鑒于三代之后國家教養(yǎng)能力欠缺的事實，他主張憑借鄉(xiāng)民自身力量，由鄉(xiāng)族自行部分教養(yǎng)事務，以正風俗、救饑寒、代政府所不能。具體舉措方面，他提出立德高望重者為族長，在族中振田以助貧乏，設廩以賑災，立學以教孝弟忠信敦睦，立祠以祠族人及有道者，定期組織聚會以讀譜睦情、勸善去惡。呂坤的治理思想兼有尊君貴民和無為而治的特征，其鄉(xiāng)甲約分養(yǎng)、教、治三部分，合鄉(xiāng)約、保甲為一體，希望通過改善地方組織、借助民力來實現(xiàn)官治。清朝時，黃宗羲主張封建分治，由一方財物供養(yǎng)一方，由一方之兵護衛(wèi)一方。類似，顧炎武認為郡縣制的弊端在于上層過于集權，主張地方分權治理，提升知縣地位，以縣治鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)治保，以保治甲，發(fā)揮宗法組織作用[25]（P604）。民國時期，推行地方自治是孫中山三民主義的內(nèi)在要求。孫中山認為中國落后在人心渙散、民力不凝結，民國前途如何取決于民權的發(fā)展，而民權的實現(xiàn)形式就包括地方自治[26]（P237）。1920年孫中山起草并頒布了《地方自治實行法》，要求縣內(nèi)從清戶口、立機關、定地價、修道路、墾荒地、設學校等事項試行自治。1921年，在《就任大總統(tǒng)職宣言》中，孫中山提出了各省人民完全自治的主張。1924年，孫中山在《中國國民黨第一次全國代表大會宣言》中系統(tǒng)闡述了三民主義，提出選舉、創(chuàng)制、復決、罷官四大直接民權，確定了以縣為自治單位、人民直接行使四大民權、省長監(jiān)督本省自治的政策。在民國后期，雖然保甲的本意是要成為基層自治單位，筑起自下而上公開的民主軌道，實際上卻將自上而下的政治軌道延伸到家戶，生硬地將按數(shù)目設置的保甲單位壓在原有自治單位上，破壞了原有的社區(qū)單位及地方自治與民生事業(yè)的開展，也破壞了傳統(tǒng)社會縣下自治對專制政治筑起的防線，進而導致基層行政的僵化[27]（P385）。

所謂“不能使之安其生，復其性，而責其無為邪僻，禁其無為暴亂，法制愈詳而民心愈離”，參見方孝孺《遜志齋集》卷三“深慮論二”。

四、從政社合一到三治結合：治理方式的多元化與治理主體的壯大

中華人民共和國成立后，經(jīng)由社會主義改造，建立起了以單位制、人民公社為核心的高度政社合一的基層治理體制，改革開放推動了鄉(xiāng)級政權、村級自治治理模式的形成。隨著城鎮(zhèn)化的推進，社會矛盾的增多，利益關系的復雜化，自治、法治、德治、智治等多元治理方式的運用以及基層政權組織、基層群眾自治組織、基層經(jīng)濟和社會組織的多主體參與成為必然要求，多元共治實踐增多。

中華人民共和國成立之初，針對各種社會矛盾，國家開展了一系列專題治理行動，積累了一些基層治理思路。比如，針對征糧、收稅過重及干部強迫命令式催繳作風，中央提出要及時整頓，避免脫離群眾。在土地改革方面，提出發(fā)動群眾自己動手分配土地[28]（P138）。隨著三大改造完成，國家基于單位制與人民公社建立起了高度政社合一的基層治理體制。在城市，國家建立起了單位制，由單位負責組織生產(chǎn)、社會福利供給、社會管理、發(fā)展民生事業(yè)等生產(chǎn)生活的幾乎所有事務。在農(nóng)村，政府逐漸建立起人民公社—生產(chǎn)大隊—生產(chǎn)隊的三級管理體制。1958年頒布的《戶口登記條例》，確立了以常住人口為主、嚴格控制人口流動的戶籍制度，加速了城鄉(xiāng)二元格局的形成。逐步把工、農(nóng)、商、學、兵組成一個大公社，把人民組織起來[29]（P15），是我國政社合一基層治理體制的思想來源。

改革開放以來，經(jīng)濟領域的重大體制改革塑造了鄉(xiāng)級政權、村級自治的基層治理體制。在城市，基層群眾自治制度可追溯到中華人民共和國成立后一些城市的群眾自組織的防護隊、防盜隊和居民組、居民委員會等實踐。1954年，全國人民代表大會通過《城市居民委員會組織條例》，明確居民委員會是群眾自治性居民組織。在農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革弱化了人民公社的作用，提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，但也導致公共物品無人負責的困境。1980年，廣西宜山、羅城兩縣村民自發(fā)選舉成立村民委員會，由其負責社會治安、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、公共設施管理、民間糾紛調(diào)解等事務，得到中央高度重視和肯定。1982年，全國人大常委會把村民委員會和居民委員會一并寫進憲法，以根本法的形式明確了村（居）民委員會的基層群眾自治組織性質。1983年，中共中央、國務院發(fā)出《關于實行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，建立鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的工作在全國展開，人民公社體制逐漸廢除。1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》通過，村民自治制度正式進入運行階段，鄉(xiāng)政村治的體制基本確立。1989年，全國人大通過《城市居民委員會組織法》。1998年，全國人大通過《村民委員會組織法》。2007年，黨的十七大首次將“基層群眾自治制度”寫入黨代會報告，基層群眾自治制度與人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度一起納入中國特色政治制度范疇。

隨著城鎮(zhèn)化加速推進，大量人口從農(nóng)村流向城市，鄉(xiāng)村開始出現(xiàn)嚴重的空心化問題，城市社區(qū)有關物業(yè)管理、公共空間治理等矛盾凸顯，圍繞土地征收、拆遷、利益分配導致的多主體社會矛盾增多，對新時期的基層治理提出了新的挑戰(zhàn)?；鶎由鐣艿膹碗s化使得綜合運用政治、自治、法治、德治、智治等方式成為必要，行政監(jiān)管與服務、經(jīng)濟激勵和懲罰、社會動員和創(chuàng)新等機制的綜合運用成為必要。與此同時，在基層政權組織、群眾自治組織之外，基層社會組織、經(jīng)濟合作社、物業(yè)公司、業(yè)委會、社會組織等多元主體日益壯大，為基層協(xié)商議事、共建共治共享創(chuàng)造了條件。黨的十八屆三中全會以來，基于現(xiàn)實需要，同時積極借鑒國際上的治理研究成果，多主體參與基層治理的思路逐漸明晰，并且從理念走向實踐。鑒于基層群眾自治的經(jīng)驗教訓，特別是一些地方群眾自治組織被黑惡勢力操縱，黨的十九大以來，基層黨組織對基層群眾自治的領導作用、夯實基層基礎的要求得到高度強調(diào)。到黨的十九屆四中全會，黨中央進一步提出健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系，充分反映了我國基層治理的歷史傳統(tǒng)、時代精神與社會需求，基層治理邁入新階段。

五、我國基層治理模式變遷對推進基層治理現(xiàn)代化的啟示

我國基層治理是一個適應社會主要矛盾變化、不斷在繼承中創(chuàng)新發(fā)展的過程，政府治理與社會自治相結合的特征與鄉(xiāng)里兩級治理架構始終存在。周朝依托鄉(xiāng)官采取禮治教化的治理模式，秦漢在鄉(xiāng)以德化中心、在里采取什伍監(jiān)察設計的鄉(xiāng)教里治模式。隋唐時期鄉(xiāng)的功能開始弱化，里正成為鄉(xiāng)村的真正領導，形成鄉(xiāng)輔里主的治理模式，鄉(xiāng)官開始職役化。宋朝先是采取鄉(xiāng)里制，經(jīng)王安石變法發(fā)展出保甲制度，皇權對基層控制加強，同時帶有基層自治精神的民間鄉(xiāng)約、社學、社倉均有重要發(fā)展。明清時期，里甲、保甲管控開始主導基層治理實踐，而且與自治機制相融合。民國前期試圖推行基層自治，后因條件不具備轉向保甲。中華人民共和國成立后，我國建立起了高度政社合一的基層治理體制，并適應經(jīng)濟體制改革形成了鄉(xiāng)級政權、村級自治的城鄉(xiāng)基層治理模式。黨的十八屆三中全會以來，多元參與的現(xiàn)代治理體制開始發(fā)展?？梢?，整體上不同階段都有政府主導、社會參與的特征，只是政府主導與社會參與程度的不同。

從治理思想看，儒法并用、德法結合是我國傳統(tǒng)基層治理的基本遵循，儒法傳統(tǒng)構成我國基層治理的重要文化基礎。在禮崩樂壞的周朝后期，儒墨兩家均表現(xiàn)出維護封建社會秩序的態(tài)度，主張禮治。秦漢時期，儒家德治教化與法家編戶齊民的思路均被吸納進基層治理實踐中，奠定了我國儒法并用的治理傳統(tǒng)。在經(jīng)歷長期動亂背景下，儒學在隋唐時期開始在與道家等思想的交融中復興，并影響基層治理實踐。到宋朝，儒學再度獨尊，并發(fā)展出理學與功利派兩大體系，構成皇權向基層滲透與發(fā)展基層自治的理論基礎。明清時期，針對該時期國家治理的弊端，貴民、分權等治理思想開始出現(xiàn)并影響基層治理的實踐。近代以來，這些思想與民權主義、人民民主、治理理念相互交融，進一步影響著我國的基層治理實踐與制度。

在充分吸收五千年文明和基層治理傳統(tǒng)的基礎上，站在兩個百年目標的關鍵節(jié)點上，推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為新時代夯實政權基層基礎、解決基層問題、化解基層矛盾、回應基層訴求的新課題，我國基層治理的變遷為此提供了有益的啟示和借鑒。

（一）國家治理現(xiàn)代化需進一步鞏固基層政權基礎

國家權力包括專制權力與基礎性權力，前者即國家精英自行行動的范圍，后者即國家事實上滲透社會與有效貫徹政治決策的能力。歷史表明，基層是政權的基礎，也是大一統(tǒng)政權最難以企及的地方，是皇權松弛、微弱、無為的空間所在。從更廣泛的歷史時空看，古代中華帝國是強專制權力而弱基礎性權力的典型，而軟弱或失敗的國家是世界上很多嚴重問題的根源[30]（P7）。因而，從國家建構的角度看，健全國家治理體系，須進一步鞏固黨和國家在基層的政權基礎，進而有效提升國家的基礎性權力。我國傳統(tǒng)基層治理過程中，鄉(xiāng)一級的權力有向州縣集中的趨勢，鄉(xiāng)里工作人員也日益差役化，這大大影響了基層治理賦役征收、社會教化、治安維持等目標的實現(xiàn)。如果從事務責任來看，鄉(xiāng)級是基層治理的行政基礎，今天基層治理的很多問題，也源自鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級有限的治理權與無限的治理責任間的矛盾。因而，在推進社會治理重心向基層下移，將財政、項目、人力等資源向城鄉(xiāng)基層傾斜的同時，應將行政權力適當下移，對基層進行賦權、增能、減負，更好地服務于基層治理與公共服務的迫切需要。

（二）推動三治融合需基于時代需要批判性繼承傳統(tǒng)治理思想

儒家主張禮治，將道德原則平移到政治領域，個人通過家庭倫理外推建立與國家的聯(lián)系;法家主張法治，主張?zhí)蕹齻惱碓瓌t，國家以法制直接面對個人。兩種思路分別演化出了兩套治理體系，一套重仁政、重家庭、重教化、重互助，一套重編戶齊民、重管控監(jiān)督，各有利弊。具體朝代的選擇受到前朝經(jīng)驗教訓、現(xiàn)實需要與時代精神的共同影響，兩種資源和兩套體系是當前我國德治、法治、自治結合主張的文化基礎。當前宜尊重時代精神與人民群眾對美好生活的多面向需求，在民主、自由、平等、公正、法治、誠信、友善等社會主義核心價值觀的基礎上，對傳統(tǒng)文化進行批判性繼承和吸收，取其精華、去其糟粕，不斷完善德治、法治、自治相結合的基層治理體系。

（三）提升基層治理績效需合理平衡政府治理與社會自治的關系

我國基層治理的演變過程表明，國家政權對基層治理的干預和控制整體上是增強的。在秦漢時期，鄉(xiāng)官是農(nóng)民推選出來的德高望重人士，后面逐漸變成官差乃至苦役。北宋時期出現(xiàn)的鄉(xiāng)約是民約組織，經(jīng)明清時期政府的倡導逐漸成為政府宣教工具。強政府、強管控的優(yōu)勢有利于社會統(tǒng)一有序，弊端是治理人力、財力與管理成本增加，基層活力不足，互保連坐等管控措施大多最終也無法真正落實。新近的一些研究表明，雖然“責任兜底”的方式可以在短時間內(nèi)實現(xiàn)預定目標，但自行擴大責任邊界既是對基層治理資源的浪費，也容易使基層政府的整體工作失序，惡化基層的治理環(huán)境，進而加劇基層治理的亂象[31]（P69）。新時期加強和創(chuàng)新基層治理，應按照共建共治共享的總要求，合理平衡政府負責與社會參與、行政干預與社會自治、社會秩序與社會活力間的關系，全面提升社會治理績效。

（四）有效的基層治理需高度重視基礎性制度和能力建設

對穩(wěn)定負責的基層治理組織同時承擔多種職責，比如人口統(tǒng)計與信息采集、治安防控、矛盾調(diào)處、社會教化、公共服務等。除治安維護、矛盾調(diào)處、社會教化與基層治理直接相關外，其他事務也與基層穩(wěn)定緊密關聯(lián)。比如，信息統(tǒng)計與采集工作為社會治安防控提供基礎信息，公共服務是居民訴求與社會矛盾的主要領域。因此，基層治理不是一項孤立的工作，需要統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同推進。財稅既是國家動員資源、推進國家建構的基礎，也是基層治理的重要功能與日常事務。比如，明清時期，負責賦役事務的里甲、保甲組織一度成為基層治理的主要組織載體，而人口與土地關系的變化則很大程度上影響了唐、明、清等時期基層組織功能的發(fā)揮與變革。改革開放后，農(nóng)業(yè)稅是保障鄉(xiāng)村公共服務的重要基礎，稅費征繳也一度是基層社會矛盾的重要來源，以廢除農(nóng)業(yè)稅為主要內(nèi)容的農(nóng)村財稅體制改革為基層政權專注于公共服務與社會管理提供了可能，然而這并未構成良好治理的充分條件，轉移支付等新型鄉(xiāng)村資源保障方式同時通過改變基層政權行為引發(fā)基層治理的新問題。土地制度從基礎上影響到基層治理，土地兼并往往直接引發(fā)社會動亂。比如，井田制、均田制總是與鄰里互助、宗法自治、兵農(nóng)合一制度相關聯(lián)，而土地兼并總是與田籍統(tǒng)計組織失能、貧富不均、賦役不公、生計困難與社會暴動相關。應認識到，實現(xiàn)有效的基層治理，必須始終重視信息統(tǒng)計等基礎能力建設，重視財稅與土地等基礎性制度保障，關注與研究相關改革可能引發(fā)的影響。

我國現(xiàn)有的基層治理體系在續(xù)寫我國社會長期穩(wěn)定奇跡中發(fā)揮了重要作用，這得益于我國包括基層群眾自治制度在內(nèi)的促進人民民主的一系列重要制度設計，也得益于幾千年傳續(xù)下來的傳統(tǒng)優(yōu)秀基層治理文化。展望未來，在中央加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化重要部署的引領下，我國黨建引領基層治理的機制將更加完善，基層政權將更加堅強有力，基層群眾自治將更加充滿活力，自治、法治、德治相結合的基層治理體系將日漸完善。與此同時，網(wǎng)格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺將更加成熟，基層公共服務將更加精準高效，黨的執(zhí)政基礎將更加堅實，基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平將明顯提高。

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The Historical Evolution of the Models of Grassroots

Governance in China and Its Enlightenment

WANG Wei-jin，LI Lan

（Development Research Center of the State Council，Institute of Public Administration

and Human Resources，Beijing 100010，China）

Abstract：

China’s grassroots governance has experienced a long-term evolution，and nurtured elements such as rule of law，rule of virtue，autonomy and co-governance.The Zhou Dynasty adopted the pattern of local officials’ rule of rites.During the Qin and Han Dynasties，the governance thought of combining Confucianism and law contributed to the formation of the governance mode of rural education.In Sui and Tang Dynasties，the grass-roots took the governance mode dominated by Li and supplemented by township.In the Song Dynasty，with the revival of Confucianism，Baojia and rural autonomy developed greatly.During the Ming and Qing Dynasties，the autocratic monarchy system reached its peak，and Lijia and Baojia began to run parallelly.After the overthrow of the feudal dynasty，the national government tried the grass-roots autonomy according to the idea of civil rights，but it turned to Baojia because of the lack of realistic conditions.After breaking the system of the integration of government and society，new China established the model of township level government and village level autonomy，and put forward the grass-roots governance model of multi participation and three governance integration to meet the needs of economic and social development.This process of change shows that China’s grassroots governance has always maintained the characteristics of the combination of government governance and social autonomy，and the combination of Confucianism and Legalism.It provides important enlightenment for the current grass-roots governance and even national governance.

Key words：

grassroots governance;social governance;national governance;Baojia;village rules

（責任編輯

陳世華）