劉華 李航

【摘 要】 民營資本參與度不足已經成為我國PPP模式持續(xù)發(fā)展的一大桎梏，識別和分析障礙因素是促進民營資本參與的關鍵。通過文獻分析法識別出制約民營資本參與PPP項目的5大因素及其24個可測量的二級因素，構建了民營資本參與PPP項目障礙因素的概念模型，并借助結構方程模型進行實證分析。結果表明，PPP模式自身特征、政府行為、外部環(huán)境等對民營資本參與PPP項目具有顯著的制約作用，政府行為和外部環(huán)境在其中發(fā)揮了中介作用。據(jù)分析結論提出了完善參與環(huán)境、提升主體能力、規(guī)范主體行為等具體建議，以期為改善民營資本在PPP項目中的參與現(xiàn)狀提供依據(jù)。

【關鍵詞】 民營資本; PPP項目; 障礙因素; 結構方程模型

【中圖分類號】 F294? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）06-0138-06

一、引言

PPP模式是公共產品及服務供給機制的一項重大創(chuàng)新，我國在推行PPP模式的過程中，幾經起伏，至2014年國內重新掀起PPP的熱潮，目前仍處于探索和經驗積累階段。發(fā)改投資〔2016〕1744號文[ 1 ]提出要在傳統(tǒng)基礎設施領域切實推進PPP工作后，政府和社會資本合作模式已經逐漸成為我國基礎設施項目的主要供給途徑。我國的PPP模式不同于發(fā)達國家應用成熟的PPP模式，涉及的社會資本這一參與方中不但包括民間資本等非公經濟，還包括了國有企業(yè)，而當前國企在PPP項目中的參與度遠高于民營企業(yè)，這違背了采用PPP模式的初衷。國企參與雖然是我國情境下的現(xiàn)實要求，具有其合理性，但不可否認由國企主導會為我國推行PPP模式制造難題，如影響PPP模式有效性的實現(xiàn)、削弱民營資本參與提供公共服務的熱情、引發(fā)公眾質疑公私合營本質等。針對民營資本參與率低的現(xiàn)狀，可以明確，如何提升民營資本參與率，使私營資本主導PPP模式，央企、國企等主導傳統(tǒng)模式，進而達到二者平衡發(fā)展是亟需探討的問題。

目前，有關民營資本參與PPP項目的研究文獻主要有：王雨辰和胡軼俊[ 2 ]從PPP項目公共性出發(fā)構建風險分析框架，指出民營企業(yè)的低參與度主要源于地方政府存在選擇偏好。李建英等[ 3 ]分析了國際PPP經驗對我國引導民營企業(yè)參與的啟示和借鑒。李天建[ 4 ]從行為主體利益差異的視角探尋我國PPP模式中民營資本“圍觀”現(xiàn)象的破解思路。盧明湘等[ 5 ]研究了民營企業(yè)投資PPP項目的路徑，從民營企業(yè)自身角度指引民營企業(yè)投資PPP項目。李艷飛等[ 6 ]對PPP聯(lián)合體內部的各個社會資本方的合作模式進行研究，分析了投資、建設、設計和運營各個社會資本方在聯(lián)合體中的合作關系和各自地位。高蒙蒙和汪沖[ 7 ]通過分析我國基礎設施PPP項目風險分擔機制的經驗與問題，為調動民營資本的積極性，確保PPP項目的順利開展以及促進我國PPP的發(fā)展與改革提出了相應的政策建議。譚小芳和杜佳媛[ 8 ]探討了如何加強PPP模式中民營企業(yè)對地方政府的信任，試圖由此提高民營企業(yè)參與PPP項目的積極性。

可以看出，現(xiàn)有文獻已經關注到了民營資本對PPP模式的重要作用及其參與率低的現(xiàn)實難題，但大多停留在較為宏觀的層面，對民營資本參與度不足的致因進行簡單的歸納分析，欠缺對因素間關系及作用路徑強度的定量式探究。因此，本文在梳理現(xiàn)有文獻、案例和深度調研獲取民營資本參與PPP項目障礙因素的基礎上，構建因素間相互作用的概念模型，進而結合結構方程模型（SEM）方法，對各障礙因素間的作用路徑與影響程度進行分析，以期為PPP實踐中提升民營資本參與率，保證PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供理論支持。

二、理論分析與研究假設

（一）民營資本參與PPP項目的障礙因素分析

國有企業(yè)可以社會資本身份參與PPP項目是我國與國外PPP模式在定義上的最大區(qū)別[ 2 ]，長期以來國企在PPP項目中的過度參與或主導地位被認為會制約PPP模式的持續(xù)健康發(fā)展。通過對現(xiàn)有研究、典型案例的分析，本文從五個角度歸納出阻礙民營資本參與PPP項目的24條因素，分別為PPP模式自身特征角度、民營企業(yè)自身特征角度、政府行為角度、政府與國企關系角度、PPP外部環(huán)境角度，如表1所示。

1.PPP模式自身特征

PPP模式作為一種公共產品與服務供給的創(chuàng)新模式，通常應用于大型基礎設施建設項目，這類項目本身特別復雜，在PPP模式下，合作關系和實施流程會更為復雜，再加之項目投入巨大，對參與其中的社會資本方提出了較高的要求[ 9 ]。此外，PPP項目的公共性質，使得PPP為社會資本帶來的收益較傳統(tǒng)模式項目更低，而風險更高[ 2 ]，民營資本作為逐利的企業(yè)在投資決策時勢必會秉持更為慎重或保守的態(tài)度。因此，提出假設：

H1：PPP模式自身特征對制約民營資本參與PPP項目具有正向作用。

2.民營企業(yè)自身特征

民營企業(yè)近年來蓬勃發(fā)展，在我國社會經濟發(fā)展中扮演著愈來愈重要的角色，自大力推行PPP模式以來，其作為社會資本的重要組成部分，得以在公共領域發(fā)力。但相較國企、央企，民營企業(yè)通常規(guī)模較小，資信較低，缺乏公共項目的運作經驗[ 10 ]，使得其往往缺乏參與PPP項目的信心和機會。因此，提出假設：

H2：民營企業(yè)自身特征對制約其參與PPP項目具有正向作用。

3.政府行為

地方政府作為PPP項目重要的發(fā)起主體與合作主體，在PPP項目中的合作行為對項目開展與最終成效具有重要影響。但實踐中可以看到，地方政府經常存在不當?shù)暮献餍袨?，主要表現(xiàn)為以下幾點：第一，在選用PPP模式時政府行為失當[ 11 ]。前幾年，我國建筑市場涌現(xiàn)出大量偽PPP項目，地方政府為了轉移風險或者變相融資，對本不適合的項目強行采用PPP模式[ 12 ]，使得項目以失敗告終。第二，在發(fā)包項目的過程中政府行為不當。政府經常在招標文件中設置不合理門檻，這固然有PPP項目本身較為復雜的原因，但更多是政府對資質要求過高，已經大大超過了PPP項目的技術門檻，另外還存在為了使特定企業(yè)進入而設置門檻的情形[ 11 ]。一些地方政府傾向于將若干工程打包成大項目實施[ 13 ]。第三，在PPP項目合作關系中政府行為不當，如政府干預過多。實踐中，政府對社會資本方聯(lián)合體內部的權利義務分配空間都會諸多限制，使得合作難以開展[ 13 ]。第四，政府對國企存在隱性補貼，而對民營企業(yè)的合理補貼不兌現(xiàn)，在更換領導人之后新官不理舊賬等行為頻現(xiàn)[ 11 ]。不適當?shù)恼献餍袨?，客觀上會造成一些民營企業(yè)無法參與PPP項目，主觀上難免會引發(fā)民營資本對PPP項目的質疑。根據(jù)以上分析，提出假設：

H3：政府行為對制約民營資本參與PPP項目具有正向作用。

4.政府與國企關系

長期以來，政府與國企之間存在特殊關系[ 11 ]，體現(xiàn)在目前二者仍保有“父子”關系的特征，政府可任命國企領導人，國企領導人亦可任職于政府重要崗位。此外，在推行PPP模式之前，公共產品一直由政府直接提供，政府與國企之間形成了緊密、穩(wěn)固的伙伴關系[ 11 ]。在推廣PPP模式后，地方政府從初期選擇合作伙伴到前期項目審批都會向國企傾斜，表現(xiàn)出明顯的選擇偏好，削減了民營企業(yè)的參與機會和信心。因此，提出假設：

H4：政府與國企關系對制約民營資本參與PPP項目具有正向作用。

5.PPP外部環(huán)境

PPP模式以周期長為特點，在整個實施周期中，容易出現(xiàn)政府領導人換屆、政策變化的情況，造成PPP項目政策適用難題，這是民營企業(yè)參與不可回避的風險因素。目前，我國PPP相關的法律法規(guī)和運作機制還不甚健全，如現(xiàn)有規(guī)定對爭端發(fā)生后的處理機制缺乏指導性，PPP協(xié)議法律適用不清晰，使得民營企業(yè)難以甚至無法真正維護自身利益;再如對于準經營性項目，現(xiàn)有的價格機制不夠靈活，使得項目收益不能保證等[ 14 ]。對民營企業(yè)而言，在PPP合作關系中，其與政府常常處于信息極不對稱的狀態(tài)，掌握的信息總是不及時、不充分的，這增加了參與的不確定性，而國企則不然[ 14 ]。另外，目前專業(yè)的第三方咨詢、中介、監(jiān)督機構還較為匱乏，不能為民營企業(yè)參與PPP項目提供更多的支持[ 15 ]。以上諸多因素勢必使得民營企業(yè)對PPP項目持保守態(tài)度。因此，提出如下假設：

H5：PPP外部環(huán)境對制約民營資本參與PPP項目具有正向作用。

（二）障礙因素間關系分析

地方政府在PPP項目中表現(xiàn)出不適當?shù)暮献餍袨?，其原因是多方面的。首先，地方政府與國企在公共領域的長期合作關系會使其在實施PPP項目時優(yōu)先考慮國有企業(yè)作為合作伙伴，這符合路徑依賴理論對人們行為規(guī)律的解釋。其次，PPP模式本身具有流程復雜、周期長、風險高等特征，而民營企業(yè)相較國企普遍資信、能力水平較低，加之目前PPP外部環(huán)境還不夠成熟，考慮到民營資本參與可能帶來更大的潛在風險，地方政府可能會通過各種方式限制民營資本參與，如設置門檻等，這一點可以用卡尼曼風險定律加以解釋，面對收益大多數(shù)人會是風險規(guī)避的。PPP模式在我國算是一種新興模式，其本身的復雜性對各實施機構提出了要求，也是外部環(huán)境尚未健全的一個重要客觀原因?；谝陨希梢哉J為民營企業(yè)自身特征、政府與國企關系、PPP模式自身特征和PPP外部環(huán)境對政府行為具有正向影響，PPP模式自身特征對PPP外部環(huán)境具有正向影響。因此，提出如下假設：

H6：PPP模式自身特征對政府行為具有正向影響。

H7：民營企業(yè)自身特征對政府行為具有正向影響。

H8：政府與國企關系對政府行為具有正向影響。

H9：PPP外部環(huán)境對政府行為具有正向影響。

H10：PPP模式自身特征對PPP外部環(huán)境具有正向影響。

通過以上分析可以看出，各類障礙因素對民營資本參與的制約主要表現(xiàn)為削弱其參與的積極意愿，考驗其參與能力，壓縮其參與機會，因此考慮將PAR1參與意愿、PAR2參與能力和PAR3參與機會作為內生潛變量的測量變量。綜上，民營資本參與PPP項目的概念模型由三個外源潛變量（民營企業(yè)自身特征、政府與國企關系、PPP模式自身特征）、兩個中介變量（政府行為、PPP外部環(huán)境）以及一個內生潛變量（民營資本參與）組成，概念模型如圖1所示。

三、實證檢驗

（一）數(shù)據(jù)收集

本文旨在研究民營資本參與PPP項目的障礙因素，在具體因素識別的基礎上，按照李克特量表設計法將6個潛在變量（一級因素）下的觀測變量設置為題項，形成了包含6個維度27個題項的調查問卷。問卷主體部分考察各因素的制約程度以及結果變量測量指標的重要程度，被調查者根據(jù)自身工作經驗或理論知識進行填寫。為確保被調查人員的有效性，本次調查以政府相關部門、各類社會資本方、大專院校等作為調研單位，以各單位中從事PPP項目管理實踐與研究的相關人員作為調研對象，共發(fā)放問卷350份，回收302份，經過整理后得到有效問卷289份，占總問卷的82.6%。

（二）信度與效度檢驗

在模型擬合前需要考察調查問卷的可靠性和有效性，本文首先運用SPSS24.0軟件，基于Cronbach's α系數(shù)法檢驗各觀測變量的信度，分析結果如表2所示。可以看出各維度（民營企業(yè)自身特征、政府與國企關系、PPP模式自身特征、政府行為、PPP外部環(huán)境、民營資本參與）的α系數(shù)均高于0.7，整體量表的克朗巴哈系數(shù)為0.914，由此表明測量結果具有較好的可靠性，該量表的信度檢驗可以通過。其次，基于KMO檢驗法與因子分析法檢驗量表的結構效度，經SPSS24.0軟件的分析，KMO檢驗值為0.900，大于0.7的標準，因子分析結果顯示各觀測變量均具有較大的因子載荷，由此表明結構模型效度良好。

（三）模型擬合

本文利用Amos24.0軟件，根據(jù)所構建的概念模型以及結構方程模型的相關理論[ 16 ]，繪制出民營企業(yè)自身特征、政府與國企關系、PPP模式自身特征、政府行為、PPP外部環(huán)境到民營資本參與的影響關系路徑圖。經軟件運行得出初始擬合模型（圖2），具體擬合度分析如表3所示。由表3可見，模型的卡方自由度比值（χ2/df）小于3，GFI、AGFI、NFI、IFI、TLI、CFI指標的顯示值均大于0.9，近似誤差均方值（RMSEA）小于0.08，表明本研究初始模型的擬合值均達要求，擬合程度較為理想，不需進行修正。

四、路徑分析與模型結果討論

基于結構方程模型的運算結果，本文從民營資本參與PPP項目障礙因素的作用路徑與影響強度兩方面得出結論。

（一）作用路徑分析

初始模型整體擬合度檢驗良好后，即可對路徑系數(shù)進行檢驗，從而驗證模型中設置的研究假設，如表4所示。五類障礙因素均對民營資本參與PPP項目具有顯著的制約作用，研究假設H1—H5得到驗證;民營企業(yè)自身特征、PPP模式自身特征、政府與國企關系對政府行為具有顯著正向影響，H6—H8得到驗證;PPP外部環(huán)境對政府行為在統(tǒng)計上不具有顯著性，H9未能得到支持;PPP模式自身特征對PPP外部環(huán)境具有顯著影響，H10得到驗證。概念模型中提出的研究假設有9條得到支持，路徑系數(shù)均在0.1～0.5之間，表示假設描述的變量關系被驗證為中等強度的正向影響關系。因此，各外源潛變量和中介變量均是民營資本參與PPP項目的重要障礙因素。

（二）障礙因素作用強度分析

模型驗證結果表明，三個外源潛變量對民營資本參與PPP項目的總效應分別為民營企業(yè)自身特征0.301、政府與國企關系0.281、PPP模式自身特征0.266，影響程度相當。對比可以發(fā)現(xiàn)，民營企業(yè)自身特征的總效應在其中略高。在我國當前情境下，國有企業(yè)在市場中的競爭實力依然較為凸顯，民營企業(yè)在專業(yè)人才、項目建設運維能力和經驗、融資能力等各個方面還有待提高，但近年來民營企業(yè)不斷發(fā)展，在各專業(yè)領域積累了不容小覷的實力。另外，實踐中已經發(fā)展出各種PPP運作模式，地方政府在發(fā)起PPP項目時，應該考慮到針對不同類型的項目，在不同的運作模式下，對社會資本方應該有不同的選擇，不應以民營企業(yè)能力不足等原因一刀切。政府與國企關系、PPP模式自身特征對民營企業(yè)參與PPP項目的制約作用也不容忽視，為PPP模式能夠持續(xù)發(fā)力，地方政府應該積極引導，減輕民營企業(yè)的顧慮，增加民營企業(yè)的信心，使民營企業(yè)不用在低利潤水平下承擔更大的損失風險。

兩個中介變量對民營企業(yè)參與PPP項目的總效應分別為PPP外部環(huán)境0.230、政府行為0.128，相比之下PPP外部環(huán)境的總效應較大。當前，比較突出的一個問題是民營企業(yè)缺乏良好的參與環(huán)境，PPP法律法規(guī)不健全、政策不穩(wěn)定、相應制度不完善會使民營企業(yè)參與PPP項目變成一項極冒險的投資，相關第三方機構的缺失同樣限制了民營企業(yè)的步伐。地方政府首先需要營造一個良好的參與環(huán)境，其次應該積極糾正不合適的合作行為，使民營企業(yè)能夠更好地參與到公共產品與服務供給中。

五、研究結論與對策建議

深入分析民營資本參與PPP項目的障礙因素是有效促進其參與的前提，也是規(guī)范PPP項目、保證PPP模式健康持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。本文通過構建民營資本參與PPP項目障礙因素的概念模型，利用結構方程模型系統(tǒng)地分析了各障礙因素的作用路徑和影響強度，結果表明PPP模式自身特征、政府行為、外部環(huán)境等對民營資本參與PPP項目具有顯著的制約作用，政府行為和外部環(huán)境在其中發(fā)揮了中介作用，據(jù)此進一步提出促進民營資本參與PPP項目的相關建議：

（一）完善民營資本參與環(huán)境

1.在項目采購階段著力加強對政府合作行為的規(guī)范和對民營資本的引導

近年來，為深入推廣PPP模式，國家各部委陸續(xù)出臺了若干指導性文件，如財金〔2014〕113號文、交辦財審〔2017〕173號文和發(fā)改農經〔2017〕2119號文，后兩者在社會資本方選擇的相應條款中均提及不應排斥、限制或歧視民營資本，但現(xiàn)實中該條款并未充分發(fā)揮作用。為切實提升民營資本的參與度，地方政府應在運作過程中克服自身偏見，充分考察民營資本能力和項目需要，積極為民營資本創(chuàng)造機會。如對不需要更新或更新工程量較小的存量項目，民營資本的參與難度更小，參與可能性更大，則可以在采購邀請或資格預審公告中注明本項目適合于民營資本。再如地方政府應當對PPP項目實施機構的項目采購行為進行規(guī)范和監(jiān)督，規(guī)避偏好或關系的影響，將項目交到真正適合的社會資本手中。

2.大力推廣應用并不斷改進PPP標準合同文本

PPP模式在我國尚未完全成熟，PPP合同再談判或提前終止的現(xiàn)象頻發(fā)，在PPP合同中合理劃分權責利，對可能的爭議事項提前約定，可以增強民營資本的安全感和參與信心。2018年6月14日《政府和社會資本合作（PPP）項目合作協(xié)議示范文本（試行）》出臺。為規(guī)范PPP項目，保障合作各方的利益，今后應該大力推廣使用示范合同文本，當然，由于該示范文本推出不久，還需要在實踐中發(fā)現(xiàn)其中的不適用性并不斷改進。另外，該示范文本不區(qū)分項目類型，在使用過程中需要按照項目特征自行適用，必要時應該推出針對特定類型項目的合同示范文本。

3.落實相關激勵政策，合理提升收益水平，提升項目吸引力

項目風險大、投資回報低是很多民營資本對PPP項目持觀望態(tài)度的主要原因，因此，應該通過挖掘項目的商業(yè)潛力合理提升項目收益水平，在此基礎上結合適當?shù)亩愂諆?yōu)惠政策或獎勵機制，增強項目對民營資本的吸引力。

4.加快培育第三方PPP咨詢、監(jiān)督機構

第三方機構提供的咨詢服務等可以作為民營資本能力的補充，是激勵民營資本參與的重要手段。

（二）強化政府和民營資本能力

地方政府和民營企業(yè)應該加強自身能力的建設，尤其地方政府應該主動克服對民營企業(yè)的偏見，糾正不合理發(fā)包行為，合理選用PPP模式，簡化民營資本參與PPP項目的審批程序。民營企業(yè)規(guī)模偏小的特點雖難以改變，但可以通過積累項目經驗，增強聯(lián)合體參與項目的能力，強化對PPP項目特征和自身優(yōu)劣勢的分析，選擇適合的項目進行投標，提升中標率。

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