陳元

摘要：城市治理堅持以人民為中心是馬克思主義人民觀思想的內(nèi)在要求。目前城市治理還存在人民主體地位體現(xiàn)不充分、城市政府為人民服務(wù)能力不充分、城市治理中人民廣泛參與不充分等問題。為此，必須牢固樹立以人民為中心的理念，健全發(fā)揮人民主體作用的制度，提升走群眾路線的能力，強(qiáng)化人民參與治理的政策供給，為構(gòu)建現(xiàn)代城市治理體系和提升城市治理能力賦能助力。

關(guān)鍵詞：馬克思主義人民觀;以人民為中心;城市治理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.01.007

以人民為中心，是推動城市治理高水平發(fā)展必須要堅持的重要價值理念。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民?！秉h的十九大報告進(jìn)一步指出：“堅持以人民為中心。人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運(yùn)的根本力量。必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)。”以人民為中心的發(fā)展思想貫穿于中國特色社會主義發(fā)展的始終，充分體現(xiàn)了中國特色社會主義發(fā)展的動力源泉和根本目的。

一、城市治理必須堅持以人民為中心的價值闡發(fā)

以人民為中心的思想是在繼承馬克思主義人民觀思想和中國共產(chǎn)黨人民觀思想的基礎(chǔ)上，結(jié)合新時代中國特色社會主義的實(shí)踐而逐步形成的，是馬克思主義中國化的最新成果，具有深遠(yuǎn)的理論和實(shí)踐意義。

一方面，“以人民為中心”是馬克思主義人民觀思想的內(nèi)在要求。人的自由而全面的發(fā)展是馬克思主義的核心要義，“人”的問題是馬克思主義治理觀的焦點(diǎn)問題。首先，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，在城市治理過程中，要尊重人民的主體地位。城市治理在本質(zhì)上是服務(wù)于人民的，是人自由的產(chǎn)物。其次，馬克思把人和人的發(fā)展置于前所未有的崇高地位，呼應(yīng)了當(dāng)前城市治理的理論和實(shí)踐，這也是馬克思治理觀成為科學(xué)、具有強(qiáng)大生命力的根本所在。[1]同時，中國共產(chǎn)黨是實(shí)現(xiàn)人的解放和全面發(fā)展的重要力量。中國共產(chǎn)黨始終代表最廣大人民群眾的根本利益，以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)的治理是“善治”的應(yīng)有之義，是真正凸顯人民利益和使全民共同參與的馬克思主義治理觀，是根植于人民的中國之治。習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，具有鮮明的繼承性和時代性，“以人民為中心的發(fā)展思想”治國理政新理念正是在馬克思主義人民觀的基礎(chǔ)上發(fā)展出的時代產(chǎn)物。

另一方面，“以人民為中心”也是城市治理內(nèi)在的價值遵循。其一，城市在國家治理體系中發(fā)揮著重要作用。對于國家而言，城市成為國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的發(fā)動機(jī)，成為創(chuàng)新精神的搖籃和連接世界市場的接點(diǎn);對于個人而言，城市能夠提供更多工作機(jī)會、更好公共服務(wù)、更便利的出行、更多信息交流等。[2]其二，隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，不論是大城市還是中小型城市都暴露出一些問題，如環(huán)境污染、交通堵塞、資源緊張、群體事件以及貧富差距擴(kuò)大等，這些“城市病”在本質(zhì)上是對城市治理能力的考驗(yàn)。因此，在推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，要堅持以人民為中心的價值取向，創(chuàng)新城市治理理念和治理方式，這是城市發(fā)展的核心價值，也是城市治理合法性、有效性和正當(dāng)性的基礎(chǔ)。

二、城市治理堅持以人民為中心的問題剖析

（一）人民主體地位體現(xiàn)不充分

城市治理的價值本源是“人民性”?！叭嗣裥浴必灤┯诔鞘兄卫淼娜^程，包括城市治理起點(diǎn)的公共優(yōu)先、治理過程的人人平等和治理結(jié)果的分配正義。從委托代理理論的角度來看，公民與政府或行政人員之間的互動是一種委托代理的關(guān)系。政府作為代理人應(yīng)該為人民提供高效便捷的公共服務(wù)，但是，隨著城市化進(jìn)程的加快，人民主體地位在城市治理方面的體現(xiàn)還存在不足。

其一，人民的主體地位有所削弱。城市政府在追求經(jīng)濟(jì)效益時較少關(guān)注人與城市的關(guān)系問題。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“無論是城市規(guī)劃還是城市建設(shè)，無論是新城區(qū)建設(shè)還是老城區(qū)改造，都要堅持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求?！背鞘兄卫硪獜墓残猿霭l(fā)，以人民為導(dǎo)向，脫離了人民需求的城市發(fā)展基礎(chǔ)不穩(wěn)，背離了人民導(dǎo)向的城市治理適得其反。在人民與城市政府的互動過程中，城市政府掌握著較多的資源和信息，在信息不對稱的情況下，人民難以維護(hù)自身的利益，保障自身的主體地位。人民的主體地位并未得以充分體現(xiàn)。

其二，“人民性”有所削弱，不利于社會和諧穩(wěn)定、人人平等與分配正義。首先，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資本是組織生產(chǎn)、提供就業(yè)、促進(jìn)創(chuàng)新的主要力量。但是過多強(qiáng)調(diào)資本優(yōu)先，分配向資本傾斜，對于勞動、知識、管理、資源、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素重視不足，[3]不利于社會的和諧穩(wěn)定。其次，“人民性”體現(xiàn)在治理過程的人人平等，即每個人自由而全面發(fā)展的機(jī)會平等，城市政府要注重治理過程的公平正義，保障人民的各項發(fā)展機(jī)會，打造人人參與的治理格局。最后，城市政府既要發(fā)掘城市發(fā)展資源，又要協(xié)調(diào)發(fā)展成果的分配，即城市發(fā)展成果的分配正義，防止出現(xiàn)公共產(chǎn)品分配不均等問題。

（二）城市政府為人民服務(wù)能力不充分

城市治理結(jié)構(gòu)是城市治理的制度基礎(chǔ)和組織架構(gòu)。城市政府的行政管理活動也置身于這一治理結(jié)構(gòu)之中，隨著城市社會高度分化，人民對于公共事務(wù)的需求也在逐步多元化。因此，城市政府行政權(quán)力配置的科學(xué)性和組織結(jié)構(gòu)的效率性還有待提升。

一方面，城市政府行政權(quán)力配置的科學(xué)性不足。行政權(quán)力是指法律賦予國家行政機(jī)關(guān)依法管理社會公共事務(wù)并強(qiáng)制被管理者服從的力量。在現(xiàn)代國家中，行政權(quán)力是以行政管理體制為基礎(chǔ)，以行政管理職能為依歸，由行政機(jī)構(gòu)或行政人員所行使的一種法定權(quán)力。[4]公共權(quán)力的合理配置是城市政府提供良好公共服務(wù)的前置條件，城市政府作為代理人，其行政權(quán)力就應(yīng)以委托人“人民”為導(dǎo)向，做到權(quán)為民所用，利為民所謀。此外，城市政府行政權(quán)力約束機(jī)制不到位和過度的集權(quán)主義也會阻礙為人民服務(wù)能力的提升。

（三）不斷擴(kuò)大人民參與治理的渠道

擴(kuò)大人民參與治理的渠道就是讓人民能夠更多地參與治理過程，推動城市治理主體的多元化。多元主體協(xié)同治理是指針對一定社會領(lǐng)域的公共事務(wù)，國家、市場、社會等多元治理主體共同參與治理，并注重發(fā)揮相互之間的協(xié)同作用，從而形成治理的協(xié)同效應(yīng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的過程。[7]城市治理堅持以人民為中心要讓人民參與到治理過程中來，為此，需要確保城市治理的合法性基礎(chǔ)和完善人民參與治理的制度保障。

堅持以人民為中心，是城市治理合法性、有效性和正當(dāng)性的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)城市治理之善的價值要求。首先，保障人民權(quán)利是堅持以人民為中心的內(nèi)在要求，也是城市政府是否具有合法性的重要指標(biāo)。城市政府只有在保障人權(quán)、維護(hù)尊嚴(yán)的基礎(chǔ)上行使政府職責(zé)，才能夠得到人民群眾的積極擁護(hù)，城市治理才具有合法性。其次，保障人民應(yīng)得的現(xiàn)實(shí)利益是堅持以人民為中心的重要內(nèi)容。城市發(fā)展成果應(yīng)服務(wù)于人民，以此體現(xiàn)城市治理的有效性，在城市治理過程中，必須為全體人民的根本利益服務(wù)，注重利益共享。最后，實(shí)現(xiàn)自我是堅持以人民為中心的升華。城市治理活動應(yīng)以實(shí)現(xiàn)自我、促進(jìn)人的自由全面發(fā)展為價值導(dǎo)向，并制定相應(yīng)的政策和法規(guī)，保障人的基本權(quán)利，協(xié)調(diào)各主體間的利益沖突，創(chuàng)造和諧的社會環(huán)境，形成良好的道德氛圍。

（四）著力深化城市治理體制改革

城市治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，要深化城市治理體制，增強(qiáng)它與現(xiàn)代社會的適應(yīng)性和有效性?？傮w上說，它涉及政府在實(shí)施相關(guān)的城市管理事務(wù)中，管理主體及利益相關(guān)人構(gòu)成的互動關(guān)系方式，并由此按照一定治理理念設(shè)計出來的檢索和回應(yīng)問題的路徑，相對穩(wěn)定的決策、管理和監(jiān)督組織建制體系、以功能和權(quán)責(zé)劃分為中心的分權(quán)和授權(quán)體系、管理事務(wù)運(yùn)作和核心業(yè)務(wù)流程、財務(wù)分配以及治理成效評估體系等。[8]

一方面，要優(yōu)化城市政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)。行政系統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，即行政系統(tǒng)內(nèi)部各部分組織和人員之間相互作用的狀況和各組織的功能實(shí)際發(fā)揮的狀況。城市政府的權(quán)力運(yùn)作主要是自上而下的，而這種縱向的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制與現(xiàn)代化的橫向治理體系之間是存在差異性的。因此，城市政府的行政權(quán)力應(yīng)該以權(quán)力的削減、轉(zhuǎn)移和下放為中心，推動行政權(quán)力的合理配置。當(dāng)然，一個合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)必然離不開權(quán)力主體的具體運(yùn)作，這其中又涉及不同主體之間的利益結(jié)構(gòu)，所以，要引導(dǎo)權(quán)力主體轉(zhuǎn)變理念，增強(qiáng)服務(wù)意識，推動權(quán)為民所用。

另一方面，要優(yōu)化城市政府的組織結(jié)構(gòu)。科層制的組織結(jié)構(gòu)在一定的歷史時期發(fā)揮了很好的功能，但隨著公眾需求的多樣化和外部環(huán)境的變化，城市政府需要順應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的規(guī)律，優(yōu)化政府部門的組織結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)城市政府“人民性”的回歸。這體現(xiàn)在縱向、垂直、金字塔型的管理結(jié)構(gòu)與橫向、扁平化的網(wǎng)狀社會相適應(yīng);靜態(tài)、封閉的組織結(jié)構(gòu)與動態(tài)、開放的信息化社會相適應(yīng)。這種適應(yīng)的有效性主要表現(xiàn)在城市政府對公眾需求的回應(yīng)性上面，例如，垃圾、綠化、停車、社區(qū)糾紛等問題通常需要跨部門、跨法規(guī)處理，需要強(qiáng)化城市治理結(jié)構(gòu)的整體性與協(xié)同性。

（五）著力推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)

“服務(wù)型政府”是指在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在民主制度框架內(nèi)，把服務(wù)作為社會治理價值體系核心和政府職能結(jié)構(gòu)重心的一種政府模式或曰政府形態(tài)。服務(wù)型政府是行政模式發(fā)展的一種高級形式，是一種在治理理念、組織結(jié)構(gòu)和價值導(dǎo)向等方面跨越式的發(fā)展，同時也是現(xiàn)代國家努力構(gòu)建的一種政府模式。注重社會服務(wù)是服務(wù)型政府的特征之一。從政府的職能來看，提供社會公共服務(wù)是其中的一項職能，對于服務(wù)型政府來說，社會服務(wù)是其題中應(yīng)有之義，也是服務(wù)型政府內(nèi)在的價值理念。

城市政府要以人民為導(dǎo)向提供公共服務(wù)，履行各項職能。社會服務(wù)的主體應(yīng)該是人民，政府的出發(fā)和落腳點(diǎn)是公民和公民的需要，政府行動的目的即是回應(yīng)并滿足社會和公眾的需求，建立服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范服務(wù)流程，保障服務(wù)品質(zhì)，最終實(shí)現(xiàn)人的自由和全面發(fā)展。在城市治理過程中，人民能夠真正參與到公共事務(wù)中來，這需要城市政府優(yōu)化政府權(quán)力配置結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)，傾聽人民聲音，了解人民需求，以此構(gòu)建平等、合作的新型政府與人民互動關(guān)系。推動城市政府以人民本位和社會本位的理念治理社會，尊重公民意愿，真正做到為人民服務(wù)。

在新的歷史時期，城市治理必須堅持以人民為中心的價值取向，勇于直面城市治理過程中出現(xiàn)的問題并加以反思改進(jìn)。要堅持城市治理以人民為中心的理念，以擴(kuò)大人民參與治理渠道為主要抓手，以深化城市治理體制改革為關(guān)鍵不斷創(chuàng)新治理方式，推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)，建立多元合作治理機(jī)制，推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

說明：本文系2020年廣東社科規(guī)劃“建設(shè)粵港澳大灣區(qū)和支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)”專項課題“粵港澳大灣區(qū)防控新冠肺炎疫情的城市社區(qū)實(shí)踐研究”（項目編號GD20SQ23）、2020年中共廣東省委黨校一般課題“建設(shè)基層社會治理共同體研究——以肇慶市為例”（項目編號XYYB202015）的階段性研究成果。

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Constructing a People-centered Urban Governance System： Value Elucidation， Problem analysis and Countermeasures

ChenYuan

（Party School of the Guangdong Provincial Committee of CPC， Guangzhou 510053，China）

Abstract：Urban governance adhering to the people-centered mode is the inherent requirement of Marxist people's view. However， there are still problems such as inadequate subject status of the people， insufficient ability of the city government to serve the people， and insufficient participation of the people in urban governance. To this end， it is necessary to firmly establish a people-centered concept， improve the system to give full play to the role of the people， improve the ability to take the mass line， and strengthen the policy supply for peoples participation in governance， so as to empower the construction of a modern urban governance system and enhance urban governance capabilities.

Key words：Marxist view of the people; people-centered; urban governance

責(zé)任編輯：王? 縉