周利敏 譚妙萍

一、引言：災(zāi)害社會工作本土實踐的興起

中國是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一，洪澇、臺風(fēng)、地震與干旱等自然災(zāi)害幾乎貫穿于整個中華文明的發(fā)展進程。僅2019 年一年，中國自然災(zāi)害共造成了1.3 億人次受災(zāi)、909 人死亡失蹤與528.6 萬人次緊急轉(zhuǎn)移安置，直接經(jīng)濟損失達3270.9 億元。①2019 年全國自然災(zāi)害基本情況--中華人民共和國應(yīng)急管理部，https：//www.mem.gov.cn/xw/bndt/202001/t20200116_343570.shtml.隨著災(zāi)害發(fā)生頻率與損失日益增加，學(xué)術(shù)界也越來越關(guān)注這一議題，同時嘗試將災(zāi)害、危機與風(fēng)險整合，提出了“風(fēng)險—災(zāi)害—危機”連續(xù)統(tǒng)。②童星、張海波：《基于中國問題的災(zāi)害管理分析框架》，《中國社會科學(xué)》2010 年第1 期。對災(zāi)害概念認(rèn)識不再局限于“事件—功能主義”導(dǎo)向，逐漸拓展到脆弱性、韌性、社會建構(gòu)主義與不平等等，形成了以“風(fēng)險源—關(guān)系鏈—災(zāi)害鏈”為邏輯架構(gòu)的災(zāi)害概念。③陶鵬、童星：《災(zāi)害概念的再認(rèn)識——兼論災(zāi)害社會科學(xué)研究流派及整合趨勢》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2012 年第2 期。各類災(zāi)害也不再是孤立存在，形成了“原生災(zāi)害—次生災(zāi)害—衍生災(zāi)害”等構(gòu)成的“復(fù)合型”災(zāi)害，強調(diào)災(zāi)害對人類造成的威脅不斷上升。

災(zāi)害社會工作是其中新興的實務(wù)與研究領(lǐng)域，它是指以專業(yè)社會工作理念與方法為災(zāi)害提供直接與間接服務(wù)，目前還不是一個完全統(tǒng)一用語，國內(nèi)有災(zāi)后社會工作、災(zāi)難社會工作、災(zāi)變社會工作、救災(zāi)社會工作、災(zāi)害救援社會工作、災(zāi)害救助社會工作、災(zāi)后恢復(fù)重建社會工作、應(yīng)急救援社會工作、救災(zāi)社會工作、防災(zāi)減災(zāi)社會工作與減災(zāi)救災(zāi)社會工作等十多種概念，這一概念的混亂會制約該領(lǐng)域本來就不夠豐富的研究。在這些概念中，最為學(xué)界接受的是災(zāi)害社會工作，在維基百科中也有這一專業(yè)名詞“Disaster Social Work”。中國災(zāi)害社會工作發(fā)展大致可分為三個階段：第一階段是萌芽期（1987—2008 年），北京大學(xué)試辦社會工作與管理專業(yè)標(biāo)志著其在中國重新恢復(fù)，但直到四川汶川地震前，僅有少量的服務(wù)與研究，影響范圍比較窄小。第二階段是正式形成與快速發(fā)展期（2008—2014年），在汶川大地震中，災(zāi)害社會工作人員第一次以專業(yè)力量投入災(zāi)害救助中，民政部在《關(guān)于加強救災(zāi)應(yīng)急體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提出要將社會工作納入到中國救災(zāi)應(yīng)急體系中，為其快速發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。第三階段是推進期（2014 年至今），在魯?shù)榈卣鹬校裾拷y(tǒng)籌組建了中國首個災(zāi)區(qū)社會工作支援團參與災(zāi)害服務(wù)，①文軍、吳越菲：《社區(qū)為本：災(zāi)害社會工作服務(wù)及其本土實踐——以云南魯?shù)榈卣馂?zāi)區(qū)社會工作服務(wù)為例》，《河北學(xué)刊》2016 年第5 期。開啟了災(zāi)害社會工作在制度層面的新探索，在一定程度上改變了其合法性身份缺乏的困境，標(biāo)志著中國災(zāi)害社會工作的發(fā)展進入推進期。

在此基礎(chǔ)上，本文將研究問題歸納為：中國情境中的災(zāi)害社會工作有何功能與角色，有哪些基本理論與方法，主要有哪些基本服務(wù)，社會工作組織有無必要參與災(zāi)害救助，相關(guān)人才隊伍發(fā)展?fàn)顩r如何、有何不足及未來發(fā)展方向是什么。綜合成一個問題就是：基于中國問題的災(zāi)害社會工作研究的基本內(nèi)容是什么。

二、災(zāi)害社會工作角色實踐與功能檢視

在災(zāi)害中，隨著越來越多的民眾面臨創(chuàng)傷事件，社會工作作為一種職業(yè)，在災(zāi)害規(guī)劃、響應(yīng)和恢復(fù)階段扮演了越來越重要的角色。在美國，將近一半的災(zāi)害心理健康服務(wù)是由隸屬于美國紅十字會和聯(lián)邦危機咨詢援助與培訓(xùn)計劃的社會工作者提供的。②Bauwens，J.，Naturale，A.,“The Role of Social Work in the Aftermath of Disasters and Traumatic Events”,Clinical Social Work Journal, vol.45,(April 2007)，pp.99-101.社會工作者在災(zāi)害服務(wù)中主要扮演民間組織者、使能者與心理支持者等角色，在宏觀、中觀、微觀三個層面發(fā)揮了不同的功能（見圖1）。

圖1 災(zāi)害社會工作角色與功能

從宏觀層面而言，災(zāi)害社會工作功能主要體現(xiàn)為四個方面：第一，“資源—功能”維度認(rèn)為災(zāi)害社會工作者秉承助人自助的核心價值理念，為災(zāi)害服務(wù)提供資源整合與維持秩序等獨特功能。③張粉霞、張昱：《化危機為轉(zhuǎn)機：國際災(zāi)害社會工作研究綜述》，《社會工作》2014 年第1 期。第二，“公私—協(xié)力”維度強調(diào)在災(zāi)害救助過程中，政府、市場及非營利組織都有失靈的可能，通過建立“公私協(xié)力機制”這一復(fù)合型社會工作模式協(xié)調(diào)公私雙方互動關(guān)系，從而發(fā)揮整合性災(zāi)害救助功能。④周利敏：《公私協(xié)力：非協(xié)調(diào)約束下公私災(zāi)害救助困境的破解》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2009 年第2 期。第三，“物質(zhì)—非物質(zhì)”維度指出中國式救災(zāi)過于重視資本投資和硬件設(shè)施救助，往往忽視在災(zāi)區(qū)民眾生計、精神文化生活和社區(qū)關(guān)系等非物質(zhì)層面的救助，⑤張和清、古學(xué)斌、楊錫聰：《中國災(zāi)后社區(qū)重建的結(jié)構(gòu)性困境及其出路思考——以綠耕災(zāi)害社會工作實踐為例》，《新西部》2018 年第13 期。災(zāi)害社會工作恰好可以彌補這一缺陷。第四，“社會—政治壓力”維度認(rèn)為災(zāi)民心理“恐懼”是“天災(zāi)”和“人禍”雙重作用的結(jié)果，地方政府危機干預(yù)不當(dāng)與資源分配不公引發(fā)了政治緊張。⑥張和清：《災(zāi)難的社會根源與災(zāi)害社會工作》，《開放時代》2011 年第1 期。社會工作者在災(zāi)害救助中扮演了民間組織者、救助制度倡導(dǎo)者和推動者等角色，一定程度上緩解了這種壓力。

從中觀層面而言，災(zāi)害社會工作主要有協(xié)調(diào)災(zāi)區(qū)民眾關(guān)系、喚醒集體意識與促進災(zāi)區(qū)增能等功能。在災(zāi)區(qū)增能方面，社會工作者扮演使能者角色，秉承“非災(zāi)民化”理念，通過挖掘災(zāi)民潛能、設(shè)計和開展災(zāi)區(qū)生產(chǎn)自救與民主參與等措施，減少污名化而產(chǎn)生的無力感。在災(zāi)區(qū)關(guān)系修復(fù)方面，災(zāi)害在一定程度上打破居民原有社會關(guān)系，①張昱：《災(zāi)后社會關(guān)系恢復(fù)與重建的路徑探索——基于Q 安置社區(qū)社會工作介入的實踐》，《華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2008 年第4 期。災(zāi)害社會工作實質(zhì)上是對災(zāi)區(qū)社會關(guān)系與社會支持體系重構(gòu)的過程。②范斌：《災(zāi)后社會重建：社會工作的行動基礎(chǔ)及專業(yè)成長》，《華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2010 年第6 期。在新社區(qū)融合方面，因災(zāi)失去家園的災(zāi)民雖然安排在安置區(qū)內(nèi)，但原有社會地緣關(guān)系不再存在，③文軍、何威 ：《災(zāi)區(qū)重建過程中的社會記憶修復(fù)與重構(gòu)——以云南魯?shù)榈卣馂?zāi)區(qū)社會工作增能服務(wù)為例》，《社會學(xué)研究》2016 年第2 期。災(zāi)民面臨著安置區(qū)一系列新的融合問題，社會工作者幫助災(zāi)區(qū)民眾重塑社會關(guān)系，進而提升其社區(qū)安全感和歸屬感。

從微觀層面而言，“心理支持”視角發(fā)現(xiàn)在大災(zāi)大難面前，無論是受災(zāi)者本人與家屬，還是參與災(zāi)害救助的醫(yī)務(wù)人員、解放軍與志愿者等都有可能出現(xiàn)不同程度的心理應(yīng)激反應(yīng)，通過運用微觀服務(wù)手法如個案管理，社會工作者能敏銳察覺他們受傷害的心理狀況并給予個別化服務(wù)。④尹新瑞：《社會公共危機治理中的社會工作介入研究》，《現(xiàn)代管理科學(xué)》2019 年第8 期?！澳芰Υ龠M”視角認(rèn)為災(zāi)害一定程度上是人們面對環(huán)境威脅及突發(fā)事件時的脆弱性表現(xiàn)，災(zāi)民恢復(fù)能力、適應(yīng)能力與學(xué)習(xí)能力等都影響其脆弱性水平，社會工作者通過提升災(zāi)民這些方面的能力，可以增強其應(yīng)對災(zāi)害的韌性?！吧鐣С帧币暯菑娬{(diào)災(zāi)害不僅使人們的生命財產(chǎn)受到威脅，而且還導(dǎo)致民眾的社會關(guān)系斷裂，社會工作者扮演著服務(wù)提供者與資源鏈接者角色，通過鏈接正式與非正式社會支持，改善災(zāi)民社會網(wǎng)絡(luò)。

在災(zāi)害服務(wù)中，社會工作者需要扮演危機干預(yù)、組織者、志愿者、分發(fā)物資、分配補償金、處理死亡和喪葬安排、需求調(diào)查、確定弱勢群體及尋找住房等角色，為防治災(zāi)害做準(zhǔn)備是社會工作者的另一個重要角色，通過強調(diào)社區(qū)協(xié)作和社會網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)制定災(zāi)前綜合預(yù)防計劃。社會工作者在災(zāi)害中最重要功能是減少個人和社區(qū)的脆弱性水平。⑤David F.Gillespie，Disasters，Online Publication Date：Jun 2013,DOI：10.1093/acrefore/9780199975839.013.107.在災(zāi)害的每一階段，都可以通過專業(yè)服務(wù)幫助個人與社區(qū)降低脆弱性。

三、災(zāi)害社會工作實務(wù)理論與介入方法

中國災(zāi)害社會工作起步較晚，經(jīng)過最近十多年發(fā)展，逐漸從“邊做邊學(xué)、摸著石頭過河”向?qū)I(yè)性轉(zhuǎn)變，⑥周利敏：《大陸災(zāi)害社會工作實務(wù)反思與本土化啟示——基于四川5·12 大地震以來的實務(wù)經(jīng)驗》，《廣州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014 年第6 期。在實務(wù)與理論方面取得長足進步。社會工作者通過創(chuàng)造資源為弱勢群體提供服務(wù)，運用專業(yè)理論與方法促進災(zāi)區(qū)與災(zāi)民宏觀與微觀層面變化（見圖2）。

圖2 災(zāi)害社會工作實務(wù)理論與介入方法

在理論視角上，災(zāi)害社會工作出現(xiàn)了由傳統(tǒng)一般性理論向多元針對性理論的轉(zhuǎn)變。首先，就宏觀而言，社會工作者除應(yīng)關(guān)注災(zāi)區(qū)受災(zāi)過程，重視災(zāi)區(qū)發(fā)展問題外，還需要致力幫助民眾重返家園，目標(biāo)不是接管流程而是幫助社區(qū)自行實現(xiàn)這一目標(biāo)。同時，還必須了解社區(qū)系統(tǒng)與機構(gòu)，以便在必要時推動社會政策變革。第二，就中觀而言，災(zāi)害社會工作發(fā)展之初依靠的是危機介入、任務(wù)中心主義與增權(quán)等一般性理論，面對非常態(tài)災(zāi)害情境缺乏針對性，不能突出區(qū)別于一般性社會工作。為了應(yīng)對非常態(tài)服務(wù)需求，社會工作者借鑒了其他學(xué)科理論，逐漸發(fā)展出災(zāi)害復(fù)原力理論、恐懼管理理論、災(zāi)害管理周期理論與民族敏感理論等新理論，彌補了偏重結(jié)果導(dǎo)向、忽視受災(zāi)群眾復(fù)原力及服務(wù)碎片化等不足。①張粉霞：《災(zāi)害社會工作本土經(jīng)驗反思與實務(wù)模型建構(gòu)——基于災(zāi)害復(fù)原力理論視角》，《云南師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2016 年第5 期。有學(xué)者還探索了與當(dāng)?shù)亓?xí)俗、宗教信仰與約定俗成的地方性知識等相適應(yīng)的災(zāi)害社會工作，②何乃柱：《民族敏感視角下的災(zāi)害社會工作研究》，《社會工作》2016 年第1 期。以此為災(zāi)害社會服務(wù)提供在地化指導(dǎo)，但諸如促進災(zāi)民親社會行為與風(fēng)險感知能力等理論還不多見。③袁冬華、郭芳芳：《恐懼管理理論及其對中國災(zāi)害社會工作的啟示》，《社會福利（理論版）》2016 年第5 期。第三，就微觀而言，除了個案、小組和社區(qū)工作三大傳統(tǒng)方法外，還出現(xiàn)了借鑒相關(guān)學(xué)科的實踐理論，例如危機溝通技巧、風(fēng)險評估策略與應(yīng)急管理等方法，不過總體而言，這方面研究還非常不足。社會工作者還需要融合臨床服務(wù)技巧與實務(wù)研究技能，如緊急評估社區(qū)需求能力，可以在災(zāi)害發(fā)生后立即快速評估社區(qū)公共衛(wèi)生需求并制定計劃。

在服務(wù)方法上，出現(xiàn)了單一方法向整合性方法的轉(zhuǎn)變。從理論方法來看，社會工作者往往對救助服務(wù)看法不同，因而需要多元化方法視角，才能促進服務(wù)方法的多樣化與精細化。從常態(tài)方法來看，現(xiàn)有社會工作方法在長期實踐中形成，值得災(zāi)害社會工作者借鑒。④張一奇：《非典型場域醫(yī)務(wù)社會工作實務(wù)困境及應(yīng)對策略》，《中國社會工作》2018 年第9 期。例如，心理急救、心理健康、危機干預(yù)與咨詢、重大事件壓力匯報、媒體溝通、家庭護理、復(fù)原力和社區(qū)能力建設(shè)等常規(guī)服務(wù)在災(zāi)后心理全面康復(fù)中有重要作用，但災(zāi)害社會工作界很少針對這些方法進行深入研究。⑤Bauwens，J.，Naturale，A.,“The Role of Social Work in the Aftermath of Disasters and Traumatic Events”.災(zāi)害社會工作服務(wù)方法還應(yīng)是全生命周期、全災(zāi)害與全方位干預(yù)，這就要求不再分散與孤立地運用個案、小組和社區(qū)三大傳統(tǒng)方法。⑥文軍：《災(zāi)害社會工作的整合視角及本土實踐》，《中國社會工作》2018 年第6 期。從非常態(tài)方法來看，非常態(tài)情境需要非常態(tài)社會工作服務(wù)，但這方面的探究非常少見。例如，災(zāi)害服務(wù)中的心理服務(wù)技能與知識與傳統(tǒng)心理臨床技能、心理治療或創(chuàng)傷治療有很大不同，災(zāi)害心理干預(yù)的目標(biāo)是減輕癥狀、進行心理教育并提供與推薦資源。⑦Bauwens，J.，Naturale，A.,“The Role of Social Work in the Aftermath of Disasters and Traumatic Events”.雖然，一些實務(wù)工作者將醫(yī)務(wù)社會工作方法用于非常態(tài)情境的心理服務(wù)，⑧楊婉秋、沈文偉、劉桂昌：《醫(yī)務(wù)社會工作介入地震傷員心理社會干預(yù)的行動研究——以8·3 魯?shù)榈卣鹫淹ㄊ械谝蝗嗣襻t(yī)院醫(yī)務(wù)社工站為例》，《社會工作》2017 年第6 期。如音樂療法、園藝療法、書法療法與體育運動療法等，但與非常態(tài)情境的契合度仍存在不足。

社會工作者應(yīng)遵守社會工作專業(yè)倫理與道德準(zhǔn)則，在緊急或災(zāi)害情況下盡可能提供適當(dāng)?shù)膶I(yè)服務(wù)，但在非常態(tài)情境中有時會非常困難，這突出表明需要在理論與方法上不斷探索才能有效推進災(zāi)害社會工作服務(wù)。

四、災(zāi)害社會工作服務(wù)內(nèi)容與實踐創(chuàng)新

社會工作者不能改變已經(jīng)發(fā)生的自然災(zāi)害，但是可以影響人們?nèi)绾蚊鎸?zāi)害。根據(jù)災(zāi)害類型、持續(xù)時間和嚴(yán)重性，災(zāi)害社會工作服務(wù)內(nèi)容也有很大不同。在社會工作者的積極推動下，其災(zāi)害服務(wù)內(nèi)容出現(xiàn)了一些新趨勢（見圖3）。

第一，服務(wù)對象多元化。一般來說，災(zāi)害社會工作服務(wù)對象分為個人、家庭、群體、組織、社區(qū)和社會六種類型。在發(fā)展之初，由于受人、財、物等因素限制，災(zāi)害社會工作服務(wù)對象范圍較窄，主要以受災(zāi)個體與社區(qū)為主。隨著災(zāi)害社會工作不斷發(fā)展，服務(wù)對象也日益多元：從受災(zāi)民眾擴展到一般公眾、從受災(zāi)個體與家庭延伸到受災(zāi)風(fēng)險較高的個體與家庭、從狹義災(zāi)民延伸到廣義災(zāi)民及個體—組織—社區(qū)—社會的全覆蓋，同時在原有關(guān)懷兒童、青少年、婦女與老年人等傳統(tǒng)弱勢群體基礎(chǔ)上延伸關(guān)注武警、醫(yī)生與志愿者等救災(zāi)群體。

第二，服務(wù)模式立體化。災(zāi)害社會工作具有不同的服務(wù)階段，如典型的四階段論即準(zhǔn)備階段、影響階段、幻滅階段和重建階段，社會工作者在不同階段的參與模式也有很大差異。社會工作實踐也涉及評估、干預(yù)、必要的治療與評估等，社會工作者需要將這些服務(wù)帶入災(zāi)害領(lǐng)域，建構(gòu)立體化的服務(wù)模式，才能滿足全災(zāi)害與全生命的服務(wù)需求。同時，社會工作者利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)與其他現(xiàn)代科技，探索出“線上+線下”新立體服務(wù)模式。在全球范圍內(nèi)，社會工作者也成為應(yīng)對自然災(zāi)害和人道主義援助的重要部分，但目前有關(guān)這方面的研究尚不多見。

第三，服務(wù)內(nèi)容專業(yè)化。災(zāi)害社會工作從傳統(tǒng)心理輔導(dǎo)與生活重建等層面向“生理—心理—社會—文化”綜合性與專業(yè)性服務(wù)介入，①劉斌志、梁謹(jǐn)戀：《汶川地震災(zāi)后青少年社會工作研究綜述》，《社會工作》2014 年第4 期。災(zāi)害心理干預(yù)也不再局限于個體創(chuàng)傷應(yīng)激障礙（PTSD）介入，逐漸重視歷史記憶與文化因素，嘗試修復(fù)與重構(gòu)災(zāi)區(qū)社會記憶與喚醒集體意識，進而幫助災(zāi)民走出短期與長期的心理陰影。②文軍、何威：《災(zāi)區(qū)重建過程中的社會記憶修復(fù)與重構(gòu)——以云南魯?shù)榈卣馂?zāi)區(qū)社會工作增能服務(wù)為例》，《社會學(xué)研究》2016 年第2 期。在就業(yè)層面，社會工作發(fā)展性理念逐漸興起，如“映秀母親”生計互助項目、③張和清：《社會工作：通向能力建設(shè)的助人自助——以廣州社工參與災(zāi)后恢復(fù)重建的行動為例》，《中山大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2010 年第3 期。“巷巷會”社區(qū)自我機制重建項目④徐永祥：《建構(gòu)式社會工作與災(zāi)后社會重建：核心理念與服務(wù)模式——基于上海社工服務(wù)團赴川援助的實踐經(jīng)驗分析》，《華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2009 年第1 期。與綿竹青紅社工“社區(qū)生計項目”等強調(diào)在民眾生計與社會可持續(xù)發(fā)展之間取得平衡，提倡社區(qū)發(fā)展與個人需求結(jié)合的整合式服務(wù)，代替?zhèn)鹘y(tǒng)個人與治療取向服務(wù)。四川希望學(xué)校社會工作服務(wù)項目呈現(xiàn)出從志愿服務(wù)到專職服務(wù)、從災(zāi)害救助到常規(guī)服務(wù)、從項目運行到機構(gòu)運作的積極轉(zhuǎn)變，服務(wù)內(nèi)容專業(yè)化得到了進一步體現(xiàn)。

第四，服務(wù)領(lǐng)域精細化。根據(jù)災(zāi)害發(fā)生的特點、類型與規(guī)模等，災(zāi)害社會工作服務(wù)周期逐漸從緊急救難、災(zāi)后應(yīng)變與重建恢復(fù)經(jīng)典三階段向防災(zāi)備災(zāi)、緊急救助、過渡安置與恢復(fù)重建四階段轉(zhuǎn)變，最近更是主張進一步加入后災(zāi)害學(xué)習(xí)的五階段模型。與此相適應(yīng)，圍繞災(zāi)區(qū)生計發(fā)展、心理干預(yù)與社區(qū)恢復(fù)等服務(wù)內(nèi)容逐漸形成了緊急救援社會工作、災(zāi)害心理社會工作、災(zāi)害醫(yī)療社會工作、安置點社會工作、災(zāi)后生活社會工作、災(zāi)后就業(yè)社會工作、災(zāi)后文化娛樂、災(zāi)后重建及災(zāi)區(qū)志愿者服務(wù)等多領(lǐng)域。同時，在每一個服務(wù)領(lǐng)域進行了更為細致的劃分，例如安置點社會工作細分為臨時安置點、過渡安置點與重建安置點社會工作。

雖然災(zāi)害社會工作服務(wù)內(nèi)容不斷擴大，但仍然存在一些不足。首先，仍側(cè)重于災(zāi)后恢復(fù)重建，災(zāi)前預(yù)防與災(zāi)中緊急救援服務(wù)往往被忽視，因此，有必要建立社會工作全過程服務(wù)內(nèi)容，以便相關(guān)各方在各個階段能充分利用這一服務(wù)。同時，中國災(zāi)害社會工作在緊急救援領(lǐng)域雖有不少實踐經(jīng)驗，但學(xué)術(shù)總結(jié)和推廣非常少見。還沒有形成社會工作災(zāi)害緊急救援SOP 流程，以進一步規(guī)范非常態(tài)情境社會工作的應(yīng)急響應(yīng)。其次，服務(wù)協(xié)調(diào)能力有待提升，如何處理專業(yè)社會工作者與志愿者之間的關(guān)系、促進二者關(guān)系邁向常態(tài)化與制度化，一直沒有得到很好的解決。盡管志愿服務(wù)是災(zāi)害社會工作的重要補充，目前仍存在協(xié)調(diào)機制缺位、信任機制缺乏、渠道阻塞、發(fā)展不平衡與保障不足等困境。最后，在一些發(fā)達國家，由于社會工作者技能的多樣性，非常適合治療各種災(zāi)害產(chǎn)生的副作用，社會工作者已成為災(zāi)害服務(wù)的中堅力量，但在中國，其邊緣化地位還沒有得到根本改變，迫切需要從制度與專業(yè)層面改變其邊緣化的現(xiàn)狀。

五、災(zāi)害救助中的社會工作組織參與

社會工作組織在災(zāi)害救助過程中發(fā)揮了獨特作用，但仍有對其角色與功能的質(zhì)疑存在。為了回應(yīng)這些質(zhì)疑，一方面需要闡釋其必要性，另一方面也需要對存在的問題進行反思，才能推進社會工作者有序參與災(zāi)害救助服務(wù)。

（一）社工組織參與災(zāi)害救助的優(yōu)勢

“失靈—補充”視角認(rèn)為，災(zāi)害救助內(nèi)容日益復(fù)雜多元，政府單一救助難以有效應(yīng)對，社會工作組織參與能彌補政府不足，甚至填補政府無法涉及的救助空白，有利于減少政府災(zāi)害救助“失靈”現(xiàn)象。其原因主要包括兩個方面：第一，“多中心治理”強調(diào)由于災(zāi)害救助所需資源多、時間壓力大和任務(wù)艱巨等，僅憑政府難以滿足，需要注重發(fā)揮社會力量作用與改變“強政府—弱社會”的治理格局，積極探索社會工作組織作為政府“聯(lián)動伙伴”及險情“應(yīng)對主力”多中心治理模式。①王光星、許堯、劉亞麗：《社會力量在應(yīng)急管理中的作用及其完善——以2009 年部分城市應(yīng)對暴雪災(zāi)害為例》，《中國行政管理》2010 年第7 期。第二，“公私協(xié)力”強調(diào)災(zāi)害具有威脅性、緊迫性、不確定性、復(fù)雜性、雙面性、新聞性和非常規(guī)性等特點，這是政府組織在災(zāi)害救助時往往不能有效應(yīng)對的，而這恰好是社會工作組織的優(yōu)勢，因而需要重視與建立二者的伙伴關(guān)系，②周利敏：《災(zāi)害管理：國際前沿及理論綜述》，《云南社會科學(xué)》2018 年第5 期。進而促進社會工作組織在災(zāi)害救助中積極補充作用的發(fā)揮。

“效率—彈性”視角指出政府組織往往擅長大政方針之類的宏觀調(diào)控，比較缺乏對基層社會的具體了解，當(dāng)常規(guī)狀態(tài)和社會秩序被災(zāi)害打破時，往往因為難以迅速掌握真實有效信息而影響了應(yīng)對效率。社會工作組織則長期扎根基層，貼近群眾生活，它具有主動性、即時性、靈活性與非科層制等特征，災(zāi)害發(fā)生后能迅速反應(yīng)，有效克服了政府權(quán)威化與分權(quán)化缺陷。而且，社會工作組織是一種扁平結(jié)構(gòu)，在災(zāi)害救助中具有很好的彈性，政府科層制需要層層請示，③周利敏：《“化危機為轉(zhuǎn)機”：災(zāi)害救助中社工組織的角色實踐及行為策略》，《防災(zāi)科技學(xué)院學(xué)報》，2008 年第4 期。在緊急響應(yīng)中往往出現(xiàn)速度慢與效率低等情形，災(zāi)害處理強調(diào)“黃金X 小時”原則與速度第一原則，政府組織往往難以滿足這一非常態(tài)緊急響應(yīng)需求，社工組織則因其靈活性而獲得越來越多的社會肯定。

“服務(wù)—多元”視角強調(diào)由于“原生災(zāi)害—次生災(zāi)害—衍生災(zāi)害”形成的復(fù)合型災(zāi)害，這一災(zāi)害鏈條對社會造成的損失日益增加，涉及的范圍也越來越廣泛，例如生理、心理、社會與心靈等方面，災(zāi)民需求也呈現(xiàn)出多元化與個別化等特點，社會工作組織代表了不同群體利益，社會工作者也都經(jīng)過系統(tǒng)專業(yè)培訓(xùn)與職業(yè)資質(zhì)認(rèn)定，能滿足災(zāi)民日益復(fù)雜的服務(wù)需求。社會工作者能為災(zāi)民生活重建、家園重建、生活重建與心靈重建等需求扮演服務(wù)提供者、資源鏈接者、個案管理者、方案設(shè)計者、推進者與使能者等多元化角色，為災(zāi)害服務(wù)提供了重要的專業(yè)力量，④王思斌：《發(fā)揮社會工作在災(zāi)后重建中的作用》，《中國黨政干部論壇》2008 年第6 期。尤其能為災(zāi)民提供心理輔導(dǎo)與社會關(guān)系重建等服務(wù)，這一優(yōu)勢與政府單一物質(zhì)救助有根本不同。

（二）社工組織參與災(zāi)害救助的不足

從“制度—合法”角度來看，其不足與制度安排與政府態(tài)度等密切相關(guān)。制度安排是對社會工作組織合法性身份的確認(rèn)，也體現(xiàn)了政府對其參與災(zāi)害救助的態(tài)度。例如，中國《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定了政府需要建立有效的社會動員機制，公民、法人與其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對工作，這雖為社會力量參與非常態(tài)與常態(tài)災(zāi)害服務(wù)提供了指導(dǎo)原則，但缺乏有具體性與操作性的法律細則。⑤李峰：《我國災(zāi)害救援中非營利組織參與》，《中國減災(zāi)》2008 年第8 期。同時，政府重視傳統(tǒng)災(zāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，相對忽視災(zāi)區(qū)社會建設(shè)，這也使得社會工作組織在政府救災(zāi)體系中的角色定位仍不明確，限制了其作用的有效發(fā)揮。⑥韋克難、黃玉濃、張瓊文：《汶川地震災(zāi)后社會工作介入模式探討》，《社會工作》2013 年第1 期。汶川地震以來，社會工作組織雖然在災(zāi)害救助中發(fā)揮了重要作用，初步得到社會認(rèn)同，但政府至今還沒有明確將災(zāi)害社會工作納入國家救災(zāi)體制中，其合法性問題仍未得到有效解決。

從“內(nèi)部—外生”角度來看，在災(zāi)害救助過程中，社會工作組織自身也暴露出許多問題，如內(nèi)部管理、專業(yè)能力與公信力等。內(nèi)部管理主要是指人員管理、財政管理、物資管理與信息管理等，內(nèi)部管理的混亂直接導(dǎo)致了社會工作組織專業(yè)性受損、應(yīng)急技能不足、社會公信力下降甚至災(zāi)害救助無序與混亂等問題。①王光星、許堯、劉亞麗：《社會力量在應(yīng)急管理中的作用及其完善——以2009 年部分城市應(yīng)對暴雪災(zāi)害為例》，《中國行政管理》2010 年第7 期。同時，部分社會工作組織參與災(zāi)害救助以外生性嵌入為主，內(nèi)生性根植較少，缺乏對災(zāi)區(qū)語言與風(fēng)俗習(xí)慣等的深入了解，這也導(dǎo)致了社會工作服務(wù)本土化與在地化不足，從而大大影響了災(zāi)害服務(wù)效果。②廖鴻冰：《從外生性嵌入到內(nèi)生性根植：社會工作本土化發(fā)展路徑探索——以湖南社工介入四川理縣災(zāi)后重建為例》，《社會工作（學(xué)術(shù)版）》2011 年第9 期。此外，一些社會工作組織由于組織規(guī)模較小和缺乏經(jīng)驗，服務(wù)能力和組織運行能力往往也存在不足。③邊慧敏、林勝冰、鄧湘樹：《災(zāi)害社會工作：現(xiàn)狀、問題與對策——基于汶川地震災(zāi)區(qū)社會工作服務(wù)開展情況的調(diào)查》，《中國行政管理》2011 年12 期。

從“多元—合作”角度來看，在災(zāi)害救助中，可能出現(xiàn)政府失靈、市場失靈和非營利組織失靈現(xiàn)象，單一力量難以應(yīng)對災(zāi)害救助復(fù)雜性與多元性需求，只有構(gòu)建多元主體合作機制才能加以有效應(yīng)對。目前在災(zāi)害救助服務(wù)中已經(jīng)探討了政社合作、政企合作與公私協(xié)力等機制，但大多停留在理念層面，實踐中仍然存在不少問題：一是災(zāi)害救助中存在“重動員、輕協(xié)調(diào)”現(xiàn)象；二是社會工作組織參與災(zāi)害救助制度建設(shè)出現(xiàn)滯后性與臨時性特點；三是缺乏長效合作機制與公私缺乏溝通管道等局限，尤其以社會工作組織為主體的突生組織網(wǎng)絡(luò)與制度化組織網(wǎng)絡(luò)之間的互動存在嚴(yán)重不足；④張海波、尹銘磊：《應(yīng)急響應(yīng)中的突生組織網(wǎng)絡(luò)——“魯?shù)榈卣稹卑咐芯俊?，《公共管理學(xué)報》2016 年第2 期。四是社會動員水平與災(zāi)害響應(yīng)級別缺乏科學(xué)統(tǒng)籌。⑤薛瀾、陶鵬：《從自發(fā)無序到協(xié)調(diào)規(guī)制：應(yīng)急管理體系中的社會動員問題——蘆山抗震救災(zāi)案例研究》，《行政管理改革》2013 年第6 期。因此，多元合作機制能促進政府與社會工作組織優(yōu)勢互補及避免重復(fù)浪費服務(wù)等情形。

六、災(zāi)害社會工作人才隊伍與能力建設(shè)

自汶川大地震以來，災(zāi)害社會工作人才隊伍逐漸壯大，但也存在人員流失率高和專業(yè)水平不足等局限，這也成為制約災(zāi)害社會工作發(fā)展的重要瓶頸。

就“能力—專業(yè)”而言，災(zāi)害社會工作者能力仍有待提升，經(jīng)過十多年發(fā)展，雖然這一隊伍不斷壯大，人才網(wǎng)絡(luò)不斷完善，但由于災(zāi)害具有跨學(xué)科、交叉性與復(fù)雜性等特點，與常規(guī)社會工作相比，災(zāi)害社會工作專業(yè)性要求更高，目前，這方面社工人才隊伍的專業(yè)訓(xùn)練明顯滯后，迫切需要提高核心價值觀、服務(wù)技巧與專業(yè)知識三方面關(guān)鍵能力。⑥劉斌志：《我國災(zāi)害社會工作者能力建設(shè)：歷史經(jīng)驗、核心指標(biāo)與人才戰(zhàn)略》，《華北理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019 年第5 期。同時，在防災(zāi)備災(zāi)、緊急救助、過渡安置與恢復(fù)重建不同的災(zāi)害生命階段，對社會工作者專業(yè)能力也有不同要求。⑦張粉霞、張昱：《災(zāi)害社會工作的功能檢視與專業(yè)能力提升》，《華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2013 年第6 期。目前，災(zāi)害生命周期的服務(wù)經(jīng)驗、研究、教育與培訓(xùn)等都比較缺乏。災(zāi)害社會工作者不應(yīng)局限于常態(tài)社會工作服務(wù)模式，需要針對災(zāi)害突發(fā)性與非常態(tài)性等特點，采用非常態(tài)情境的危機干預(yù)、應(yīng)急處理與災(zāi)害治理等方法，同時采用一般性社會工作方法，但目前社會工作者在這方面的能力還比較缺乏。

就“災(zāi)害—危機”而言，災(zāi)害社會工作不同于常規(guī)社會工作，它應(yīng)對的是非常態(tài)情境的災(zāi)害服務(wù)，由于災(zāi)害具有突發(fā)性、社會性、不確定性、多樣性、危害性與有限性等特點，在災(zāi)害社會工作中引入危機管理方法尤為重要。危機管理分為預(yù)防、預(yù)備、反應(yīng)與恢復(fù)四個經(jīng)典階段，這與災(zāi)害社會工作的災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中緊急救助、災(zāi)后過渡安置與恢復(fù)重建四階段天然契合。從“風(fēng)險—災(zāi)害—危機”因果鏈條來說，災(zāi)害可能導(dǎo)致危機，社會工作者需要從危機管理角度避免災(zāi)害演化成社會、經(jīng)濟與政治等危機。同時，危機管理適用于個人微觀與社區(qū)中觀層面服務(wù)，它對于尊重災(zāi)民生命、提升災(zāi)民生活質(zhì)量與維持災(zāi)區(qū)社會有序發(fā)展具有重要意義，⑧周昌祥：《災(zāi)害危機管理中的社會工作研究——以中國自然災(zāi)害危機管理為例》，《社會工作》2011 年第2 期。提升社會工作者危機管理意識與能力非常重要，目前相關(guān)研究非常少見。

就“在地化—嵌入性”而言，災(zāi)害社會工作可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)是社會工作機構(gòu)組織與專業(yè)人才在地化，目前國內(nèi)這方面仍然存在許多不足。在實務(wù)過程中，專業(yè)督導(dǎo)的缺乏限制了本土社會工作者的形成，督導(dǎo)往往是由社會工作者兼職的，自身災(zāi)害救助專業(yè)能力就可能存在一些不足，同時專業(yè)水平較高的督導(dǎo)身兼數(shù)職，能分配的督導(dǎo)時間較短，往往以集體培訓(xùn)為主，缺乏對本土社會工作者的個別化督導(dǎo)。①黃銳：《行動力與限制：國家動員的災(zāi)害社會工作——以魯?shù)榈卣馂?zāi)區(qū)社會工作服務(wù)支援計劃為例》，《風(fēng)險災(zāi)害危機研究》2019 年第2 期。社會工作服務(wù)本身就強調(diào)“人在情境中”原則，因此，災(zāi)害社會工作需要引入當(dāng)?shù)厝宋?、地理、政策、文化和社會等地方性知識。②史鐵爾：《嵌入式與在地化——湘川情社會工作服務(wù)中心災(zāi)區(qū)服務(wù)十年之路》，《中國社會工作》2018 年第16 期。因此，采取在地化和嵌入性發(fā)展戰(zhàn)略，是災(zāi)害社會工作發(fā)展的重要趨勢，③譚祖雪、周炎炎、楊世箐：《災(zāi)后重建中的社會工作：角色狀況及其影響因素——以都江堰等5 個極重災(zāi)區(qū)的調(diào)查為例》，《華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2009 年第3 期。同時需要進一步加強社會工作人力本土資源開發(fā)與在地化培養(yǎng)，從而實現(xiàn)災(zāi)害社會工作可持續(xù)發(fā)展。

七、結(jié)論：實踐前景與理論反思

社會工作專業(yè)需要在尚處于發(fā)展?fàn)顟B(tài)的災(zāi)害服務(wù)領(lǐng)域中表達自己的聲音，這一領(lǐng)域目前正在迅速發(fā)展。為了在這個領(lǐng)域占有一席之地，需要通過實務(wù)與理論的深入研究以指導(dǎo)災(zāi)害社會工作者給出正確的服務(wù)響應(yīng)。在結(jié)論部分，文章進一步強調(diào)幾個觀點：

第一，從“主流—邊緣”邏輯來說，災(zāi)害社會工作要想成為社會工作的主流領(lǐng)域，必須將社會工作主流理論與方法運用在災(zāi)害服務(wù)領(lǐng)域中。目前，災(zāi)害社會工作的發(fā)展方式削弱了與主流社會工作的聯(lián)系，它對更廣泛與不斷變化的社會工作領(lǐng)域缺乏理論與實務(wù)反應(yīng)能力。盡管目前承認(rèn)災(zāi)害服務(wù)需要秉承“助人自助”“案主自決”、尊重與接納等基本原則，也要認(rèn)識到個案、小組、社區(qū)與社會行政等傳統(tǒng)方法的重要性。然而，如果不努力將災(zāi)害社會工作與風(fēng)險社會工作及環(huán)境社會工作重要關(guān)聯(lián)領(lǐng)域聯(lián)系起來，同時更廣泛關(guān)注社會工作核心問題，如降低社會不平等、幫助處境不利的弱勢群體及促進社會變革等，這個領(lǐng)域就不可能擺脫邊緣化地位。

第二，從“常態(tài)—非常態(tài)”邏輯來說，災(zāi)害服務(wù)習(xí)慣于用常態(tài)社會工作方法應(yīng)對非常態(tài)災(zāi)害服務(wù)，用確定性思維方式應(yīng)對不確定性災(zāi)害現(xiàn)象，這是目前災(zāi)害社會工作存在的主要困境與誤區(qū)，包括兩方面：一方面，在災(zāi)中應(yīng)急與災(zāi)后重建過程中，面對非常態(tài)災(zāi)害情境，災(zāi)害服務(wù)仍拘泥于社會工作常態(tài)服務(wù)流程，無法滿足非常態(tài)服務(wù)需求，災(zāi)害社會工作者要勇于打破常規(guī)服務(wù)思維模式，在非常態(tài)情境下大膽創(chuàng)新與積極探索新的服務(wù)方法。另一方面，對于災(zāi)前預(yù)防的常態(tài)災(zāi)害服務(wù)又缺乏關(guān)注，例如如何運用常態(tài)社會工作方法進行社區(qū)減災(zāi)、災(zāi)害教育、災(zāi)害文化培養(yǎng)與災(zāi)害預(yù)防演練等，不少社會工作者還沒有接受過這方面的訓(xùn)練，多數(shù)人以為只有發(fā)生了災(zāi)害或者直接服務(wù)于災(zāi)區(qū)與災(zāi)民才稱為災(zāi)害社會工作，對災(zāi)前預(yù)防、預(yù)警與預(yù)控常態(tài)服務(wù)認(rèn)識與關(guān)注不足，災(zāi)害社會工作常態(tài)服務(wù)將會是重要的發(fā)展趨勢。

第三，從“單一—多學(xué)科”邏輯而言，整合性災(zāi)害社會工作是一種全新的服務(wù)方式、思維方式、文化方式與服務(wù)理念，它以跨學(xué)科思維方式為基本內(nèi)核，提倡形成多學(xué)科與交叉融合的服務(wù)系統(tǒng)與服務(wù)方法。從理論上來說，無論宏觀層面的風(fēng)險社會理論，還是中觀層面的“風(fēng)險—災(zāi)害（突發(fā)事件）—危機演化連續(xù)統(tǒng)”理論，以及微觀層面的安全、危險源、脆弱性和社會韌性等關(guān)鍵概念，這些跨學(xué)科理論為災(zāi)害社會工作的深入發(fā)展提供了重要的理論基礎(chǔ)，也是其理論創(chuàng)新的主要來源。以危機管理理論為例，它既涉及宏觀與中觀危機處理，也涉及微觀層面的危機處理技巧；既涉及災(zāi)前與災(zāi)中，也高度關(guān)注災(zāi)后重建。這是一個全災(zāi)害與全生命周期理論，尤其是危機溝通技巧、處理技巧、后危機管理與后危機學(xué)習(xí)等理念，非常有利于促進災(zāi)害社會工作創(chuàng)新。

第四，從“單一—全過程”邏輯而言，目前中國災(zāi)害社會工作缺乏針對全生命與全周期的災(zāi)害服務(wù)，有效的災(zāi)害服務(wù)要求社會工作者在災(zāi)害全生命與全過程中都參與，目前多注重災(zāi)中應(yīng)對與災(zāi)后恢復(fù)重建而忽視了災(zāi)前預(yù)防，這也與災(zāi)害概念本身存在一定關(guān)系。災(zāi)害是指已經(jīng)發(fā)生的損害事實，沒有發(fā)生的稱為風(fēng)險，傳統(tǒng)災(zāi)害服務(wù)歷來不重視風(fēng)險預(yù)防與此也不無關(guān)系。這些年來學(xué)界反復(fù)強調(diào)源頭治理、風(fēng)險源控制與治理關(guān)口前移等，中國古代也有“防患于未然”與“未雨綢繆”等風(fēng)險預(yù)防思想，但仍然沒有引起災(zāi)害社會工作者的足夠重視。無論是汶川地震，還是云南魯?shù)榈卣?，抑或其他?zāi)害服務(wù)，社會工作者似乎習(xí)慣針對已發(fā)生的災(zāi)害提供服務(wù)。災(zāi)害服務(wù)是一個閉環(huán)結(jié)構(gòu)的全過程服務(wù)，它不僅需要將危險源辨識、風(fēng)險評價、危險預(yù)警、監(jiān)測管理、風(fēng)險預(yù)防與風(fēng)險控制等融入災(zāi)害社會工作理論中，同時也需要將減災(zāi)教育、防災(zāi)演練與災(zāi)害文化倡導(dǎo)等方面嵌入到災(zāi)害社會工作服務(wù)中。

第五，從“自然—人為”邏輯而言，國內(nèi)通常將災(zāi)害分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生災(zāi)害和社會安全災(zāi)害四種類型，災(zāi)害社會工作往往注重地震、臺風(fēng)與泥石流等自然災(zāi)害服務(wù)，忽略后面三類災(zāi)害服務(wù)，這與中國災(zāi)害社會工作在汶川地震中正式形成與快速發(fā)展是分不開的。災(zāi)害社會工作者隨后在四川雅安地震、云南魯?shù)榈卣鹋c青海玉樹地震也留下了出色表現(xiàn)，而在“天津港大爆炸”當(dāng)中，災(zāi)害社會工作受到了許多限制，這也使得災(zāi)害社會工作者將重點放在自然災(zāi)害服務(wù)層面。社會建構(gòu)主義強調(diào)災(zāi)害是由社會與文化歷史進程建構(gòu)而成的，沒有人類社會就沒有所謂的災(zāi)害，社會力量決定每一次災(zāi)害發(fā)生的原因、過程和后果，因此，學(xué)界越來越重視人為與社會災(zāi)害的研究，災(zāi)害社會工作也需要推進到事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生災(zāi)害與社會安全災(zāi)害領(lǐng)域，通過預(yù)防社會風(fēng)險及優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)，從源頭上降低社會不確定性，這是其未來重要的發(fā)展方向與突破口。

第六，從“經(jīng)驗—理論”邏輯而言，災(zāi)害社會工作在中國真正發(fā)展時間并不長，它是一個較新的領(lǐng)域，對它的研究尚處于起步階段，但這些年經(jīng)歷數(shù)次重大自然災(zāi)害，已經(jīng)累積了相當(dāng)?shù)膶崉?wù)經(jīng)驗，但目前出現(xiàn)了重實務(wù)、輕理論的不平衡發(fā)展現(xiàn)象。我們必須要面對的一個核心問題是：如何對已有災(zāi)害社會工作實務(wù)加強理論研究，我們從實踐中能學(xué)到什么。一方面經(jīng)驗研究有利于促進實務(wù)深入發(fā)展，有利于改變目前相關(guān)研究實用性欠缺、針對性不強與操作性不足等局面，另一方面實務(wù)經(jīng)驗反思也有利于理論創(chuàng)新，有利于擺脫西方擴散主義與中心主義束縛，在中國國情與社情的基礎(chǔ)上，建構(gòu)中國道路或中國模式的本土化災(zāi)害社會工作。

總之，中國災(zāi)害社會工作既要面對“主流—邊緣”的學(xué)科挑戰(zhàn)問題，又需要解決災(zāi)前常態(tài)服務(wù)、災(zāi)中非常態(tài)服務(wù)及災(zāi)后常態(tài)與非常態(tài)服務(wù)并存局面的理論與實務(wù)創(chuàng)新問題，只有這樣，才能從根本上解決災(zāi)害社會工作結(jié)構(gòu)性發(fā)展困境，才能獲得理論界、實務(wù)界、政府與社會的高度認(rèn)同，從而真正推進中國災(zāi)害社會工作的深入發(fā)展。