○涂富秀

隨著經(jīng)濟的發(fā)展、生活水平的提高，我國消費者的消費理念、消費方式、消費結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，隨之而來的現(xiàn)代型消費糾紛也大幅增加。現(xiàn)代型消費糾紛具有小額多數(shù)、爭議同質(zhì)、損害擴散等特點，侵害不特定消費者利益的同時也損害了社會公共利益。傳統(tǒng)的私人訴訟的裁判理念和程序規(guī)則無法對其實現(xiàn)有效救濟。為此，各國普遍以公益訴訟作為新型訴訟機制，強化消費者集體利益保護。消協(xié)組織公益訴訟不僅是我國消費維權(quán)的新機制，更是社會組織參與社會治理的新探索。2012年修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定，“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”對“侵犯眾多消費者合法權(quán)益的行為可提起訴訟”，從而在法律層面正式確立了消費公益訴訟制度。2013年修訂的《消費者權(quán)益保護法》第47條賦予省級以上消協(xié)組織(1)各級消費者組織成立之初均稱為“消費者協(xié)會”。近年來，一些地方通過地方立法或者通過政府批準將其更名為“消費者委員會”或“消費者保護委員會”“保護消費者委員會”，更名后仍具有與消費者協(xié)會相同的性質(zhì)和職能,因此本文統(tǒng)稱為消協(xié)組織。公益訴權(quán)后，中國消費者協(xié)會及浙江、上海、廣東等地消協(xié)組織先后探索實踐，提起了一些公益訴訟案件，初步形成了消協(xié)組織公益訴訟的基本路徑，但也存在不少困難和問題。為此，本文以省級以上消協(xié)組織提起的實踐案例為視角，歸納分析影響消協(xié)組織公益訴訟制度實施的焦點問題和影響機理，并探尋完善的對策建議。

一 消協(xié)組織提起消費公益訴訟的實踐

(一)案件情況

由于我國沒有統(tǒng)一的公益訴訟案件登記系統(tǒng)，筆者以起訴主體作為統(tǒng)計標準，以《消費者權(quán)益保護法(修正案)》正式實施日2014年3月15日至2019年12月31日為期間，通過中國消費者協(xié)會官網(wǎng)、最高人民法院官網(wǎng)、最高人民檢察院官網(wǎng)、中國裁判文書網(wǎng)、北大法寶及無訟網(wǎng)等公開渠道搜索，共檢索到省級以上消協(xié)組織提起的公益訴訟案件16起。詳見表1：

表1 省級以上消協(xié)組織提起的16起公益訴訟案件

受法定訴權(quán)配置的限制，16起案件全部為民事案件。其中，1起案件未獲法院受理，14起案件已結(jié)案，1起案件正在審理中。16起案件回應(yīng)了民生熱點問題，涉及手機預(yù)裝軟件、鐵路運輸、農(nóng)用摩托車、供水服務(wù)、食品安全、共享單車、未成年消費者權(quán)益保護、個人信息保護等消費領(lǐng)域。

(二)類型化分析

1.原告類型。16起案件的原告包括中國消費者協(xié)會和省級消協(xié)組織(見表2)。中國消費者協(xié)會作為原告的案件有1起，占6.25%；省級消協(xié)組織作為原告的案件有15起，占93.75%。省級消協(xié)組織作為原告的15起案件，實際參與公益訴訟的省級消協(xié)組織僅8個。廣東省消費者委員會大膽探索，共起訴了7個案件。與廣東省消費者委員會形成鮮明對比的是，大部分省級消協(xié)組織尚未實現(xiàn)零的突破，法律賦予的公益訴權(quán)仍在沉睡中。從地域看，原告的分布與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達程度呈正相關(guān)。經(jīng)濟比較發(fā)達的上海、廣東、江蘇、浙江四地省級消協(xié)組織起訴的案件合計12起，占75%。立法機關(guān)擔(dān)憂的短期內(nèi)公益訴訟案件井噴的現(xiàn)象并未出現(xiàn)，我國省級以上消協(xié)組織開展公益訴訟的意愿和動力明顯不足，與消協(xié)組織的法律定位、消費維權(quán)的需求尚存較大差距。

表2 原告及案件數(shù)

2.被告類型。16起案件中，被告為個人的8起，這些個人均為刑事案件的被告人；被告為企業(yè)的8起(見表3)，企業(yè)類型既包括手機生產(chǎn)、農(nóng)用車生產(chǎn)、旅游服務(wù)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，也包括鐵路運輸、供水等公用企業(yè)和共享單車企業(yè)等新業(yè)態(tài)企業(yè)。雖然有個別大規(guī)模企業(yè)成為被告，但強勢企業(yè)主體成為被告的比例較低，且未涉及到消費者反映強烈的食品、藥品等市場監(jiān)管領(lǐng)域難點和痛點行業(yè)，公益訴訟促進社會公平正義的功能未得到彰顯。

表3 企業(yè)被告所屬行業(yè)及涉案數(shù)

3.案件啟動類型。16起案件中，吉林省消費者協(xié)會訴光復(fù)路龍昌調(diào)料行及其韓某等實際經(jīng)營人違法銷售不合格食鹽案、廣東省消費者委員會訴彭某勝等人違法生產(chǎn)銷售劣質(zhì)食鹽案、廣東省消費者委員會訴李某文等人違法銷售病死豬肉案、四川省保護消費者權(quán)益委員會訴閆某等人銷售假冒注冊商標商品案、山西省消費者協(xié)會提起的劣質(zhì)食鹽案等8起案件系消協(xié)組織接到檢察機關(guān)檢察建議后啟動的訴訟，占全部案件的50%。這類案件中檢察機關(guān)主導(dǎo)訴訟的痕跡明顯，不但向消協(xié)組織移送了相關(guān)證據(jù)，而且還以支持起訴方式參與訴訟，消協(xié)組織搭檢察機關(guān)便車的做法十分明顯。即使是這樣，仍有部分消協(xié)組織存在畏難情緒，接到檢察建議后不作為，最終由第二順位的檢察機關(guān)提起公益訴訟。如湖北省十堰市人民檢察院訴周某召民事公益訴訟案就存在類似情形。起訴前，十堰市人民檢察院向湖北省消費者委員會發(fā)出檢察建議，湖北省消費者委員會在收到檢察建議書后未提起訴訟，最終由湖北省十堰市人民檢察院提起訴訟。(2)湖北省十堰市中級人民法院(2016)鄂03民初118號民事判決書。另外8起案件是消協(xié)組織在履職過程中發(fā)現(xiàn)線索后自行組織起訴的。這類案件更考驗消協(xié)組織的能力水平，更能反映出消協(xié)組織的訴訟擔(dān)當。不過，這類案件的預(yù)期效應(yīng)和實際效果存在較大的落差，由于能力、壓力等各種因素的影響，部分實踐案例高調(diào)開場，草草收場。如通過媒體對案件前期司法進展進行了宣傳，但在案件審理過程中因各種因素選擇悄然撤訴。

4.訴訟請求。16起案件中，大部分案件回避了賠償之訴這一難題。10起案件的訴求為法律明文規(guī)定的停止侵害、排除妨礙、消除危險及賠禮道歉。隨著消費公益訴訟實踐的推進，6起案件提出了懲罰性賠償?shù)脑V求，1起案件提出對欺詐行為的確認之訴，對請求權(quán)進行擴張適用。如中國消費者協(xié)會訴雷沃重工股份有限公司等四被告欺詐案中提出的“確認經(jīng)營者的銷售行為是《消費者權(quán)益保護法》第55條的欺詐行為”的請求，開啟了公益訴訟確認之訴的先河，拓寬了訴訟請求的類型和范圍，為消費公益訴訟和私益訴訟的銜接奠定了證據(jù)基礎(chǔ)，受到各方的贊譽。又如廣東省消費者委員會開啟了懲罰性賠償之訴的先例。廣東省消費者委員會對銷售病死豬肉的違法經(jīng)營者提出1 006.2萬元的懲罰性賠償，是全國首例提出懲罰性賠償?shù)南M民事公益訴訟案件。由于法律對懲罰性賠償沒有明文規(guī)定，賠償訴求未獲法院支持，但該案引發(fā)了理論界和實務(wù)界的思考和熱議，并直接推動著賠償之訴的突破。廣東省消費委員會訴彭某勝等人違法生產(chǎn)銷售劣質(zhì)食鹽案提出的懲罰性賠償請求，終獲法院支持。由于賠償之訴在操作層面存在諸多理論和實踐難題，而預(yù)防型訴訟運作相對簡單，訴訟風(fēng)險小，消協(xié)組織普遍選擇預(yù)防型訴訟。隨著消費公益訴訟實踐進程的推進，訴訟請求出現(xiàn)了由單一的預(yù)防型推進到“預(yù)防型+懲罰型”的新動向，以懲罰性賠償實現(xiàn)消費公益訴訟功能轉(zhuǎn)換的趨勢在上升。

5.結(jié)案方式。已結(jié)案的15起案件，判決方式結(jié)案的7起，占已審結(jié)案件的46.67%，大部分案件以撤訴、調(diào)解的方式結(jié)案(見表4)。

表4 消費公益訴訟案件結(jié)案方式

從時間維度看，2016年上半年之前起訴的案件均以調(diào)解、撤訴方式結(jié)案，吉林省消費者協(xié)會訴光復(fù)路龍昌調(diào)料行及韓某等實際經(jīng)營人違法銷售不合格食鹽案是首例判決結(jié)案并且勝訴的案件，此后判決結(jié)案的案件數(shù)量有所增加。從結(jié)案方式看，無論是消協(xié)組織還是法院對消費公益訴訟的態(tài)度相對謹慎和保守，很大程度上，消費公益訴訟在現(xiàn)階段淪為違法經(jīng)營者按照訴訟請求進行整改的個案手段，沒有發(fā)揮其作為社會治理手段和政策形成工具的應(yīng)有作用。

二 消協(xié)組織公益訴訟的成效與困境

(一)消協(xié)組織公益訴訟的成效

近六年的時間里，消協(xié)組織提起的公益訴訟案件從無到有，初顯成效。通過公益訴訟，強化了行政執(zhí)法監(jiān)督，實現(xiàn)了消協(xié)組織系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)動和消協(xié)組織與法院、檢察機關(guān)、行政監(jiān)管部門的外部聯(lián)動，發(fā)揮了司法的導(dǎo)引功能，初步構(gòu)建了消費侵權(quán)從分散性治理向整體性治理轉(zhuǎn)型的基本進路。

1.促進了市場監(jiān)管從政府單一監(jiān)管轉(zhuǎn)向協(xié)同治理。部分案件通過個案實現(xiàn)了對整個行業(yè)的引導(dǎo)和規(guī)范，矯正了經(jīng)營者的違法行為，促使國家監(jiān)管部門關(guān)注行業(yè)共性問題，發(fā)揮了多部門協(xié)同治理作用，案件的示范作用和輻射效應(yīng)初步顯現(xiàn)。如上海市消費者權(quán)益保護委員會起訴廣東歐珀移動通信有限公司、天津三星通信技術(shù)有限公司后，不僅兩個被告積極整改，就連非被告的蘋果公司、華為公司等智能手機生產(chǎn)企業(yè)也積極采取措施革新預(yù)裝軟件政策。案件審理結(jié)束后，上海市第一中級人民法院向工信部發(fā)出規(guī)范智能手機市場、加強智能手機預(yù)裝軟件監(jiān)管的司法建議。工信部接受建議，于2016年12月出臺了《移動智能終端應(yīng)用軟件預(yù)置和分發(fā)管理暫行規(guī)定》，明確了智能手機操作系統(tǒng)軟件和應(yīng)用軟件的區(qū)分標準，加強了行業(yè)監(jiān)管。又如浙江省消費者權(quán)益保護委員會起訴上海鐵路局，雖未獲法院立案，但也促使鐵路部門自我整改，公益訴訟的目的仍然實現(xiàn)。消協(xié)組織通過公益訴訟維護了市場秩序，用較小的司法投入保護了社會公共利益，公益訴訟預(yù)設(shè)的預(yù)防效果初顯。

2.加強了對弱勢消費者的保護。對弱勢群體的保護程度，是一個國家文明進步程度的體現(xiàn)。公益訴訟不僅僅是消費糾紛的新型解決方式，更應(yīng)成為弱勢群體利益表達和增強公平正義獲得感的創(chuàng)新路徑。農(nóng)民和未成年人是弱者中的弱者。與城市相比，農(nóng)村消費市場秩序較混亂，農(nóng)民維權(quán)意識較弱，行政監(jiān)管力量相對薄弱，農(nóng)村消費者權(quán)益保護的形勢嚴峻。未成年消費者由于其年齡、行為能力等方面的限制，往往不會維權(quán)也無力維權(quán)。因此，和普通消費者相比，農(nóng)民和未成年人更為弱勢。中國消費者協(xié)會訴雷沃重工股份有限公司等四被告案凸顯了對農(nóng)村消費者利益的關(guān)注，廣東省消費者委員會訴長隆集團股份有限公司案是第一例維護未成年消費者權(quán)益的公益訴訟案件。以上兩案通過公益訴訟將弱勢消費者納入司法救濟體系，使得弱勢消費者的權(quán)利被關(guān)注、愿望被表達，對弱勢消費者起到啟蒙教育作用，對國家市場監(jiān)管制度今后的轉(zhuǎn)向產(chǎn)生一定的積極影響。

3.促進了公益訴訟司法規(guī)則的建立和完善。公益訴訟從無到有，面對種種困局，消協(xié)組織和司法機關(guān)積極聯(lián)動，以實踐推動訴訟規(guī)則的創(chuàng)設(shè)，對后續(xù)類案產(chǎn)生示范效應(yīng)。第一，對訴訟請求進行擴張適用。如廣東省消費者委員會提出的懲罰性賠償之訴、中國消費者協(xié)會提出的確認之訴均屬于現(xiàn)行規(guī)定沒有明文列舉的訴訟請求，通過訴訟推動訴求的擴張。第二，明確了訴權(quán)處分的基本前提。法院和消協(xié)組織在司法實踐中均遵循“訴訟請求全部實現(xiàn)”“訴訟目的已經(jīng)達到”作為消協(xié)組織撤訴、調(diào)解的依據(jù)。如上海市消費者權(quán)益保護委員會在撤訴申請書中提出撤訴的理由是“被告的現(xiàn)在行為糾正了對消費者知情權(quán)和選擇權(quán)不當侵害，申請人的訴訟目的已經(jīng)達到”，法院在裁定書中認定“申請符合法律規(guī)定，亦不違背社會公共利益”(3)上海市消費者權(quán)益保護委員會：《中國消費公益第一案紀實與解讀》，上海：上海人民出版社，2016年，第35—45頁。。中國消費者協(xié)會訴雷沃重工股份有限公司等四被告案中，中國消費者協(xié)會確定了調(diào)解的基本原則：調(diào)解方案沒有減少原告訴訟請求對消費者權(quán)益的保護；調(diào)解方案得到法院和社會的認可。(4)《中國消費者協(xié)會公益訴訟案件情況通報》，中國消費者協(xié)會官網(wǎng)，(2019-7-12)[2019-11-12]，http://www.cca.org.cn/zxsd/detail/29089.html.該案審理法院在調(diào)解書中確認協(xié)議“不違反法律規(guī)定和社會共利益。”(5)北京市第四中級人民法院(2016)京04民初94號民事調(diào)解書。上述兩個案件為后續(xù)公益訴訟案件的調(diào)解和撤訴提供了樣板。第三，推動了執(zhí)行規(guī)則的創(chuàng)新。公益訴訟如何執(zhí)行，現(xiàn)行規(guī)定沒有設(shè)計特別規(guī)則。如果遵循私益訴訟的執(zhí)行規(guī)定，顯然無法與公益訴訟的目的和效果匹配。中國消費者協(xié)會訴雷沃重工股份有限公司等四被告案調(diào)解結(jié)案后，北京市第四中級人民法院和中國消費者協(xié)會分別在中國裁判文書網(wǎng)和中國消費者協(xié)會官網(wǎng)公布了民事調(diào)解書全文和被告整改方案，民事調(diào)解書還規(guī)定了被告為期2年的執(zhí)行情況報告義務(wù)。在法律制度缺失的情況下，通過個案創(chuàng)設(shè)規(guī)則，規(guī)范執(zhí)行程序，符合公益保護的價值取向，個案規(guī)則建構(gòu)功能的發(fā)揮成為完善公益訴訟制度建設(shè)的管道。

(二)消協(xié)組織公益訴訟的困境

盡管消協(xié)組織公益訴訟取得了一定的成效，但無論案件數(shù)量還是訴訟效果，均與消協(xié)組織的地位和職能不相匹配，立法預(yù)設(shè)的價值未充分體現(xiàn)。存在的主要問題有：

1.消協(xié)組織自身的局限性制約著公益訴訟質(zhì)和量兩個維度的突破

第一，我國消協(xié)組織總體發(fā)育不良影響公益訴訟質(zhì)的提升。消協(xié)組織在維護市場秩序、保護消費者利益等方面承擔(dān)著重要職責(zé)，但由于消協(xié)組織自身建設(shè)存在制度和現(xiàn)實困境，影響其維權(quán)作用的發(fā)揮。首先，消協(xié)組織缺乏獨立性，體制內(nèi)路徑依賴特征明顯。我國各級消協(xié)組織由原工商部門主導(dǎo)設(shè)立，經(jīng)費大多來自財政撥款，由法律規(guī)定其履行消費教育、咨詢、糾紛處理、參與消費領(lǐng)域立法等8個方面的公益職責(zé)。消協(xié)組織在設(shè)立程序、服務(wù)對象、職能、經(jīng)費來源等方面具有明顯的體制內(nèi)生成的特點，與政府關(guān)系密切，缺乏獨立性，“民意官辦、民辦官助、官民結(jié)合”(6)杜萬華：《最高人民法院消費民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，北京：人民法院出版社，2016年，第101頁。的特征決定了其半官方的性質(zhì)。近年來各地消費者協(xié)會紛紛更名為“消費者委員會”“消費者權(quán)益保護委員會”，名稱的變更進一步強化了消協(xié)組織的官方色彩。其次，消協(xié)組織缺乏與公益訴訟匹配的專業(yè)能力。全國人大常務(wù)委員會在消費者權(quán)益保護法專項執(zhí)法檢查報告中指出，消協(xié)組織缺乏相應(yīng)的專業(yè)能力和技術(shù)支撐是消費公益訴訟推進緩慢的重要原因。(7)《全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國消費者權(quán)益保護法〉實施情況的報告》，中國人大網(wǎng)，(2015-11-03)[2019-11-1]，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2016-01/05/content_1958850.htm.公益訴訟涉及面廣、專業(yè)性強，對消協(xié)組織的專業(yè)隊伍建設(shè)提出了更高要求。當前，各級消協(xié)組織普遍未設(shè)立公益訴訟專門機構(gòu)，專業(yè)人才配備不足，取證能力、庭審應(yīng)對能力欠缺，辦案力量薄弱。近6年時間僅提起16個案件可以佐證消協(xié)組織的訴訟能力較弱。受自身能力限制，大部分消協(xié)組織還在苦苦尋找公益訴訟的突破口，實踐案例中有的案件以“被告賠禮道歉”為唯一訴求，象征意義大，對市場秩序的修正功能不足。形成鮮明對比的是，我國檢察公益訴訟起步晚于消協(xié)組織公益訴訟，但實施情況良好，已經(jīng)完成了從局部試點向全國推廣的轉(zhuǎn)型，并且取得了相對成熟的范本和經(jīng)驗。根據(jù)《民事訴訟法》相關(guān)規(guī)定，提起消費民事公益訴訟前，檢察機關(guān)應(yīng)當履行訴前程序，向適格消協(xié)組織發(fā)出檢察建議。中國裁判文書網(wǎng)判例顯示，有的消協(xié)組織在收到檢察建議后并未提起訴訟，究其原因，專業(yè)能力不足導(dǎo)致不敢訴、不愿訴。2019年2月，最高人民檢察院在未來五年工作規(guī)劃中明確“公益訴訟更加注重訴前程序”，這也意味著今后消協(xié)組織作為消費民事公益訴訟第一順位的起訴主體，將在消費公益訴訟中更有擔(dān)當，也將面臨更大的考驗和壓力。

第二，省級以下消協(xié)組織公益訴權(quán)缺失影響公益訴訟量的突破。原告資格是訴訟的起點和核心問題，起到界定司法審查范圍調(diào)節(jié)器的功能。因此，長期以來原告資格問題成為消費公益訴訟的焦點問題之一?！罢l享有了公益訴訟的起訴資格，誰的利益訴求就有了合法化的表達、傳遞與實現(xiàn)機制?！?8)陳承堂：《公益訴訟起訴資格研究》，《當代法學(xué)》2015年第2期，第85頁。截止到目前,我國已建立全國性消協(xié)組織1個、省級消協(xié)組織31個、地市級消協(xié)組織351個，縣級消協(xié)組織2851個。(9)數(shù)據(jù)來自中國消費者協(xié)會官網(wǎng)。《消費者權(quán)益保護法》第47條規(guī)定，“對侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為，中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費者協(xié)會，可以向人民法院提起訴訟?！痹撘?guī)定從法律上賦予省級以上消協(xié)組織原告資格的同時，也排除了3000多個省級以下消協(xié)組織公益訴訟的起訴資格。從中國消費者協(xié)會統(tǒng)計的數(shù)據(jù)分析，2014年至2019年全國消協(xié)組織受理消費投訴的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)逐年增長趨勢，但相對應(yīng)的公益訴訟案件數(shù)量并未呈現(xiàn)正相關(guān)(見表5)。在現(xiàn)行體制下，32個省級以上消協(xié)組織壟斷利益訴求表達管道，在消費公益訴訟起訴資格方面缺乏競爭機制，根本無法應(yīng)對消費市場的復(fù)雜化和侵權(quán)的高發(fā)現(xiàn)狀。

表5 消費投訴數(shù)據(jù)與消協(xié)組織公益訴訟案件數(shù)量對比

2.訴訟制度的缺陷加大了推進訴訟的難度

第一，訴訟規(guī)則模糊導(dǎo)致公益訴訟進展緩慢。根據(jù)《消費者權(quán)益保護法》規(guī)定，消費者協(xié)會履行的是社會監(jiān)督職責(zé)，不屬于行政行為，不具有強制力。由此，《消費者權(quán)益保護法》第47條規(guī)定，對侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為，省級以上消協(xié)組織“可以”向人民法院提起訴訟?！翱梢浴钡奈淖直硎霰砻鞯?7條是授權(quán)性規(guī)定，消協(xié)組織在處理個案時，是否提起訴訟、何時提起訴訟，可酌情決定，導(dǎo)致現(xiàn)實中消協(xié)組織的被動和不作為。此外，法律也未規(guī)定具體的履職程序和未履職的法律后果，中國消費者協(xié)會與省級消協(xié)組織的訴訟分工、消協(xié)組織在支持起訴和提起公益訴訟之間如何選擇等諸多問題亦未明確。受案范圍、程序規(guī)則、舉證責(zé)任、費用承擔(dān)、賠償標準等訴訟規(guī)則、配套制度尚待明確也是導(dǎo)致消協(xié)組織公益訴訟進展緩慢的重要原因。(10)《全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國消費者權(quán)益保護法〉實施情況的報告》，中國人大網(wǎng)，(2015-11-03)[2019-11-1]，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2016-01/05/content_1958850.htm.

第二，賠償之訴的爭議增加了公益訴訟的操作難度。《民事訴訟法》和《消費者權(quán)益保護法》均未就消費民事公益訴訟的訴訟請求作出規(guī)定。《最高人民法院關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《消費民事公益訴訟司法解釋》)第13條明文列舉的訴訟請求類型中不包括賠償損失，但以“等”字預(yù)留擴張空間。賠償之訴通過大額訴訟索賠，達到“窮盡收益的可能性”，對違法經(jīng)營者形成懲戒和威懾。提高集團救濟的實效性，不僅要有停止侵害這樣的事前預(yù)防的救濟，還應(yīng)當有對受害者的損害加以恢復(fù)和對違法經(jīng)營者的不當利益加以剝奪為目的的集團性受害救濟手段。(11)劉學(xué)在：《日本消費者團體訴訟制度介評》，《法學(xué)評論》2013年第6期，第156頁。大多數(shù)國家消費公益訴訟的請求權(quán)最初多以不作為之訴為限，伴隨著消費者運動的蓬勃發(fā)展，帶有補償性甚至懲罰性的給付之訴也出現(xiàn)在消費公益訴訟中。(12)柯陽友：《民事公益訴訟重要疑難問題研究》，北京：法律出版社，2017年，第118—119頁。巴西、日本、美國、波蘭及西班牙等國的消費者團體均可提起賠償之訴，法國的消費者團體訴訟以損害賠償為主要目的。我國理論界和實務(wù)界對賠償之訴爭議較大，多數(shù)學(xué)者對賠償之訴持否定態(tài)度，認為消協(xié)組織雖有代表公共利益的職責(zé)，但其自身并未受到損害，提起賠償之訴存在賠償金的歸屬與分配等法理和現(xiàn)實層面的難題，非財產(chǎn)性責(zé)任更契合公益訴訟目的。由于理論和實踐尚未達成統(tǒng)一認識，導(dǎo)致實踐中做法混亂。如廣東省消費者委員會在訴彭某勝等人生產(chǎn)銷售劣質(zhì)食鹽案中提出賠償之訴，主張賠償金的權(quán)益不屬于消協(xié)組織，應(yīng)歸不特定消費者，在案件中的處理方式是由法院托管，待消費者個體的訴訟時效到期后，如無人主張權(quán)益，再由法院上繳國庫。(13)《賠償性消費公益訴訟在廣東取得重大突破》，新浪網(wǎng)，(2018-05-07)[2019-10-16]，http://gd.sina.com.cn/news/tousu/2018-05-07/detail-ihacuuvu6047174.shtml?from=gd_cnxh.但廣州市中級人民法院判決被告將賠償金直接上繳國庫，(14)廣東省廣州市中級法院(2017)粵01民初38號民事判決書。將民事賠償與刑事罰金混同。

3.個案式探索影響公益訴訟的可復(fù)制性。消協(xié)組織在選定案件時，除了評估案件的法律效果外，還非常注重社會效果。仔細分析8起非由檢察機關(guān)督促起訴的案件，發(fā)現(xiàn)消協(xié)組織對第一案非常謹慎，往往在訴前經(jīng)過較長時間的研究和論證，力求在案由、被告、訴訟請求等方面與其他消協(xié)組織的訴訟案件有所區(qū)別。因此，一個消協(xié)組織取得了成功經(jīng)驗后，其他消協(xié)組織并沒有復(fù)制、跟進。截止到目前為止，8個有實踐案件的消協(xié)組織中，5個消協(xié)組織的個案還僅停留在“第一案”。消費公益訴訟屬新型訴訟，證據(jù)規(guī)則、審判規(guī)則、法律適用等方面還處于探索階段，“各自為政”的個案探索雖然能夠觸及多個消費領(lǐng)域，一定程度上有利于消費維權(quán)，但從制度構(gòu)建的角度而言，為數(shù)不多的案件很難形成規(guī)模效應(yīng)和成功范本。一方面大部分消協(xié)組織缺乏獨自進行個案探索的能力，另一方面復(fù)制路徑尚未形成，導(dǎo)致大部分消協(xié)組織對訴訟過于謹慎和克制。

4.訴訟成本影響著公益訴訟的可持續(xù)性。盡管公開的資料未披露消協(xié)組織公益訴訟的具體成本，但從16個案件公開的信息中可窺見公益訴訟成本高的端倪。根據(jù)《民事訴訟法》和《消費民事公益訴訟司法解釋》的相關(guān)規(guī)定，消協(xié)組織作為原告提起公益訴訟，要有被告的行為“損害社會公共利益”的初步證據(jù)。因此產(chǎn)生鑒定費用、比較試驗費用和公證費用等調(diào)查取證費用。此外，消協(xié)組織需要向法院預(yù)繳訴訟費；有聘請律師的，還需承擔(dān)律師費。如中國消費者協(xié)會訴雷沃重工股份有限公司等四被告案中，中國消費者協(xié)會僅就調(diào)查取證方面的費用就包括：專門工作組對相關(guān)線索進行研究論證的費用、委托律師調(diào)查取證的費用、地方消協(xié)配合開展區(qū)域調(diào)查的費用及向工信部和市場監(jiān)管部門查詢有關(guān)被告違法行為情況的費用及購買實車和測量公證的費用。(15)根據(jù)中國消費者協(xié)會公布的信息整理，詳見北京市第四中級人民法院(2016)京04民初94號民事調(diào)解書。大部分消協(xié)組織在起訴前都經(jīng)過反復(fù)的論證和調(diào)研，訴訟周期較長，花費大量的人力物力。受制于現(xiàn)行規(guī)定的制約，公益訴訟不屬于可以減免訴訟費用的案件類型，也無法納入法律援助的案件類型，因此消協(xié)組織需要自行承擔(dān)訴訟成本。盡管根據(jù)《消費民事公益訴訟司法解釋》規(guī)定，消協(xié)組織可向被告主張合理的調(diào)查取證費用、鑒定費用、律師費用，但即使最終得到法院支持，由于訴訟周期較長，還存在較長時間墊付的問題。消協(xié)組織的經(jīng)費主要來自于政府財政撥款，其用途主要是維持日常運作，并沒有單列公益訴訟的專項經(jīng)費?！皥F體的財政狀況決定了它對訴訟的敏感承擔(dān)，進而影響著它行使訴訟資格的頻率及它對追訴案件的選擇”(16)吳澤勇：《論德國法上的團體不作為之訴——以〈不作為之訴法〉和〈反不正當競爭法〉為例》，《清華法學(xué)》2010年第4期，第131—153頁。。經(jīng)費的掣肘是消協(xié)組織公益訴訟案件數(shù)量較少的重要原因，并將影響公益訴訟的可持續(xù)性。

三 消協(xié)組織在消費公益訴訟中的法律定位

消協(xié)組織在公益訴訟中的困境，一定程度上是角色錯位造成的。因此，需要厘清消協(xié)組織的法律定位，實現(xiàn)其角色歸位。消協(xié)組織在消費民事公益訴訟中的法律定位涉及的問題有兩個：一是消協(xié)組織在消費民事公益訴訟中的作用；二是消協(xié)組織與行政機關(guān)、檢察機關(guān)的互動關(guān)系。

(一)消協(xié)組織應(yīng)當成為消費民事公益訴訟最重要的起訴主體

根據(jù)當前的訴權(quán)配置，法律賦予省級以上消協(xié)組織消費民事公益訴訟起訴資格，賦予檢察機關(guān)消費民事公益訴訟和消費行政公益訴訟起訴資格，由此形成了由檢察機關(guān)和省級以上消協(xié)組織共同構(gòu)成消費民事公益起訴主體的二元模式。《民事訴訟法》規(guī)定，省級以上消協(xié)組織的公益訴訟實施權(quán)前置于檢察機關(guān)。因此，省級以上消協(xié)組織應(yīng)當成為消費民事公益訴訟積極的推動者和實踐者，成為主體力量。

1.消協(xié)組織的公益性與社會公共利益高度契合?！断M者權(quán)益保護法》第36條規(guī)定，消費者協(xié)會和其他消費者組織是依法成立的對商品和服務(wù)進行社會監(jiān)督保護消費者合法權(quán)益的社會組織。消協(xié)組織以公益訴訟為手段實現(xiàn)保護社會公共利益的宗旨，是其履行監(jiān)督市場秩序和維護消費者利益的重要方式，既能彌補行政監(jiān)管的不足，又能使消費治理走上司法救濟的軌道。當前，大部分省級以上消協(xié)組織將自己置于旁觀者角色，并不符合其性質(zhì)定位，應(yīng)當盡快實現(xiàn)角色歸位。

2.消協(xié)組織提起公益訴訟是最優(yōu)制度安排?！吧鐖F組織具有專業(yè)性強的優(yōu)勢，可以把個人行動轉(zhuǎn)化為組織行動，能夠在擴散性利益保護訴訟中發(fā)揮很好的作用。”(17)郭雪慧：《擴散性利益保護訴訟制度研究:比較與借鑒》，北京：人民出版社，2017年，第6頁。與消費者個人相比，消協(xié)組織能夠以團體力量化解與經(jīng)營者之間的信息不對稱、實力不對等的問題，能夠很好地匹配訴權(quán)配置的實效性。與檢察機關(guān)相比，消協(xié)組織具有行業(yè)優(yōu)勢?！巴ㄟ^行政執(zhí)法維護社會公共利益已經(jīng)動用過國家資源，如果再將檢察機關(guān)的公益訴訟實施權(quán)前置于社會組織，社會公共利益的維護將過分依賴國家資源的投入。”(18)黃忠順：《中國民事公益訴訟年度觀察報告(2016)》，《當代法學(xué)》2017年第6期，第132頁。消協(xié)組織通過公益訴訟,以個案解決共性問題，以點帶面，矯正經(jīng)營者的違法行為，不但能夠節(jié)約司法資源，而且能夠使我國檢察機關(guān)將主要精力集中在法律監(jiān)督的主要職責(zé)上，建立起以社會為本位的利益表達和法律保護機制。

(二)消協(xié)組織與行政機關(guān)的互動關(guān)系

行政監(jiān)管和公益訴訟作為不同的救濟手段，都可以達成維護不特定消費者權(quán)益之目標?！罢_對二者之間的關(guān)系進行定位，關(guān)系到公益訴訟的制度構(gòu)建和實際效果的發(fā)揮”(19)宋傳柯：《從功能定位探析我國民事公益訴訟制度的構(gòu)建》，《法律適用》2014年第11期，第113頁?！，F(xiàn)代意義的市場經(jīng)濟，國家基于公共利益保護之需對社會經(jīng)濟生活進行適度干預(yù)。行政監(jiān)管是控制市場風(fēng)險、克服市場失靈的手段，對于發(fā)揮國家干預(yù)職能，規(guī)范市場秩序具有重要作用。因此，市場監(jiān)管部門等行政機關(guān)是公共利益的天然代表和法定維護機關(guān)，保護消費者利益是其重要職責(zé)。與繁瑣的訴訟程序相比，行政監(jiān)管具有效率高、專業(yè)性強、成本低等優(yōu)勢，且可以通過抽象行政行為進行概括性救濟，應(yīng)當成為保護社會公共利益的主要手段。但與市場失靈一樣，行政監(jiān)管也存在失靈的情形，有必要將公益訴訟作為私人執(zhí)法手段彌補公共執(zhí)法。黨的十八屆四中全會要求發(fā)揮社會組織在法治社會建設(shè)中的作用，消協(xié)組織作為社會組織，其公益訴訟符合這一要求，也符合《消費者權(quán)益保護法》確立的國家保護和社會監(jiān)督相結(jié)合的指導(dǎo)思想。消協(xié)組織提起公益訴訟的功能定位是輔助行政執(zhí)法，彌補行政監(jiān)管的不足和失靈。因此，行政手段發(fā)揮著核心作用，公共利益的保護首先要依賴于行政機關(guān)的公共實施機制，公益訴訟作為非常態(tài)的救濟措施，應(yīng)遵循補充性原則。

(三)消協(xié)組織與檢察機關(guān)的互動關(guān)系

當前消費民事公益訴訟的適格主體是省級以上消協(xié)組織與檢察機關(guān)。檢察機關(guān)和消協(xié)組織的共同功能是運用公益訴訟強化不特定消費者利益的保護，但二者在受案范圍、案件啟動程序、訴權(quán)位次等方面存在明顯差異(見表6)。

表6 檢察機關(guān)與消協(xié)組織消費民事公益訴訟功能對比

在訴權(quán)配置中，檢察機關(guān)和消協(xié)組織在功能同質(zhì)中，仍存在較大的差異性。長遠看，消協(xié)組織應(yīng)當成為消費民事公益訴訟的主體力量。但當前我國消協(xié)組織總體發(fā)育不良，公益訴訟實施還處于個案探索階段。因而，現(xiàn)階段檢察機關(guān)應(yīng)當成為主力軍，當好消協(xié)組織的支持者、補位者?！爱斢蟹蠗l件的消協(xié)組織愿意提起訴訟時，檢察機關(guān)應(yīng)當成為支持者，在證據(jù)等方面給予支持，發(fā)揮消協(xié)組織服務(wù)公益、參與社會治理的功能。當消協(xié)組織不起訴時，檢察機關(guān)應(yīng)當成為補充者，直接提起訴訟?！?21)涂富秀：《檢察機關(guān)提起消費公益訴訟的困境與制度重構(gòu)》，《福建江夏學(xué)院學(xué)報》2019年第5期，第55頁。當前我國各級消協(xié)組織開展公益訴訟存在諸多難題，應(yīng)當更加強調(diào)檢察機關(guān)的責(zé)任擔(dān)當，通過支持起訴、督促起訴等方式，培育消協(xié)組織參與社會治理的能力，在與消協(xié)組織融合互動的進程中凝聚公益保護合力。

四 我國消協(xié)組織公益訴訟的進路優(yōu)化

我國消費公益訴訟基礎(chǔ)薄弱、進展緩慢，必須進行制度變革以破解現(xiàn)實難題，探尋中國特色的消費公益保護路徑，增進消費者福利，促進社會公平正義。

(一)探索公益訴訟與私益訴訟融合發(fā)展機制

自從消費公益訴訟制度得以確立，理論和實踐主要聚焦公益訴訟和私益訴訟的沖突。過于關(guān)注二者的區(qū)分導(dǎo)致司法實踐中公益訴訟遭遇諸多運作困境，突出表現(xiàn)在賠償型公益訴訟因權(quán)利歸屬、勝訴利益歸屬和分配等與私益訴訟關(guān)聯(lián)的難題而推進困難。實際上公益訴訟和私益訴訟之間并沒有明顯的界分，經(jīng)營者損害社會公共利益的行為同時也損害了眾多特定消費者的權(quán)益，二者在侵權(quán)事實、證明責(zé)任等方面存在共通性。消費公益訴訟以保護公共利益、提升消費者整體福利為目的，惠及每一個消費者。因此，消費民事公益訴訟與私益訴訟的目的是一致的，都是維護消費者權(quán)益，維護消費市場秩序和消費環(huán)境。消費私益訴訟的乏力為消費公益訴訟的興起提供了契機，反過來，消費公益訴訟也應(yīng)把激活消費私益訴訟作為制度建設(shè)的目標之一。德國法學(xué)家椰林指出，法律的目的就是平衡個人利益與社會公共利益，實現(xiàn)利己主義與利他主義的結(jié)合。(22)轉(zhuǎn)引自張文顯：《二十世紀西方法哲學(xué)思潮研究》，北京：法律出版社，1996年，第129頁。德國、美國、日本等國沒有對公益訴訟與私益訴訟的關(guān)系作出明確的界分，特別注重公益訴訟與私益訴訟之間的協(xié)作。(23)黃忠順：《公益性訴訟實施權(quán)配置論》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2018年，第162頁。為此，探索公益訴訟與私益訴訟的融合機制成為消費公益訴訟未來發(fā)展的必選項，重點在于建立公益訴訟和私益訴訟的連接路徑，以公益訴訟帶動私益訴訟。中國消費者協(xié)會做了有益的嘗試，其提起的確認之訴為消費者后續(xù)的私益訴訟提供了便利。今后消協(xié)組織應(yīng)將產(chǎn)品的安全標準、侵權(quán)的賠償標準、侵權(quán)事實認定等領(lǐng)域的確認之訴作為公益訴訟的重點，為消費者的私益訴訟提供事實、證據(jù)、賠償標準等方面的依據(jù)，推動公益訴訟與私益訴訟的良性互動。

(二)加強消協(xié)組織公益訴訟能力建設(shè)

各級消協(xié)組織作為對商品和服務(wù)進行社會監(jiān)督的社會組織，保護消費者合法權(quán)益是其重要職責(zé)?？疾旃嬖V訟的實踐情況，檢察公益訴訟實施情況良好，究其原因，檢察機關(guān)無論在組織機構(gòu)設(shè)置還是人才隊伍配置方面都遠遠優(yōu)于消協(xié)組織。公益訴訟實施制度的完善固然重要，但只有消協(xié)組織足夠強大才能真正激活公益訴訟。當前，急需探索消協(xié)組織的成長路徑，培育其履職能力，助力其市場監(jiān)督行動者和消費者福利提供者角色的歸位。

1.對消協(xié)組織內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行改革，設(shè)立公益訴訟專門機構(gòu)。我國公共資源由政府主導(dǎo)配置，鑒于消協(xié)組織特殊的法律性質(zhì)和職能，市場監(jiān)管部門、財政部門應(yīng)當在編制、辦公場所、財政預(yù)算等方面給予專項支持。

2.打造一支公益訴訟專業(yè)人才隊伍。通過培訓(xùn)、交流、聘用等方式加強專職人才隊伍建設(shè)，確保人才資源與公益訴訟業(yè)務(wù)需求相匹配。當前形勢下，特別需要建立公益訴訟業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，由中國消費者協(xié)會牽頭組織，建立輪訓(xùn)制度。同時，充分整合社會資源，聯(lián)合高校、律師協(xié)會、鑒定機構(gòu)等單位組建兼職人才隊伍。內(nèi)外結(jié)合，提高消協(xié)組織公益訴訟能力，并根據(jù)公益訴訟的熱點、難點問題，設(shè)立專家委員會。

3.打造公益訴訟案例范本。建立消協(xié)組織公益訴訟典型案例制度，通過典型案例明確事實認定、法律適用、調(diào)查取證等公益訴訟難點問題，為消協(xié)組織辦案提供示范和參考。

4.以責(zé)任清單明確各級消協(xié)組織的責(zé)任。制定各級消協(xié)組織在公益訴訟中的責(zé)任清單，明確主體責(zé)任，厘清職責(zé)邊界。省級以上消協(xié)組織是公益訴訟的起訴主體，是公益訴訟的主要責(zé)任機構(gòu)。省級以下消協(xié)組織雖然不具有公益訴權(quán)，但其在線索移送、調(diào)查取證等方面也應(yīng)有所作為，承擔(dān)一定的責(zé)任，為未來起訴資格的擴張奠定實踐基礎(chǔ)。

(三)構(gòu)建懲罰型消費公益訴訟

經(jīng)營者的違法行為對社會公共利益造成的損害包括已經(jīng)造成的損害和損害危險。(24)杜萬華：《最高人民法院消費民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，北京：人民法院出版社，2016年，第46頁。《消費民事公益訴訟司法解釋》第13條規(guī)定消協(xié)組織可以提出的訴訟請求包括停止侵害、排除妨礙等預(yù)防型訴求。預(yù)防型訴求指向未來損害危險，主要功能是恢復(fù)到損害發(fā)生前的狀態(tài)。那么，已經(jīng)造成的損害如何救濟呢？多數(shù)學(xué)者認為損害賠償請求權(quán)的主體應(yīng)是特定的消費者。上述觀點有失偏頗。在現(xiàn)代型消費侵權(quán)案件中，經(jīng)營者的違法行為不但侵害個體消費者的利益，而且也破壞了市場秩序和消費環(huán)境，侵害了消費者的整體性福利。退一步說，即使損害賠償指向的是個體消費者實際損害的觀點得以成立，消協(xié)組織還有對消費者的整體性福利進行救濟的職責(zé)。筆者認為，可以先避開爭議較大的損害賠償型公益訴訟，先推進懲罰型公益訴訟，借助懲罰性賠償實現(xiàn)整體性救濟。懲罰性賠償?shù)哪康牟皇蔷葷鷤€體消費者的實際損失，而是對違法經(jīng)營者進行懲戒。《國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)揮新消費引領(lǐng)作用加快培育形成新供給新動力的指導(dǎo)意見》指出，健全消費者權(quán)益保護機制，完善和強化消費領(lǐng)域懲罰性賠償制度。懲罰性賠償制度具有懲罰和遏制的雙重功能，不但能夠落實黨的十九屆四中全會提出的“加大對違法行為處罰力度，實行懲罰性賠償制度”的要求，而且能夠使賠償型公益訴訟成為實現(xiàn)社會正義的新著力點。

(四)設(shè)置訴前程序

司法救濟是權(quán)利救濟的最后一道屏障?；谒痉ㄙY源的有限性和權(quán)利的謙抑性，應(yīng)當引入前置程序作為公益訴訟的過濾機制。日本《消費者合同法》第41條規(guī)定，提起訴訟之前，適格消費者團體應(yīng)當先向?qū)⒊蔀楸桓娴慕?jīng)營者提出書面的停止侵害請求。該書面請求中應(yīng)記載請求的要旨、紛爭的要點以及其他內(nèi)閣法令規(guī)定的事項。在請求未達到一周以內(nèi)不得提起訴訟，但是該被告拒絕停止侵害請求時不在此限。(25)杜萬華：《最高人民法院消費民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，第55頁。德國《停止侵權(quán)訴訟法》規(guī)定，符合條件的消費者組織起訴前，一般應(yīng)先向經(jīng)營者發(fā)出警告。若警告成功，消費者組織可不提起訴訟。警告不成的，消費者組織再提起訴訟。(26)上海市消費者權(quán)益保護委員會：《中國消費公益訴訟第一案紀實與解讀》，上海：上海人民出版社，2016年，第93頁。消費公益訴訟在考量消費者權(quán)益保護的同時，還應(yīng)考量經(jīng)營者的生存發(fā)展。如果經(jīng)營者疲于應(yīng)付訴訟，其生產(chǎn)經(jīng)營活動必將受到較大影響。因此，以適當數(shù)量的案件懲戒違法經(jīng)營者，修正市場機制，是我國在公益訴訟制度構(gòu)建過程中必須面對的現(xiàn)實問題。我國應(yīng)借鑒日本、德國等國的立法經(jīng)驗，對預(yù)防型訴訟設(shè)置前置程序。規(guī)定消協(xié)組織在起訴前給予違法經(jīng)營者一定的整改期間，經(jīng)營者在合理期限內(nèi)未改正的再提起訴訟。這樣，一方面可以節(jié)約司法資源；另一方面也可以減輕經(jīng)營者訴累，實現(xiàn)公益保護與企業(yè)規(guī)范有序發(fā)展的雙贏局面。

(五)創(chuàng)新司法規(guī)則

公益訴訟作為一種新型訴訟，不能照搬私益訴訟的司法規(guī)則。應(yīng)當轉(zhuǎn)變司法理念，創(chuàng)建能達成公共利益保護之目標和效果的司法規(guī)則。

1.建立公益訴權(quán)處分的審查規(guī)則。16起實踐案例中調(diào)解、撤訴、和解方式結(jié)案的比例較高。為避免公益受損，有觀點認為公益訴訟應(yīng)當優(yōu)先適用判決。公益訴訟關(guān)注度高，以判決形式作出，向社會公布，可以發(fā)揮判決的宣示效應(yīng)，對損害社會公共利益的行為能起到一般預(yù)防的效果。(27)王政勇：《消費公益訴訟的司法理念及特殊審判規(guī)則的構(gòu)建》，《法律適用》2014年第11期，第13頁。調(diào)解、和解、撤訴均是訴權(quán)處分的體現(xiàn)，消協(xié)組織提起公益訴訟并非為了自身維權(quán)，其訴權(quán)不是自生的，但并不意味著公益訴訟不能適用合意型糾紛解決方式。鑒于公益訴訟的特殊性，調(diào)解、撤訴、和解能夠在一定程度上消解消協(xié)組織的壓力。制度完善的關(guān)鍵在于適當?shù)钠胶猓炔荒芤宦蓮娗筮m用判決，又要對原告的訴權(quán)處分加以一定的限制。建議設(shè)立司法審查和社會審查雙重規(guī)則。第一，司法審查?！俺鲇诠姹Ｗo的憲法職責(zé)，民事公益訴訟中公益性越高或公益受損害的可能性越大，則法官發(fā)揮職權(quán)，限制原告處分自由的必要性就越高?！?28)邵明、常杰：《法院職權(quán)主義在民事公益訴訟中的適用》，《理論探索》2019年第6期，第117頁。法院應(yīng)當發(fā)揮司法能動作用，克服消協(xié)組織利己沖動和利他目的之沖突，重點審查的內(nèi)容包括公益是否受到減損、訴訟請求是否已經(jīng)實現(xiàn)、訴訟目的是否已經(jīng)達到。法院審查后，應(yīng)當將訴權(quán)處分的內(nèi)容向社會公開，進入社會審查程序。第二，社會審查。由法院將經(jīng)過審查的調(diào)解協(xié)議、和解協(xié)議、撤訴申請向社會公眾公開，接受社會公眾的監(jiān)督和評議。在規(guī)定的期限內(nèi)，與案件關(guān)聯(lián)的單位和個人均可提出異議。涉食品、藥品等領(lǐng)域的消費公益訴訟案件，必須征求第二順位的檢察機關(guān)的意見。對于影響較為重大的公益訴訟案件，消協(xié)組織和法院還應(yīng)當通過聽證會、論證會等形式聽取各方意見。通過社會審查，一方面創(chuàng)新公眾參與社會治理的機制，另一方面實現(xiàn)司法的教化功能，激發(fā)消費者的維權(quán)意識。為加強監(jiān)督實效，建議探索第三方對訴權(quán)處分的法律風(fēng)險評估機制。公益訴訟的目的是否達到，現(xiàn)行制度交給法院和消協(xié)組織進行評判。由于公益訴訟的專業(yè)性和復(fù)雜性，法院和消協(xié)組織判定公共利益是否得以修復(fù)存在諸多困難。當前，一些公益訴訟個案的示范效果不突出，存在為訴而訴的情形。第三方評估能夠通過科學(xué)、中立、專業(yè)的評價，矯正上述不良傾向，為制度完善和實踐推進提供參考。

2.創(chuàng)新執(zhí)行監(jiān)督制度。16個公益訴訟案件中，相當一部分案件以被告在訴訟過程中整改為由調(diào)解、和解或撤訴結(jié)案，實際是否整改到位缺乏監(jiān)督機制。為使公益訴求得到真正落實，應(yīng)對被告執(zhí)行調(diào)解協(xié)議、和解協(xié)議及整改方案的情況進行監(jiān)督，設(shè)立定期跟蹤、調(diào)查、報告制度。可借鑒中國消費者協(xié)會訴雷沃重工股份有限公司等四被告案的做法，設(shè)立被告定期報告制度，并建立定期公開制度。同時，如果消協(xié)組織出現(xiàn)對執(zhí)行不積極的情形，法院可啟動職權(quán)直接要求經(jīng)營者執(zhí)行?！皩τ谠婷黠@怠于申請執(zhí)行的，法院可直接通知被告完成相關(guān)義務(wù)，并通知原告監(jiān)督被告的實際執(zhí)行狀況?！?29)邵明、常杰：《法院職權(quán)主義在民事公益訴訟中的適用》，《理論探索》2019年第6期，第119頁。

結(jié) 語

公益訴訟能夠拓寬消費者集體利益的保護路徑，推動消費者保護事業(yè)的新發(fā)展，為和諧穩(wěn)定的消費市場秩序提供司法保障。因此，消協(xié)組織提起的大部分公益訴訟案件引發(fā)了社會各界廣泛關(guān)注，這也反映了新時代背景下人民群眾以法治實現(xiàn)美好生活向往的普遍訴求。但由于《民事訴訟法》《消費者權(quán)益保護法》和《消費民事公益訴訟司法解釋》構(gòu)建的制度框架不夠堅實，私益訴訟和公益訴訟的協(xié)調(diào)機制、法院釋明權(quán)的行使規(guī)則、判決的效力和執(zhí)行、訴訟成本的分擔(dān)機制等問題掣肘著公益訴訟的進一步發(fā)展。在國家深化簡政放權(quán)、改革市場監(jiān)管方式的進程中，優(yōu)化營商環(huán)境成為新要求。公益訴訟的制度完善和實施，還需要在優(yōu)化消費環(huán)境和優(yōu)化營商環(huán)境之間尋找新的平衡點。黨的十九屆四中全會對社會組織提出了“在基層社會治理格局中，發(fā)揮社會組織作用”的新期待。未來，消協(xié)組織應(yīng)當充分發(fā)揮公益訴訟的制度優(yōu)勢和在社會治理中的功能優(yōu)勢，營造安全放心的市場環(huán)境，在實現(xiàn)人民對美好生活向往的進程中努力擔(dān)當，積極作為。