趙杰 宋國濤

摘? 要：本文針對當(dāng)前檔案治理存在制度供給、監(jiān)督管理和公共服務(wù)針對性不強、精準(zhǔn)度不夠等突出問題，提出效能導(dǎo)向的精準(zhǔn)治理理念的檔案治理策略，提升制度回應(yīng)、監(jiān)管以及公共服務(wù)等方面的精準(zhǔn)治理水平。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)治理;檔案治理;治理效能;發(fā)展

Abstract： This article proposes that under the guidance of the development-oriented precise governance concept that improve the level of precise governance in services from system response， supervision， and public service and other aspects aiming at the prominent problems of current archives governance about insufficient pertinence and insufficient precision of system supply， supervision and management， and public services.

Keywords： Precise governance; Archive governance; Governance efficiency; Development

自黨的十八屆三中全會首次提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一重大命題后，國家治理的理論和實踐不斷得到深化和拓展，精準(zhǔn)治理的理論也隨之應(yīng)運而生。

1 精準(zhǔn)治理視角下檔案治理問題考察

1.1 檔案制度供給精準(zhǔn)性缺失

就檔案法律體系的現(xiàn)狀而言，檔案法律法規(guī)系統(tǒng)性仍不健全，法制化建設(shè)仍處于初級階段。[1]即使2015年修訂的《立法法》賦予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，但各地關(guān)于環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)檔案方面的地方性法規(guī)卻也鮮有出臺。[2]這與全面推進(jìn)依法治國背景下增強法律法規(guī)及時性、系統(tǒng)性的要求明顯存在差距。

檔案法律法規(guī)在規(guī)范對象范圍、治理目標(biāo)和方法的規(guī)定上還需精準(zhǔn)化和清晰化。[3]檔案法與相關(guān)法律規(guī)范之間還存在銜接與協(xié)調(diào)不足的問題。

1.2 檔案監(jiān)管針對性不足、效能有待提高

第一，檔案監(jiān)管的針對性不足，對監(jiān)管對象的確定不精準(zhǔn)。如近年來，因企業(yè)職工檔案丟失而引發(fā)的各類爭議日益增加，據(jù)統(tǒng)計2004—2019年期間，僅中國裁判文書網(wǎng)公布的有關(guān)“檔案丟失”的案件就有4854件。[4]究其原因，既有“企業(yè)檔案自助管理”傳統(tǒng)觀念的影響，也折射出檔案監(jiān)管的缺失，凸顯了對檔案安全需求增加精準(zhǔn)把握和針對性監(jiān)管的不足。

第二，檔案監(jiān)管的途徑和方法滯后、短缺，導(dǎo)致監(jiān)管效能有待提升。檔案法律制度對檔案管理機構(gòu)、職責(zé)、利用和公布及法律責(zé)任等方面的規(guī)定較為豐富，但還需強化監(jiān)督管理規(guī)制設(shè)計。

1.3 檔案服務(wù)對社會需求缺乏精準(zhǔn)回應(yīng)

當(dāng)前，檔案公共服務(wù)不僅在量的方面難以滿足社會公眾的需求，而且在質(zhì)的方面也缺乏服務(wù)的精準(zhǔn)性，難以滿足公眾對檔案服務(wù)多樣性、高標(biāo)準(zhǔn)等需要。如有學(xué)者指出，檔案服務(wù)難以滿足社會公眾利用需求主要體現(xiàn)在檔案管理模式重收藏輕開放、檔案服務(wù)難以滿足復(fù)雜多元的利用需求兩個方面。[5]

在積極回應(yīng)鄉(xiāng)村檔案服務(wù)需求問題上，國家檔案局局長李明華2017年12月27日明確指出，發(fā)展不平衡的問題仍比較突出，從縱向看檔案工作越往基層越薄弱，尤其是到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，檔案工作仍面臨很多困難和問題。[6]

這些均表明，當(dāng)前檔案公共服務(wù)既缺乏對新時代社會需求的準(zhǔn)確把握，也未完全從質(zhì)和量兩方面做好對公眾檔案服務(wù)需求的精準(zhǔn)識別和回應(yīng)，檔案治理的服務(wù)效能有待提升。

2 精準(zhǔn)治理導(dǎo)引下檔案治理的發(fā)展思考

2.1 強化制度意識，以精準(zhǔn)制度設(shè)計回應(yīng)治理的制度需求

第一，精準(zhǔn)把握檔案法律體系的短板，針對性地完善檔案法治體系。首先，要完善檔案基本法律制度，注重發(fā)揮其奠基統(tǒng)領(lǐng)作用。其次，強化檔案行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的清理、廢止及及時修訂工作，增強立法工作的前瞻性、系統(tǒng)性和科學(xué)性。如著力推動檔案地方立法工作，[7]強化制度回應(yīng)，提升制度供給側(cè)改革的及時性和精致度。

第二，進(jìn)一步增強檔案法律制度之間的協(xié)調(diào)性。一是增強中央和地方檔案立法的協(xié)調(diào)性。堅持中央立法和地方立法相結(jié)合，結(jié)合地方特色精準(zhǔn)制定檔案法規(guī)規(guī)章，精準(zhǔn)回應(yīng)地方特色檔案保護(hù)利用的制度需求。二是強化檔案相關(guān)法律制度之間的銜接，合力提升治理效能，精準(zhǔn)回應(yīng)社會需求。

如《政府信息公開條例》經(jīng)2019年修訂后，不僅確立了“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的公開原則，而且規(guī)定了規(guī)范便民的程序和救濟(jì)制度，貫徹了全面推進(jìn)依法治國和治理現(xiàn)代化的要求。

2.2 堅持治理效能導(dǎo)向，確保監(jiān)管中全面貫徹精準(zhǔn)治理原則

2.2.1 強化重點領(lǐng)域和突出問題的日常監(jiān)管，回應(yīng)社會對正常檔案秩序的需求。針對群眾反映強烈、行政執(zhí)法或管理過程中發(fā)現(xiàn)的監(jiān)管不足、問題突出的領(lǐng)域或現(xiàn)象，著力強化日常監(jiān)督管理的力度和頻次，針對不同治理對象區(qū)分采取相應(yīng)的監(jiān)管措施，注重提升監(jiān)管實效。

2.2.2 建構(gòu)系統(tǒng)的檔案監(jiān)督管理法律制度。應(yīng)當(dāng)盡快根據(jù)檔案執(zhí)法實踐中暴露的不足，明確規(guī)定監(jiān)管對象、范圍，以問題為導(dǎo)向豐富監(jiān)管措施，將信用監(jiān)管等新型監(jiān)管手段和以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的技術(shù)納入監(jiān)管過程，推進(jìn)形成與檔案事業(yè)及其屬性相適應(yīng)的系統(tǒng)性監(jiān)管制度。

2.2.3 擴大檔案行政監(jiān)管的線索來源范圍。將檔案違法行為納入到監(jiān)管線索來源，[8]著力增強監(jiān)管的針對性和實效，有效回應(yīng)群眾訴求。

2.3 立足公共服務(wù)職能，精準(zhǔn)把握和滿足社會需要

2.3.1 切實轉(zhuǎn)變對檔案工作的認(rèn)識，強化檔案公共服務(wù)意識。檔案部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)認(rèn)識，強化檔案服務(wù)公共性和基礎(chǔ)性的理念，以檔案為核心，打造多元合作的治理主體，協(xié)同推動檔案館公共服務(wù)的完善。

2.3.2 常態(tài)化精準(zhǔn)把握社會對檔案的新需求，強化檔案服務(wù)供給側(cè)改革，多途徑和多形式加以回應(yīng)。針對《檔案法》等法律關(guān)于公民檔案利用權(quán)利保障制度存在的問題，[9]精準(zhǔn)把握需求，以改革提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平。

2.3.3 積極跟進(jìn)檔案服務(wù)中公眾參與需要增長的趨勢，增強檔案公共服務(wù)的精準(zhǔn)性。公眾參與是政府治理體系創(chuàng)新中參與式治理的重要體現(xiàn)。[10]檔案服務(wù)部門通過公眾參與開展服務(wù)是一種提升公共服務(wù)精準(zhǔn)度的重要路徑。

*本文系河南省檔案局科技項目“基于數(shù)字人文理念的醫(yī)院檔案管理服務(wù)研究”（2020-x-15）的階段性研究成果。

參考文獻(xiàn)：

[1]郭禹彤.增強依法治檔意識 推進(jìn)檔案法制建設(shè)[J].黑龍江檔案，2019（06）： 12.

[2]李明娟，吳建華.設(shè)區(qū)市的檔案法規(guī)調(diào)查分析[J].檔案學(xué)通訊，2019（01）： 85-89.

[3]張晉周.檔案法治體系探析[J].檔案學(xué)研究，2015（04）： 46-48.

[4]張宏.略論“依法行政”原則下檔案行政管理部門“放管服”改革中的權(quán)力觀[J].檔案，2019（08）： 44-46.

[5]金波，晏秦.從檔案管理走向檔案治理[J].檔案學(xué)研究，2019（01）： 46-55.

[6]李明華.在全國檔案局長館長會議上的工作報告[J].中國檔案，2018（01）：18-25.

[7]李明娟，吳建華.設(shè)區(qū)市的檔案法規(guī)調(diào)查分析[J].檔案學(xué)通訊，2019（01）： 85-89.

[8]趙力華.論檔案違法行為的特點及實施檔案行政處罰的對策[J].檔案管理，2012（02）： 35-38.

[9]馬秋影.檔案行政訴訟案件實證研究[J].檔案學(xué)研究，2016（05）： 27-31.

[10]張緊跟.參與式治理： 地方政府治理體系創(chuàng)新的趨向[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2014（06）： 113-123.

（作者單位：趙杰，鄭州大學(xué)第五附屬醫(yī)院;宋國濤，中共河南省委（河南省委）黨校決策咨詢部 來稿日期：2020-03-19）