鄒逸江 孔佳輝 斯港杰

0 引言

當(dāng)突發(fā)公共事件不可避免或者已經(jīng)發(fā)生后，及時(shí)、有效的綜合應(yīng)急救援是唯一可以抵御突發(fā)公共事件蔓延，并可能減緩危害后果的有力措施[1]。綜合應(yīng)急救援工作及時(shí)得當(dāng)，就能在很大程度上減小突發(fā)公共事件帶來(lái)的災(zāi)害，可以有效地降低災(zāi)害造成的損失。相反，綜合應(yīng)急救援工作開(kāi)展不力，延誤時(shí)機(jī)或方法錯(cuò)誤，則可能產(chǎn)生應(yīng)急救援風(fēng)險(xiǎn)移變，導(dǎo)致災(zāi)難升級(jí)與擴(kuò)大化，甚至帶來(lái)次生、衍生、耦合等各種災(zāi)害，給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)極大危險(xiǎn)和損害，甚至演化為全社會(huì)公共危機(jī)[2]。盡管可以采取各種預(yù)防措施和管理手段來(lái)減少突發(fā)公共事件帶來(lái)的損失，但從國(guó)內(nèi)外的實(shí)際情況來(lái)看，建立適合突發(fā)公共事件需求的綜合應(yīng)急救援是減少災(zāi)害損失的唯一選擇[3]。

綜合應(yīng)急救援是指通過(guò)事前周全計(jì)劃和應(yīng)急措施，充分利用一切可能的聯(lián)動(dòng)力量和資源，靈活下達(dá)指令，在各類災(zāi)害事故發(fā)生后迅速控制事故發(fā)展并盡快排除事故，保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)人員和場(chǎng)外人員的安全，將事故人員、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境造成的損失等降低至最小程度，并通過(guò)預(yù)定手段迅速穩(wěn)定民心、恢復(fù)生活和生產(chǎn)秩序的完整體系[4]。

由此可知，突發(fā)公共事件應(yīng)急處置核心和關(guān)鍵所在的綜合應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)就顯得至關(guān)重要，因?yàn)榫C合應(yīng)急救援工作不僅是重大突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的重要環(huán)節(jié)，也是整個(gè)公共危機(jī)管理過(guò)程中最困難、最復(fù)雜、最難實(shí)施的階段，對(duì)掌控整個(gè)突發(fā)公共事件全局發(fā)展具有不可或缺的意義[5]。

應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)的一般定義是：以災(zāi)害應(yīng)急救援為評(píng)價(jià)對(duì)象，以全面應(yīng)急救援管理為指導(dǎo)，以科學(xué)的方法構(gòu)造評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立評(píng)價(jià)模型，進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，找到問(wèn)題和不足，不斷進(jìn)行完善和改進(jìn)。應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)可以針對(duì)某個(gè)機(jī)構(gòu)、某類突發(fā)事件，還可針對(duì)某個(gè)城市[6]。本文認(rèn)為綜合應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)是指：從應(yīng)急管理和災(zāi)害處理的全過(guò)程考慮，針對(duì)應(yīng)急救援系統(tǒng)，建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用可操作性強(qiáng)的評(píng)價(jià)方法，定期進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，得出結(jié)論，明確系統(tǒng)存在的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，以提高實(shí)際的應(yīng)急救援能力。

實(shí)現(xiàn)有效的應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)，建立一套科學(xué)、合理、高效的評(píng)價(jià)系統(tǒng)，是關(guān)系應(yīng)急管理指揮總體能力提高的關(guān)鍵[7]。因此，開(kāi)展災(zāi)害應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)具有十分重要的意義：可以定期檢查應(yīng)急準(zhǔn)備工作，便于在災(zāi)害發(fā)生之后減少應(yīng)急救援工作的盲目性，提高應(yīng)急工作的效率；進(jìn)行災(zāi)害應(yīng)急能力評(píng)價(jià)，可以加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急管理工作的規(guī)范性和有效性，提高應(yīng)急救援組織的專業(yè)化水平；進(jìn)行災(zāi)害應(yīng)急能力評(píng)價(jià)，可以改變應(yīng)急管理工作的重點(diǎn)，變被動(dòng)為主動(dòng)，明確自身在應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害時(shí)的優(yōu)勢(shì)和弱勢(shì)，便于高效合理的應(yīng)對(duì)[8]。

本文嘗試從新的理論視角，從突發(fā)事件的準(zhǔn)備（災(zāi)前）、響應(yīng)（災(zāi)中）、處置（災(zāi)中）、保障（災(zāi)中）、善后（災(zāi)后）等全過(guò)程，全方位、全要素地創(chuàng)新研究綜合應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系架構(gòu)及內(nèi)容，從而使綜合應(yīng)急救援行動(dòng)高效有序，將災(zāi)害帶來(lái)的損失降低到最低限度。本文只對(duì)綜合應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行論述，不涉及計(jì)算方法及指標(biāo)權(quán)重，因?yàn)榍罢哂行﹦?chuàng)新，后者沒(méi)有創(chuàng)新可以采用目前論文中介紹的許多方法，所有沒(méi)有提及。

1 綜合應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系架構(gòu)表示

1.1 綜合應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系三維坐標(biāo)系描述

1.1.1 綜合應(yīng)急救援災(zāi)害軸

綜合應(yīng)急救援災(zāi)害=（35個(gè)自然災(zāi)害，10個(gè)事故災(zāi)難災(zāi)害，7個(gè)公共衛(wèi)生災(zāi)害，8個(gè)社會(huì)安全災(zāi)害）。

●自然災(zāi)害=（氣象水文災(zāi)害：干旱、洪澇、臺(tái)風(fēng)、暴雨、大風(fēng)、冰雹、雷電、低溫、冰雪、高溫、沙塵暴、大霧等；地質(zhì)地震災(zāi)害：地震、火山、崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地面沉降、地裂縫等；海洋災(zāi)害：風(fēng)暴潮、海浪、海冰、海嘯、赤潮等；生物災(zāi)害：植物病蟲(chóng)害、疫病災(zāi)害、鼠害、草害、赤潮災(zāi)害、森林/草原火災(zāi)等；生態(tài)環(huán)境災(zāi)害：水土流失、風(fēng)蝕沙化、鹽漬化、石漠化等）。

●事故災(zāi)難災(zāi)害=（火災(zāi)事故，危險(xiǎn)化學(xué)品事故，煙花爆竹安全事故，非煤礦山事故，建設(shè)工程施工事故，公路、水運(yùn)、鐵路、民航等交通運(yùn)輸事故，人防工程事故，供水、排水、電力、燃?xì)?、道路橋梁、隧道、特種設(shè)備等公共設(shè)施和設(shè)備事故，核與輻射事故，環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等）。

●公共衛(wèi)生災(zāi)害=（傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全事件，藥品安全事件，職業(yè)危害事件，動(dòng)物疫情，其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件等）。

●社會(huì)安全災(zāi)害=（恐怖襲擊事件，重大刑事案件，糧食供給事件，能源資源供給事件，金融突發(fā)事件，社會(huì)群體性事件，涉外突發(fā)事件，網(wǎng)絡(luò)與信息安全事件等）。

圖1 綜合應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系三維坐標(biāo)系描述

圖2 綜合應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系架構(gòu)描述

因此，上述自然災(zāi)害、事故災(zāi)難災(zāi)害、公共衛(wèi)生災(zāi)害、社會(huì)安全災(zāi)害構(gòu)成的救援災(zāi)害，經(jīng)數(shù)學(xué)工具---代數(shù)抽象表示如下：V=[V1，V2，V3，V4]，其中V代表救援災(zāi)害軸，V1、V2、V3、V4分別代表自然災(zāi)害、事故災(zāi)難災(zāi)害、公共衛(wèi)生災(zāi)害、社會(huì)安全災(zāi)害，其中：

V1=（V11，V12，·····V1i），其中i=1，35，即V1代表35個(gè)自然災(zāi)害災(zāi)種；

V2=（V21，V22，·····V2j）， 其中j=1，10，即V2代表10個(gè)事故災(zāi)難災(zāi)害災(zāi)種；

V3=（V31，V32，·····V3k），其中k=1，7，即V3代表7個(gè)公共衛(wèi)生災(zāi)害災(zāi)種；

V4=（V41，V42，·····V4l）， 其中l(wèi)=1，8，即V4代表8個(gè)社會(huì)安全災(zāi)害災(zāi)種。

1.1.2 綜合應(yīng)急救援區(qū)域軸

圖3 綜合應(yīng)急救援準(zhǔn)備能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表格描述形式

綜合應(yīng)急救援區(qū)域=（村，社區(qū)，街道（鎮(zhèn)），區(qū)（縣、市），市，省），經(jīng)數(shù)學(xué)工具---代數(shù)抽象表示如下：G=[G1，G2，G3，G4，G5，G6]， 其中G代表救援區(qū)域軸，G1、G2、G3、G4、G5、G6分別代表村、社區(qū)、街道（鎮(zhèn)）、區(qū)（縣、市）、市、省。

1.1.3 綜合應(yīng)急救援時(shí)間軸

綜合應(yīng)急救援時(shí)間=（準(zhǔn)備，響應(yīng)，處置，保障，善后），經(jīng)數(shù)學(xué)工具---代數(shù)抽象表示如下：T=[T1，T2，T3，T4，T5]，其中T代表救援時(shí)間軸，T1，T2，T3，T4，T5分別代表準(zhǔn)備、響應(yīng)、處置、保障、善后。

1.1.4 綜合應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系三維坐標(biāo)系描述

綜合應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系三維坐標(biāo)系=（救援災(zāi)害軸，救援區(qū)域軸，救援時(shí)間軸），經(jīng)數(shù)學(xué)工具---代數(shù)抽象表示如下：

C={V，G，T}，其中V、G、T分別代表救援災(zāi)害軸、救援區(qū)域軸、救援時(shí)間軸，C代表應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系三維坐標(biāo)系描述，描述了綜合應(yīng)急救援準(zhǔn)備、響應(yīng)、處置、保障、善后等能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系內(nèi)容。綜合應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系三維坐標(biāo)系描述表示如圖1所示。

1.2 綜合應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系架構(gòu)描述

針對(duì)上述三維坐標(biāo)系中的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全等突發(fā)事件災(zāi)種，村、社區(qū)、街道（鎮(zhèn)）、區(qū)（縣、市）、市、省等突發(fā)事件區(qū)域，準(zhǔn)備（災(zāi)前）、響應(yīng)（災(zāi)中）、處置（災(zāi)中）、保障（災(zāi)中）、善后（災(zāi)后）等突發(fā)事件處置時(shí)間，建立綜合應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系架構(gòu)描述，其架構(gòu)如圖2所示。

圖4 綜合應(yīng)急救援響應(yīng)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表格描述形式

圖5 綜合應(yīng)急救援處置能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表格描述形式

圖6 綜合應(yīng)急救援保障能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表格描述形式

圖7 綜合應(yīng)急救援善后能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表格描述形式

2 綜合應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系內(nèi)容表示

2.1 綜合應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架內(nèi)容

基于上述綜合應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系架構(gòu)描述，可得出：

綜合應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架=（綜合應(yīng)急救援準(zhǔn)備能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，綜合應(yīng)急救援響應(yīng)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，綜合應(yīng)急救援處置能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，綜合應(yīng)急救援保障能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，綜合應(yīng)急救援善后能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系）。

2.2 綜合應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表格描述形式

2.2.1 綜合應(yīng)急救援準(zhǔn)備能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表格描述形式(如圖3）

2.2.2 綜合應(yīng)急救援響應(yīng)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表格描述形式(如圖4）

2.2.3 綜合應(yīng)急救援處置能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表格描述形式(如圖5）

2.2.4 綜合應(yīng)急救援保障能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表格描述形式(如圖6）

2.2.5 綜合應(yīng)急救援善后能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表格描述形式(如圖7）

3 結(jié)語(yǔ)

目前對(duì)于應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究基本上都是基于單項(xiàng)，缺乏綜合應(yīng)急救援能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究。在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)時(shí)考慮不夠周全系統(tǒng)，不能把所有的關(guān)鍵因素綜合考量進(jìn)來(lái)，本文針對(duì)這些存在的問(wèn)題對(duì)突發(fā)事件綜合應(yīng)急救援能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系展開(kāi)了比較新穎的、系統(tǒng)性的、詳細(xì)的研究。本文的研究成果：一是實(shí)現(xiàn)“預(yù)防為主、關(guān)口前移”的應(yīng)急救援管理；二是及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)各類重大突發(fā)事件減少因低能力的綜合應(yīng)急救援操作而帶來(lái)的損失；三是促進(jìn)政府提高綜合應(yīng)急救援能力建設(shè)；四是提高政府應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的綜合應(yīng)急救援反應(yīng)能力；五是有助于應(yīng)急救援適應(yīng)各類變化，以便于可以在突發(fā)事件準(zhǔn)備、響應(yīng)、處置、保障、善后等分析中，重點(diǎn)把握應(yīng)急救援的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，采取正確的應(yīng)對(duì)措施，變被動(dòng)為主動(dòng)。