摘 要：當(dāng)下的土地制度改革從長遠(yuǎn)看必須貫徹推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的國家意志。從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的視域來看，雖然“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)的目的是為了盤活土地經(jīng)營權(quán)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，但這樣的制度設(shè)計(jì)使土地權(quán)屬關(guān)系和利益分配關(guān)系更加復(fù)雜化，也不能有效地推進(jìn)城鄉(xiāng)之間要素自由流動。從歷史正義和社會公平角度來看，農(nóng)村土地的根本性質(zhì)在于保障農(nóng)民的居住權(quán)和生存權(quán)，那么在中央政府主導(dǎo)下的“兩權(quán)置換”的改革方案或許是更佳的選擇，即可以使農(nóng)民用土地承包經(jīng)營權(quán)益置換社會保障權(quán)，用農(nóng)村宅基地所屬權(quán)益置換城市里的住宅權(quán)。這樣不僅能夠建立起有序的土地退出機(jī)制，解除農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂，而且能夠支持未來實(shí)現(xiàn)地租收益全民共享，真正促成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;土地制度;兩權(quán)置換;土地退出;城鄉(xiāng)一體化

妥善處理好城鄉(xiāng)關(guān)系，是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的必然要求。黨的十七大提出“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化”的新思路，此后推動“城鄉(xiāng)一體化”便成為解決城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展問題的基本遵循。黨的十九大進(jìn)一步提出要促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系。2019年5月《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》的發(fā)布，明確了“三步走”的路線圖，確立了涉及到人口、土地、財(cái)政、金融等多個關(guān)鍵領(lǐng)域的改革任務(wù)書。可以說，國家推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意志很堅(jiān)定，未來城鄉(xiāng)綜合改革的基本取向也很清晰，那就是優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置，加速城鄉(xiāng)要素流動，完善城鄉(xiāng)空間規(guī)劃，增進(jìn)城鄉(xiāng)居民福祉[1]。但在具體推動落實(shí)的手段和方式上，卻依然存在著爭議，其中爭議的一大焦點(diǎn)就是如何確立新形勢下的農(nóng)村土地制度。筆者將從推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的視域出發(fā)，對農(nóng)村土地制度改革的可能方案展開一番新的思考。

一、社會演化發(fā)展與農(nóng)村土地制度變遷

社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)本身是在不斷進(jìn)行動態(tài)演化的。辯證法告訴我們，必須學(xué)會用發(fā)展的眼光看問題。隨著社會歷史條件的改變，必須適時(shí)地調(diào)整不再合理的制度成規(guī)，尤其是對要進(jìn)行趕超的后發(fā)國家來說會面臨社會轉(zhuǎn)型帶來的多重矛盾疊加壓力。因此，必須時(shí)刻保持著對制度變革要求的警覺，有意識地相機(jī)抉擇。土地制度作為國民經(jīng)濟(jì)中重要的底層制度，則直接關(guān)乎到城市化和工業(yè)化發(fā)展的全局。

（一）農(nóng)村土地制度改革的基本歷程

新中國成立后，土地制度以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一直是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的核心。新中國成立初期，黨和國家將城市土地收歸國有，廢除了農(nóng)村過去的封建地主經(jīng)濟(jì)，通過對農(nóng)村土地進(jìn)行權(quán)屬改革，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民私有制性質(zhì)的“居者有其屋”“耕者有其田”，穩(wěn)定了國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在一個小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占主體的國家是不可能快速建成馬克思所設(shè)想的社會主義社會的，也就是說，這時(shí)候必須通過改變生產(chǎn)方式來發(fā)展生產(chǎn)力，從而為社會主義的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造物質(zhì)條件。實(shí)現(xiàn)社會主義工業(yè)化是國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的最主要目標(biāo)，而在一個內(nèi)循環(huán)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體系中要為工業(yè)體系建設(shè)提供穩(wěn)定的原始積累資金，最可行的選擇就是通過工農(nóng)業(yè)“剪刀差”的方式從農(nóng)業(yè)中提取剩余。于是改造分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)就成為一種選擇。國家積極動員農(nóng)民加入農(nóng)業(yè)合作社，進(jìn)行農(nóng)業(yè)集體化生產(chǎn)和經(jīng)營。事實(shí)證明，這樣的生產(chǎn)合作化不僅可以降低稅收和交易環(huán)節(jié)的制度成本，而且能夠?yàn)楣まr(nóng)業(yè)產(chǎn)品的順利交換提供保障。為了鞏固這種經(jīng)營模式，國家通過相關(guān)法律政策，于1956年逐步確立起了農(nóng)村土地的集體所有制，進(jìn)而在此基本上又確立了“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社制度，從而將農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民全部納入到公社體制中來。客觀來說，這樣的土地制度以及其衍生的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)模式發(fā)揮了重要的歷史作用，一方面在生產(chǎn)力水平還比較低的社會條件下為數(shù)億農(nóng)民提供了基本生活保障和集體兜底支持[2]，另一方面為社會擴(kuò)大再生產(chǎn)的順利進(jìn)行提供了制度基礎(chǔ)，為趕超戰(zhàn)略下基礎(chǔ)工業(yè)體系的發(fā)展提供了積累資金，保證了初步實(shí)現(xiàn)工業(yè)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

到了20世紀(jì)70年代末期，土地制度改革又成為改革開放的先聲和貫穿整個過程的主要內(nèi)容。由于高度集中化的土地制度以及農(nóng)業(yè)高積累率壓抑了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使得土地資源以及勞動力都出現(xiàn)浪費(fèi)。農(nóng)民中間出現(xiàn)了“分田單干”的訴求。而此時(shí)國家正謀劃著打破高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以及趨于固化的城鄉(xiāng)分工格局，在一定程度也就默許了農(nóng)村社會的這種制度松動。于是從1978年到1983年，農(nóng)地制度改革是以聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬等多種責(zé)任制形態(tài)為土地制度變遷的始點(diǎn)，采用漸進(jìn)、局部均衡、多樣化發(fā)展的制度變遷方式，直至確立家庭承包經(jīng)營的農(nóng)地基本經(jīng)營制度。集體所有、集體經(jīng)營的土地體制基本瓦解，不需要全面服務(wù)于“工業(yè)趕超戰(zhàn)略”。此后為了強(qiáng)化和穩(wěn)定農(nóng)戶家庭對土地經(jīng)營擁有權(quán)利的完整性，政府則被動式地多次出臺政策，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地的集體所有屬性并延長農(nóng)民的土地承包經(jīng)營期限，將土地承包權(quán)益在法律上進(jìn)行確認(rèn)，也就是賦予了其物權(quán)屬性。至此，在集體所有制的名義下，農(nóng)村居民事實(shí)上擁有了帶有物權(quán)性質(zhì)的“兩塊地”——宅基地和承包地，這也形成了當(dāng)今農(nóng)村土地制度的基本狀況。應(yīng)該說，這樣的土地制度改革實(shí)踐，在一定時(shí)期內(nèi)起到了重要的作用，破除了曾經(jīng)趨于僵化的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制，賦予了農(nóng)民生產(chǎn)自主權(quán)和自由遷徙權(quán)，為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立奠定了制度基礎(chǔ)，也為后來普遍的市場化社會分工提供了最重要的勞動力來源。

通過反思可以看到，我國土地制度的變遷歷程不僅僅是關(guān)乎農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者說農(nóng)村，而且還關(guān)乎國家意志和國家戰(zhàn)略[3]。并且，在由國家意志驅(qū)動的社會演變過程中，似乎發(fā)生了一次深層次的制度性斷裂。從工農(nóng)關(guān)系角度來思考土地制度問題：在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)業(yè)和工業(yè)始終是處于相互補(bǔ)充地位，土地本身具有保生存和保建設(shè)的雙重功能，在中國的現(xiàn)代工業(yè)基礎(chǔ)體系建成之前，大量的農(nóng)業(yè)人口為工業(yè)建設(shè)做出了巨大的犧牲。從歷史正義的角度來說，進(jìn)行這樣的制度安排，某種意義上可以說，農(nóng)業(yè)是工業(yè)的“債權(quán)人”，有理由要求在初步建立起現(xiàn)代工業(yè)體系之后，國家對廣大農(nóng)村進(jìn)行一定的制度紅利補(bǔ)償，為農(nóng)民提供更多的工業(yè)就業(yè)機(jī)會，為農(nóng)業(yè)建設(shè)進(jìn)行反向的工業(yè)資源輸送。而問題恰恰在于，市場化改革遵循的是城市偏向的資本增殖邏輯，使得大量的工業(yè)資源和生產(chǎn)要素向城市集聚。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)失去了與國有工業(yè)資源之間的顯性或隱性的分配劃撥關(guān)系，只剩下了市場交易關(guān)系。個體經(jīng)營的農(nóng)民因?yàn)閼艏贫群屯恋刂贫鹊南拗?，失去了與城市市民相同的社會福利保障機(jī)會。農(nóng)村發(fā)展與城市發(fā)展之間的有機(jī)聯(lián)系被切斷，城鄉(xiāng)矛盾逐漸凸顯出來。按歷史邏輯來說，本應(yīng)盡快通過制度設(shè)計(jì)破解和扭轉(zhuǎn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留的城鄉(xiāng)二元分治格局，但由于制度性斷裂，市場法則逐步開始對土地制度和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮著決定性影響，自由主義的市場邏輯反而更強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

（二）當(dāng)前土地制度導(dǎo)致的主要問題

隨著市場關(guān)系逐步占據(jù)主導(dǎo)地位，當(dāng)前的土地制度已經(jīng)越來越不適應(yīng)社會發(fā)展的需要，是導(dǎo)致“三農(nóng)”問題出現(xiàn)并遲遲得不到解決的重要因素。

首先是阻礙了農(nóng)民的市民化。隨著城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步，進(jìn)城的農(nóng)村戶籍人口不斷增多，甚至一部分已成為長期在城市定居的新居民，更多的則屬于半農(nóng)半工身份的農(nóng)民工?！叭说胤蛛x”的情況已經(jīng)非常普遍[4]，集體土地制度存在的正當(dāng)性條件已經(jīng)不復(fù)存在。這里要糾正一種錯誤的認(rèn)識，一些固守社會階級分析傳統(tǒng)的學(xué)者認(rèn)為，中國當(dāng)下的農(nóng)村戶籍人口本質(zhì)上都是擁有土地生產(chǎn)資料的“小資產(chǎn)階級”。這樣的理解顯然是不合適的，因?yàn)樵诋?dāng)下的土地制度下，對于集體土地資產(chǎn)而言，農(nóng)民就相當(dāng)于一個入股股東，雖然從股權(quán)角度講，農(nóng)民個體應(yīng)該擁有對土地的所有權(quán)，但卻無法對完整股權(quán)進(jìn)行任意支配和資本化流轉(zhuǎn)，而且農(nóng)民現(xiàn)在主要依靠的是非農(nóng)收入，土地帶來的收益占到總收益的比例已經(jīng)越來越低，所以農(nóng)民根本就談不上“小資產(chǎn)階級”一說。當(dāng)然農(nóng)民確實(shí)跟土地這種重要的生產(chǎn)資料捆綁在一起，形成了農(nóng)民身份認(rèn)同上的錯覺。同時(shí)也受限于土地制度和戶籍制度的聯(lián)動牽連關(guān)系[5]，使得農(nóng)民無法順利轉(zhuǎn)為市民，要么是缺少動力轉(zhuǎn)為市民，要么是缺少能力轉(zhuǎn)為市民。對有的已經(jīng)在城市定居的農(nóng)村人口來說，保留農(nóng)村戶籍身份，意味著可以繼續(xù)保留農(nóng)村的土地權(quán)益;對于另外一些人來說，現(xiàn)行的土地制度缺少補(bǔ)償性退出機(jī)制，無法將土地順利轉(zhuǎn)換為實(shí)質(zhì)性的資產(chǎn)或資本，無法為融入城市提供物質(zhì)支持[6]。因而，城市化的發(fā)展趨勢受到了現(xiàn)實(shí)制度的隱性阻擋。

其次是導(dǎo)致了農(nóng)村的衰敗以及城鄉(xiāng)關(guān)系對立。我們知道，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要涉及到三大要素——資本、勞動力和土地，而在當(dāng)下多種生產(chǎn)方式并存的社會主義市場經(jīng)濟(jì)模式下，資本早已經(jīng)可以自由流動，資本關(guān)系也已經(jīng)普遍化，除戶籍制度之外，農(nóng)村勞動力也已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了廣泛的自由流動，唯獨(dú)土地?zé)o法作為生產(chǎn)要素自由流動和交易。集體土地只是名義上的虛權(quán)，以虛置的集體名義來進(jìn)行土地交易，缺少足夠的操作空間。實(shí)際上土地要轉(zhuǎn)讓，也只能是賣給國家，土地要素完全被壟斷，缺少有效的土地交易市場。這種缺少議價(jià)空間的土地征收方式必然會帶來利益分配不公平問題。隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市建設(shè)用地越來越緊張，經(jīng)常面臨建設(shè)用地指標(biāo)的限制，因此不得不以國家的名義來征收農(nóng)村集體土地。而從馬克思主義地租理論來看，在城市化推進(jìn)過程中，必然會帶來不斷變動的極差地租[7]，土地價(jià)格作為地租的資本化，自然也不可能保持穩(wěn)定。因?yàn)闆]有正常的土地市場博弈關(guān)系，城鄉(xiāng)土地征收不需要考慮邊際收益和邊際成本，所以城區(qū)面積便不斷謀求向外擴(kuò)展。動態(tài)來看，潛在極差地租帶來的增值收益主要體現(xiàn)在城市房地產(chǎn)的持續(xù)性價(jià)值增值，因此這種收益大多被城市居民占有了[8]。從社會總財(cái)富的角度來看，就意味著作為整體的城市對作為整體的農(nóng)村一定的“掠奪”，這樣不合理的資源錯配和利益分割，成為導(dǎo)致農(nóng)村衰敗的重要原因之一，也直接造成了城鄉(xiāng)關(guān)系的緊張。

最后，當(dāng)前的土地制度阻礙了現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的推進(jìn)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求的是集約化生產(chǎn)、規(guī)?；?jīng)營和專業(yè)化管理，而分散的家庭土地承包方式導(dǎo)致了農(nóng)村土地的高度細(xì)碎化，出于成本收益考慮，小農(nóng)戶不可能在小塊土地上進(jìn)行大量投資、引進(jìn)代表先進(jìn)生產(chǎn)力的科學(xué)技術(shù)和廣泛使用農(nóng)業(yè)機(jī)械。顯而易見，這樣的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)已經(jīng)越來越不符合現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求。那能不能依靠農(nóng)村土地租賃來解決這個問題呢？如果農(nóng)民將自己的“兩塊地”承租出去，那受讓者只具有使用權(quán)和收益權(quán)，而沒有處分權(quán)，這樣的轉(zhuǎn)包關(guān)系缺少足夠明晰的權(quán)責(zé)關(guān)系劃定，難以形成有效的生產(chǎn)激勵。例如，如今國家的種糧補(bǔ)貼和土地補(bǔ)貼越來越多，那么這些補(bǔ)貼應(yīng)該是歸享有承包權(quán)的農(nóng)民還是實(shí)際租賃經(jīng)營土地的經(jīng)營者？土地承包人似乎有權(quán)利獲得這項(xiàng)補(bǔ)貼，但從國家層面來說，旨在把補(bǔ)貼給予實(shí)際進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營的人，從而鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障國家的糧食安全。此外，短期的土地租賃關(guān)系很難激勵承租人形成長期的經(jīng)營計(jì)劃，因?yàn)橥恋氐膶?shí)際承租人在土地上的投入，從財(cái)務(wù)角度來講都屬于費(fèi)用，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)生產(chǎn)資料只有使用價(jià)值沒有交易價(jià)值，這些在土地上的資金投入無法形成現(xiàn)實(shí)的資產(chǎn)，無法作為資產(chǎn)進(jìn)行衍生性流動。如果缺乏合理的成本收益分析，對于要打造現(xiàn)代化生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)業(yè)公司來說，就會遇到資本黑洞，不能獲得合理預(yù)期，存在著潛在的資金風(fēng)險(xiǎn)。

二、“三權(quán)分置”改革的預(yù)期與局限性

從政策調(diào)整角度來觀察過去40年的農(nóng)村土地制度變遷，政府一方面強(qiáng)調(diào)了農(nóng)戶承包經(jīng)營土地的關(guān)系長期保持不變，另一方面也鼓勵各地方在不改變農(nóng)村土地集體所有制這個前提下進(jìn)行大膽創(chuàng)新。相對單一的農(nóng)地集體所有的制度安排以及客觀存在的區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異，各地方土地改革還是因?yàn)楸容^優(yōu)勢的不同呈現(xiàn)出了多種樣態(tài)。反思目前整體的農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營狀況，已有越來越多人意識到，需要對底層“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地制度進(jìn)行進(jìn)一步改革?！叭龣?quán)分置”是國家提出的土地經(jīng)營模式改革方案，然而這種模式能不能廣泛推廣開來，或者能不能取得預(yù)期的效果，尚需要認(rèn)真考察。

（一）“三權(quán)分置”改革的目的

以前的土地制度凸顯了集體所有制土地上農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，這個時(shí)期的農(nóng)民主要是為了滿足自我需要的農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)者。而市場化改革進(jìn)行到今天，大量農(nóng)業(yè)從業(yè)者已不只是為自己而生產(chǎn)，而主要是為市場和利潤而生產(chǎn)。小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者不具有抵抗市場風(fēng)險(xiǎn)的能力，一直停留在“生產(chǎn)者”的水平，最后的結(jié)局注定是被市場淘汰。這樣的外部市場條件決定了必須將“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”升級到“農(nóng)業(yè)經(jīng)營”的水平，必須引入資本將傳統(tǒng)小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式改造成現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。而不論是城市的資本下鄉(xiāng)，還是原來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者通過資本集聚的方式進(jìn)行規(guī)?；顿Y，都意味著加速土地資源的流轉(zhuǎn)與集中。進(jìn)行更大規(guī)模的土地利用與開發(fā)成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢。

現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)利已通過租賃等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并且流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，已經(jīng)出現(xiàn)大量從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)獲得承包地的專職農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。而在現(xiàn)有的土地政策體系中，這些農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的身份卻比較尷尬，經(jīng)營權(quán)如何獲得，有哪些權(quán)能，如何得到法律政策保護(hù)，缺少明晰的界定，也缺少主張權(quán)利的足夠空間。鑒于既成的土地權(quán)屬分離的局面，為保護(hù)和確認(rèn)實(shí)際土地經(jīng)營者的權(quán)益，國家發(fā)布了關(guān)于“三權(quán)分置”改革的指導(dǎo)意見，也就是給擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民確權(quán)，將土地承包經(jīng)營權(quán)拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，允許經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，從而對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者進(jìn)行一定賦權(quán)。此時(shí)，已不能在原有的二分結(jié)構(gòu)中來理解集體所有權(quán)和農(nóng)民承包權(quán)的具體含義和權(quán)益[9]，而必須面對三分結(jié)構(gòu)的新情況。

“三權(quán)分置”的主要政策預(yù)期就是，通過分離出來一個經(jīng)營權(quán)，并給予經(jīng)營權(quán)相當(dāng)?shù)牡匚唬坪鸵龑?dǎo)土地的有序流轉(zhuǎn)，確保適度規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的權(quán)利，以適應(yīng)規(guī)?；?jīng)營的需要。通過土地流轉(zhuǎn)，使得土地承包人和實(shí)際經(jīng)營者的權(quán)責(zé)劃分更加明確，從而期待未來出現(xiàn)一批現(xiàn)代新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。目前真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要是老年人，這樣的小農(nóng)生產(chǎn)局面已經(jīng)不可持續(xù)，也不利于保障國家的糧食安全;明確了三種權(quán)利以后，可以賦予農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)更豐富的延伸權(quán)益，例如在財(cái)務(wù)會計(jì)制度上給予經(jīng)營權(quán)一些政策優(yōu)惠，允許對投資費(fèi)用進(jìn)行稅前扣除等，或者允許用經(jīng)營權(quán)來進(jìn)行抵押、擔(dān)保等，也就是保障經(jīng)營權(quán)具有一定的獨(dú)立屬性，從而有效地穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的生產(chǎn)預(yù)期，激勵其擴(kuò)大規(guī)模和加大投資。通過規(guī)模經(jīng)營降低糧食生產(chǎn)成本，提高與到岸進(jìn)口糧食在價(jià)格上的競爭力。此外，通過制度化的“三權(quán)分置”制度，能夠進(jìn)一步解放部分農(nóng)村勞動力，使這些勞動力轉(zhuǎn)移到城市工業(yè)中去，激活勞動力市場的供給端。

（二）“三權(quán)分置”改革的局限性

總體來說，“三權(quán)分置”的制度安排回應(yīng)了農(nóng)地權(quán)利分割的現(xiàn)實(shí)要求，但缺少實(shí)質(zhì)性的改革。農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，實(shí)際上只是對現(xiàn)有土地權(quán)屬和使用現(xiàn)狀的默許。問題是，這種權(quán)利切割看似界定明確，實(shí)則分散了土地的核心權(quán)屬，在實(shí)踐層面存在著屬性混淆帶來的邏輯悖論[10]。在提出“三權(quán)分置”以前，為了強(qiáng)化農(nóng)戶的權(quán)利，國家政策和法律對集體土地所有權(quán)的權(quán)能一再限制，使土地承包經(jīng)營權(quán)獨(dú)立成長為足以抗衡集體所有權(quán)的物權(quán)。而現(xiàn)在承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)又再次被分割，是不是也要主張將經(jīng)營權(quán)物權(quán)化？根據(jù)權(quán)能派生理論，同一客體之上的權(quán)能總量往往是恒定的，有所強(qiáng)化，或必有所弱化。強(qiáng)化農(nóng)戶權(quán)利，集體權(quán)利或會受到影響;強(qiáng)化經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶承包權(quán)或會受到壓縮。土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，或是要弱化農(nóng)戶的承包權(quán)，將更多的農(nóng)民從農(nóng)地上擠壓出去，為資本“騰地方”。如果“三權(quán)分置”不主張土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，又如何能賦予新建立的經(jīng)營權(quán)以可轉(zhuǎn)讓、可抵押、可擔(dān)保的地位？對于土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化設(shè)想，主要涉及的不是制度設(shè)計(jì)的法律問題，而是利益平衡的政治問題[11]。

此外，“三權(quán)分置”改革制約了土地價(jià)值充分實(shí)現(xiàn)，阻礙了土地的商品化流通。雖然農(nóng)民的經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，帶給農(nóng)民一部分可支配收入，但這種制度設(shè)計(jì)并不能實(shí)現(xiàn)有效的投資激勵[12]，使農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，反而使問題進(jìn)一步復(fù)雜化。從現(xiàn)時(shí)代的發(fā)展要求來看，只有權(quán)屬集中，才能更加滿足資本增殖的需要。土地所有權(quán)歸集體，本來就是農(nóng)業(yè)合作社以及人民公社化運(yùn)動下的產(chǎn)物，但作為基層生產(chǎn)組織單位的人民公社已經(jīng)不復(fù)存在，雖然村民委員會的建制還在，但絕大多數(shù)村委會也已經(jīng)不具有組織生產(chǎn)的功能，主要是維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定和領(lǐng)取發(fā)放國家補(bǔ)助的職能。這種集體所有權(quán)本身是虛置的。農(nóng)民的承包權(quán)名義上是30年一變，但在實(shí)際中卻是，承包地面積和位置已經(jīng)變成了相對固定的權(quán)屬，不再進(jìn)行重新“分地”。這種情況下，雖然可以試行普遍化的土地流轉(zhuǎn)，但新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體沒有所有權(quán)和承包權(quán)，使用期跟著承包期限走，只能做短期投資，得短期利益。很顯然，“三權(quán)分置”使鏈條更長，利益博弈均衡更難實(shí)現(xiàn)[13]，使問題更加復(fù)雜化。只有把虛置的權(quán)利填補(bǔ)起來，使所有權(quán)和收益權(quán)合一，還原土地的根本權(quán)屬，讓生產(chǎn)資料完全歸所有者支配，才能真正促進(jìn)土地的開發(fā)和利用，使社會經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展。

設(shè)想一下，如果擁有承包地的農(nóng)民都大范圍地將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)了，那么農(nóng)民還有什么理由要留在農(nóng)村，或者說保留農(nóng)民身份？過去農(nóng)民之所以留在農(nóng)村，是因?yàn)樗麄兪菑氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，需要跟生產(chǎn)資料直接結(jié)合，現(xiàn)在既然已經(jīng)完全脫離了實(shí)際的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件[14]，就沒有必要留農(nóng)村，如果這些人完全脫離了農(nóng)村，將會大大緩解農(nóng)村人地關(guān)系緊張的壓力，并且真正的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的收入會提高。而現(xiàn)在的情況是，他們之所以還是農(nóng)民，是因?yàn)檫€保留著名義上的土地承包權(quán)，這樣的制度束縛了農(nóng)村勞動力，不利于解決中國即將面臨的人口紅利消失帶來的勞動力危機(jī);抑制了專事規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村中產(chǎn)階層的出現(xiàn)，不利于農(nóng)村消費(fèi)力的釋放;拖累了城市化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型，不利于徹底解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的社會公平問題?？梢哉f，現(xiàn)階段中國農(nóng)村土地的“集體所有制”總體上已顯現(xiàn)出阻礙中國社會向更高階段邁進(jìn)的征兆，因此，必須在更廣闊的理論視野下來重新審視土地制度改革的思路。

三、“兩權(quán)置換”的構(gòu)想與設(shè)計(jì)

如果說過去幾十年放由農(nóng)村“自由發(fā)展”和自主創(chuàng)新，那么在當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)條件下，由人口結(jié)構(gòu)決定并反映著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)已經(jīng)嚴(yán)重失衡，表現(xiàn)出了“自鎖性”[15]，農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力已經(jīng)不足，自發(fā)的城市化進(jìn)程也出現(xiàn)了阻滯，要破解當(dāng)前這種僵局，需要有國家意志的干預(yù)，由政府力量來助推打破目前的結(jié)構(gòu)性矛盾。在堅(jiān)持歷史正義和社會公平的原則下，從社會形態(tài)轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的大視野下來思考農(nóng)民的未來出路，來設(shè)計(jì)土地制度改革的有效方案。農(nóng)民現(xiàn)在擁有的是宅基地和承包地，而大多數(shù)農(nóng)民的最終歸宿是成功地融入城市，轉(zhuǎn)化為被現(xiàn)代企業(yè)雇傭的工人市民。如果能將這種情況統(tǒng)籌起來考慮，就會有新的思路。

（一）用“兩權(quán)置換”建立起土地退出機(jī)制

首先是給予農(nóng)民退出土地的選擇。應(yīng)該看到，農(nóng)民雖然名義上擁有“兩塊地”，但這兩塊地受限于土地制度約束，無法像個人資產(chǎn)一樣進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)。也就是說，不完全具有資產(chǎn)的屬性，也無法順利轉(zhuǎn)換為資本。這就意味著農(nóng)民缺少了非常重要的一份權(quán)屬支持。當(dāng)初的集體土地是農(nóng)戶自愿加入進(jìn)去的，歷史上的農(nóng)村集體所有制不僅包括物質(zhì)生產(chǎn)和物質(zhì)利益的內(nèi)涵，即經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義，而且還注重集體成員之間同志式關(guān)系的建設(shè)，也就是還包括著社會學(xué)意義。而如今這種農(nóng)村集體所有制存在的正當(dāng)性社會條件已經(jīng)不復(fù)存在，那么是否可能構(gòu)想一種全面退出集體所有制土地的方案，給予農(nóng)民徹底退出在農(nóng)村所屬土地的選擇項(xiàng)[16]。解除農(nóng)民與農(nóng)用地的隱性人身依附關(guān)系，就是對人力資源和土地資源的雙重解放。這里必須破除小農(nóng)式的“鄉(xiāng)土情結(jié)”，現(xiàn)有農(nóng)村的要素資源和生產(chǎn)生活條件無法提供那么多就業(yè)機(jī)會，承載那么多的人口。從社會發(fā)展的眼光來看，農(nóng)民是一個必然趨于消亡的階層，農(nóng)民逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾某鞘泄と穗A級乃是歷史的進(jìn)步。即便現(xiàn)在農(nóng)村能留住老一輩農(nóng)民，但農(nóng)民的下一代，還是要想辦法到城市享受現(xiàn)代化的教育、醫(yī)療等資源。因?yàn)槌鞘胁粌H僅意味著工作，更意味著一整套現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源服務(wù)。只有在城市化發(fā)展達(dá)到一定程度后，才有資源和動力來打造靜謐的鄉(xiāng)村田園景觀。

如果允許農(nóng)民全面退出所屬土地，那應(yīng)該由誰來充當(dāng)收儲土地的主體？在當(dāng)前的土地集體所有制度框架內(nèi)，由私人來收儲農(nóng)民退出的土地顯然是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)槟菍⒁馕吨恋厮接谢耐菩?，并將造成一系列連鎖反應(yīng)。合適的收儲主體自然應(yīng)該是政府，由政府來接手農(nóng)民在集體土地上的“股權(quán)”。重慶市政府進(jìn)行過“地票”模式的城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換探索，總體上取得了較好的改革成效[17]，在一定程度上可以看作是建立土地退出機(jī)制的嘗試，但這種模式本身依然不夠徹底，存在著諸多客觀條件限制，普遍推廣的難度較大。相比之下，筆者認(rèn)為浙江省嘉興市政府的“兩分兩換”模式更值得借鑒[18]。由于歷史原因，我國農(nóng)民并沒有實(shí)質(zhì)性享有各種社會保障。因此對農(nóng)民而言，農(nóng)村的承包地就相當(dāng)于國家給予的一份替代性的社會保障，農(nóng)村的宅基地相當(dāng)于國家給予的一份居住權(quán)補(bǔ)償。在農(nóng)民缺少實(shí)質(zhì)性的社會保障之前，這樣的土地制度在歷史上固然有其合理性的一面[19]，但這并不意味就必須始終堅(jiān)持這樣的土地制度不動搖。既然已經(jīng)認(rèn)識到了根本問題所在，那么在社會發(fā)展已經(jīng)具備條件的情況下，何不用實(shí)質(zhì)性的社會保障權(quán)和住宅權(quán)來置換農(nóng)民的承包地和宅基地？也就是允許農(nóng)民用手中的承包田置換城市里的社會保障，用宅基地置換城市里的“住宅權(quán)”。采取這樣“兩權(quán)置換”的模式，不僅可以建立起有序的土地退出機(jī)制，還可以解除農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂，從而一攬子解決農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和城市化發(fā)展的問題。

“兩權(quán)置換”模式的土地制度改革方案，就是由政府來充當(dāng)農(nóng)民集體土地所有制下所屬“股權(quán)”的對價(jià)方，通過為農(nóng)民提供到城鎮(zhèn)生活的“社會保障”和“住宅”，來換取農(nóng)民自愿放棄所有的承包經(jīng)營地權(quán)益和宅基地權(quán)益。這樣的結(jié)果就是，將農(nóng)民名下經(jīng)過確權(quán)的集體土地“股權(quán)”讓渡給政府（國家），也就是將集體土地收儲為國有土地。用“社會保障”來置換農(nóng)民的承包經(jīng)營地相對比較容易，可以市縣為域界，由當(dāng)?shù)氐恼畢⒄粘鞘衅胀ㄍ诵莨と藰?biāo)準(zhǔn)，將放棄土地權(quán)益的農(nóng)民納入到城市居民社會保障體系中來，為其提供基礎(chǔ)性的失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)以及養(yǎng)老金，也就是享受到同等的市民待遇。用“城鎮(zhèn)住宅”來置換農(nóng)民的農(nóng)民宅基地，操作空間比較大，總體的思路就是由政府給予放棄土地權(quán)益的農(nóng)民一定的價(jià)值補(bǔ)償和政策支持，保障他們順利地在城鎮(zhèn)取得新住宅?？梢栽O(shè)想的模式有：（1）用宅基地?fù)Q購商品房。政府綜合考慮和測度原農(nóng)戶家庭住房建設(shè)面積、家庭人口等因素，直接一次性給予農(nóng)民相應(yīng)的貨幣補(bǔ)償，支持農(nóng)民自主選擇購買商品房。在本市內(nèi)購房，還可以享受一定的購房優(yōu)惠。（2）用宅基地置換安置房。由各地政府規(guī)劃城鎮(zhèn)安置區(qū)，統(tǒng)一建設(shè)不同價(jià)位的安置房作為置換標(biāo)的，然后綜合考慮和測度原農(nóng)戶家庭住房建設(shè)面積、家庭人口等因素，給予農(nóng)民相應(yīng)面值的購房券，農(nóng)民可以用購房券來抵扣安置房購房款。（3）宅基地異地置換。由政府提供城鎮(zhèn)安置區(qū)的土地和建房補(bǔ)貼，指導(dǎo)農(nóng)戶按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，在新規(guī)劃的城鎮(zhèn)社區(qū)安置范圍內(nèi)自建或聯(lián)建住房。這樣也就在最大限度內(nèi)尊重農(nóng)民的自主選擇權(quán)，并為農(nóng)民在城鎮(zhèn)安家落戶提供必要的支持。

（二）地租共享與城鄉(xiāng)一體化

“兩權(quán)置換”制度設(shè)計(jì)的妙處在于，在歷史發(fā)展要求和現(xiàn)實(shí)狀況之間實(shí)現(xiàn)了自然而平順的銜接。社會的發(fā)展轉(zhuǎn)型，要求更多的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市，但農(nóng)民成功轉(zhuǎn)化為市民的現(xiàn)實(shí)障礙就是缺少社會保障和穩(wěn)定的住房?，F(xiàn)將農(nóng)民的帶有社會保障屬性的“兩塊地”與實(shí)際的城市社會保障權(quán)相置換，清除了農(nóng)民進(jìn)城的障礙，用社會成本較低的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民社保與市民社保的無縫對接，完成了對農(nóng)民權(quán)益保障的有序過渡。這種置換還激活了存量土地資源的內(nèi)在價(jià)值。正如德·索托在《資本的秘密》中所揭示的，資產(chǎn)的真正價(jià)值在于流動，市場經(jīng)濟(jì)的活力和內(nèi)在動力就在于發(fā)達(dá)的貨幣金融體系可以使得資產(chǎn)權(quán)益能夠隨時(shí)變現(xiàn)，最大限度地實(shí)現(xiàn)資金融通和資本增殖[20]。集體所有制名義下的土地過去一直游離在市場體系之外，無法通過貨幣金融體系來完整地表現(xiàn)出內(nèi)在價(jià)值。而現(xiàn)在可以徹底將土地要素從虛置的集體所有權(quán)下解放出來，納入到市場經(jīng)濟(jì)體制中來，讓市場機(jī)制得以在土地資源配置過程中發(fā)揮作用，為生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動以及建設(shè)現(xiàn)代化生產(chǎn)方式主導(dǎo)的大農(nóng)業(yè)創(chuàng)造前提條件。此外，因?yàn)檗r(nóng)民放棄的宅基地和承包地回到了國家手里，而不是私人房地產(chǎn)開發(fā)商手中，也為國家宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和操作空間。

“兩權(quán)置換”的改革將使政府（各地方的國土資源和規(guī)劃局）收儲大量的農(nóng)村土地資源，并成為土地監(jiān)管主體。這樣就可以支持可持續(xù)的國有土地劃撥使用和租賃使用，實(shí)現(xiàn)土地租金的全民共享。過去地方政府為了干預(yù)地價(jià)和房地產(chǎn)價(jià)格，往往會動用資金設(shè)立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地的前期開發(fā)和儲備，實(shí)行凈地招拍掛轉(zhuǎn)讓，其目的是調(diào)節(jié)土地供需總量和結(jié)構(gòu)，平抑市場價(jià)格。即在市場低迷時(shí)，購進(jìn)部分土地，增加土地儲備總量;在市場上揚(yáng)時(shí)，釋放儲備土地，擴(kuò)大土地供給。而現(xiàn)在政府有了足夠充分的儲備用地，則可以進(jìn)一步完善土地儲備制度，支持今后根據(jù)城市總體規(guī)劃以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要來安排土地供應(yīng)計(jì)劃，對經(jīng)營性土地的供應(yīng)數(shù)量、結(jié)構(gòu)、布局、價(jià)格、時(shí)間等進(jìn)行有效控制，力爭做到定性、定量、定位、定時(shí)供應(yīng)土地，達(dá)到城市土地利用的最優(yōu)化。另外可以按照市場化的原則運(yùn)作土地，建立國有土地儲備開發(fā)公司、國有土地資產(chǎn)經(jīng)營公司和土地使用權(quán)交易中心等三個層次的市場主體[21]，由點(diǎn)到面逐步推行國有土地租賃方案，拓展和規(guī)范土地使用權(quán)二、三級市場，允許閑置土地使用權(quán)再流動和再轉(zhuǎn)讓，提高土地利用效率，并且在金融、財(cái)稅、會計(jì)及農(nóng)地規(guī)劃等方面配套跟進(jìn)，逐步使之制度化，從而使得主要的土地經(jīng)營收益都納入到國家財(cái)政系統(tǒng)，再由國家財(cái)政統(tǒng)一進(jìn)行再分配，實(shí)現(xiàn)地租的全民共享。

“兩權(quán)置換”的改革將有力地推動國家資源在城鄉(xiāng)之間的再分配，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展創(chuàng)造條件。長期以來由土地制度決定的城鄉(xiāng)二元分治格局，不僅導(dǎo)致了農(nóng)民長期生活在公共服務(wù)資源匱乏的環(huán)境中，未能較好地享受到普通的國民待遇，而且還因?yàn)槌青l(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施條件的巨大差距，帶來了社會綜合治理的難題?！皟蓹?quán)置換”的制度設(shè)計(jì)，在保證社會平穩(wěn)運(yùn)行的同時(shí)，有力促進(jìn)了覆蓋全體國民的統(tǒng)一社會保障體系的建立，使國家真正能夠?qū)⑷w國民在住房、醫(yī)療、教育以及就業(yè)等方面的條件統(tǒng)籌起來安排。在這個過程中，理性的國家意志便可以有力地彌補(bǔ)自發(fā)市場體系的缺陷，將“解決大城市病，發(fā)展中小城市，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村”進(jìn)行統(tǒng)一謀劃，從產(chǎn)業(yè)布局和人居環(huán)境的角度出發(fā)，科學(xué)地進(jìn)行國土綜合開發(fā)與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃。在城鄉(xiāng)之間重新進(jìn)行公共資源配置，彌合城鄉(xiāng)之間的斷裂帶，引導(dǎo)各種生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理流動，真正促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，形成更有活力的社會主義城鄉(xiāng)新面貌，為社會主義和諧社會的創(chuàng)建提供現(xiàn)實(shí)條件。

四、結(jié) 語

從我國土地制度的變遷歷程可以看到，不同歷史時(shí)期的土地制度都或多或少地體現(xiàn)著國家意志，關(guān)聯(lián)著社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)特征。當(dāng)前的國家意志就是要加速推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，著力解決新時(shí)代中國特色社會主義存在的不平衡和不充分發(fā)展的問題，這也就要求在貫徹城鄉(xiāng)融合發(fā)展意志的基礎(chǔ)上，進(jìn)行新時(shí)代的土地制度變革。以此來看，未來的土地制度改革方向和措施，不僅是要能回應(yīng)農(nóng)民的利益關(guān)切，迎合現(xiàn)實(shí)的迫切需要，更應(yīng)該著眼于化解城鄉(xiāng)矛盾，從而激活中國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力。目前實(shí)踐中的“三權(quán)分置”改革方案總體上還是偏于保守，無法根本性解開城鄉(xiāng)融合發(fā)展的癥結(jié)，反而會使土地權(quán)屬關(guān)系和利益分配關(guān)系更加復(fù)雜化。而中央政府直接參與的“兩權(quán)置換”的制度設(shè)計(jì)不僅能夠建立起有序長遠(yuǎn)的土地退出機(jī)制，解除農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂，而且能夠支持未來實(shí)現(xiàn)地租收益的全民共享，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局。

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