李連寧

老年人權(quán)益保障法律制度基本形成

目前，我國已形成以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以老年人權(quán)益保障法為綜合性法律，以中國特色社會主義法律體系各法律部門中的相關(guān)法律為基干，以及相關(guān)的國務(wù)院行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等多層次的老年人權(quán)益保障法律制度體系。憲法第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！边@是保障老年人合法權(quán)益的憲法依據(jù)。2012年國家全面修訂了老年人權(quán)益保障法，確立了老年人權(quán)益保障的綜合性法律的定位。

老年人權(quán)益保障法律制度的一個最大特點就是將分散在國家法律體系各部門的與法律有關(guān)的規(guī)定合成了基本的老年人權(quán)益保障法律制度。國家民法典就有對老年人財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)、婚姻權(quán)等權(quán)益保護的法律規(guī)定。社會保險法規(guī)定：國家建立基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等社會保險制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。其中的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險就與老年人權(quán)益保障直接相關(guān)?；踞t(yī)療衛(wèi)生與健康促進法規(guī)定：國家發(fā)展老年人保健事業(yè)。國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當將老年人健康管理和常見病預(yù)防等納入基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目。公共文化服務(wù)保障法規(guī)定：各級人民政府應(yīng)當根據(jù)未成年人、老年人、殘疾人和流動人口等群體的特點與需求，提供相應(yīng)的公共文化服務(wù)。勞動法、就業(yè)促進法有關(guān)勞動者勞動權(quán)利的平等保護也與老年人權(quán)益保障有著密切聯(lián)系。在國務(wù)院行政法規(guī)中，也有不少與老年人權(quán)益保障相關(guān)的行政法規(guī)。各省市自治區(qū)直轄市普遍制定了老年人權(quán)益保障的地方性法規(guī)，江蘇、廣東、北京、浙江、天津、河北、上海、陜西、重慶、安徽等省市還制定了專門的養(yǎng)老服務(wù)地方性法規(guī)。這些法律法規(guī)為老年人權(quán)益保障提供了基本的法律依據(jù)。

老年人權(quán)益保障法律制度亟待完善

但是，現(xiàn)行老年人權(quán)益保障的法律制度還不夠完善，不能適應(yīng)老齡化社會老年人權(quán)益保障的需要。因此，需要從以下方面努力：

加強老年人權(quán)益保障立法的頂層設(shè)計。目前，除了老年人權(quán)益保障法以外，其他有關(guān)老年人權(quán)益保障的立法大多數(shù)是各立門戶，相互銜接不夠。完善老年人權(quán)益保障立法，首先要加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌規(guī)劃。但這并不是說，要推倒現(xiàn)有的老年人權(quán)益保障的法律制度，另起爐灶。有一種看法是要重新構(gòu)建一個層次分明、覆蓋周全、自身完整的獨立的老年人權(quán)益保障法律體系。這種設(shè)想書生氣十足。在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的今天，有關(guān)老年人權(quán)益保障的法律雖然還有待補充完善，但老年人權(quán)益保障的法律制度已基本形成，如果各個領(lǐng)域都要追求自身獨立完整的法律體系，必然會打亂國家已經(jīng)形成的法律體系，得不償失。所以，要在現(xiàn)有老年人權(quán)益保障的法律制度的基礎(chǔ)上，對相關(guān)的法律制度作一次全面的梳理，對重復(fù)交叉的內(nèi)容進行歸并，對沖突抵觸的內(nèi)容進行協(xié)調(diào)化解，對立法空白進行補充，對不適應(yīng)發(fā)展新情況的內(nèi)容進行修改。

補充完善社會保障制度中養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險制度。目前我國現(xiàn)行社會保險法針對老年人的社會保障體系，主要是養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。前者解決老年人基本日常生活支付問題，后者解決老年人醫(yī)療衛(wèi)生支付問題，兩項保險制度在保障老年人養(yǎng)老、醫(yī)療方面發(fā)揮了巨大作用。但隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展、老齡化進程加快，養(yǎng)老服務(wù)的需求和水平不斷提高，老年人口比重及人均壽命不斷提高，長期照護類養(yǎng)老服務(wù)的需求大幅提升。現(xiàn)行養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度亟需進一步補充完善。我國目前的養(yǎng)老保險已經(jīng)逐步形成基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金和職業(yè)年金、個人儲蓄性養(yǎng)老保險和失業(yè)養(yǎng)老保險三大支柱。但企業(yè)年金和職業(yè)年金、個人儲蓄性養(yǎng)老保險和失業(yè)養(yǎng)老保險還缺乏完善的規(guī)定和運行機制。而醫(yī)療保險目前的基本定位還是以治病為核心，不能適應(yīng)長期照護類養(yǎng)老服務(wù)需求大幅度提升的需要。越來越多的老人異地養(yǎng)老就醫(yī)結(jié)算困難。這些都需要健全完善醫(yī)療保險相應(yīng)的法律制度。

健全社會救助法律制度中的老年人社會救助制度。2020年是全面建成小康社會的決勝之年，大規(guī)模脫貧計劃完成后，國家將實行常態(tài)化的社會救濟制度，堅持托底線、救急難、可持續(xù)，與其他社會保障制度相銜接，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，保障公民的基本生活，促進社會公平，維護社會和諧穩(wěn)定。因此，應(yīng)確保所有符合條件的老年人按規(guī)定納入最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)等社會救助制度保障范圍。完善醫(yī)療救助制度，全面開展重特大疾病醫(yī)療救助，逐步將低收入家庭老年人納入救助范圍。完善臨時救助制度，加強對老年人的“救急難”工作，按規(guī)定對流浪乞討、遭受遺棄等生活無著老年人給予救助。落實農(nóng)村最低生活保障制度。這些都需要在社會救助立法中給予全面考慮，并形成法律制度。有關(guān)老年人的社會福利和社會優(yōu)待與社會救助有不少重合，也應(yīng)在完善老年人社會救助制度的同時進一步厘清并規(guī)范。

建立健全終身教育法律制度有關(guān)老年人終身學(xué)習(xí)權(quán)益的保障制度。終身教育關(guān)注人作為獨特個體的生命、生存、生活、發(fā)展，橫貫于人“從搖籃到墳?zāi)埂钡恼麄€歷程，終身教育立法則是從制度層面關(guān)注社會成員每個個體生命的成長。目前，法國、美國、日本等都制定了各自的終身教育法。我國1995年制定的教育法也作了規(guī)定：“國家適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的需要，推進教育改革，促進各級各類教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，建立和完善終身教育體系。”這為制定終身教育法律制度提供了立法依據(jù)，但我國終身教育立法一直沒有取得實質(zhì)性的進展。隨著從傳統(tǒng)工業(yè)文明進入基于互聯(lián)網(wǎng)的新文明形態(tài)，中國社會中人的全面發(fā)展、自主發(fā)展進入一個空前廣闊博大的領(lǐng)域。終身學(xué)習(xí)是人們與生俱來，并伴隨終身的一項基本權(quán)利，也是人們從生到死的過程中生存、生活的基本需求。構(gòu)建終身教育體系是國家教育發(fā)展的一項重要國策，也是教育體系的一項具有根本性的變革。構(gòu)建終身教育體系，要充分考慮老年人的需求，根據(jù)老年人的特點開展多種形式的教育活動，使老年人更新知識、充實精神生活、保持良好思想修養(yǎng)、有益健康長壽和繼續(xù)發(fā)揮作用。這是應(yīng)對人口老齡化的一項基本途徑和有效對策。要通過終身教育立法建立健全老年人終身學(xué)習(xí)的法律制度。如：現(xiàn)有的學(xué)校教育體系如何向老年人敞開大門，讓老年人到學(xué)校修讀課程，獲取學(xué)位；如何通過網(wǎng)絡(luò)和其它方式向老年人提供豐富多彩的學(xué)習(xí)內(nèi)容；等等。

加快養(yǎng)老服務(wù)立法步伐。完善老年人權(quán)益保障立法，最突出的是要加快養(yǎng)老服務(wù)立法。我國龐大的老齡人口和巨大的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)迫切需要一部有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的專門立法。據(jù)預(yù)測，2034年我國60歲以上老年人口規(guī)模將達到4.7億。隨著我國老齡化人口的快速增長，養(yǎng)老服務(wù)市場迅速膨脹，養(yǎng)老服務(wù)的業(yè)態(tài)十分復(fù)雜，既有福利性的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，也有大量營利性的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)；既有保底的基本養(yǎng)老服務(wù)，還有高端的養(yǎng)老服務(wù)；既有公辦養(yǎng)老機構(gòu)，也有大量民辦養(yǎng)老機構(gòu)，亟待依法規(guī)范，分類管理。政府對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)督、評估、管理以及養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的糾紛處理還缺乏必要的法律依據(jù)；政府部門之間的法定職責(zé)權(quán)限還不夠明晰，亟需健全政府養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度。這表明，僅僅依靠一部老年人權(quán)益保障法是遠遠不夠的，必須加快養(yǎng)老服務(wù)立法步伐。

養(yǎng)老服務(wù)法律制度體系在我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中具有標志性的意義。一個領(lǐng)域業(yè)態(tài)的發(fā)展，不僅是事業(yè)產(chǎn)業(yè)本身，最根本的是體制機制是否完善。沒有健全的法律制度，我國養(yǎng)老服務(wù)體系將面臨嚴重的缺陷；沒有健全的法律制度，我國養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展就缺乏有力的法治保障。我國養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展主要依靠政策措施的支撐，這不能不說是一個遺憾。因此，我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，不僅要加快居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，加強社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，進一步完善以醫(yī)養(yǎng)結(jié)合為重點的健康支持體系和醫(yī)療保障制度體系建設(shè)，完善老年人關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)，積極推進智能養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，持續(xù)加強護理人才隊伍的專業(yè)化建設(shè)，建立健全養(yǎng)老服務(wù)標準、評估、監(jiān)督體系建設(shè)，還要不斷建立健全養(yǎng)老服務(wù)法律制度建設(shè)。

養(yǎng)老服務(wù)立法的幾個相關(guān)問題

加快養(yǎng)老服務(wù)立法是推進我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，完善老年人權(quán)益保障立法的當務(wù)之急。具體來說，需要做好三個“關(guān)于”：

關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)立法的對策。在目前的情況下，養(yǎng)老服務(wù)立法的對策可以從以下三個方案權(quán)衡選擇。方案一：修改現(xiàn)行老年人權(quán)益保障法，補充養(yǎng)老服務(wù)方面的內(nèi)容?，F(xiàn)行老年人權(quán)益保障法自1996年第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會通過以來，先后修改了四次。其中三次都是為了保持法制統(tǒng)一的文字性、技術(shù)性修改。只有2012年老年人權(quán)益保障法作了全面修訂，但基本還是定位在老年人權(quán)益保障的綜合性法律。如果大幅增加養(yǎng)老方面的內(nèi)容，就會改變現(xiàn)有法律體例，也會改變老年人權(quán)益保障法作為綜合性法律的地位。方案二：維持現(xiàn)行老年人權(quán)益保障法，同時制定養(yǎng)老服務(wù)條例作為國務(wù)院行政法規(guī)。但行政法規(guī)的位階相對較低，法律效力也相對較低，如果與其他法律不一致，執(zhí)行效力會受影響。方案三：以現(xiàn)行老年人權(quán)益保障法為依據(jù)，制定養(yǎng)老服務(wù)保障（促進）法作為老年人權(quán)益保障的單行法，實行老年人權(quán)益保障法與專門的養(yǎng)老服務(wù)法律制度相結(jié)合的模式。

關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)法律的范圍和名稱。養(yǎng)老涉及各個方面的工作，如養(yǎng)老金的管理、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會救助等相關(guān)內(nèi)容，可以只做原則規(guī)定，具體規(guī)定由老年人權(quán)益保障法和其他法律去規(guī)定，不必把涉及養(yǎng)老的全部工作都納入養(yǎng)老服務(wù)立法。養(yǎng)老服務(wù)立法可集中在為老年人提供生活照料、醫(yī)療護理、精神慰藉、救援服務(wù)等養(yǎng)老服務(wù)及評估監(jiān)督管理上。所以，養(yǎng)老服務(wù)立法的范圍以“養(yǎng)老服務(wù)”為主。目前養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)方興未艾，社會養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展必須與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，所以在法律名稱上體現(xiàn)為“養(yǎng)老服務(wù)促進法”為宜。

關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)法律的內(nèi)容和體例。養(yǎng)老是全社會的事情，養(yǎng)老服務(wù)包括為老年人提供生活照料、醫(yī)療護理、精神慰藉、救援服務(wù)等內(nèi)容，養(yǎng)老服務(wù)保障是一個龐大復(fù)雜的體系，涉及政策、規(guī)劃、標準、建設(shè)、隊伍、資金、管理、評估、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，關(guān)系到政府、社區(qū)、機構(gòu)、有關(guān)社會組織，還有家庭、親屬、志愿者等社會各個方面，是需要納入養(yǎng)老服務(wù)法加以規(guī)范的。近些年來，江蘇、廣東、北京等省市都制定了養(yǎng)老服務(wù)的地方性法規(guī)。社會養(yǎng)老服務(wù)的地方立法已經(jīng)為全國性社會養(yǎng)老服務(wù)立法提供了寶貴經(jīng)驗，建議有關(guān)方面在認真總結(jié)地方社會養(yǎng)老服務(wù)立法的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)促進法的有特色的立法體例。

（摘自《人民論壇》2020年11月下。作者為第十二屆全國人民代表大會法律委員會副主任委員）